內(nèi)容提要:西方國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域的改革取得了顯著的成效,積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域改革過(guò)程中,借鑒國(guó)外公用事業(yè)民營(yíng)化的成功經(jīng)驗(yàn),在政府宏觀規(guī)制下,通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的民營(yíng)化改造,有利于公用事業(yè)擺脫困境,實(shí)現(xiàn)企業(yè)效率和公共福利的共贏。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè),壟斷,民營(yíng)化

公用事業(yè)部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域;由于公用事業(yè)領(lǐng)域具有網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)和政治敏感性等特點(diǎn),存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和進(jìn)入門檻高、投資回報(bào)期長(zhǎng)等特征,因而往往被認(rèn)為屬于經(jīng)濟(jì)自然壟斷的領(lǐng)域。目前,我國(guó)公用事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r日益成為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素。借鑒西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn),有利于推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)的改革,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)性發(fā)展。

一、公用事業(yè)民營(yíng)化的可行性及西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

由于財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量等原因,自1980年代開(kāi)始,西方各國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域都不同程度地開(kāi)始了民營(yíng)化的改革實(shí)驗(yàn)。所謂“民營(yíng)化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機(jī)構(gòu)、多樣化的所有制形式與運(yùn)作關(guān)系,滿足公眾對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求的運(yùn)動(dòng),與“市場(chǎng)化”、“公司化”等概念相近。

美國(guó)學(xué)者薩瓦斯根據(jù)排他和消費(fèi)兩個(gè)變量對(duì)人類所享用的物品和服務(wù)進(jìn)行分類,認(rèn)為公用事業(yè)領(lǐng)域所提供的物品和服務(wù)屬于排他完全可行的純共同消費(fèi)品,即可收費(fèi)物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費(fèi),提供者才愿意供應(yīng)物品,因而能夠由市場(chǎng)來(lái)提供。我國(guó)學(xué)者郭劍鳴也認(rèn)為,公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆诠窕旧?、生產(chǎn)所必須,須有償向社會(huì)提供的“基本贏利型”服務(wù)。因此,這類服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供具體服務(wù)。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,在公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng),有助于彌補(bǔ)政府功能缺陷,克服政府壟斷經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的諸多弊端,如縮減政府開(kāi)支,增加稅收,促進(jìn)信息公開(kāi)化等。然而,公用事業(yè)行業(yè)由于存在投資巨大、準(zhǔn)入門檻高、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn),確實(shí)易于出現(xiàn)自然壟斷的問(wèn)題。加之,公用事業(yè)與人民生活有密切的關(guān)系,具有很強(qiáng)的公共性,因此相對(duì)于其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化,需要政府更多的關(guān)注。

第一條為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法。

第三條實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)法定形式和程序確定。

第四條國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

本年度報(bào)告是根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和市人民政府辦公室《關(guān)于做好年政務(wù)公開(kāi)工作總結(jié)和政府公開(kāi)年度報(bào)告公布工作的通知》的要求，由市公用事業(yè)管理局編制。全文包括概述，主動(dòng)公開(kāi)政府信息情況，依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息辦理情況，政府信息公開(kāi)的收費(fèi)及減免情況，因政府信息公開(kāi)申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的情況，政府信息公開(kāi)工作存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)措施，需要說(shuō)明的事項(xiàng)與附表，下一年度政府信息公開(kāi)工作要點(diǎn)。

一、政府信息公開(kāi)工作概述

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，機(jī)構(gòu)健全

為認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)市公用事業(yè)局政府信息公開(kāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、局屬各單位及局機(jī)關(guān)各科室主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的政府信息公開(kāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。局辦公室作為市公用事業(yè)局政府信息公開(kāi)暨政務(wù)公開(kāi)工作的主辦科室，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督局機(jī)關(guān)和局屬各單位政府信息公開(kāi)工作。

（二）組織周密，工作得力

根據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定，參照市人民政府制定的政府信息公開(kāi)的指南與目錄，結(jié)合我局工作實(shí)際，制定《市公用事業(yè)管理局政府信息公開(kāi)指南》和《市公用事業(yè)管理局政府信息公開(kāi)目錄》。局機(jī)關(guān)各科（室）和局屬各單位根據(jù)市公用事業(yè)局政府信息公開(kāi)的《指南》和《目錄》，按規(guī)定程序在政府信息生成和變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)及時(shí)通過(guò)上述有效載體和方式，公開(kāi)（）有關(guān)政府信息。

摘要:本文認(rèn)為,公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化,而民營(yíng)化的主張很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革,而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革。民營(yíng)化期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監(jiān)管體制,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會(huì)犧牲社會(huì)整體利益和運(yùn)行效率。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè)改革市場(chǎng)化民營(yíng)化

公用事業(yè)改革問(wèn)題在近兩年多來(lái)討論的很多,有研究者認(rèn)為民營(yíng)化是公用事業(yè)變革的世界潮流,中國(guó)也應(yīng)當(dāng)走這條路。筆者不能茍同。

公用事業(yè)改革的市場(chǎng)化依據(jù)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為類似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的。這些領(lǐng)域通常具有收益的非排斥性和邊際消費(fèi)成本為零的特點(diǎn)。非排斥性是指面對(duì)同一消費(fèi)品,一個(gè)人的享受不會(huì)影響也無(wú)法排斥另一個(gè)人享受;邊際消費(fèi)成本為零是指在一定界限內(nèi),增加一定數(shù)量的消費(fèi)者享受公共產(chǎn)品的益處無(wú)需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)等價(jià)交換機(jī)制在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立起聯(lián)系;邊際消費(fèi)成本為零則使得,如果對(duì)公共品采取市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng),就會(huì)限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮,背離經(jīng)濟(jì)原則。

然而,上述情形中市場(chǎng)之所以無(wú)法發(fā)揮作用,只是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)無(wú)法界定或界定成本過(guò)高,凡是無(wú)法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無(wú)法或不宜引入市場(chǎng)機(jī)制的。市場(chǎng)機(jī)制的根本要求是等價(jià)交換,交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán),交換價(jià)格是人們對(duì)權(quán)力的評(píng)價(jià),資源的有效配置也就是權(quán)力的最佳利用。因此,產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的基本前提,沒(méi)有產(chǎn)權(quán)界定就無(wú)法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置,是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定使得價(jià)格機(jī)制失去了對(duì)交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價(jià)的作用,無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)等的權(quán)利交換。事實(shí)上這些行業(yè)并非完全無(wú)法界定產(chǎn)權(quán),有的是可以界定產(chǎn)權(quán)的,問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高,結(jié)果無(wú)論從社會(huì)還是從個(gè)人來(lái)看都不經(jīng)濟(jì)。一般說(shuō)的市場(chǎng)失靈,與其說(shuō)是市場(chǎng)缺陷還不如說(shuō)是市場(chǎng)運(yùn)行條件不成熟。也就是說(shuō),只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)辦法,從理論上講所有事項(xiàng)都可以交給市場(chǎng)去完成。

摘要:本文認(rèn)為,公用事業(yè)改革的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)化,而民營(yíng)化的主張很可能把我國(guó)的公用事業(yè)市場(chǎng)化改革變成一場(chǎng)所有制改革,而忽視市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變革。民營(yíng)化期望通過(guò)促進(jìn)個(gè)人利益最大化以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監(jiān)管體制,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)控制公共事業(yè)很可能會(huì)犧牲社會(huì)整體利益和運(yùn)行效率。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè)改革市場(chǎng)化民營(yíng)化

公用事業(yè)改革問(wèn)題在近兩年多來(lái)討論的很多,有研究者認(rèn)為民營(yíng)化是公用事業(yè)變革的世界潮流,中國(guó)也應(yīng)當(dāng)走這條路。筆者不能茍同。

公用事業(yè)改革的市場(chǎng)化依據(jù)

傳統(tǒng)理論認(rèn)為類似公用事業(yè)等自然壟斷領(lǐng)域是需要政府控制而不能通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的。這些領(lǐng)域通常具有收益的非排斥性和邊際消費(fèi)成本為零的特點(diǎn)。非排斥性是指面對(duì)同一消費(fèi)品,一個(gè)人的享受不會(huì)影響也無(wú)法排斥另一個(gè)人享受;邊際消費(fèi)成本為零是指在一定界限內(nèi),增加一定數(shù)量的消費(fèi)者享受公共產(chǎn)品的益處無(wú)需增加任何成本。非排斥性使得公共產(chǎn)品無(wú)法通過(guò)等價(jià)交換機(jī)制在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間建立起聯(lián)系;邊際消費(fèi)成本為零則使得,如果對(duì)公共品采取市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng),就會(huì)限制產(chǎn)品效益的最大發(fā)揮,背離經(jīng)濟(jì)原則。

然而,上述情形中市場(chǎng)之所以無(wú)法發(fā)揮作用,只是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)無(wú)法界定或界定成本過(guò)高,凡是無(wú)法明確界定產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域都是無(wú)法或不宜引入市場(chǎng)機(jī)制的。市場(chǎng)機(jī)制的根本要求是等價(jià)交換,交換的內(nèi)容是產(chǎn)權(quán),交換價(jià)格是人們對(duì)權(quán)力的評(píng)價(jià),資源的有效配置也就是權(quán)力的最佳利用。因此,產(chǎn)權(quán)界定是市場(chǎng)交易的基本前提,沒(méi)有產(chǎn)權(quán)界定就無(wú)法進(jìn)行交換。自然壟斷性產(chǎn)品之所以無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置,是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明或產(chǎn)權(quán)不能確定使得價(jià)格機(jī)制失去了對(duì)交易產(chǎn)品進(jìn)行合理定價(jià)的作用,無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)等的權(quán)利交換。事實(shí)上這些行業(yè)并非完全無(wú)法界定產(chǎn)權(quán),有的是可以界定產(chǎn)權(quán)的,問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)界定的成本可能太高,結(jié)果無(wú)論從社會(huì)還是從個(gè)人來(lái)看都不經(jīng)濟(jì)。一般說(shuō)的市場(chǎng)失靈,與其說(shuō)是市場(chǎng)缺陷還不如說(shuō)是市場(chǎng)運(yùn)行條件不成熟。也就是說(shuō),只要能創(chuàng)作出界定產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)辦法,從理論上講所有事項(xiàng)都可以交給市場(chǎng)去完成。

一、概述

自從2000年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收支制度不斷進(jìn)行改革，包括財(cái)政集中支付、財(cái)政預(yù)算體系等各個(gè)方面。這當(dāng)中研究和探索公用事業(yè)單位在資金管理效益方面的問(wèn)題一直以來(lái)都是財(cái)政收支管理效益領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題。但是，事實(shí)證明，當(dāng)前我國(guó)很多公用事業(yè)單位在財(cái)政資金使用的管理監(jiān)督、財(cái)務(wù)控制等方面仍然存在著一系列的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重影響了當(dāng)前我國(guó)各級(jí)公用事業(yè)單位資金管理的效益和效率。因此，本文將結(jié)合自身的工作實(shí)際，在詳細(xì)闡述財(cái)政資金管理存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出解決財(cái)政資金管理存在問(wèn)題的對(duì)策和建議。

二、當(dāng)前公用事業(yè)單位資金管理存在的主要問(wèn)題

財(cái)政資金的運(yùn)作效益是大多數(shù)公用事業(yè)單位進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本保證，也是評(píng)價(jià)各公用事業(yè)單位管理效益的重要關(guān)注點(diǎn)，所以，對(duì)財(cái)政資金的管理運(yùn)作能力已經(jīng)成為當(dāng)前評(píng)價(jià)公用事業(yè)單位發(fā)展效益的重要指標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)公用事業(yè)單位的資金管理中還存在不少問(wèn)題值得我們關(guān)注，主要包括：

1公用事業(yè)單位的資金管理比較粗放，管理機(jī)制不健全

當(dāng)前，我國(guó)很多公用事業(yè)單位在編制資金使用的預(yù)算方案時(shí)，絕大多數(shù)缺乏科學(xué)合理的資金籌劃。一方面，公用事業(yè)單位部門內(nèi)部資金使用的預(yù)算申請(qǐng)不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有些部門為了向上爭(zhēng)取多獲得一些資金的使用額度，故弄玄虛地謊報(bào)一些資金項(xiàng)目，其實(shí)這些資金大部分都是用來(lái)彌補(bǔ)單位日常經(jīng)費(fèi)的不足。另一方面，有發(fā)現(xiàn)很多財(cái)政的資金項(xiàng)目分工管理比較難以平衡。例如，我們很多公用單位目前對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等項(xiàng)目都實(shí)行分科管理，難以按照社會(huì)發(fā)展要求在上述分工項(xiàng)目之間進(jìn)行論證和綜合平衡。這就使得有些針對(duì)性較強(qiáng)的財(cái)政專項(xiàng)性資金使用隨意性較大，其結(jié)果必然導(dǎo)致在總額財(cái)政資金有限的情況下，有些公用事業(yè)單位的資金大量結(jié)余，形成資金預(yù)算的盈余。而相反，必然有一部分公用事業(yè)單位的資金不夠使用，進(jìn)而影響了整個(gè)財(cái)政資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，影響了公用事業(yè)單位財(cái)政資金的使用效益。

第一條為了加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，保障社會(huì)公共利益和公共安全，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法。

第三條實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)法定形式和程序確定。

第四條國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)和監(jiān)督工作。

摘要：中國(guó)城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營(yíng)企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平?jìng)爭(zhēng)環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營(yíng)化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場(chǎng)失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場(chǎng)功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來(lái)越強(qiáng)——民營(yíng)化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開(kāi)辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營(yíng)化已成為世界各國(guó)政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國(guó)政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營(yíng)化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來(lái)滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營(yíng)化方式受到了人們的青睞。民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過(guò)多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵iii]一般認(rèn)為，民營(yíng)化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國(guó)家如美國(guó)里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營(yíng)化，因?yàn)椤懊駹I(yíng)化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹(shù)木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。”[iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自?lái)水公司、電話公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營(yíng)業(yè)目標(biāo)的公益性；市場(chǎng)地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)模化和國(guó)家補(bǔ)貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國(guó)公用事業(yè)大多由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，或者由國(guó)家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，如美國(guó)。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場(chǎng)失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國(guó)政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過(guò)審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷和不足。“實(shí)際上管制過(guò)程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場(chǎng)力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國(guó)為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。

摘要：中國(guó)城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營(yíng)企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平?jìng)爭(zhēng)環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營(yíng)化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場(chǎng)失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場(chǎng)功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來(lái)越強(qiáng)——民營(yíng)化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開(kāi)辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營(yíng)化已成為世界各國(guó)政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國(guó)政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營(yíng)化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來(lái)滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營(yíng)化方式受到了人們的青睞。民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過(guò)多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵iii]一般認(rèn)為，民營(yíng)化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國(guó)家如美國(guó)里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營(yíng)化，因?yàn)椤懊駹I(yíng)化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹(shù)木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤?、自?lái)水公司、電話公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營(yíng)業(yè)目標(biāo)的公益性；市場(chǎng)地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)?；蛧?guó)家補(bǔ)貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國(guó)公用事業(yè)大多由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，或者由國(guó)家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，如美國(guó)。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場(chǎng)失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國(guó)政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過(guò)審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過(guò)程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場(chǎng)力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國(guó)為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。

摘要：中國(guó)城市化進(jìn)程的加快對(duì)公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補(bǔ)充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營(yíng)企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢(shì)所趨。政府應(yīng)加強(qiáng)在公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、公共產(chǎn)品的價(jià)格形成、普遍服務(wù)與適度補(bǔ)償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平?jìng)爭(zhēng)環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會(huì)性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營(yíng)化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；民營(yíng)化；行政規(guī)制；規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價(jià)格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，存在著市場(chǎng)失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制供給，為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財(cái)政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。然而，隨著市場(chǎng)功能的不斷強(qiáng)化，私人部門對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來(lái)越強(qiáng)-民營(yíng)化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開(kāi)辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營(yíng)化已成為世界各國(guó)政府進(jìn)一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時(shí)這也是新時(shí)期中國(guó)政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營(yíng)化

20世紀(jì)80年代以來(lái)，一些國(guó)家掀起了聲勢(shì)浩大的公共行政改革運(yùn)動(dòng)，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來(lái)滿足社會(huì)的需要”[ii]的民營(yíng)化方式受到了人們的青睞。民營(yíng)化的優(yōu)勢(shì)在于不僅使政府卸去了過(guò)多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會(huì)的力量，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理下的共贏，正如美國(guó)學(xué)者薩瓦斯所言的“民營(yíng)化不僅是一個(gè)管理工具，更是一個(gè)社會(huì)治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會(huì)信念，即政府自身和自由健康社會(huì)中政府相對(duì)于其他社會(huì)組織的適當(dāng)角色。民營(yíng)化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會(huì)?！盵iii]一般認(rèn)為，民營(yíng)化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識(shí)而雷厲風(fēng)行推行的公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)。而此后，有些國(guó)家如美國(guó)里根政府則竭力要求政府的部分功能實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化。本文的研究重點(diǎn)在于公用事業(yè)的民營(yíng)化，因?yàn)椤懊駹I(yíng)化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績(jī)效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來(lái)水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹(shù)木維護(hù)等公共服務(wù)供給中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國(guó)加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃?xì)夤尽⒆詠?lái)水公司、電話公司、電報(bào)公司、運(yùn)輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費(fèi)征收公司等。在我國(guó)國(guó)家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運(yùn)輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的商品經(jīng)濟(jì)組織，又有其特殊性：營(yíng)業(yè)目標(biāo)的公益性；市場(chǎng)地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費(fèi)需求時(shí)才能進(jìn)行生產(chǎn)；運(yùn)行的規(guī)?；蛧?guó)家補(bǔ)貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個(gè)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)。因此，歷史上各國(guó)公用事業(yè)大多由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，或者由國(guó)家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，如美國(guó)。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的情況下，從維護(hù)社會(huì)公共利益出發(fā)，為克服市場(chǎng)失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，保護(hù)消費(fèi)者的利益，各國(guó)政府對(duì)公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機(jī)關(guān)依法通過(guò)審批或許可等手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實(shí)質(zhì)，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩?shí)際上管制過(guò)程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場(chǎng)力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無(wú)效率、商品及服務(wù)價(jià)格偏高而消費(fèi)者選擇偏少，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，企業(yè)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀(jì)80年代以美、英等國(guó)為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營(yíng)化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營(yíng)化是指將國(guó)有、公營(yíng)的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場(chǎng)機(jī)制。