導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇公共管理的邏輯起點(diǎn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：預(yù)埋螺栓套管； 鋼筋； 混凝土；

中圖分類(lèi)號(hào)：TM3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

1.引言

近幾年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，各種新技術(shù)層出不窮，在這種環(huán)境之下，我國(guó)電力工業(yè)取得了很大程度上的發(fā)展，但在發(fā)展的同時(shí)也面臨了巨大的壓力，人們?nèi)找嬖黾拥碾娏π枰o供電企業(yè)提出了更高的要求，而火力發(fā)電機(jī)組的迅猛發(fā)展在一定程度上緩解了這一矛盾。對(duì)于汽輪發(fā)電機(jī)來(lái)說(shuō)，它是火電廠中十分重要的主機(jī)，其施工的速度將對(duì)整個(gè)工期造成十分關(guān)鍵的影響。而對(duì)于砼基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，它又能夠?qū)Π惭b工作造成重要的影響，影響砼基礎(chǔ)施工的關(guān)鍵技術(shù)又在于地腳螺栓安裝。本文主要選取600MW機(jī)組為例，對(duì)螺栓安裝工藝進(jìn)行一定程度的研究與分析。

2. 螺栓及套管的安裝

在施工的過(guò)程中，對(duì)預(yù)埋螺栓套管需要進(jìn)行一定程度的加固處理，方法主要是在運(yùn)轉(zhuǎn)層梁底柱頭部位放置預(yù)埋鐵件生根，并由此在運(yùn)轉(zhuǎn)層形成鋼架，以此起到加固的效果，具體的施工操作如下：

①當(dāng)開(kāi)始對(duì)運(yùn)轉(zhuǎn)層梁底進(jìn)行施工時(shí)，首先在柱子的頂部進(jìn)行預(yù)埋鐵件的放置。同時(shí)，需要對(duì)鐵件的尺寸進(jìn)行一定的控制，一般情況下，要求其規(guī)格為600×600×10mm，除此之外，還可以按照埋件的圖集進(jìn)行制作。

②在鋼柱的制作方面，要求采用45a工字鋼為原料進(jìn)行制作，所制作的鋼柱的柱頂標(biāo)高控制為15m左右。而對(duì)于鋼梁的制作來(lái)說(shuō)，則分別采用20a工字鋼和22a槽鋼為原料。

③在施工的過(guò)程當(dāng)中，對(duì)兩道鋼梁進(jìn)行焊接，使其成為桁架結(jié)構(gòu)，這樣一來(lái)，就可以對(duì)鋼架的整體穩(wěn)定性進(jìn)行有效的保證。第一道鋼梁采用20a工字鋼進(jìn)行制作，第二道鋼梁采用22a槽鋼進(jìn)行制作，兩道鋼梁地標(biāo)高分別設(shè)置為14.1m與12.6m，同時(shí)在兩道鋼梁之間采用10a、12a槽鋼作連接桿件以“三角型”形式焊接成桁架。

④桁架與鋼柱之間的連接主要采用牛腿來(lái)完成。在施工的過(guò)程中，首先對(duì)水平儀進(jìn)行有效的利用，以此來(lái)有效定位牛腿位置，牛腿的上平標(biāo)高與鋼梁底標(biāo)高保持一致。在焊接完成之后，再將桁架吊裝就位。同時(shí)，兩道鋼梁安裝焊接完成之后，在Ⅰ～Ⅱ軸和Ⅲ～Ⅳ軸縱橫向之間的桁架頂面再斜向加焊四道L100×100的角鋼。這樣一來(lái)，就可以對(duì)鋼架的穩(wěn)定性進(jìn)行進(jìn)一步的加強(qiáng)。具體情況如圖1所示：

圖1：螺栓加固架梁柱連接圖

⑤對(duì)于面梁的制作來(lái)說(shuō)，主要采用20a槽鋼來(lái)進(jìn)行，需要將面梁與框架梁之間進(jìn)行有效的固定，固定方法主要如下：在面梁與桁架下弦梁之間用22a槽鋼做挑梁連接，將挑梁之間的距離控制在1m左右。然后，再在面梁的中間增加兩道20a的槽鋼，使之與桁架上弦梁進(jìn)行連接，并形成斜拉撐。在這一過(guò)程中，主要是根據(jù)預(yù)埋螺栓的位置、頂標(biāo)高來(lái)對(duì)面梁的位置以及頂標(biāo)高進(jìn)行確定。

⑥在面梁安裝完成之后，在梁上放線(xiàn)對(duì)螺栓的位置進(jìn)行確定，然后用氣割割出相應(yīng)的螺栓孔，一般情況下，螺栓孔的直徑控制在孔栓直徑的10mm左右，當(dāng)這些工作完成之后，就可以進(jìn)行對(duì)于螺栓的安裝。在對(duì)螺栓進(jìn)行安裝時(shí)，先用自帶螺母臨時(shí)固定在面梁上，螺栓的具體定位采用頂絲調(diào)整、固定板固定的方法，在面梁上螺栓的四面焊四個(gè)M12的頂絲調(diào)整螺栓的水平位置。然后將制作好的固定板套在螺栓上壓在螺母下面。接著，對(duì)螺栓進(jìn)行一定程度的調(diào)整，調(diào)整時(shí)首先應(yīng)該先對(duì)其標(biāo)高進(jìn)行調(diào)整，這主要是通過(guò)調(diào)整螺栓的自帶螺母來(lái)實(shí)現(xiàn)的。其次，在是對(duì)水平位置進(jìn)行調(diào)整。水平位置先用頂絲調(diào)整后用固定板固定，固定板與面梁焊接，螺栓的標(biāo)高和水平位置均調(diào)整好后在螺栓下端20a槽鋼做固定架。

⑦裝與固定工作完成之后，需要對(duì)其進(jìn)行一定程度上的檢查與驗(yàn)收。在驗(yàn)收中，所使用的水平儀、經(jīng)緯儀與鋼尺需要與在安裝過(guò)程中所使用的儀器保持一致。螺栓調(diào)整前用1mm鋼絲掛好軸線(xiàn)，需要對(duì)軸線(xiàn)進(jìn)行隨時(shí)校驗(yàn)，且施工構(gòu)成中要注意保護(hù)好鋼絲線(xiàn)。

⑧最后，就是對(duì)固定鋼架進(jìn)行拆除。一般情況下，在混凝土澆筑進(jìn)行之后的7天開(kāi)始拆除固定鋼架。在拆除的過(guò)程中，需要按照一定的順序來(lái)進(jìn)行，順序從先到后分別是固定螺栓面梁、整榀桁架、鋼柱。在對(duì)面梁進(jìn)行拆除時(shí)，先用氣割割掉頂絲松開(kāi)預(yù)埋螺栓螺帽，再用氣割割開(kāi)面梁兩端和螺栓固定板，取下螺栓固定面梁。對(duì)整榀桁架進(jìn)行拆除時(shí)，先對(duì)吊車(chē)進(jìn)行有效使用，使其吊住整榀桁架，然后再運(yùn)用氣割割開(kāi)梁柱焊口。而對(duì)于鋼柱的拆除工作來(lái)說(shuō)，同時(shí)需要對(duì)吊車(chē)進(jìn)行使用，使其吊住鋼柱的頂端，然后再用氣割沿著混凝土的頂面齊根割斷鋼柱。

3.鋼筋工程

3.1 鋼筋翻樣

在進(jìn)行對(duì)于拆線(xiàn)梁的翻樣時(shí)，需要安排專(zhuān)門(mén)的人員進(jìn)行全面負(fù)責(zé)，做到“一對(duì)一”負(fù)責(zé)，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)有效的運(yùn)用計(jì)算機(jī)，輔助專(zhuān)業(yè)人員完成翻樣圖的繪制工作。不同的環(huán)梁之間都存在著一定程度的差異，每根鋼筋也有很大不同。因此，在進(jìn)行翻樣圖的繪制工作時(shí)，需要對(duì)每根主筋以及箍筋進(jìn)行單獨(dú)編號(hào)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)分別計(jì)算它們的長(zhǎng)度，并在料單中標(biāo)明。在下料工作中，應(yīng)當(dāng)充分參考翻樣圖中的具體情況，對(duì)每根主筋以及箍筋分別下料。然后，做好上牌工作，在每個(gè)料牌上都需要清晰的注明斜柱、環(huán)梁部位以及主筋、箍筋的編號(hào)，以防在施工時(shí)出現(xiàn)混亂。

3.2 環(huán)梁異型箍筋的加工和控制

對(duì)于異性的梁柱來(lái)說(shuō)，其截面的箍筋也是異性的，因此，在對(duì)其進(jìn)行加工之前需要做好相應(yīng)的工作。首先，需要先在現(xiàn)場(chǎng)放出斜柱、環(huán)梁的大樣，并以此來(lái)進(jìn)行保護(hù)層厚度的反推，并得出箍筋尺寸的數(shù)值，然后對(duì)AUTOCAD進(jìn)行一定程度上的利用，繪制出相應(yīng)的圖形，并基于此得出箍筋加工的尺寸。除此之外，在對(duì)異性尺寸的箍筋進(jìn)行加工之前，都應(yīng)該先加工樣板，然后對(duì)其進(jìn)行一定程度的驗(yàn)收，只有當(dāng)驗(yàn)收合格之后才能進(jìn)行批量的生產(chǎn)。

3.3鋼筋的綁扎

在進(jìn)行斜柱鋼筋的綁扎時(shí)，需要按照一定的順序來(lái)進(jìn)行，這主要是因?yàn)樾敝摻罱壴c模板之間存在著一定程度的工序交叉。

①綁扎斜柱箍筋的施工工藝：首先，需要在一根斜柱主筋上劃出箍筋的間距線(xiàn)，并在間距為1.5m左右的地方進(jìn)行箍筋的綁扎，當(dāng)形成相應(yīng)的鋼筋骨架之后，在運(yùn)用水平尺對(duì)這一條線(xiàn)進(jìn)行有效的牽引，牽引到另外的柱主筋之上。然后，自此基礎(chǔ)之上，再劃出相應(yīng)的間距線(xiàn)，并對(duì)箍筋綁扎的平整度進(jìn)行有效的控制。值得注意的是，在進(jìn)行對(duì)于柱箍筋的綁扎操作時(shí)，一定要充分關(guān)注箍筋編號(hào)以及斜柱的變化方式，以此來(lái)避免用錯(cuò)箍筋情況的發(fā)生。

②主筋彎折方法：對(duì)主筋在梁柱節(jié)點(diǎn)處需要進(jìn)行一定程度的彎折，而在施工過(guò)程之中，在對(duì)主筋彎折角度的控制以及彎折位置的控制方面往往存在著較大的難度。主筋彎折主要采用在臺(tái)前綁扎時(shí)人工彎折的方法，在澆筑完下一層斜柱混凝土后和綁扎梁梓節(jié)點(diǎn)鋼筋前進(jìn)行彎折。同時(shí)，在進(jìn)行彎折操作之前，還應(yīng)當(dāng)在底面模板的兩側(cè)進(jìn)行對(duì)于標(biāo)尺的固定，一般情況下，將標(biāo)尺的高度設(shè)置為1m，標(biāo)尺的位置為斜柱外側(cè)斜邊兩柱角，標(biāo)尺底標(biāo)高為本層結(jié)構(gòu)樓板頂標(biāo)高，而標(biāo)尺的斜度則為本層斜柱的斜度。根據(jù)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明，主筋彎折點(diǎn)一般都為上下兩層斜柱間夾角的中分線(xiàn)的位置上。然后，對(duì)每根主筋的彎折點(diǎn)位置進(jìn)行有效的確定，并在上面標(biāo)出相應(yīng)的記號(hào)，每彎折一根鋼筋用尺量其與標(biāo)尺間距離，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于鋼筋斜度以及鋼筋間距的有效控制。

4.混凝土施工

4.1 混凝土施工中的難點(diǎn)

一般情況下，在混凝土的施工過(guò)程中，因?yàn)樘厥庠煨?，可能?huì)給施工帶來(lái)一定程度的難點(diǎn)，其中最為主要的有以下三點(diǎn)：

①箍筋之間的空隙較小，在底面就呈現(xiàn)為一個(gè)斜面。這樣一來(lái)，在混凝土向下輸送的過(guò)程之中，拌和物當(dāng)中的一些砂漿極易受到箍筋的阻礙。當(dāng)混凝土向下輸送到指定的位置時(shí)，就很有可能缺少砂漿。

②存在一定數(shù)量的斜柱斜度相對(duì)較大，并且鋼筋的排布十分緊密，這在一定程度上限制了振搗棒的工作，它很難達(dá)到斜柱的底部。除此之外，在其提升的過(guò)程當(dāng)中，箍筋可能將振搗棒卡住，并且根本沒(méi)有重新插棒的機(jī)會(huì)。

③在振搗的過(guò)程當(dāng)中，混凝土所產(chǎn)生的氣泡向外排出的難度較大，當(dāng)這些氣泡慢慢積累聚集，并附著與頂面的模板之下，就會(huì)對(duì)施工的效果造成很大的影響，主要表現(xiàn)在頂面混凝土蜂窩、麻面。

4.2 解決措施

針對(duì)如上的三處難點(diǎn)，提出了如下的解決措施：

①在對(duì)混凝土進(jìn)行澆筑之前，在斜柱內(nèi)插上一根直徑在150mm左右的硬質(zhì)膠管。除此之外，還應(yīng)該在膠管的表面開(kāi)出一個(gè)槽，所開(kāi)槽的寬度在100mm左右為宜，然后將振搗棒放置于槽內(nèi)。

②選用作用半徑較大的70mm振搗棒，在對(duì)混凝土進(jìn)行澆筑之前，應(yīng)當(dāng)將振搗棒以及膠管首先插入到斜柱當(dāng)中去。在振搗時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)振搗棒的位置進(jìn)行有效的控制，要保證它始終在膠管之內(nèi)。除此之外，膠管作為串筒，向下輸送座底砂漿和底部混凝土，隨澆筑混凝土隨提升振搗棒和膠管，每根斜柱振搗一次。

③對(duì)混凝土拌和物的塌落度以及擴(kuò)展度進(jìn)行嚴(yán)格的控制，現(xiàn)場(chǎng)在斜柱混凝土大面積施工前先澆筑4根斜柱作為試驗(yàn)，然后對(duì)試驗(yàn)的結(jié)果進(jìn)行充分參考，并對(duì)混凝土拌和物的塌落度與擴(kuò)展度進(jìn)行有效的總結(jié)。根據(jù)總結(jié)結(jié)果，塌落度在210mm到230mm的范圍之內(nèi)，而擴(kuò)展度應(yīng)該在370mm-450mm為宜，在這種情況下，澆筑的斜柱外觀質(zhì)量最好。在進(jìn)行大面積的施工時(shí)，應(yīng)當(dāng)以此作為相應(yīng)的控制依據(jù)，在每根斜柱澆筑前均檢測(cè)坍落度和擴(kuò)展度，符合要求的混凝土才允許進(jìn)行澆筑。

④在頂面模板上每間隔2m開(kāi)通氣槽。一般情況下，將通氣槽的高度設(shè)置為3Omm，要求其寬度在20Omm左右，同時(shí)，內(nèi)襯細(xì)鋼絲網(wǎng)。在對(duì)斜柱混凝土進(jìn)行澆筑的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置專(zhuān)人在頂面模板用50mm振搗棒輕震模板，同時(shí)對(duì)通氣槽的氣泡進(jìn)行認(rèn)真的觀察，盡量使氣泡從通氣槽排出。

5.結(jié)束語(yǔ)

本文主要針對(duì)有關(guān)火力發(fā)電廠汽輪發(fā)電機(jī)混凝土基礎(chǔ)的螺栓埋設(shè)技術(shù)進(jìn)行研究與分析。主要從螺栓及套管的安裝、鋼筋工程以及混凝土施工三個(gè)方面展開(kāi)闡述。希望我們的研究能夠給讀者提供參考并帶來(lái)幫助。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 蔣官利,蘇清才,蔣金仲.基礎(chǔ)底板大體積混凝土施工控制技術(shù)探討[J]. 施工技術(shù). 2009(S2)

[3] 蘇宗炎.淺談某電廠汽輪機(jī)基礎(chǔ)大體積混凝土施工[J]. 廣東建材. 2010(02)

篇2

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)的步伐不斷推進(jìn)，社會(huì)保障體系的不斷完善，對(duì)公共管理服務(wù)提出了更高的要求。傳統(tǒng)的政府公共管理模式已不能適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新公共管理模式的引入是必然趨勢(shì)，本文以人力資源和社會(huì)保障的新公共管理的視角為基本內(nèi)容，充分討論新公共管理的相關(guān)概念、人力資源和社會(huì)保障工作在新公共管理視野下面臨的問(wèn)題，提出推動(dòng)人力資源和社會(huì)保障政策的推進(jìn)建議，以期為相關(guān)管理提供參考數(shù)據(jù)。

關(guān)鍵詞：

新公共管理；人力資源與社會(huì)保障；利與弊

新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方國(guó)家的行政改革運(yùn)動(dòng)的典型代表。新公共管理理論，是不同于傳統(tǒng)公共行政的理論，它是基于一個(gè)經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的新理論，主張依靠自由化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變公共管理范式。這一新的管理范式改變了傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)、研究課題、研究范圍、方法和實(shí)踐模式，成為政府管理的主流，特別是在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域。新公共管理理論是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的管理方法，以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效目標(biāo)管理，以客戶(hù)為導(dǎo)向的服務(wù)方法，全系統(tǒng)響應(yīng)的管理方法。這些管理方法的使用，在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。因此，新公共管理方法對(duì)進(jìn)行更深入的研究具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、新公共管理的特征和創(chuàng)新之處

新公共管理理論和傳統(tǒng)行政理論方法論的理論基礎(chǔ)是不同的。其理論基礎(chǔ)是政治科學(xué)、傳統(tǒng)的行政管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)等學(xué)科，而傳統(tǒng)公共行政管理理論的核心是官僚制理論和科學(xué)管理理論。新公共管理理論是建立在經(jīng)濟(jì)理論和企業(yè)管理基礎(chǔ)上的公共選擇理論和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。新公共管理理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論的基礎(chǔ)上更注重管理的科學(xué)性和實(shí)用性，是新公共管理理論最生動(dòng)的解釋。以“理性經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)為邏輯起點(diǎn)，是進(jìn)行專(zhuān)業(yè)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、戰(zhàn)略管理、客戶(hù)導(dǎo)向的新公共管理，也是績(jī)效工資制度的具體管理方法，其目的是尋求公共管理績(jī)效的最優(yōu)化。盡管有不同的理論基礎(chǔ)，但從方法論的角度，研究水平并沒(méi)有較大提升，對(duì)公共管理理性層面的關(guān)注成為研究的焦點(diǎn)。從公共管理的歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，在發(fā)展到了關(guān)鍵階段，新公共管理理論的公共行政就開(kāi)始了實(shí)踐。從20世紀(jì)70年代到2008年西方金融危機(jī)發(fā)生的這段時(shí)間，新公共管理理論開(kāi)始了其市場(chǎng)自由化的實(shí)踐，面向企業(yè)的政府行政管理體制改革取得了巨大成就。在方法論方面，經(jīng)濟(jì)理論與應(yīng)用從傳統(tǒng)公共行政管理向一系列精準(zhǔn)化管理發(fā)展，這些新的管理方法改變了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究范圍、主題和學(xué)科結(jié)構(gòu)。這種方法的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在各國(guó)行政改革的實(shí)踐中，為提高政府管理效率提供了有力的保障，成為西方政府公共管理改革的重要組成部分，這意味著新公共管理方法論實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新性發(fā)展，也為公共管理的發(fā)展提供了新的視角。

二、新公共管理視角下人力資源和社會(huì)保障的弊端

（一）新公共管理有過(guò)于保守的傾向。在系統(tǒng)發(fā)展的新公共管理還沒(méi)有完全擺脫傳統(tǒng)體制的發(fā)展過(guò)程中，一定程度上存在著保守的問(wèn)題，一些行政部門(mén)還是把對(duì)民營(yíng)企業(yè)管理的方式應(yīng)用復(fù)制到公共管理領(lǐng)域，這和傳統(tǒng)的概念沒(méi)有什么不同。這樣的公共管理只停留在理論層面，并沒(méi)有落實(shí)到基層，往往導(dǎo)致原有的管理理念不能更新，不符合社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。

（二）經(jīng)濟(jì)理論和方法的濫用。經(jīng)濟(jì)管理是新公共管理的理論基礎(chǔ)，但這并不意味著學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和方法就一樣。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在一些地方的開(kāi)展屬于濫用公共管理的過(guò)程，并不是創(chuàng)新的結(jié)果。這種管理模式的應(yīng)用對(duì)民營(yíng)企業(yè)有一個(gè)顯著的影響，但它不使用特殊的公共管理系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)就無(wú)法體現(xiàn)，缺點(diǎn)就是還處于準(zhǔn)備實(shí)施推廣的階段。根據(jù)銷(xiāo)售和采購(gòu)的形式進(jìn)行公共管理服務(wù)，管理需要考慮的是人民滿(mǎn)意的情況，僅有經(jīng)濟(jì)理論作為系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的依據(jù)，顯然是不夠科學(xué)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)本身是社會(huì)學(xué)的衍生物也受社會(huì)發(fā)展變化的影響，以公共管理和社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定為目的的應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)，只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下引入，才能提高運(yùn)用階段的公平性，濫用理論只會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。

（三）忽略公共和私營(yíng)部門(mén)的管理經(jīng)驗(yàn)的差異。公共管理體制是由政府部門(mén)開(kāi)發(fā)的，是面向社會(huì)群體進(jìn)行的。個(gè)人和政府單位不同，新公共管理系統(tǒng)并不區(qū)分兩者之間的差異，完全把私人部門(mén)管理經(jīng)驗(yàn)生搬硬套，雖然能夠獲得短期的結(jié)果，但它并不能解決長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)中遇到的問(wèn)題。在新公共管理系統(tǒng)中優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)并存，任何制度的誕生都不是完美的，新公共管理系統(tǒng)已經(jīng)能夠得到一定的應(yīng)用實(shí)施，能夠滿(mǎn)足大部分的應(yīng)用要求，可以解決私人部門(mén)和政府部門(mén)之間管理的局限性。

三、新公共管理對(duì)人力資源和社會(huì)保障的作用發(fā)揮

（一）協(xié)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略。新公共管理系統(tǒng)應(yīng)成為就業(yè)的前提條件，這可能會(huì)是一個(gè)更好的整合管理經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的方式。人力資源能夠保證社會(huì)的和諧穩(wěn)定，政府應(yīng)堅(jiān)持在社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中相關(guān)部門(mén)發(fā)揮作用進(jìn)行新公共管理的途徑，調(diào)查了解社會(huì)發(fā)展需要的人才作為加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的技能培訓(xùn)的一個(gè)參考依據(jù)。

（二）充分了解市場(chǎng)機(jī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論為基礎(chǔ)的公共管理，雖然也有一些缺點(diǎn)，但基本是正確的，以社會(huì)發(fā)展機(jī)制中占有的比例可以解決現(xiàn)有的問(wèn)題。開(kāi)展公共服務(wù)需要以社會(huì)安全為出發(fā)點(diǎn)，擴(kuò)大調(diào)查范圍到全社會(huì)，結(jié)合城鄉(xiāng)不同地區(qū)的需求，建設(shè)科學(xué)的服務(wù)體系。在公共建設(shè)過(guò)程中市場(chǎng)機(jī)制的引入可以提高在這一領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，在人民群眾的監(jiān)督下，服務(wù)質(zhì)量自然會(huì)明顯提高。

（三）樹(shù)立宗旨意識(shí)。公務(wù)員增強(qiáng)管理服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)行新公共管理，在服務(wù)過(guò)程中要明確主體，樹(shù)立人民利益至上的觀念。政府作為公共行政管理系統(tǒng)的一部分，應(yīng)注重社區(qū)的反饋，發(fā)現(xiàn)不合理的現(xiàn)象要及時(shí)調(diào)整，提高公務(wù)員的使命感和責(zé)任感，雖然屬于管理性質(zhì)的工作，也擺在首位應(yīng)當(dāng)是服務(wù)性質(zhì)。傳統(tǒng)的管理體制，會(huì)有執(zhí)政當(dāng)局和社會(huì)群體之間的一些沖突，不僅人民的利益受到損失，還可能威脅國(guó)家法律的威嚴(yán)。在樹(shù)立正確的服務(wù)意識(shí)后，這樣的問(wèn)題可以從根本上解決，社會(huì)發(fā)展服務(wù)中政府監(jiān)管所扮演的雙重角色，可以解決新公共管理體制的弊端。

參考文獻(xiàn)：

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[2]芮俊良，徐永平.新公共管理理念對(duì)中國(guó)公共管理社會(huì)化發(fā)展的啟示[J].研究理論，2010，（4）：35-36.

篇3

所謂公民權(quán)利是公民個(gè)體作為社會(huì)中人所應(yīng)得到的物質(zhì)利益和人權(quán)保障，人類(lèi)的群體性活動(dòng)決定了人與人之間存在交易和利益交集的必然性。在自然法條件下，每個(gè)理性的公民都設(shè)法把自己利益最大化，這種交易和交集在無(wú)政府狀態(tài)下隨著私欲的膨脹必然相互殘殺。正是在這樣的條件下，為了避免相互殘殺，減少交易成本，霍布斯認(rèn)為，人類(lèi)的理性決定每個(gè)公民必須以契約的形式讓渡部分權(quán)利委托第三方代為管理，這就是公共管理存在的重要理由。此外，在無(wú)組織條件下，人類(lèi)單個(gè)的個(gè)體不可能或不能很好解決面對(duì)的各共同體都會(huì)面對(duì)的普遍性的困難，在這條件下，需要各不同個(gè)體讓渡出部分權(quán)利，通過(guò)協(xié)調(diào)合作才能解決，正如盧梭所言“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來(lái)維護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使得每個(gè)個(gè)體與全體相連，個(gè)人只服從其本人，并且仍然像以往一樣自由。這就是社會(huì)契約所要解決的根本問(wèn)題”[1]19。因此，公共管理是公民之間利益交集存在的必然，也是人類(lèi)社會(huì)生活在同一時(shí)空下的必須。黃建榮教授認(rèn)為所謂的公共管理是指“以政府為核心的公共組織以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，運(yùn)用政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法，民主運(yùn)用公共權(quán)力，并以科學(xué)的方法依法制定與執(zhí)行公共政策、管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的活動(dòng)”[2]2。社會(huì)契約是公民集體意志和利益的集中表現(xiàn)，公共管理部門(mén)的建立及運(yùn)行都必須以社會(huì)契約的規(guī)定為前提，公共管理的活動(dòng)唯有在公民同意的基礎(chǔ)上才確保其合法性，正如洛克所言人們“開(kāi)始組織并實(shí)際組成任何政治社會(huì)的，不過(guò)是一些能夠服從大多數(shù)而進(jìn)行結(jié)合并組成這種社會(huì)的自由人的同意。這樣，并且只有這樣，才會(huì)或才能創(chuàng)立世界上任何合法的政府”[3]61-62。社會(huì)契約必須是公民的“同意”，公共管理必須嚴(yán)格執(zhí)行公民“同意”，公民必須嚴(yán)格履行自己的監(jiān)督權(quán)，有理性的市民才能保證健康的政府。英國(guó)學(xué)者杰里米•邊沁（JeremyBentham）曾用“（民眾）監(jiān)管越嚴(yán)格，我們（政府）就越敬業(yè)”[1]2這句話(huà)來(lái)形象說(shuō)明民眾監(jiān)督與公共管理的關(guān)系。

二、公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是公共管理產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)

公民讓渡出部分權(quán)利給予公共部門(mén)目的在于實(shí)現(xiàn)個(gè)體不能實(shí)現(xiàn)的更大的利益，“公民由于社會(huì)契約而喪失的，乃是他的天然的自由以及對(duì)于他所企圖的和所能得到的一切東西的那種無(wú)限的權(quán)利；而他所獲得的，乃是社會(huì)的自由以及對(duì)他于所享有的一切東西的所有權(quán)”[1]26。正如亞里士多德所言“一切社會(huì)團(tuán)體的建立，其目的總是為了完成某些善業(yè)———所有人類(lèi)的每種作為，在他們自己看來(lái)，其本意總是在謀取某一善果”[5]1?？梢哉f(shuō)，人們之所以需要公共管理是因?yàn)楣駷榱俗非蟾蟮摹吧乒奔礄?quán)利。因此，公共管理的重要目標(biāo)在于為公民提供比其付出的更大的權(quán)利。比如，市民之所以養(yǎng)條獵狗守門(mén)而不是請(qǐng)公共部門(mén)負(fù)責(zé)，是因?yàn)樵跈?quán)利的讓渡與收益的權(quán)衡上，養(yǎng)狗更有利于實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。因此，能否給公民帶來(lái)更大的權(quán)利是公共管理合法性的基礎(chǔ)，公共管理目的就是為群眾提供更高效的服務(wù)和更多的公共產(chǎn)品。公共管理的存在目的在于減少社會(huì)交易的成本，市場(chǎng)各主體的行動(dòng)是零散的，沒(méi)有無(wú)序的行為，就社會(huì)整體而言，單個(gè)的收益會(huì)付出更多的成本。公共管理的重要職責(zé)就是對(duì)社會(huì)各要素進(jìn)行整合，使社會(huì)各公民個(gè)體的行動(dòng)在有序的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而達(dá)到一加一大于二的效果。正是這種整合權(quán)利使政府擁有了一定的強(qiáng)制權(quán)?！盀榱耸股鐣?huì)公意不至于成為一紙空文，它就默默地包含著這樣一種規(guī)定———唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量———即任何人拒絕服從公意，全體就要迫使他服從公意”[1]24。公共部門(mén)的這種權(quán)力以契約為基礎(chǔ)，其權(quán)力的權(quán)威化程度與公共管理所取得的成果成正比，因此公共部門(mén)必須試圖擴(kuò)大公共利益才能保住自己的合法地位。隨著公民社會(huì)的發(fā)展和公民理性的提高，選舉時(shí)的花言巧語(yǔ)逐漸失去了市場(chǎng)，民眾越來(lái)越看重公共管理帶來(lái)的實(shí)在效果。

三、公共管理以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為目標(biāo)

因?yàn)樵谏鐣?huì)中私利的存在決定社會(huì)個(gè)體利益的差異性和一定時(shí)空內(nèi)的非一致性。因此，公共管理所追求的利益目標(biāo)是一定區(qū)域或社會(huì)體制下公民普遍性的利益，是社會(huì)全體公民“同意”及所形成契約基礎(chǔ)上的“大權(quán)利”。在這一目標(biāo)的引導(dǎo)下，公共部門(mén)“目標(biāo)理的當(dāng)務(wù)之急是技術(shù)，是對(duì)手段—目標(biāo)問(wèn)題的解決”[6]4。公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)可以是增加公民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)收入額，也可以是使公民本身的發(fā)展。英國(guó)學(xué)者J.S.密爾指出的“好政府”的兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)“一是政府的統(tǒng)治必須有助于增進(jìn)被統(tǒng)治者和自身的好的品質(zhì)，即促進(jìn)人民本身的美德和智慧；二是政府必須有道德卓越的美德和智慧；三是政府必須利用它本身存在的好的性質(zhì)來(lái)實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康模凑男袨橐戏珊偷赖碌臏?zhǔn)則”[7]6。正如美國(guó)學(xué)者塞繆爾•亨廷頓（1998）曾明確指出“個(gè)人服從社會(huì)不是因?yàn)樗裙芾砩鐣?huì)的那些人低劣，也不是因?yàn)樗芾碜约旱哪芰Σ蝗鐒e人。個(gè)人服從社會(huì)，是因?yàn)樗靼着c同胞聯(lián)合起來(lái)對(duì)自己有利，知道沒(méi)有一種發(fā)生制約作用的權(quán)力，就不可能實(shí)現(xiàn)這種聯(lián)合”。

四、公共管理與公民利益的目標(biāo)相統(tǒng)一

公共管理以社會(huì)契約為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大“善”為目標(biāo)，包括公民經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)和人身權(quán)的保障，也包括整體社會(huì)利益的發(fā)展。在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益發(fā)展的效率，又能維護(hù)因不可抗拒因素沖擊而難以生存的少數(shù)公民的權(quán)利，便萌生了形形的社會(huì)保障政策。促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的效率和維護(hù)社會(huì)的公平成為公共管理的重要目標(biāo)。當(dāng)今，部門(mén)地區(qū)的公職人員的表現(xiàn)恰恰引起某些民眾的不信任以及另一些公民的直接反感，這至少暗示了確實(shí)存在某些官僚利益和公共利益的不一致性，但當(dāng)公共部門(mén)的目標(biāo)相悖時(shí)，隨著公民不信任度的增加，公共部門(mén)的合法性危機(jī)也逐步顯現(xiàn)。公民的權(quán)利唯有在有序的社會(huì)中才可能得以充分的實(shí)現(xiàn)，這一方面有賴(lài)于公民在高度“同意”的基礎(chǔ)上形成契約，公民“同意”形成的制度、傳統(tǒng)文化依賴(lài)，需要公共部門(mén)起好橋梁紐帶作用，促進(jìn)社會(huì)資本積累的逐步增加?，F(xiàn)實(shí)民意代表與公共部門(mén)的“不和”甚至偶爾的“爭(zhēng)吵”并非是公民利益與公共部門(mén)的不一致性，而是公民利益代表對(duì)公共部門(mén)行為合“契約”性的拷問(wèn)，以便確認(rèn)或糾正公共部門(mén)行為偏差。只有公民的有序的常態(tài)化的監(jiān)督和質(zhì)問(wèn)才可能永葆公共管理目標(biāo)和行為在正確方向上行駛。也只有公共管理的目標(biāo)與公民利益保持一致，才可能確保公共管理的持續(xù)合法性。公民的有序參與既是公民利益有效實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也是公共管理有效運(yùn)行和持續(xù)合法的保障；同時(shí)公共管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的有效保證。因此，公共管理的目標(biāo)與公民權(quán)利是一致的。

篇4

20世紀(jì)后期，西方各國(guó)相繼步入全球化、信息化，以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。在大工業(yè)時(shí)代形成和占統(tǒng)治地位的傳統(tǒng)的官僚制行政體制給西方各國(guó)帶來(lái)了政府機(jī)構(gòu)臃腫膨脹、現(xiàn)象嚴(yán)重、管理成本無(wú)限增長(zhǎng)、行政效率越發(fā)低下等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府財(cái)政危機(jī)和政府信任赤字。西方各國(guó)勵(lì)志圖強(qiáng)，自70年代末80年代初開(kāi)始，在西方各國(guó)內(nèi)部掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大但方興未艾的大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)被稱(chēng)為“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。其體現(xiàn)出來(lái)的核心價(jià)值為非官僚化，即政府功能定位的市場(chǎng)化取向、政府服務(wù)輸出的市場(chǎng)化取向、政府內(nèi)部改革的放松規(guī)制取向和政府間制度設(shè)計(jì)的分權(quán)化取向。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共行政的管理水平，促進(jìn)了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎(chǔ)不同，新公共管理有其賴(lài)以產(chǎn)生和發(fā)展的獨(dú)自的理論基礎(chǔ)，一個(gè)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)解釋和研究傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)和行政學(xué)領(lǐng)域的問(wèn)題，使經(jīng)濟(jì)學(xué)理論向政治學(xué)、行政學(xué)理論滲透，從而構(gòu)建形成新的公共管理理論；另一個(gè)理論基礎(chǔ)是私營(yíng)部門(mén)的管理理論和方法。這些具有更加、創(chuàng)新性、靈活性和環(huán)境適應(yīng)性的私營(yíng)部門(mén)管理理論和方法，使政府趨向于“企業(yè)型政府”。盡管眾多的學(xué)者對(duì)于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達(dá)成的共識(shí)的基本內(nèi)容：

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認(rèn)為的政府應(yīng)起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到政府公共管理領(lǐng)域，取消政府公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的社會(huì)組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶(hù)，政府應(yīng)根據(jù)顧客和市場(chǎng)的需求向顧客提供服務(wù)，以顧客為中心，以顧客為導(dǎo)向，賦予顧客進(jìn)行選擇的權(quán)利；

4.政府應(yīng)采取分權(quán)的管理方式，改變?cè)瓉?lái)金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制，使組織由過(guò)去的“規(guī)則驅(qū)動(dòng)型”向“目標(biāo)驅(qū)動(dòng)型”轉(zhuǎn)變；

6.行政與政治不可能完全分開(kāi)，公務(wù)員不必保持中立；

7.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。

二、在我國(guó)的社會(huì)環(huán)境下對(duì)新公共管理的適應(yīng)性分析

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在立足國(guó)情的基礎(chǔ)之上，不斷解放思想，學(xué)習(xí)和借鑒在國(guó)外已被實(shí)踐證明的先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法，用以推動(dòng)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。而通過(guò)實(shí)踐證明，引進(jìn)和借鑒而來(lái)先進(jìn)的理論、知識(shí)、技術(shù)和方法在我國(guó)都存在與本土環(huán)境的契合問(wèn)題，也就是適應(yīng)和不適應(yīng)兩個(gè)方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應(yīng)性方面，第一，改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的提出、形成和豐富，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的出現(xiàn)、擴(kuò)展和社會(huì)化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建、確立、穩(wěn)固化和成熟化，構(gòu)成了推動(dòng)我國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化的政府改革的基本的歷史動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在此意義上，我們可以認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)際上構(gòu)成了我國(guó)政府改革的邏輯起點(diǎn)。為了適應(yīng)和推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)國(guó)家行政組織曾先后進(jìn)行過(guò)多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關(guān)于政府改革的政策闡釋?zhuān)瑓s沒(méi)有提出、抑或尚未形成用于指導(dǎo)改革實(shí)踐的較為系統(tǒng)和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)呼喚以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為理論內(nèi)核的用于指導(dǎo)政府改革實(shí)踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國(guó)經(jīng)過(guò)十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規(guī)則成為其成員國(guó)的基本義務(wù)之一。而作為當(dāng)代西方世界國(guó)家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內(nèi)容與WTO規(guī)則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強(qiáng)調(diào)自由、公正、公開(kāi)、公平；在基本原則上，二者均以市場(chǎng)為取向，即讓市場(chǎng)來(lái)決定政府的行為標(biāo)準(zhǔn)，政府權(quán)力受到限制并且逐漸弱化，國(guó)家職能也逐漸縮小，政治權(quán)力也應(yīng)當(dāng)逐漸從政府社會(huì)返還于公民社會(huì)；在行為方式上，都推崇市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認(rèn)為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應(yīng)方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎(chǔ)、市場(chǎng)化價(jià)值取向、忽視公共部門(mén)與私人部門(mén)管理特質(zhì)差異、政治傾向、具體政策實(shí)施和具體模式等方面受到了眾多的指責(zé)和批評(píng)，這也成為了新公共管理理論并沒(méi)有獲得普遍認(rèn)可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒(méi)有從民主政治制度上得到完全確認(rèn)、行政體系的運(yùn)作缺乏現(xiàn)代制度的支撐，行政權(quán)力缺乏必要的剛性制衡機(jī)制，行政權(quán)力向社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域全面滲透的現(xiàn)象并沒(méi)有從根本上得到扭轉(zhuǎn)、職業(yè)官僚隊(duì)伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨(dú)立人格和職業(yè)精神、公民和職業(yè)官員都普遍缺乏對(duì)體現(xiàn)形式合理性的制度規(guī)范的信仰，同現(xiàn)代法治秩序相適應(yīng)的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當(dāng)代中國(guó)行政發(fā)展所面臨的首要問(wèn)題。從某種程度上說(shuō)，目前以理性官僚制為發(fā)展方向的定位必將會(huì)在某些方面和領(lǐng)域成為新公共管理在我國(guó)引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當(dāng)代中國(guó)的實(shí)施尚存在諸多現(xiàn)實(shí)條件的制約。例如，我國(guó)社會(huì)還沒(méi)有形成支撐新公共管理運(yùn)行的良好的民主法律制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、“第三部門(mén)”的社會(huì)自治能力還難以擔(dān)負(fù)公共管理的重任、我國(guó)還難以達(dá)到新公共管理所要求的科學(xué)技術(shù)水平等等。

三、對(duì)于引進(jìn)新公共管理理論的策略研究

新公共管理理論上對(duì)官僚制所取得的巨大的比較優(yōu)勢(shì),在西方世界國(guó)家所取的重大成就,以及其在相當(dāng)程度上對(duì)我國(guó)國(guó)情的適應(yīng)性，使我們有理由相信新公共管理的理論會(huì)在我國(guó)行政體制改革的過(guò)程中能夠發(fā)揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進(jìn)式或漸進(jìn)式中的哪一種方式進(jìn)行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國(guó)政府面前的現(xiàn)實(shí)課題之一。本文主張采用漸進(jìn)式的改革方式借鑒新公共管理的理論。理由如下：首先，中國(guó)行政體制改革的漸進(jìn)性是由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)性決定的。當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型指的是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，其特點(diǎn)是確定階段性的改革目標(biāo)，合理安排改革的先后順序,以及先找突破口，在試驗(yàn)推廣，以點(diǎn)帶面等。期間經(jīng)過(guò)了有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)—商品經(jīng)濟(jì)—建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—逐步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)階段和步驟。根據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的原理，經(jīng)濟(jì)改革的階段性的特點(diǎn)也必然要求行政體制進(jìn)行階段性的改革，從而為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)。這種漸進(jìn)式的改革不但其試驗(yàn)和試錯(cuò)機(jī)制適應(yīng)了改革進(jìn)程中的不可控因素與不確定信息的安全穩(wěn)妥處理，即具備了轉(zhuǎn)型的可逆性，而且可以保證轉(zhuǎn)型自始自終的動(dòng)力充足，可預(yù)見(jiàn)并可控的前瞻力避開(kāi)了路徑依賴(lài)的誤區(qū)。

篇5

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼?zhuān)珜?duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見(jiàn)和盤(pán)托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專(zhuān)家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類(lèi)型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi)：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專(zhuān)指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專(zhuān)指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi)，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性?xún)?nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴(lài)社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴(lài)于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?，在?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴(lài)以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性?xún)?nèi)涵、基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性?xún)?nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱(chēng)得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

篇6

關(guān)鍵詞：新公共管理；服務(wù)型警務(wù)；路徑探索

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0251-02

20世紀(jì)80年代以來(lái)，面對(duì)各國(guó)政府職能擴(kuò)張與規(guī)模膨脹所導(dǎo)致的財(cái)政、管理和信任危機(jī)，政府的不可治理性因素日趨增多，重塑政府成為西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政的主要思潮，新公共管理運(yùn)動(dòng)由此應(yīng)運(yùn)而生。作為公共行政新范式，新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)各國(guó)公共行政改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文以新公共管理理論作為邏輯起點(diǎn)，分析構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的必要性，并對(duì)其路徑選擇進(jìn)行了初步探討。

一、新公共管理理論闡釋

自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，政府行政改革成為世界性的大趨勢(shì)。隨著政府規(guī)模的擴(kuò)大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力的加劇、社會(huì)問(wèn)題和的泛濫以及政府不可治理性增多等因素，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛開(kāi)始了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)以經(jīng)濟(jì)、效率和效益為基本價(jià)值取向的新公共管理運(yùn)動(dòng)聚焦于下放中央政府的管理權(quán)限、調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、重組公共企業(yè)、縮減公共部門(mén)的規(guī)模、私有化和分權(quán)化改革、在原有管理體制中引入新公共管理的理念、技術(shù)及模型、方法等。各國(guó)所展現(xiàn)的具體行動(dòng)主要包括：企業(yè)管理技術(shù)的應(yīng)用；服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；公共行政體系內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制及競(jìng)爭(zhēng)功能的引入等[1]。歐文·E. 休斯認(rèn)為，公共部門(mén)已經(jīng)發(fā)生了一種典范的變遷。這不僅僅是一種形式上的變革或管理風(fēng)格上的細(xì)微變化，而且是在政府的社會(huì)角色以及政府與公民關(guān)系方面所進(jìn)行的變革[2]。

新公共管理理論根據(jù)“成本—收益分析”確定顧客、產(chǎn)品與結(jié)果；采用目標(biāo)管理與績(jī)效測(cè)量方法實(shí)現(xiàn)任務(wù)；運(yùn)用市場(chǎng)與市場(chǎng)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)與選擇取代集權(quán)型管制；通過(guò)權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任的協(xié)調(diào)一致下放權(quán)力[2]。首先，政府行政中應(yīng)引入市場(chǎng)化模式，廣泛采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)公共行政理念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門(mén)參與管理不同，新公共管理理論主張政府管理引入企業(yè)管理的哲學(xué)和技術(shù)及顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。其次，政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)公共行政模式注重投入而非結(jié)果，而新公共管理理論要求政府重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，關(guān)心公共部門(mén)直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求做出富有成效的反應(yīng)。其新型公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)機(jī)制、公共組織結(jié)構(gòu)、管理模式和技術(shù)方法的運(yùn)用在很大程度上消除了傳統(tǒng)政治和行政體制的弊端，降低了公共治理成本，提升了公共產(chǎn)品供給效率，推動(dòng)了公共治理模式的完善和發(fā)展。

二、構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的必要性

隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展，政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系得以重新定位和確認(rèn)，中國(guó)政府治理模式開(kāi)始由管制行政—機(jī)構(gòu)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向服務(wù)行政—顧客導(dǎo)向。服務(wù)型警務(wù)正是公安機(jī)關(guān)在中國(guó)政府行政改革的框架體系內(nèi)，立足執(zhí)法為民，滿(mǎn)足公眾需求，回應(yīng)公眾期待，將公眾滿(mǎn)意度作為公安工作的終極目標(biāo)和警務(wù)績(jī)效的首要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為其提供高效公共安全服務(wù)的新型警務(wù)治理模式。這決定了公安行政改革的制度安排以構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)為基本價(jià)值選擇。

從世界范圍來(lái)看，席卷全球的第四次警務(wù)革命——社區(qū)警務(wù)的核心是關(guān)注公眾安全需求，通過(guò)多元化參與，以全社會(huì)的力量抑制與預(yù)防犯罪。從實(shí)踐上，社區(qū)警務(wù)是一種復(fù)合的多中心的制度安排，它注重警察、當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)成員等相關(guān)者之間的互動(dòng)，改進(jìn)了公共安全服務(wù)的有效供給，滿(mǎn)足了公眾多元化的警務(wù)需求。這正是新公共管理理論在警察機(jī)關(guān)的直接體現(xiàn)。而以警務(wù)社會(huì)化為改革取向的第五次警務(wù)革命旨在警察機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)用企業(yè)化管理模式的同時(shí)，打破警察服務(wù)的國(guó)家壟斷地位，允許社會(huì)其他組織包括私營(yíng)組織提供部分警察服務(wù)，使公眾有選擇更好治安服務(wù)的機(jī)會(huì)[3]，這與新公共管理理論更具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)是公安行政對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)和世界警務(wù)發(fā)展趨勢(shì)所作的積極回應(yīng)和理性選擇。

三、構(gòu)建中國(guó)服務(wù)型警務(wù)的路徑探索

1.創(chuàng)新警務(wù)理念，踐行顧客導(dǎo)向。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，將“顧客滿(mǎn)意”作為政府施政的目標(biāo)，并以顧客需求為導(dǎo)向推動(dòng)政府工作的改進(jìn)和提高。公安機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)管制行政理念指導(dǎo)下，更多地扮演著生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色，而為社會(huì)和公民提供公共服務(wù)的職能和角色被淡化。這種管理模式忽視了公共管理的內(nèi)在價(jià)值，導(dǎo)致和政府公信度降低。因此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的管制行政理念，樹(shù)立“權(quán)力控制”、“權(quán)力服務(wù)”去官僚化的民主行政精神和公民本位、社會(huì)本位的顧客導(dǎo)向理念，改變?cè)姓w系的權(quán)力中心主義和主體中心主義，將公安機(jī)關(guān)的角色和職能定位于公共安全產(chǎn)品的提供者和服務(wù)者，將服務(wù)對(duì)象公眾定位于公共安全產(chǎn)品的顧客。只有在理念層面樹(shù)立顧客導(dǎo)向，才能在實(shí)踐層面上作出制度性安排，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)向服務(wù)中心主義和客體中心主義轉(zhuǎn)化，真正構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)。

2.轉(zhuǎn)變行政范式，提升行政效能。新公共管理理論主張政府的職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳，即政府應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府只起掌舵而不是劃槳的作用。只有政府將精力放在“掌舵”之上，才能保證政府行政的有效性，最終為社會(huì)發(fā)展掌好舵[4]。因此，構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)必須切實(shí)轉(zhuǎn)變行政范式，變?nèi)毴転閷?zhuān)職專(zhuān)業(yè)，把主要精力放在日常管理、監(jiān)督和查處上，把主要突破口放在更加便民、利民、惠民上，實(shí)現(xiàn)由全能型向有限型行政范式的轉(zhuǎn)換。公安機(jī)關(guān)應(yīng)改革行政流程，設(shè)定服務(wù)績(jī)效的標(biāo)桿與績(jī)效衡量指標(biāo)，對(duì)公眾的關(guān)鍵需求進(jìn)行評(píng)估，制定、頒布和實(shí)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和申訴處理標(biāo)準(zhǔn)，盡量避免如、層次繁多、相互推諉、手續(xù)煩瑣和亂攤派、亂收費(fèi)等問(wèn)題的出現(xiàn)，使購(gòu)買(mǎi)和使用公安產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程簡(jiǎn)便、快速，以減少公眾在這一過(guò)程中金錢(qián)、時(shí)間、體力、精力的消耗以及隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，提高公眾的滿(mǎn)意程度。目前，應(yīng)將本不屬于公安機(jī)關(guān)權(quán)力范圍的事與權(quán)交還給市場(chǎng)或社會(huì)，把以前“越位”或“缺位”的很多職能交由非政府的社會(huì)自治組織管理，真正發(fā)揮社會(huì)非政府組織、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)的主導(dǎo)作用[5]。同時(shí)，積極推行公安服務(wù)承諾制，實(shí)現(xiàn)相關(guān)社會(huì)調(diào)查定期化制度，形成一種履行契約的外部壓力，促進(jìn)公安行政效能的提升和執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改善。

3.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，滿(mǎn)足公眾警務(wù)需求。新公共管理理論注重政府的服務(wù)作用，認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向其提供服務(wù)，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。給予公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機(jī)會(huì)來(lái)評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效的“顧客驅(qū)動(dòng)”機(jī)制將是推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)著重完善已有“非職業(yè)警察”的運(yùn)作機(jī)制，積極創(chuàng)造條件培育公共安全服務(wù)社會(huì)化的市場(chǎng)基礎(chǔ)。除具有嚴(yán)格意義上國(guó)家警察權(quán)范疇的執(zhí)法活動(dòng)和強(qiáng)制措施外，公安機(jī)關(guān)的治安防范、商業(yè)性活動(dòng)保衛(wèi)、救助服務(wù)等領(lǐng)域的部分職能可以由商業(yè)性的保安服務(wù)公司來(lái)承擔(dān)，以商業(yè)運(yùn)作的方式有償為公眾提供安全服務(wù)[6]。通過(guò)完善立法，將條件已經(jīng)成熟、實(shí)踐證明已經(jīng)可以社會(huì)化的職能從警察的職責(zé)中剝離出去，擴(kuò)大公共安全服務(wù)社會(huì)化的領(lǐng)域，并允許更多的資本、尤其是民間資本投入保安服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步完善治安承包制度，以契約方式引入多元生產(chǎn)主體。公安機(jī)關(guān)通過(guò)多元善治，將政府的行政權(quán)威、規(guī)模經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)自組織有機(jī)結(jié)合，有效提升公共安全服務(wù)質(zhì)量與效率。

4.注重公眾評(píng)價(jià)，完善警務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。新公共管理理論主張政府管理的資源配置應(yīng)與管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來(lái)，實(shí)行明確的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。因此，績(jī)效評(píng)估是新公共管理理論中影響組織效益與效能的動(dòng)力因素。

服務(wù)型警務(wù)應(yīng)以公眾需求為導(dǎo)向，并受其評(píng)估和監(jiān)督，通過(guò)與公眾持續(xù)不斷的溝通，以共同合作的方式實(shí)現(xiàn)警務(wù)績(jī)效的提升。一是將評(píng)估的主動(dòng)權(quán)、評(píng)估結(jié)果的監(jiān)督權(quán)交給公眾，形成“群眾評(píng)判為主、內(nèi)部考核為輔”的工作機(jī)制；二是發(fā)揮專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，由警察機(jī)構(gòu)委托外部專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以充分保障評(píng)估的準(zhǔn)確、客觀和公正；三是將評(píng)估的過(guò)程和標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公開(kāi)，以輿論監(jiān)督評(píng)估的透明、公正?？蛇M(jìn)行360度回饋式評(píng)估，將上下級(jí)之間、警員之間、部門(mén)之間、警察組織內(nèi)外的評(píng)估綜合考慮 [7]。通過(guò)建立公眾評(píng)價(jià)為主導(dǎo)的警務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)由管制型警務(wù)轉(zhuǎn)向公眾和社會(huì)組織積極參與的服務(wù)性警務(wù)。

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篇7

這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化背景下的展開(kāi)，則是作為國(guó)際社會(huì)科學(xué)前沿話(huà)語(yǔ)的治理理論與實(shí)踐問(wèn)題。前沿孕育著未來(lái)。本文立足于政治科學(xué)知識(shí)體系的變革，說(shuō)明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來(lái)就應(yīng)該是的樣子。

一

從上述事實(shí)性知識(shí)或判斷性知識(shí)來(lái)審理治理理論，這一理論興起的直接原因來(lái)自于公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話(huà)語(yǔ)中，則集中體現(xiàn)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為能力，也難于預(yù)測(cè)自己的行為后果，甚至難于避免產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)頒布不適宜的或無(wú)必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化，地位危機(jī)、社會(huì)一致性分裂和文化分裂，公眾對(duì)公共權(quán)力的效能和未來(lái)越來(lái)越不抱幻想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會(huì)一致性中樞的公共行政體系能力衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級(jí)的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了的怪圈，公共政策無(wú)力承受大量社會(huì)需求，無(wú)法對(duì)太多和太矛盾的公共問(wèn)題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國(guó)際市場(chǎng)。對(duì)于這一總體性的危機(jī)，治理話(huà)語(yǔ)走向了積極的知識(shí)重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開(kāi)自由主義之源，在實(shí)踐出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建設(shè)意義的政治學(xué)理論和分析方法。

從知識(shí)論的角度來(lái)看，治理理論是人類(lèi)在尋求解決社會(huì)一致和有效性問(wèn)題上做出的一次深刻的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度突破，在一定意義上，包括近代以來(lái)在內(nèi)的一切政治學(xué)知識(shí)都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無(wú)論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識(shí)體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對(duì)公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類(lèi)型在三個(gè)維度上發(fā)生重大轉(zhuǎn)向：

第一，從高級(jí)政治向低級(jí)政治變遷。一般而言，高級(jí)政治首先是指那些在國(guó)際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國(guó)是戰(zhàn)爭(zhēng)還是結(jié)盟等等。其次高級(jí)政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國(guó)家問(wèn)題的重大決定和政策制定，如號(hào)召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國(guó)有化，或者對(duì)政府的體制和形式進(jìn)行根本性變革等等。所謂低級(jí)政治也是一種政治類(lèi)型，這類(lèi)決策不涉及對(duì)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)中社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì)系統(tǒng)保持在某種均衡狀態(tài)。低級(jí)政治通常由官員和管理者們?cè)诠残姓I(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級(jí)政治決策所進(jìn)行的活動(dòng)。在國(guó)內(nèi)層次上，低級(jí)政治包括通過(guò)有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定提高最低工資和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)外貿(mào)易、旅游和投資往來(lái)的促進(jìn)等等?，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過(guò)來(lái)的時(shí)候了。

第二，從暴力政治向規(guī)勸政治變遷。戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，革命及各種規(guī)模的國(guó)內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國(guó)家之所以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，其目的總是在于改變或控制對(duì)手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，規(guī)勸政治應(yīng)該是公共政治活動(dòng)中的基本形式。規(guī)勸政治一般是指?jìng)惱淼摹⒌赖碌?、合作的和相互依存的和交易性的政治，比如談判、協(xié)商、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)合作或激烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，前提是這種競(jìng)爭(zhēng)是普遍接受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

第三，從等級(jí)政治向復(fù)合政治變遷。等級(jí)政治是權(quán)力和權(quán)能的增殖以金子塔結(jié)構(gòu)為前提的，由等級(jí)政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)單位從屬于上級(jí)單位，每個(gè)等級(jí)社會(huì)當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級(jí)權(quán)力層次，每一下屬權(quán)力層次又控制著更多的下級(jí)次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無(wú)所抗辯地承認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會(huì)由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些政治單位對(duì)維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取十分戒備的態(tài)度，然而它們也承認(rèn)相互合作和秩序井然的共存既對(duì)自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和服務(wù)以滿(mǎn)足其成員需求的社會(huì)中才能付諸實(shí)踐。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無(wú)需依賴(lài)于對(duì)大眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級(jí)政治的目的是通過(guò)發(fā)動(dòng)具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動(dòng)來(lái)造成一種虛假的社會(huì)一致感。[NextPage]

政治學(xué)知識(shí)要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_(kāi)，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識(shí)的發(fā)展與人類(lèi)思維的進(jìn)步是聯(lián)系在一起的，只有當(dāng)人類(lèi)的思維已經(jīng)進(jìn)展到能夠充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、彼岸性才會(huì)消失。低級(jí)政治、規(guī)勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了基本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類(lèi)生活的變革。從近代從統(tǒng)治—解放的政治到治理—生活的政治的變遷，體現(xiàn)了公共權(quán)力運(yùn)動(dòng)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)力唯一合法性源泉時(shí)，治理—生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì)內(nèi)生于市場(chǎng)秩序。應(yīng)該說(shuō)這才是民主政治本來(lái)應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政治學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)都未能到位。所以治理理論更體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明精神。

二

從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其實(shí)踐戰(zhàn)略來(lái)看，新公共管理的實(shí)踐是其必然的邏輯展開(kāi)，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的具體表現(xiàn)形態(tài)。如果把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰體現(xiàn)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫妗笔欠治龉补芾淼暮诵?，而“掌舵”是治理的代名詞，簡(jiǎn)略分析一下新公共管理的原則框架，將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。

作為新公共管理內(nèi)容的主體，它有兩個(gè)基本學(xué)術(shù)支持：管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義在這里的應(yīng)用是把私人部門(mén)的管理手段引入公共部門(mén)，強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理，以及更晚些時(shí)候所提出的接近消費(fèi)者——公民的觀念。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則是把交易成本分析和激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共服務(wù)中，通過(guò)新的激勵(lì)制度安排削減官僚機(jī)構(gòu)，通過(guò)承包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。而關(guān)鍵也最具有質(zhì)感的口號(hào)是用企業(yè)家精神的政府來(lái)代替受統(tǒng)治結(jié)構(gòu)羈旁的官僚政府，以企業(yè)家精神的政府推動(dòng)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)，其基本的理論框架大致如下：(1)把控制權(quán)從官僚手中轉(zhuǎn)到社群手中授予公民；(2)推崇市場(chǎng)機(jī)制而不是官僚機(jī)制；(3)驅(qū)動(dòng)政府管理者前進(jìn)的是自己的目標(biāo)——部門(mén)和角色的使命，而不是文本的規(guī)則和規(guī)定；(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費(fèi)者，并且為它們提供選擇的機(jī)會(huì)；(5)把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)而不是簡(jiǎn)單地提供事后服務(wù)；(6)把精力放在贏利而不是簡(jiǎn)單地支付財(cái)政撥款上；(7)實(shí)行分權(quán)制度，主張參與式管理；(8)；公民評(píng)估自己的者的績(jī)效時(shí)，關(guān)注的不是投入而是結(jié)果(9)關(guān)注的目標(biāo)不僅僅是公共服務(wù)的提供，還包括激勵(lì)所有的部門(mén)和公民，為解決他們社群中存在的問(wèn)題采取行動(dòng)。顯然，新公共管理的這些觀念和低級(jí)政治、規(guī)勸政治及復(fù)合政治都關(guān)心競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)、消費(fèi)者以及結(jié)果，公共部門(mén)圍繞這些主題的轉(zhuǎn)變就是脫離統(tǒng)治政治的、更小的政府，而另一方面則是更多的治理。

三

在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話(huà)語(yǔ)，支持這一話(huà)語(yǔ)體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識(shí)文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國(guó)公共管理實(shí)踐理解治理理論時(shí)，我們深感這對(duì)重構(gòu)中國(guó)民主政治知識(shí)體系，尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定模式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性基礎(chǔ)上重建社會(huì)信仰，均是十分重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來(lái)看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是十分重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國(guó)正在發(fā)展公共管理制度，開(kāi)始研究公共管理的知識(shí)，以便為有效地治理中國(guó)提供基礎(chǔ)性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：[NextPage]

首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類(lèi)型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原則之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來(lái)自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫砟Ｊ降倪x擇和善治目標(biāo)的達(dá)成有一定的路徑依賴(lài)，而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱(chēng)之為存量結(jié)構(gòu)總是形成發(fā)展與變革路徑的根本，知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí)，其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。

篇8

關(guān)鍵詞:危機(jī)管理;政府職能;多元主體

中圖分類(lèi)號(hào):C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2010)10-0190-02

收稿日期:2010-01-18

作者簡(jiǎn)介:王崢嶸(1981-),男,甘肅酒泉人,講師,碩士研究生,從事行政發(fā)展研究。

作為公共管理的重要領(lǐng)域,有關(guān)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理能力問(wèn)題的研究受到了日益廣泛的關(guān)注。從理論上來(lái)看,無(wú)論是對(duì)全球化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的認(rèn)知,還是對(duì)現(xiàn)代行政和公民社會(huì)的理解,有關(guān)危機(jī)管理的研究都必須回應(yīng)現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的價(jià)值和理論走向。

一、公共危機(jī)管理的價(jià)值取向

1.公共危機(jī)管理的公共性。公共危機(jī)是指突然發(fā)生的,對(duì)全社會(huì)的共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險(xiǎn)境況或緊急狀態(tài)。從對(duì)公共危機(jī)的界定中,我們可以看出,對(duì)公共危機(jī)的管理必須關(guān)照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價(jià)值和要求。而從政府存在的本質(zhì)來(lái)看,對(duì)公共利益的關(guān)照和回應(yīng)就是其職能、職責(zé)和合法性的表現(xiàn)。首先,政府作為國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān),首要的任務(wù)與職能就是承擔(dān)政治責(zé)任,維護(hù)公共安全,發(fā)揮其社會(huì)管理功能。其次,政府必須以效率、公平、發(fā)展為核心進(jìn)行制度選擇與安排,有效規(guī)避各種危機(jī)。再次,政府在一定程度上作為觀念的引領(lǐng)者和資源的配置者,必須不斷提高社會(huì)成員的創(chuàng)造性、積極性和社會(huì)的整體活力。由此可知,政府作為代表公共利益的公共性組織,對(duì)公共利益的追求就是其作為公共危機(jī)管理主體的合法性保證。

2.公共危機(jī)管理的效能性。隨著中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化和政治民主化的發(fā)展,政府正在由權(quán)力的集中代表者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率,更要重視其提供的服務(wù)的質(zhì)量和水平,努力提高政府的行政效能。 對(duì)于政府而言,行政效能也是政府在公共危機(jī)管理中應(yīng)當(dāng)追求的核心價(jià)值,是政府職能的邏輯起點(diǎn)。這就要求政府必須在危機(jī)管理中,建立起一套比較完善的公共危機(jī)管理行政體系,不斷提升政府以及社會(huì)的公共危機(jī)管理能力,理順政府各個(gè)組織系統(tǒng)之間的關(guān)系,形成高效的危機(jī)管理行政體系。

3.公共危機(jī)管理的社會(huì)化。從理論上,普遍認(rèn)為政府是危機(jī)管理主體中的核心力量,負(fù)責(zé)計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制危機(jī)全過(guò)程。但基于對(duì)治理有效性、合法性以及對(duì)多元化的考量,必須認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)單一治理機(jī)制的局限性。隨著危機(jī)問(wèn)題多樣化和復(fù)雜化,公共危機(jī)難以單純通過(guò)行政組織得以有效解決,必須要建立公共危機(jī)多元治理機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方力量,實(shí)現(xiàn)資源整合。由此,在現(xiàn)代行政體系下,有關(guān)危機(jī)的管理必須適應(yīng)行政民主化的要求,在危機(jī)管理過(guò)程中,公民的民主參與應(yīng)當(dāng)被視為政策制定和執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部分,同時(shí),民主化與社會(huì)化也是提高政府和民眾危機(jī)意識(shí)及危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的需要。

二、公共危機(jī)管理的導(dǎo)向

1.強(qiáng)化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會(huì)決定提出:“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力?！痹诠参C(jī)管理的治理中,政府應(yīng)當(dāng)將危機(jī)管理與自身職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái),才能有效地應(yīng)對(duì)多重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的共同利益。首先,從資源配置上來(lái)看,政府應(yīng)當(dāng)把社會(huì)發(fā)展、公共安全保障放在重要位置,加大資源配置和投入,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展,為減少風(fēng)險(xiǎn)因素奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和社會(huì)基礎(chǔ)。其次,從政府發(fā)展的科學(xué)性來(lái)看,政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)職能履行的全面性,政府必須在在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí),更加注重履行社會(huì)管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力,這就既是政府不斷發(fā)展和變革的方向,也是公共危機(jī)管理有效性的要求。

2.優(yōu)化政府管理體制。基于危機(jī)管理要求政府要全面提高應(yīng)對(duì)能力,必須通過(guò)組織整合、資源整合和行動(dòng)整合,建立健全應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的管理體制。借鑒國(guó)外危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn),政府可以從以下幾個(gè)方面強(qiáng)化體制建設(shè):首先,建立一個(gè)強(qiáng)有力的指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。一些國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)表明,危機(jī)管理的有效性與是否具有一個(gè)權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng),該系統(tǒng)可以將危機(jī)管理體系中的諸多行動(dòng)者結(jié)合到一起,通過(guò)溝通渠道,動(dòng)員和加強(qiáng)各方的參與和合作,協(xié)調(diào)各方的行動(dòng)。其次,整合人力和組織資源。公共危機(jī)的種類(lèi)繁多、影響巨大,單一的管理機(jī)構(gòu)不可能對(duì)所有的危機(jī)事件都能做到高效的應(yīng)對(duì),而一些傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)如警察局、消防局、預(yù)防局等都具有相當(dāng)?shù)奈C(jī)應(yīng)對(duì)能力,對(duì)這樣一些機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織資源整合,將有效地?cái)U(kuò)展危機(jī)治理的功能,而且可以達(dá)到節(jié)約資源的目的。再次,危機(jī)的發(fā)生離不開(kāi)特定的社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境等,同樣,危機(jī)產(chǎn)生的影響也會(huì)波及到社會(huì)生活的各個(gè)方面。因此,危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域互動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展,在建立危機(jī)管理體制時(shí)應(yīng)立足于社會(huì)整體,進(jìn)行綜合管理和協(xié)調(diào)。

三、公共危機(jī)管理工作機(jī)制的基本路向

1.建立多元主體的組織體系。在組織結(jié)構(gòu)上,傳統(tǒng)的公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)多是條塊分割的科層組織,不利于主體間的信息傳遞和資源共享,而要實(shí)現(xiàn)有效的危機(jī)管理,就必須建立和調(diào)適社會(huì)多元主體參與的治理模式,在這種治理模式中,政府組織、非政府組織以及其他社會(huì)組織,凡參與公共事務(wù)處理的主體都可能形成權(quán)力中心;無(wú)論政府組織與非政府組織之間,還是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間,都形成了一種平等競(jìng)爭(zhēng)的、合作協(xié)商性的互動(dòng)關(guān)系;政府組織與其他社會(huì)組織之間,以及各類(lèi)社會(huì)組織之間形成相互依賴(lài)的權(quán)力關(guān)系,并彼此交換資源、持續(xù)協(xié)調(diào)以實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo),最終形成參與性的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)。在危機(jī)治理中提出多元主體參與的治理模式,并不是否定政府的地位與作用,反而意味著政府承擔(dān)更大的責(zé)任。在公共危機(jī)治理中,政府仍然是維護(hù)公眾利益的主要角色,只是將權(quán)力與責(zé)任適度地分化于包括營(yíng)利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體,政府主要負(fù)責(zé)指揮控制和對(duì)各參與主體的博弈進(jìn)行協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的合作,以整合社會(huì)資源。政府不再是危機(jī)的管理者,而是更多地引入社會(huì)力量參與,相互合作。在運(yùn)行中,政府將減少對(duì)其他參與主體的管制,增強(qiáng)其規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)等的功能。這樣,就可以把公共危機(jī)治理體系看做一個(gè)包括政府、營(yíng)利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統(tǒng)的整合系統(tǒng),各子系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)與協(xié)作,并在這種治理模式下,廣泛利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù),以多元主體相互間的信任與合作為基礎(chǔ),通過(guò)建立一系列正式和非正式制度,實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)的協(xié)同治理和公共利益最大化。

2.設(shè)立有效的信息與溝通機(jī)制。信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ),特別是在一個(gè)高度復(fù)雜、快速變化流動(dòng)的信息社會(huì)環(huán)境中,信息收集的及時(shí)性、準(zhǔn)確性與全面性已經(jīng)成為公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。良好的信息采集與處理、及時(shí)的共享與溝通是政府危機(jī)管理有效性的現(xiàn)實(shí)要求。信息的公開(kāi)和良好的溝通是政府與公眾互動(dòng)對(duì)話(huà),是對(duì)民眾需要訴求的回應(yīng),是對(duì)公眾知情權(quán)的尊重,也有利于提高政府在處理危機(jī)中的公信力和凝聚力。為此,政府要確立一種制度和機(jī)制安排,讓公眾及時(shí)了解和掌握危機(jī)發(fā)生、發(fā)展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會(huì)公眾充分了解政府行為,以便參與到危機(jī)處理中來(lái),這本身也是依靠公眾力量救援的重要內(nèi)容。否則,僅僅通過(guò)政府內(nèi)部機(jī)制自下而上的傳遞信息,往往會(huì)造成信息失真,從而導(dǎo)致對(duì)客觀實(shí)際不能準(zhǔn)確描述和判斷,而無(wú)法作出最佳的決策。首先,政府公開(kāi)公共信息要及時(shí),要避免公眾通過(guò)非正式渠道獲取虛假信息,使政府陷入被動(dòng);其次,政府要向公眾提供優(yōu)質(zhì)的危機(jī)信息服務(wù),信息要力求準(zhǔn)確,這樣才能使得公眾心中有數(shù);最后,政府要盡快制定公共信息公開(kāi)的相應(yīng)法規(guī),以法律的形式保障公共信息得以公開(kāi),使信息公開(kāi)真正做到有法可依。

3.加強(qiáng)危機(jī)意識(shí),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念。任何行為都是在某種意識(shí)指導(dǎo)下進(jìn)行的,沒(méi)有危機(jī)意識(shí),也就談不上危機(jī)管理?？梢哉f(shuō),危機(jī)意識(shí)是危機(jī)管理的起點(diǎn),也是提升政府公共危機(jī)管理能力的前提。而危機(jī)意識(shí)的強(qiáng)弱直接關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果,對(duì)一個(gè)國(guó)家而言,理性的國(guó)民危機(jī)意識(shí)是一種寶貴的精神財(cái)富,也是整個(gè)危機(jī)管理的基礎(chǔ),樹(shù)立危機(jī)意識(shí)可以有效地減少危機(jī)事件發(fā)生的可能性。政府進(jìn)行危機(jī)管理,不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速響應(yīng)和對(duì)局勢(shì)的全面控制,更重要的是政府要有解決社會(huì)問(wèn)題,防止危機(jī)爆發(fā)的意識(shí)。危機(jī)意識(shí)是這樣一種思想或觀念,它要求一個(gè)組織的決策者和管理者從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度出發(fā),在和平、發(fā)展的時(shí)期,就抱著遭遇和應(yīng)對(duì)危機(jī)的心態(tài),預(yù)先考慮和預(yù)測(cè)組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢(shì),在心理上和物質(zhì)上做好應(yīng)對(duì)困難的準(zhǔn)備,預(yù)先制定對(duì)抗危機(jī)的應(yīng)急方案。危機(jī)意識(shí)的確立,能將危機(jī)的發(fā)生狀態(tài)和發(fā)展規(guī)律置于政府管理體系的前瞻性預(yù)測(cè)和有效防控之中,培養(yǎng)強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)可以最大程度地避免與減少危機(jī)帶來(lái)的損害。為此,可定期開(kāi)展危機(jī)管理專(zhuān)家的討論、匯總、分析專(zhuān)題會(huì),就危機(jī)發(fā)生時(shí)的情勢(shì)、發(fā)生的原因、過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行分析,提高行政人員的危機(jī)意識(shí)。同時(shí),也應(yīng)該把危機(jī)管理意識(shí)灌輸?shù)饺鐣?huì),向社會(huì)民眾進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳教育,讓廣大民眾樹(shù)立起危機(jī)意識(shí),提高社會(huì)的成熟度。

參考文獻(xiàn):

[1]羅伯特?登哈特,珍妮特?登哈特.新公共服務(wù)――服務(wù),而不是掌舵[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.

篇9

二、“公共性”的由來(lái)及演變過(guò)程

根據(jù)《辭?！返慕忉?zhuān)肮钡闹形暮x為“公共；共同”，與“私”相對(duì)?！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意?！稘h語(yǔ)大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個(gè)起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時(shí)意味著具備公共精神和意識(shí)是一個(gè)人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語(yǔ)詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會(huì)里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會(huì)層面的非個(gè)體性，在古希臘政治社會(huì)里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時(shí)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門(mén)，而是指一種建立在社會(huì)公／私二元對(duì)立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級(jí)私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來(lái)，社會(huì)有明確的公私劃分，公代表國(guó)家，私代表家庭和市民社會(huì)。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見(jiàn)或進(jìn)行交往的場(chǎng)所，那時(shí)雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒(méi)私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來(lái)，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

受到國(guó)外對(duì)這一問(wèn)題研究的啟發(fā)，國(guó)內(nèi)也有學(xué)者從社會(huì)領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國(guó)家與市民社會(huì)，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有對(duì)應(yīng)的相關(guān)性。整個(gè)近代社會(huì)發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來(lái)，整個(gè)社會(huì)就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會(huì)分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過(guò)程中，國(guó)家的職能也開(kāi)始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國(guó)家職能的多樣化趨勢(shì)，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國(guó)家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個(gè)純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會(huì)領(lǐng)域的分化引發(fā)國(guó)家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時(shí)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時(shí)情況是，“通過(guò)集體的方式尋求更大的善已被個(gè)人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來(lái)決定福利、幸福和功用。這里沒(méi)有公共的原初含義，有的只是原子個(gè)人的集合體；這里沒(méi)有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國(guó)公共行政對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過(guò)幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來(lái)的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛(ài)之上，此外還需要聽(tīng)證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對(duì)集體公共群體和弱勢(shì)群體的關(guān)懷，等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱(chēng)政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱(chēng)社會(huì)層面?！P者注），由此導(dǎo)致公共性喪失?！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢(shì)表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來(lái)越深入社會(huì)領(lǐng)域，同時(shí)也失去了其政治功能，也就是說(shuō)，失去了讓公開(kāi)事實(shí)接受具有批判意識(shí)的公眾監(jiān)督的政治功能?！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

在我看來(lái)，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開(kāi)整個(gè)社會(huì)環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會(huì)，由于沒(méi)有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國(guó)家權(quán)力的“公”吞沒(méi)了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國(guó)家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國(guó)家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對(duì)純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對(duì)公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會(huì)“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國(guó)家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門(mén)為核心的公民社會(huì)成長(zhǎng)壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問(wèn)題再一次被重視起來(lái)，此時(shí)，突出“公共性”不僅是公共部門(mén)的內(nèi)在要求，同時(shí)也是公民社會(huì)外力推動(dòng)的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問(wèn)題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個(gè)根本性的問(wèn)題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒(méi)有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)公共性問(wèn)題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對(duì)“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個(gè)方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動(dòng)基本性質(zhì)和行為歸宿的一個(gè)重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會(huì)的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)。由此，衡量政府活動(dòng)是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個(gè)政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠(chéng)為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿(mǎn)足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過(guò)程中，防止部門(mén)和個(gè)人偏私的利益驅(qū)動(dòng)。在政治過(guò)程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動(dòng)上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過(guò)程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開(kāi)發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過(guò)民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來(lái)決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動(dòng)中，評(píng)價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿(mǎn)足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類(lèi)型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國(guó)行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個(gè)方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來(lái)源；法的精神，它意味著政府的一切活動(dòng)應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會(huì)公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過(guò)程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動(dòng)中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動(dòng)既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動(dòng)的、積極的、合作主義的、參與的過(guò)程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國(guó)行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過(guò)程中的責(zé)任，要求行政行為必須對(duì)其后果無(wú)條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過(guò)程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，這就要求行政過(guò)程中的公開(kāi)性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過(guò)，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個(gè)轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說(shuō)，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無(wú)上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無(wú)條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個(gè)實(shí)體卻沒(méi)有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個(gè)社會(huì)集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來(lái)的是整個(gè)社會(huì)的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政過(guò)分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會(huì)公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會(huì)機(jī)會(huì)。它同樣代表著對(duì)所有公民而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對(duì)公共部門(mén)經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒(méi)有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵(lì)因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會(huì)責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時(shí)又是平等的服務(wù)（注：參見(jiàn)［美］張夢(mèng)中等《尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級(jí)公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國(guó)家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級(jí)哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來(lái)。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說(shuō)的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會(huì)獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。

綜合起來(lái)，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門(mén)活動(dòng)的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門(mén)運(yùn)作過(guò)程中，“公共性”體現(xiàn)為公開(kāi)與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門(mén)一切活動(dòng)的最終目的，必須克服私人或部門(mén)利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）?？傊?，傾向于把“公共性”作為公共部門(mén)管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開(kāi)、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。

盡管在公共性問(wèn)題上，不同時(shí)期、不同角度的理解存在差異，但對(duì)于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門(mén)管理活動(dòng)，我們把這種管理活動(dòng)的公共性?xún)?nèi)涵歸納為以下四個(gè)方面：一是公共管理主體的公共性。國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國(guó)家、政府與社會(huì)都是從狹義的意義上說(shuō)的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個(gè)人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個(gè)人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會(huì)公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會(huì)的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒(méi)有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國(guó)家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會(huì)活動(dòng)，因此，公共權(quán)力是公共管理活動(dòng)的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對(duì)象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù)，即國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，無(wú)疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對(duì)公共事務(wù)的管理首先從公共問(wèn)題入手，公共問(wèn)題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時(shí)，由于對(duì)公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問(wèn)題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會(huì)性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性?xún)?nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會(huì)治理活動(dòng)之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。它涉及到我們對(duì)于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過(guò)程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會(huì)性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生之前的原始社會(huì)時(shí)期，公共性與社會(huì)性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級(jí)與國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會(huì)領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來(lái)；而在階級(jí)與國(guó)家消亡之后，公共性與社會(huì)性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級(jí)與國(guó)家產(chǎn)生到消亡這一歷史時(shí)期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過(guò)程可以得出，社會(huì)性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會(huì)性的特殊體現(xiàn)；社會(huì)性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類(lèi)社會(huì)不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會(huì)性。

1.公共性與社會(huì)性的區(qū)別

首先，從概念的定義上看，社會(huì)是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典中，社會(huì)有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來(lái)的人群。我們平常所說(shuō)的社會(huì)，既可以指最廣義的“人類(lèi)社會(huì)”，也可以指狹義的社會(huì)性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對(duì)社會(huì)這個(gè)概念作界定并不簡(jiǎn)單，從不同的角度都可以定義社會(huì)。認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)，社會(huì)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家與社會(huì)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第9頁(yè)。）

政治科學(xué)常用的社會(huì)概念，最初在思想家眼里是與國(guó)家等同的，例如盧梭就把國(guó)家、社會(huì)共同體和社會(huì)契約混用起來(lái)。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級(jí)理論家才開(kāi)始把社會(huì)當(dāng)作與國(guó)家對(duì)立的社會(huì)領(lǐng)域，即市民社會(huì)或公共社會(huì)。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個(gè)前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時(shí)間順序說(shuō)，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會(huì)。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國(guó)家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會(huì)即由此而產(chǎn)生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會(huì)》，楊東莼等譯，商務(wù)印書(shū)館1995年版，第6頁(yè)。）把社會(huì)性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會(huì)的產(chǎn)生先于國(guó)家，因而國(guó)家代表的公共性與社會(huì)性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會(huì)各有所指。平常說(shuō)的“小政府、大社會(huì)”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會(huì)性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會(huì)二元對(duì)立的情況下，政府代表的公共性與社會(huì)所代表的社會(huì)性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會(huì)性則代表公開(kāi)性、參與性和非國(guó)有化等意思。

2.公共性與社會(huì)性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于：公共性來(lái)源于社會(huì)性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級(jí)社會(huì)里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會(huì)性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會(huì)性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：

首先，從起源看，早期的思想家對(duì)公共性與社會(huì)性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國(guó)家與社會(huì)根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國(guó)家起源于人類(lèi)生活的自然需要。國(guó)家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國(guó)家與社會(huì)等同起來(lái)，混淆了兩者界限。因此他的國(guó)家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫€沒(méi)有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁(yè)。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國(guó)家與社會(huì)，認(rèn)為國(guó)家起源于社會(huì)，是社會(huì)自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國(guó)家源于社會(huì)說(shuō)，同時(shí)指出，“在這里，國(guó)家是直接地和主要地從氏族社會(huì)本身內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的階級(jí)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁(yè)。）。因此，我們認(rèn)為，國(guó)家所代表的公共性與整個(gè)社會(huì)所代表的社會(huì)性是具有產(chǎn)生的異時(shí)性的。

其次，從哲學(xué)意義上講，社會(huì)性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒(méi)有截然分開(kāi)，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個(gè)人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書(shū)章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長(zhǎng)春出版社2000年版，第3頁(yè)。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會(huì)性。與此同時(shí)，公共性作為共性是對(duì)社會(huì)群體中的個(gè)性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識(shí)表達(dá)，因此，公共性脫離了社會(huì)個(gè)體的雜亂無(wú)章和無(wú)序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢(shì)上，隨著社會(huì)自治的完善和國(guó)家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會(huì)性將再次趨同，達(dá)到終級(jí)目標(biāo)的社會(huì)性，實(shí)現(xiàn)古人所稱(chēng)頌的社會(huì)大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說(shuō)，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶(hù)而不閉，是謂大同?！惫残耘c社會(huì)性由混沌統(tǒng)一到分離對(duì)立，再到在新的社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會(huì)性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過(guò)程。

再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會(huì)性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門(mén)的活動(dòng)越是接近社會(huì)，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會(huì)，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會(huì)中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動(dòng)更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來(lái)效益。

五、公共管理的公共性及其與社會(huì)性關(guān)系問(wèn)題研究的現(xiàn)實(shí)意義

公共性與社會(huì)性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時(shí)二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國(guó)家（政府）與社會(huì)之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論工具，從而使得對(duì)這一問(wèn)題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。

首先，認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)生活中的問(wèn)題或現(xiàn)象都具有自然和社會(huì)雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見(jiàn)諸客觀的管理過(guò)程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們?cè)诜治鲞@一現(xiàn)象時(shí)，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過(guò)程，又要注意這一過(guò)程的社會(huì)屬性。針對(duì)這種社會(huì)屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過(guò)它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時(shí)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。

篇10

政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)最主要、最直接的3個(gè)理論來(lái)源是新公共管理理論、受托責(zé)任理論和戰(zhàn)略管理理論。因此，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的理論框架的構(gòu)建應(yīng)主要考慮這3個(gè)理論的特點(diǎn)，以形成自己特有的理論框架。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的精髓在于用戰(zhàn)略管理的觀點(diǎn)來(lái)看待政府的一切現(xiàn)實(shí)的和潛在的活動(dòng)。對(duì)外將其他組織和社會(huì)公眾看成其提品和服務(wù)的對(duì)象，對(duì)內(nèi)通過(guò)協(xié)調(diào)來(lái)提供更多的產(chǎn)品和服務(wù)。簡(jiǎn)言之，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)強(qiáng)調(diào)的是一種對(duì)外和對(duì)內(nèi)的合作和協(xié)調(diào)關(guān)系以及建立在這一基礎(chǔ)之上的服務(wù)價(jià)值最大化的思想。

傳統(tǒng)的管理會(huì)計(jì)建立在傳統(tǒng)的管理思想基礎(chǔ)之上，將政府各個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)人為地割裂開(kāi)，而且很少考慮政府外部的影響因素，導(dǎo)致傳統(tǒng)的政府管理會(huì)計(jì)缺乏整體、長(zhǎng)期和協(xié)調(diào)的觀念，從而影響了管理會(huì)計(jì)工作的績(jī)效。而政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)建立在新公共管理、受托責(zé)任理論和戰(zhàn)略管理的基礎(chǔ)上，其理論框架的構(gòu)建應(yīng)該吸收這3個(gè)理論的合理內(nèi)核，這一吸收過(guò)程應(yīng)該體現(xiàn)在政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架的所有方面。具體而言，在政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架下應(yīng)體現(xiàn)以下一些觀念：

（1）新公共管理的觀念。早期的政府管理模式為傳統(tǒng)的行政式官僚管理模式，該模式存在關(guān)注內(nèi)部、短視行為、官僚作風(fēng)等不足，越來(lái)越不適應(yīng)政府管理的需要。20世紀(jì)末，新公共管理運(yùn)動(dòng)推進(jìn)了全球的政府管理改革，它強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和“3E”、重視學(xué)習(xí)工商管理技術(shù)和市場(chǎng)化。

（2）受托責(zé)任的觀念。由于公共資源支出規(guī)模擴(kuò)大和政府管理職能的膨脹以及政府管理變革運(yùn)動(dòng)引發(fā)管理理念和方法的革命，促使受托責(zé)任理論從受托財(cái)務(wù)責(zé)任過(guò)渡到受托管理責(zé)任。在受托財(cái)務(wù)責(zé)任階段，委托方更為關(guān)注受托資產(chǎn)的安全性，關(guān)注公共資源的使用是否遵守立法程序。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)就是為了滿(mǎn)足此要求，提供真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。而受托管理責(zé)任要求管理和應(yīng)用公共資源的受托方充分履行自己的責(zé)任，各級(jí)委托方不僅要求公共資源得到妥善保管，符合各項(xiàng)法規(guī)，而且要求了解政府組織、項(xiàng)目和服務(wù)經(jīng)濟(jì)、高效地實(shí)現(xiàn)在其批準(zhǔn)時(shí)所制定的目標(biāo)。政府管理會(huì)計(jì)的工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向評(píng)價(jià)和改進(jìn)公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

（3）戰(zhàn)略管理的觀念。傳統(tǒng)的公共行政模式對(duì)戰(zhàn)略的要求很低，審視的、前瞻性的計(jì)劃根本未被落實(shí)或以極其有限的方式加以落實(shí)。實(shí)際上，各種戰(zhàn)略都可以被看成是戰(zhàn)略性的。公務(wù)員是行政性的，是執(zhí)行那些獨(dú)立制定戰(zhàn)略并對(duì)其負(fù)責(zé)、提供戰(zhàn)略洞察力的政府官員的命令。行政沒(méi)有戰(zhàn)略意義，沒(méi)有優(yōu)化資源去達(dá)到目的的概念，喪失了對(duì)外界熱點(diǎn)的關(guān)注而盲目地執(zhí)行命令。傳統(tǒng)模式喪失了長(zhǎng)期觀點(diǎn)，只關(guān)注具體的過(guò)程，通常忘記了政府更大的目標(biāo)和整體目標(biāo)。新公共管理的出現(xiàn)，以及政府比以往更關(guān)注長(zhǎng)期戰(zhàn)略，能一定程度克服傳統(tǒng)模式的不足。戰(zhàn)略思維通過(guò)組織的外部環(huán)境對(duì)組織加以考察；它旨在描述清晰的目標(biāo)和目的；它試圖脫離常規(guī)的管理任務(wù)，而以系統(tǒng)的方式審視組織變化前景的長(zhǎng)期情況。戰(zhàn)略側(cè)重于一種根本性的觀點(diǎn)，即給組織以正確的定位，以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。

2政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論框架的整體構(gòu)架

理論框架應(yīng)具備完整性、邏輯性、明晰性和一致性等特點(diǎn)，各個(gè)組成部分應(yīng)該緊密?chē)@一條主線(xiàn)從不同的角度對(duì)這一主線(xiàn)進(jìn)行闡述，以最終達(dá)到這一理論的目標(biāo)并指導(dǎo)實(shí)踐。戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)理論體系是指人們將從戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的實(shí)踐中概括出來(lái)的各種理論及其理論基礎(chǔ)按一定的邏輯關(guān)系有機(jī)結(jié)合而成的用于指導(dǎo)會(huì)計(jì)實(shí)踐的一個(gè)完整的多層次的理論系統(tǒng)，是由戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的概念、原則、方法、程序等構(gòu)成的有機(jī)知識(shí)體系。它可以用來(lái)解釋、預(yù)測(cè)、指導(dǎo)和改進(jìn)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)。

政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)是政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)的重要組成部分，它是從戰(zhàn)略管理的角度，以提高政府管理效率、效益和效果為目標(biāo)，為政府經(jīng)濟(jì)與管理活動(dòng)全過(guò)程的預(yù)測(cè)、決策、規(guī)劃、控制、責(zé)任考核評(píng)價(jià)等提供會(huì)計(jì)信息服務(wù)的信息收集和處理系統(tǒng)。這一定義指出了政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的實(shí)質(zhì)，對(duì)這一定義的系統(tǒng)詮釋?zhuān)枰罱ㄒ粋€(gè)系統(tǒng)的理論構(gòu)架并詳細(xì)闡述各個(gè)組成部分的含義。

筆者認(rèn)為，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的理論框架包括政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)、假設(shè)、原則、對(duì)象、會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征與方法體系等幾個(gè)部分。該理論框架是由政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)出發(fā)所形成的一個(gè)具有邏輯性的框架，該框架始于政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)，終于政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的方法體系，介于這兩者之間的是基本概念，包括政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的假設(shè)、信息質(zhì)量特征、原則、對(duì)象等幾部分。

2.1政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)

目標(biāo)是組織預(yù)期要求達(dá)到的目的或結(jié)果。政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)是在一定歷史條件下，人們通過(guò)會(huì)計(jì)實(shí)踐活動(dòng)而期望達(dá)到的境界或結(jié)果。政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)是整個(gè)政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的邏輯起點(diǎn)，決定了管理會(huì)計(jì)技術(shù)的選擇，指引著政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)的供需輸入、運(yùn)作和輸出的方向，也是制定管理會(huì)計(jì)規(guī)范的重要依據(jù)和事后對(duì)政府管理會(huì)計(jì)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。故政府管理會(huì)計(jì)目標(biāo)對(duì)政府管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)極為重要。政府管理會(huì)計(jì)，必須滿(mǎn)足社會(huì)的需求，因此政府管理會(huì)計(jì)的定位可從提供和利用管理會(huì)計(jì)信息兩個(gè)方面考慮，這是確定管理會(huì)計(jì)目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上再考慮環(huán)境、技術(shù)和人員等因素。美國(guó)政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)認(rèn)為，政府管理會(huì)計(jì)應(yīng)有助于政府履行公眾受托責(zé)任以及幫助使用者評(píng)價(jià)此受托責(zé)任；有助于使用者評(píng)價(jià)政府當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)成果；有助于使用者評(píng)價(jià)政府提供公共服務(wù)的水平和到期履行還債義務(wù)的能力。

2.2政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的假設(shè)

與傳統(tǒng)會(huì)計(jì)假設(shè)相比，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)假設(shè)在以下一些方面有所創(chuàng)新。

（1）會(huì)計(jì)主體假設(shè)。會(huì)計(jì)主體是對(duì)會(huì)計(jì)管理活動(dòng)中計(jì)量、控制和報(bào)告的空間范圍的界定。由于戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)是從政府所處的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境出發(fā)，尋求政府如何更好地提供服務(wù)，因此，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)必須從政府內(nèi)部和外部環(huán)境入手。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的主體具有靈活性，既可以是一級(jí)政府，也可以是各政府部門(mén)。有人認(rèn)為，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)要提供宏觀經(jīng)濟(jì)情況和整個(gè)市場(chǎng)的信息，會(huì)計(jì)主體已經(jīng)不復(fù)存在，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。這些只是會(huì)計(jì)主體形式的改變，會(huì)計(jì)主體的內(nèi)涵并未不復(fù)存在。

（2）計(jì)量單位假設(shè)。作為一種主要服務(wù)于政府決策的管理活動(dòng)，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)將一切有利于決策的信息納入會(huì)計(jì)核算和分析體系，其中包括不能用貨幣單位加以計(jì)量的信息，如公眾滿(mǎn)意度等。這些非財(cái)務(wù)性因素不能用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)表達(dá)，但這并不意味著它們不重要，尤其在政府這種非營(yíng)利導(dǎo)向的環(huán)境中，很多服務(wù)本身就難以衡量，但管理會(huì)計(jì)人員必須時(shí)刻關(guān)注這些非財(cái)務(wù)性因素。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的必要條件是建立政府范圍內(nèi)的、具有及時(shí)性和共享性的信息系統(tǒng)，這一信息系統(tǒng)包含大型數(shù)據(jù)庫(kù)，并具備強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分類(lèi)與整理功能，從而使貨幣化信息和非貨幣化信息可以并存。

（3）會(huì)計(jì)分期假設(shè)。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的基本職能之一是實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)，即要以最快的速度揭示服務(wù)提供的過(guò)程，并對(duì)細(xì)分的各項(xiàng)活動(dòng)做出判斷。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的生命力在于為決策制定提供實(shí)時(shí)信息，會(huì)計(jì)信息的呈報(bào)模式已從傳統(tǒng)的年報(bào)、季報(bào)和月報(bào)轉(zhuǎn)化為實(shí)時(shí)呈報(bào)，從這一角度說(shuō)，政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)模式下不存在嚴(yán)格意義上的會(huì)計(jì)分期問(wèn)題。

2.3政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征

傳統(tǒng)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量特征存在一個(gè)悖論，即不能同時(shí)獲得可靠性和相關(guān)性，它們之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。產(chǎn)生這一悖論的主要原因是傳統(tǒng)會(huì)計(jì)的計(jì)量模式是一維的，對(duì)于同一會(huì)計(jì)事項(xiàng)，在歷史成本和公允價(jià)值之間只能取其一，而歷史成本強(qiáng)調(diào)可靠性，公允價(jià)值強(qiáng)調(diào)相關(guān)性。人們對(duì)公允價(jià)值的不信任致使會(huì)計(jì)信息嚴(yán)重不相關(guān)，財(cái)務(wù)報(bào)告正在加速喪失其作用。而以信息系統(tǒng)為支撐的政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)通過(guò)采用多維計(jì)量方式，將徹底消除這一悖論，可靠性和相關(guān)性將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。這種多維計(jì)量方式將產(chǎn)生多維的會(huì)計(jì)信息，綜合地反映政府服務(wù)提供的情況。

2.4政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的原則

從政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的目標(biāo)和假設(shè)可以推出其原則，用以指導(dǎo)政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)運(yùn)行機(jī)制的設(shè)定和實(shí)施。政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的基本原則表達(dá)了戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)工作及其產(chǎn)生的信息應(yīng)達(dá)到什么樣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，才符合人們對(duì)它的要求，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（1）重要性原則。這是指戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)提供的信息對(duì)戰(zhàn)略管理決策將構(gòu)成重要的影響。通常確定重要性的標(biāo)準(zhǔn)，抑或是能定量的數(shù)據(jù)（視金額大?。只蚴切畔⒈旧硎欠窬哂信e足輕重的地位。

（2）可理解性原則。這是指信息的使用者對(duì)政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)提供的信息能夠理解，能弄清其所要表達(dá)的含義，以便正確使用。（3）及時(shí)性原則。信息是有時(shí)效的，為了有效、及時(shí)地把握機(jī)遇，戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)必須及時(shí)地提供和利用這些信息。因?yàn)檎膬?nèi)外環(huán)境是不斷變化的，如何抓住機(jī)遇更好地提供服務(wù)是政府提高服務(wù)質(zhì)量的一個(gè)重要途徑。

（4）適應(yīng)性原則。這是指戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)所提供的會(huì)計(jì)信息及所使用的有關(guān)確認(rèn)、計(jì)量的方法要適應(yīng)戰(zhàn)略管理對(duì)戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)信息的要求。

2.5政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的對(duì)象

政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的對(duì)象不局限于資金運(yùn)動(dòng)，而是以由實(shí)物流、信息流和資金流組成的集合體為載體的價(jià)值增值活動(dòng)，將管理對(duì)象由一維變?yōu)槎嗑S，從而拓展了會(huì)計(jì)管理的范圍，增加了用于決策的會(huì)計(jì)信息的信息含量。實(shí)物流、信息流和資金流能否順暢流動(dòng)，將直接影響到政府管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)它們的流動(dòng)過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)管理和控制是政府戰(zhàn)略管理會(huì)計(jì)的核心職能之一。