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“政府與中介組織”專題

范文：遏制中介腐敗要先明確組織定位

近年來，隨著中介組織的迅速發(fā)展和大量行政尋租與商業(yè)賄賂等腐敗，借助中介之手來實現(xiàn)，我國社會中介組織腐敗現(xiàn)象正日益嚴重。這是中國社會科學院近日向媒體披露的《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》中的重要結論。

現(xiàn)階段我國中介組織腐敗的行為，主要體現(xiàn)為行賄及幫助行賄、洗錢和參與侵吞國有資產等形式。在各種貪污腐敗案件當中，利用會計師、評估師、行業(yè)協(xié)會等中介組織出具審計報告、財務資料、評估報告等文書的合法性，掩飾其貪污腐敗等非法行為，以圖蒙混過關、實現(xiàn)非法利益，已經成為某些官員尋租腐敗頗為流行的慣常伎倆。

那么，如何有效遏制中介組織介入腐敗的現(xiàn)象？筆者認為，不妨從以下幾方面著手，多管齊下，綜合治理。

其一，改變以往只盯大權在握的政府部門和財權在握的國有大型企業(yè)而忽視中介組織的傾向，將中介組織納入尋租腐敗的監(jiān)控范圍，強化對中介組織違規(guī)腐敗活動的監(jiān)控。抓緊查處腐敗高發(fā)領域的中介違規(guī)活動。這些領域包括：重大工程投資建設、國有企業(yè)改制、土地轉讓評估、貸款抵押資產評估、公司上市及年度財務審計、政府采購等尋租腐敗的重災區(qū)。僅僅懲處政府官員受賄行為而不懲處中介組織的行賄行為，不足以消除腐敗源泉。對于涉及腐敗犯罪的中介組織及其負責人要依法嚴懲，決不姑息遷就。

其二，增強中介組織的獨立性，深化產權改革，促進中介組織與國際接軌。準確界定政府與中介的關系，增強中介組織的獨立性，是確保中介組織規(guī)范運作的前提條件。切斷中介組織與行政權力的利益臍帶，改變所謂二政府或準政府的定位，是避免其依托權力搞歪門邪道的重要前提。為此，要借鑒發(fā)達市場經濟國家中介機構發(fā)展的經驗，加快中介機構產權制度改革，積極探索建立有限責任制和合伙制中介機構，逐步實現(xiàn)中介機構興辦主體、投資主體和所有制結構的多元化，加強中介機構內部的監(jiān)督制約。中介市場應逐步實行對外開放，與國際接軌，讓國內中介機構與外國中介機構進行平等競爭，在競爭中得到發(fā)展和提高。

其三，完善中介組織監(jiān)管體制，健全信息披露機制和獎懲機制。對于在競爭性領域從事營利性中介服務的中介機構，應建立司法訴訟和行業(yè)內自主監(jiān)管相結合的監(jiān)管體制。對于非營利性中介機構，應建立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和司法訴訟相結合的體制。建立健全中介機構執(zhí)業(yè)的準則和標準體系，賦予行業(yè)自律機構和政府專業(yè)監(jiān)管機構以業(yè)內處罰和行政處罰的權力。行業(yè)自律機構和政府監(jiān)管機構要對中介機構執(zhí)業(yè)情況進行定期或不定期的檢查和稽查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。同時，要建立中介機構信用檔案，認真記錄中介機構從業(yè)情況，包括失信情況，并向公眾和社會征信機構開放。授信人、社會公眾和征信機構可以在不通知有關中介機構的情況下，對他們的信用記錄進行查詢。積極開展行業(yè)內的信用評級等活動，加強社會輿論對中介機構的監(jiān)督。

其四，建立健全中介機構執(zhí)業(yè)的法律制度規(guī)范。中介組織法律規(guī)范不健全是中介腐敗愈演愈烈的重要原因。目前涉及中介組織活動的大部分領域尚缺乏完整的立法規(guī)定，因此應抓緊制定《民間組織法》、《社會中介組織法》、《中介組織促進法》等法律。此外，應進一步明確中介腐敗的司法懲治標準，建議在民法、刑法及有關經濟法中對中介機構違法及其認定，民事賠償和刑事制裁的標準以及訴訟方式等作出明確規(guī)定；盡快填補有關中介組織行賄或者幫助行賄的界定、懲罰方面存在的法律漏洞；修改、補充和完善現(xiàn)有法規(guī)中的立法疏漏，以便于司法機關依法審理中介腐敗型犯罪案件，從而從法律規(guī)范上加大對中介腐敗行為的懲罰力度，增大中介腐敗的風險成本。

——新東方劉源選編自：《法制日報》

社科院報告指出：一些中介組織正在淪為腐敗中介

近年來，隨著中介組織的迅速發(fā)展和大量行政尋租與商業(yè)賄賂等腐敗借助中介之手來實施，我國社會中介組織腐敗現(xiàn)象正日益嚴重。這是中國青年報記者日前從中國社會科學院獨家獲得的報告《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》中的重要結論。報告撰寫者、中國社會科學院經濟研究所副研究員林躍勤還強調，在我國商業(yè)賄賂、政府官員的尋租腐敗等日益嚴重的賄賂腐敗鏈條中，中介組織的影子越來越多，社會中介組織參與和引發(fā)尋租腐敗的狀況有愈演愈烈的趨勢。

《社會中介組織的腐敗狀況與治理對策研究》是社科院廉政研究協(xié)調領導小組的課題之一，從2014年開始，該領導小組每年都會組織一系列貼近現(xiàn)實的廉政建設課題。

中介腐敗三大行為：行賄、洗錢、侵吞國有資產

報告認為，在各種貪污腐敗案件當中，利用會計師、評估師、行業(yè)協(xié)會等中介組織出具審計報告、財務資料、評估報告等文書的合法性，掩飾其貪污腐敗等非法行為，以圖蒙混過關、實現(xiàn)非法利益，是一些官員尋租腐敗的慣常做法。報告將現(xiàn)階段我國中介組織腐敗的行為主要歸納為三大類，行賄及幫助行賄、洗錢和參與侵吞國有資產，損害股東和消費者權益。

……

政社不分、行政干預為一些中介組織腐敗提供了條件

報告分析中介組織腐敗的原因時首先強調，政社不分、行政干預為一些中介組織違規(guī)腐敗提供了條件。

我國中介機構絕大多數(shù)是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，基于政府改革所產生的政府權力轉移而產生的，如公證、律師、會計師等，以及基于市場需要而產生的中介機構，如咨詢、信息、經紀等中介機構。許多中介組織(如貿促會、工商會、行業(yè)協(xié)會等)本身就是依托政府成立的，或者帶有官辦、半官辦、官民合辦的色彩。一些中介組織表面上和原主管部門脫鉤，但實際上“明脫暗不脫”；一些中介組織的領導由現(xiàn)任政府官員兼任，或者擔任顧問、名譽會長，或者是剛剛卸任的官員擔任，實際上造成了政府、中介合二為一，結成利益共享體。政府不僅控制了中介組織的人事任免權，還是社會中介組織的主要資金來源，中介組織只能成為政府的附庸。報告認為，這樣的中介組織往往是一身二任的“雙面人”：對政府代表企業(yè)，對民間代表政府，其從事的中介服務也帶有某些政府行政干預的痕跡，一些中介組織甚至直接成為承擔行政或司法部門某些管理職能的事業(yè)單位。事實證明，那些與政府關系密切，具有協(xié)調政府和企業(yè)關系、生產要素配置等的行業(yè)協(xié)會、專業(yè)評估審計類中介組織，即協(xié)調類與鑒證類這兩類中介組織，最有條件和方便直接與政府打交道，并容易成為與權力機構和官員共同參與尋租、企業(yè)單位爭租的傳媒對象，即腐敗平臺。

同時，中介組織法律規(guī)范不健全也是中介組織腐敗愈演愈烈的重要原因。多年來，除了《社團登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，《審計法》、《注冊會計師法》、《經紀人管理辦法》，以及《證券法》、《仲裁法》、《招標投標法》、《拍賣法》等與社會中介組織活動相關的法律法規(guī)外，涉及中介組織活動的大部分領域還缺乏完整的立法規(guī)定，還沒有統(tǒng)一的《民間組織法》、《社會中介組織法》、《中介組織促進法》等專門、完備的社會中介組織調節(jié)大法。

另外，報告還特別指出，加上中國反腐敗歷來重受賄而輕行賄，這在很大程度上放縱了中介腐敗。如中國證監(jiān)會對幫助上市企業(yè)搞欺詐的會計師事務所的處罰，僅限于警告、沒收非法所得、罰款和撤銷直接責任人的執(zhí)業(yè)資格，最嚴厲的也不過是吊銷許可證。與上市公司“圈錢”的暴利和股民的損失相比，這樣的處罰顯然偏輕，不足以起到震懾腐敗的作用。

盯緊高發(fā)領域是遏制中介腐敗的重中之重

林躍勤博士在接受中國青年報記者采訪時表示，中介腐敗不同于一般的行政腐敗，它本身不是以資源配置行政審批權為手段，通過發(fā)放批文收取賄賂或好處費；它也不同于在為實現(xiàn)商品或服務銷售、獲得工程承包權、政府采購權等過程中給予回扣的商業(yè)賄賂；它具有自己的特點。

一方面，中介組織腐敗因為權威而更加隱蔽。報告認為，協(xié)會、鑒證類等中介機構肩負著政府指定的責任，履行部分準政府職能，其活動具有法定權威性，為其違規(guī)謀利提供了方便條件。另一方面，由于中介機構與政府及司法機關存在千絲萬縷的聯(lián)系，中介機構參與的公共權力控制者的“尋租行為”往往受到權力尋租者的庇護，而且中介機構具有信息、專業(yè)技能優(yōu)勢，從而使得其非法行為具有合法面目和難以調查核實。而即使核實了，但由于中介組織本身不具有行政職能，把主管政府機關、執(zhí)法部門當作保護傘、“護身符”，拉政府大旗作虎皮，狐假虎威，不容易成為被追究責任的主角。

針對中介腐敗的特點，報告提出了多條對策建議，其中特別強調應該強化對中介組織違規(guī)腐敗活動的監(jiān)控，特別抓緊查處腐敗高發(fā)領域的中介違規(guī)活動，這些領域包括：重大工程投資建設、國有企業(yè)改制、土地轉讓評估、貸款抵押資產評估、公司上市及年度財務審計、政府采購等尋租腐敗的重災區(qū)。

報告還強調，準確界定政府——中介的關系，增強中介組織的獨立性是確保中介組織規(guī)范運作的前提條件。中介組織脫離政府或準政府地位，是避免其依托權力搞壟斷服務和搞歪門邪道的重要條件。

此外，林躍勤博士在接受中國青年報記者采訪時表示，行賄與受賄行為是一對腐敗的孿生兄弟，行賄經常誘導、催生受賄，直接或間接行賄是中介腐敗的重要手段?！斑^去治腐的重心往往集中在受賄方面，而對行賄處罰存在疏忽或偏輕，使中介行賄或幫助行賄處于法律懲罰的盲區(qū)。僅僅嚴厲懲處官員受賄行為而不懲處中介組織的行賄行為，不足以消除腐敗源泉?！绷周S勤說，“因此，需要盡快填補有關中介組織行賄或者幫助行賄的界定、懲罰方面存在的法律漏洞，修改、補充和完善現(xiàn)有法規(guī)中的疏漏之處，在新出臺的法律法規(guī)中加入相關條款。通過從法律規(guī)范上加大對中介腐敗行為的懲罰力度，使其欺詐腐敗的預期成本大于其造假腐敗收益，降低其違規(guī)犯法沖動，從而為預防、發(fā)現(xiàn)和打擊中介違規(guī)、腐敗奠定嚴密的法制基礎。”

報告還建議，應該采取包括行政處罰、民事賠償和司法制裁相結合的組合拳，加大對中介腐敗的預防和治理力度，特別是民事賠償?shù)姆椒?，目前在我國運用較少。報告認為，經濟賠償對中介機構欺詐違規(guī)腐敗活動具有較大的威懾作用，在涉及股市方面尤其如此。從目前我國證監(jiān)會對違規(guī)公司的處理來看，一般是以行政處罰為主，以民事賠償與刑事處罰為輔，制度設計不盡合理，效果也并不理想。因此，應該依據(jù)中介機構參與違規(guī)違法行為對國家、單位集體或者個人造成的損失情況，按照責任大小由負有責任的中介機構和人員承擔相應的經濟賠償，其中應該加大中介單位負責人和直接責任人的賠償比例。報告認為，這樣能從經濟利益角度對中介機構和人員形成很大的約束

服務型政府與中介組織的良性互動

建立服務型政府是科學發(fā)展觀的一個重要體現(xiàn)。我國建立服務型政府的核心在于，政府與中介組織之間能夠形成共生共長、相輔相成的良性互動關系。政府職能轉變是當前政治體制改革的關鍵和核心，中介組織是社會利益關系日趨多元化和復雜化的要求和產物。

政府職能轉變是當前政治體制改革中把握行政規(guī)律的結果，而其轉變的關鍵是中介組織的建立。究其原因，是由二者之間的良性互動關系所決定的。

（一）中介組織是政府與社會的聯(lián)結紐帶

從社會方面來說，如何提高培育中介組織是構建社會主義和諧社會的關鍵。現(xiàn)代社會的發(fā)展，必須建立政府與社會的互動模式，需要一個善于調動、開發(fā)和利用各種社會資源及其能動性的社會管理新體制。這一新體制的核心在于，政府與社會中介組織能夠形成共生共長、相輔相成。

與計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的國家模式不同，市場經濟體制下的國家模式特征在于“小政府、大社會”。在傳統(tǒng)的政府職能體系中，對于社會事務可說是萬能的，政府凡事都在進行干預，這就牽扯到一個政府的效率問題。政府職能轉變，是政府行為退出一些領域以后保障社會活動有序化的重要方式，也是社會自主性的表現(xiàn)。政府職能轉變的目標，就是要理順政府、中介組織和社會三者之間的職能分工，政府主要發(fā)揮其宏觀調控的優(yōu)勢，承擔起宏觀職能；中介組織承擔起政府與社會聯(lián)結橋梁的職能；市場因其利益導向的特點，適合具體完成各項微觀經濟。這樣政府、社會與市場緊密相連，共同完成各項職能。而在這個目標完成過程中，發(fā)展中介組織是完成這個轉變的關鍵。

（二）中介組織的發(fā)展是政府職能轉變的基礎和前提

在行政體制轉型時期，轉變政府職能，發(fā)展中介組織，二者呈現(xiàn)出一種雙向互動的關系。要使行政體制改革取得成功，需要的是二者相互促進和共同發(fā)展。政府職能轉變需中介組織來參與，這是因為中介組織是政府職能轉變的土壤，若離開中介組織，那么易出現(xiàn)權力真空。政府職能的轉變必須由中介組織來作為替代者，這是由中介組織的性質決定的。中介組織處于政府與社會之間，既不是非贏利的政府，又不是以追求利益最大化為目的的市場。如前所述，政府向社會分化職能必須由中介組織作為媒介和載體，向市場分化職能又需中介組織作為中介將二者聯(lián)結起來，這兩個作用缺一不可。

（三）政府職能轉變是中介組織發(fā)展壯大的關鍵

只有發(fā)展中介組織，才能提供職能轉變賴以生存的土壤；同時，要想推動中介組織的發(fā)展，又需要政府職能的轉變，否則中介組織的發(fā)展便失去了動力，成為無源之水而走向衰亡。中介組織是隨著政府職能的轉變而逐漸發(fā)展起來的，它是為了承擔政府所分化出的一部分職能，以使政府與社會合作得以實現(xiàn)而建立起來的。

（四）實現(xiàn)服務型政府與中介組織的良性互動的一系列軟環(huán)境

為了實現(xiàn)服務型政府與中介組織的良性互動，一定要以公共財政為載體。公共財政就是政府用納稅人的錢和相應的財稅政策制度，來幫助解決社會大眾和各方面共同關心的問題，為大家辦實事，辦好事，為全體國民謀福利。如何制定正確的政策并得以順利貫徹，是實現(xiàn)公共財政的關鍵。社會的財政管理能力是由人和物這兩個基本要素構成的復雜的社會合力。人是第一位的，所以建立一支具有合理的知識結構，科學的專業(yè)知識，穩(wěn)定的人員代謝這樣的公務員隊伍是公共財政得以實現(xiàn)的重要保障。

我國傳統(tǒng)的社會管理模式是由政府對一切社會事務“大包大攬”，等級性的行政聯(lián)系通過各種形式的單位以及農村組織滲透到整個社會，社會組織實質上承擔著國家行政機關的部分功能，成為一級政權的附屬物。這種社會管理方式的直接后果是，不僅政府背上了沉重的財政負擔，而且社會成員因為只有依附于某一個組織才能獲得必要的生活資料和發(fā)展資料，個人的自由選擇權無從體現(xiàn)，從而導致既不利于個人發(fā)展，也不利于整個國家政治生活的發(fā)展。伴隨著企業(yè)制度、住房制度、醫(yī)療制度和福利制度等一系列改革措施的實施，傳統(tǒng)的無限政府正在向有限政府轉變。這是政府權力定位上的一個里程碑式的變化。當前，利用社會自身的力量和政府合作來有效提高社會管理效率，已經成為社會發(fā)展的內在要求。在如何提高政府管理社會的能力這一問題上，合理發(fā)展社會中介組織是一條很好的道路。小政府大社會，我們要采取切實有效的措施，將政府部分冗余職能進行外移，將政府包攬一切的權力還權于社會和市場，要充分發(fā)揮市場的積極作用，保證市場的主體地位，進一步增強社會自治能力，加強社會自治作用，充分調動社會各方面的積極性和創(chuàng)造性大力發(fā)展社會中介組織的的功能，解決社會問題和社會矛盾，從而推動經濟、社會和文化的和諧發(fā)展，實現(xiàn)又快又好的科學發(fā)展。

當前，中介組織的問題在于政府的越位和失位造成其功能的扭曲。因此，通過制度化的途徑建立起二者良性的互動，讓政府和社會走向善治，是當代中國改革實踐的一個重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)科學發(fā)展觀的一個重要課題。