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【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū)；土地管理；方法

引言

由于目前我國各地城市化不斷加快，地方政府吸收投資的力量不斷的增強，致使我國土地的面積正快速的減少，土地資源出現(xiàn)了不足的現(xiàn)象，進而使得糧食也相對出來了不足，導(dǎo)致了糧食的價格起伏不定。另外，還有各地的園區(qū)建設(shè)需要大量的土地，而與群體經(jīng)常發(fā)生沖突事件，從這點可以看出一個事實，目前我國的土地已經(jīng)嚴(yán)重的使國家的穩(wěn)定與安全受到了影響。經(jīng)濟增長不一定就是發(fā)展，真正的發(fā)展要時刻與人民群體、資源、環(huán)境相一致。土地作為人民群眾生存的根本，因此，開發(fā)區(qū)在征地過程中必然會有一定的困難性，這是目前需要解決的問題。

1 開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題

開發(fā)區(qū)作為我國社會改革開放的生產(chǎn)物，它可以推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。它的根本目標(biāo)是，根據(jù)國家對可持續(xù)發(fā)展的要求，積極的推進社會經(jīng)濟與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立良好的循環(huán)經(jīng)濟、社會和自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)、以確保經(jīng)濟、社會的發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面健康的可持續(xù)發(fā)展，它對我國經(jīng)濟的促進作用十分的大。不過開發(fā)區(qū)政策在實際運行過程中發(fā)生了變化，違背了其政策的規(guī)定，部分開發(fā)區(qū)沒有真正的按照政策的規(guī)定而執(zhí)行，從而使得開發(fā)區(qū)的形象嚴(yán)重受到損害。

1.1 開發(fā)區(qū)總數(shù)量過大

目前，我國不同種類的開發(fā)區(qū)總數(shù)量過大，面積也相對比較大。諸多的開發(fā)區(qū)在建設(shè)過程中，總持有一種心態(tài)，就是怎樣將土地范圍不斷的增大，其比較在乎于數(shù)量擴張的范圍開發(fā)路線。另外，部分開發(fā)區(qū)建設(shè)沒有經(jīng)過良好的合理科學(xué)的論證，失去了目的性，其范圍通常都比較大，使得占用了大量的土地；部分開發(fā)區(qū)建設(shè)的資金不充足，設(shè)施也較差，沒有項目工程，致使建設(shè)無法進行；有的開發(fā)區(qū)建設(shè)的管理政策不夠健全完善，基本措施無法實現(xiàn)。

1.2 土地資源嚴(yán)重流失

目前我國的土地市場價格過于低，追究其原因，完全是因為開發(fā)區(qū)建設(shè)總數(shù)量偏多；隨著沿海地區(qū)范圍的開發(fā)與開放的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟體制的進一步深入，開發(fā)區(qū)的一些優(yōu)惠政策逐漸變少，而且不同的開發(fā)區(qū)之間還存在著激烈的競爭，為了使地方政府吸收投資的力量不斷增大，讓更多的項目能夠進入到開發(fā)區(qū)中，有的開發(fā)區(qū)故意將土地的使用權(quán)出讓及將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移的價格大大降低；其次，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重流失的原因還包括土地在出讓過程中其方式過于單一。開發(fā)區(qū)征用土地通常是根據(jù)協(xié)議出讓為主，其中以招標(biāo)、拍賣方式競爭的土地出讓還不是特別多。出讓方與受讓方通過協(xié)商，以協(xié)議來約定雙方權(quán)利與義務(wù)的方式有償出讓土地權(quán)；在出讓的過程中，土地的出讓價格完全是由人來決定，從而使得土地的出讓金起伏不定。

1.3 土地的使用率不足

開發(fā)區(qū)的使用率不足主要表現(xiàn)在兩個方面，一是，已經(jīng)得到開發(fā)的土地沒有充分的利用；第二個方面是部分土地出現(xiàn)了閑置的現(xiàn)象，有的工程在建到一半時而停工的情況非常多；而出現(xiàn)這兩種情況的主要原因是因為在一定的區(qū)域范圍內(nèi)沒有較為科學(xué)合理的相互聯(lián)絡(luò)的道路組成系統(tǒng)，還有地下管線埋放設(shè)置不夠合理。沒有對土地的供應(yīng)總數(shù)量加以控制，也沒有對其進行調(diào)節(jié)，從而使得土地出現(xiàn)了閑置的情況；另外，由于受經(jīng)濟的影響，部分區(qū)域內(nèi)企業(yè)受到了市場取向、資金不足等因素的影響，他們在征用土地之后，由于沒有資金使得工程無法進行建設(shè)，進而造成土地出現(xiàn)閑置現(xiàn)象。

2 開發(fā)區(qū)土地管理應(yīng)采取的措施

2.1 土地資源應(yīng)合理的進行規(guī)劃

隨著我國改革開放的不斷深入、社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)的發(fā)展也步入了快速發(fā)展的時期，進一步的引進大量的資金來用于市場中，將經(jīng)濟范圍不斷擴大，讓各個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步深化，使其成為開發(fā)區(qū)政府管理的要點。有的開發(fā)區(qū)應(yīng)將建設(shè)區(qū)域擴大發(fā)展。在這樣的情況下，將土地使用進行完善的規(guī)劃，以免在實際中出現(xiàn)不必要的錯誤，為政府指定區(qū)域的發(fā)展提供較為科學(xué)合理的措施是非常有必要的。

首先，要將開發(fā)區(qū)規(guī)劃的管理工作不斷加強，分析并研究開發(fā)區(qū)在市場中所處的地位以及具有的功能、作用，用較為科學(xué)合理的管理對土地進行詳細的規(guī)劃，將規(guī)劃的作用有效的發(fā)揮。根據(jù)規(guī)劃的引導(dǎo)與制約，從開發(fā)區(qū)實際情況出發(fā)，將土地的使用方向、結(jié)構(gòu)與全面規(guī)劃及安排進行合理的確定，統(tǒng)一規(guī)劃各個使用土地，從而促進了政府指定區(qū)域的土地資源合理集中的運用以及優(yōu)化配置，以此確保政府指定區(qū)域的使用資金能夠不受到影響，進而快速發(fā)展。其次。開發(fā)區(qū)應(yīng)將長遠規(guī)劃與眼前的規(guī)劃進行有機的結(jié)合；開發(fā)區(qū)不但要具有當(dāng)前的發(fā)展水平，而且還必須在較短的時間內(nèi)使其發(fā)展水平更加提高。在近期的規(guī)劃過程中，以開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的規(guī)劃為根本，向新城區(qū)的方向快速發(fā)展，形成具有多個功能的分區(qū)形狀。在進行長遠的規(guī)劃時，應(yīng)以開發(fā)區(qū)為核心向周圍擴大發(fā)展，根據(jù)其發(fā)展情況確定規(guī)劃的發(fā)展格局。另外，政府指定區(qū)域土地開發(fā)要按照規(guī)劃的具體內(nèi)容進行，把閑置下來的土地充分的利用，讓土地的閑置狀況得到改善。

2.2 將土地管理方法改變，提高管理效率

隨著我國經(jīng)濟體制的不斷改革，土地已成為生產(chǎn)的必要因素進入到市場中，可以明顯的看出它的經(jīng)濟效益。雖然我國開發(fā)區(qū)土地的經(jīng)營管理制度進一步的取得了完善，不過，因為受到了諸多因素的影響，管理制度的權(quán)利不同程度的受到了其它部門的約束與控制。根據(jù)這樣的情況，應(yīng)建立土地管理單位，和相關(guān)經(jīng)濟部門互相配合、互相制約，確保經(jīng)濟發(fā)展與土地使用統(tǒng)一協(xié)調(diào)的新制度得到發(fā)揮；其次，要將管理單位、開發(fā)區(qū)管理委員會以及有關(guān)單位土地管理的職權(quán)明確分配，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理制度。另外，做好土地使用的管理與控制，將用地的審批制度不斷完善；在使用土地時，應(yīng)嚴(yán)格的根據(jù)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)進行，不得私自的改變規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。如果發(fā)現(xiàn)了私自更改的現(xiàn)象，應(yīng)對其嚴(yán)格處分。此外，加強土地制定法體系，時刻堅持法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，真正做到土地在使用時出現(xiàn)了違法的情況，可以有完善的法律進行控制，將土地違規(guī)現(xiàn)象降低。

3 結(jié)論

綜上所述可知，隨著我國城市化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)是推進城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要依據(jù)，所以，開發(fā)區(qū)建設(shè)會使用大量的土地。怎樣才能使開發(fā)區(qū)土地有個較好的管理，這是新形勢下急需要解決的問題。本文提出了開發(fā)區(qū)土地管理的一些辦法，增強其管理效率，供同行們參考。

參考文獻：

[1]陸紅生．土地管理學(xué)總論[M]．中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

[2]何書金．開發(fā)區(qū)閑置土地成因機制及類型劃分[J]．資源科學(xué)，2001．

[3]李天芳．集聚工業(yè)園區(qū)推進城市化發(fā)展[J]．杭州土地，2003．

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［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村土地；違法；管理；問題

1、農(nóng)村土地違法及管理問題現(xiàn)狀

農(nóng)村土地廣，且分布不均，在使用過程中所出現(xiàn)的違法問題較多，解決起來比較困難。農(nóng)村土地違法現(xiàn)象多種多樣，并非是一朝一夕就能徹底解決的問題，要制定長期的解決目標(biāo)和方案，并且采取經(jīng)濟、行政、法律等手段，始終堅持標(biāo)本兼治、綜合治理的原則，找到切實有效的解決方法，深入農(nóng)村了解土地違法問題現(xiàn)狀、特點和成因，追本溯源，來徹底解決違法問題。

1.1、農(nóng)村土地違法現(xiàn)象

農(nóng)村土地違法現(xiàn)象并非是個人行為，一部分是政府行為。據(jù)相關(guān)資料顯示，某些地方政府成為違法用地的主體，為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，從眼前利益出發(fā)，大肆占用農(nóng)村土地，不顧長遠發(fā)展目標(biāo)。一些重點項目未批先占、未公即用現(xiàn)象較為突出。而且某些政府占地特點十分明顯，占用面積大，選擇優(yōu)質(zhì)區(qū)域。另外，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同樣受到短期利益驅(qū)使，默許并支持違法行為，甚至有的直接參與其中，獲取更大的利益。主要表現(xiàn)為，私下簽訂承包、出租合同，建設(shè)污染嚴(yán)重的造紙廠、磚場和砂石廠等。對于農(nóng)村土地非法占用問題，農(nóng)民也參與其中，主要表現(xiàn)在違法建筑。農(nóng)村宅基地問題，是歷史遺留問題，在農(nóng)民的思想意識中并不存在違法占用等法律觀念，他們認為在自己的地塊上建設(shè)家園理所應(yīng)當(dāng)，大量占用房屋周邊土地也理所應(yīng)當(dāng)。對我國農(nóng)村而言，農(nóng)村村落建設(shè)所占用的土地面積占比不小，有待處理解決。以新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名進行違法占用現(xiàn)象屢見不鮮；或者以養(yǎng)殖的名義大量占用耕地，或者建設(shè)農(nóng)宅。

1.2、違法現(xiàn)象成因

第一，法律意識差。人們所能接受的土地相關(guān)法律較少，在其思想中未能形成法律意識，認為自己承包的土地就應(yīng)由自己處理，可隨心所欲進行建設(shè)或用作其他，最終造成土地使用處于無序狀態(tài)。第二，利益驅(qū)使。利益驅(qū)使下人們就會走向錯誤的道路，甚至執(zhí)法犯法。第三，先使用后審批。此種現(xiàn)象在我國普遍存在，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合處，為了達到自己的目的，在未審批的情況下先進行使用，置法律程序而不顧，自作主張。第四，法律不夠完善。

2、農(nóng)村土地違法問題的解決措施

2.1、創(chuàng)新管理模式，健全管理制度

創(chuàng)新要從實際出發(fā)，把如何保護耕地和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合、提高農(nóng)村土地使用率與維護農(nóng)民利益相結(jié)合，需要創(chuàng)新土地制度和管理方法。

2.2、完善農(nóng)村宅基地制度

嚴(yán)格把控農(nóng)村宅基地問題，讓宅基地市場更加完善，杜絕隨心所欲建設(shè)和占用。在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法使用和利用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地，制定農(nóng)村閑置宅基地的補償機制［1］。

2.3、完善征地制度

隨著我國城市化、城鄉(xiāng)一體化的大力發(fā)展，土地的需求量大大增加，因此一些征地問題慢慢凸顯出來。我國相關(guān)法律已有規(guī)定，不是由我國財政出資、完全用于公共事業(yè)、非營利性的建設(shè)用地，不可以向農(nóng)民征收經(jīng)營性用地。需要縮小征地范圍，完善征地補償機制；按照土地法等相關(guān)規(guī)定，對所征土地進行合理補償，切實安排好農(nóng)民住房、就業(yè)和社會保障等相關(guān)問題，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，有效制止黑色交易［2］。

2.4、建立解決農(nóng)村土地違法及管理問題的長效機制，綜合解決農(nóng)村土地違法問題

解決農(nóng)村土地違法行為是一個長期且艱巨的任務(wù)，要力爭在土地征收范圍、集體土地征收與補償安置、土地執(zhí)法強制措施與強制執(zhí)行、土地管理共同責(zé)任等方面有所突破。應(yīng)著力完善土地法律法規(guī)執(zhí)行細則，對土地補償費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、呈現(xiàn)、公示等作出細致規(guī)定［3］。

參考文獻

［1］劉允洲.土地執(zhí)法大全［M］.北京：中國民主法治出版社，2001.

篇3

為了適應(yīng)本市房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的需要，綜合運用行政、經(jīng)濟和法律的手段，建立規(guī)范化管理體系，保障房地產(chǎn)市場機制的正常運行和健康發(fā)展，特根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和本市的有關(guān)規(guī)定，就本市土地使用權(quán)有償出讓轉(zhuǎn)讓范圍內(nèi)的房地產(chǎn)預(yù)售、出售、買賣、交換、抵押等交易管理、公證、登記事宜作如下規(guī)定：

一、凡通過土地使用權(quán)有償出讓或轉(zhuǎn)讓取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)投資經(jīng)營者（除已經(jīng)上海市房產(chǎn)管理局資質(zhì)審查批準(zhǔn)的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)外），均需遵照建設(shè)部、國家工商行政管理局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)管理的通知》及本市的有關(guān)規(guī)定，組建資質(zhì)與其開發(fā)經(jīng)營項目規(guī)模相適應(yīng)的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)。其中，外商投資企業(yè)須根據(jù)規(guī)定的程序報經(jīng)上海市外資委審批同意，并經(jīng)工商登記取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照后，向上海市房產(chǎn)管理局（以下簡稱市房管局）申報備案；國內(nèi)投資企業(yè)則應(yīng)先報經(jīng)市房管局審查批準(zhǔn)后，再向市工商行政管理部門辦理工商登記，領(lǐng)取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。

本市已批準(zhǔn)成立的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)通過土地使用權(quán)有償出讓或轉(zhuǎn)讓，取得土地使用權(quán)后，則應(yīng)向市房管局辦理申請取得外銷商品房專項經(jīng)營權(quán)，方可開展開發(fā)經(jīng)營業(yè)務(wù)。

二、房地產(chǎn)預(yù)售，須按一九八八年市人民政府批準(zhǔn)的《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)經(jīng)營管理實施細則》規(guī)定，報經(jīng)市房管局批準(zhǔn)。批準(zhǔn)預(yù)售后，房地產(chǎn)投資經(jīng)營者應(yīng)在批準(zhǔn)之日起十天內(nèi)向市房地產(chǎn)登記機關(guān)申報預(yù)售（注冊）登記。

房地產(chǎn)預(yù)售雙方當(dāng)事人簽訂的合同應(yīng)經(jīng)市公證機關(guān)公證，公證后預(yù)買方應(yīng)在二十天內(nèi)向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理預(yù)售登記。

三、房地產(chǎn)投資經(jīng)營者按土地使用權(quán)有償出讓或轉(zhuǎn)讓合同規(guī)定的期限和條件，經(jīng)投資開發(fā)并完成了一定比例的建筑工程量后需轉(zhuǎn)讓的，則必須先報經(jīng)市房管局審核批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓雙方簽訂的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同（包括土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同）經(jīng)公證后，應(yīng)在二十天內(nèi)向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理轉(zhuǎn)讓登記。

四、房地產(chǎn)投資經(jīng)營者在土地使用權(quán)有償出讓或轉(zhuǎn)讓合同規(guī)定的可建房屋竣工、驗收合格并向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理商品房注冊登記后方可出售；其中，未申請預(yù)售的房地產(chǎn)項目出售前則應(yīng)先經(jīng)市房管局批準(zhǔn)。

房地產(chǎn)投資經(jīng)營者出售房地產(chǎn)（包括已經(jīng)預(yù)售的）買賣雙方簽訂的房地產(chǎn)出售合同，經(jīng)向市公證機關(guān)申辦公證后，買賣雙方當(dāng)事人應(yīng)在一個月內(nèi)向市房地產(chǎn)交易管理所辦理房地產(chǎn)過戶手續(xù)，然后由買受人向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理登記，按規(guī)定領(lǐng)取房屋所有權(quán)證和土地使用證。

五、已取得房屋所有權(quán)證和土地使用證的房地產(chǎn)投資經(jīng)營者或業(yè)主，出售房地產(chǎn)應(yīng)與買受人簽訂房地產(chǎn)買賣合同。合同經(jīng)公證后，買賣雙方當(dāng)事人應(yīng)在一個月內(nèi)向市房地產(chǎn)交易管理所辦理房地產(chǎn)過戶手續(xù)，然后買受人向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理登記，按規(guī)定領(lǐng)取房屋所有權(quán)證和土地使用證。

房地產(chǎn)交換，雙方當(dāng)事人簽訂的房地產(chǎn)交換合同經(jīng)公證后，應(yīng)按上款規(guī)定辦理過戶、登記手續(xù)。

六、房地產(chǎn)抵押（包括土地使用權(quán)抵押、房地產(chǎn)權(quán)益抵押、房地產(chǎn)權(quán)抵押等），抵押人與抵押權(quán)人應(yīng)簽訂房地產(chǎn)抵押合同。合同經(jīng)公證后，應(yīng)向市房地產(chǎn)登記機關(guān)辦理登記手續(xù)。

七、房地產(chǎn)交易中，雙方當(dāng)事人簽訂的房地產(chǎn)預(yù)售、出售、買賣、交換和抵押等合同，應(yīng)使用市房管局統(tǒng)一印制或認可的合同文本。

篇4

進退維谷：

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房整治的現(xiàn)實困惑

目前，關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的整治方式，從官方和民間的不同分析角度而言，有很多不同的版本，主要可歸納為以下三種，即：“格式化”、“廉租化”和“個案化”。

其一，“格式化”的辦法，就是把“小產(chǎn)權(quán)房”一律以違法論處，像電腦病毒一樣格式化刪除掉，以清除出占用的內(nèi)存土地。自2013年以來，北京昌平等地的果斷做法就是“堅決拆除小產(chǎn)權(quán)房，發(fā)現(xiàn)一起查處一起”?？梢哉f，將小產(chǎn)權(quán)問題“格式化”，這是最簡單最直接的思維模式，雖然有利于騰讓土地打擊違建，但若考慮一建一拆之間所灰飛煙滅的巨額投入，是該土地耕種幾十年甚或幾百年能夠補償回來的嗎？！事實也證明，許多地方政府對此進行簡單的“格式化”處理，雖有利于數(shù)量方面的政績維護，但確實又“撥了蘿卜帶出了泥”，由此連帶出來的后續(xù)問題依然難纏。

其二，將其轉(zhuǎn)正“廉租化”。將小產(chǎn)權(quán)房與現(xiàn)有的保障房建設(shè)、廉租房建設(shè)相接軌，這是很多百姓的期待，具有較廣泛的民意基礎(chǔ)。2014年房地產(chǎn)藍皮書稱，對小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)當(dāng)否定的是其違法違規(guī)的一面，尤其是與嚴(yán)格保護耕地的基本國策相沖突的行為；應(yīng)該肯定的是其填補城市住房供應(yīng)缺口和促進農(nóng)民增收的一面?？傮w上，應(yīng)承認小產(chǎn)權(quán)房的作用和價值。在各大網(wǎng)站上關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房該何去何從”的民意調(diào)查中，“廉租化”也是受到超過71.5%以上群眾支持和擁護的。雖然有一些人認為，這存在著利益偏袒和投機取巧之嫌，但“小產(chǎn)權(quán)房”本身已帶著凄凄慘慘的緊箍咒，其低房價本身是與其權(quán)利缺陷相匹配的，而且一般小產(chǎn)權(quán)房所在地段也比不上商業(yè)地產(chǎn)，大多只是建在城鄉(xiāng)結(jié)合部而已。

其三，將其“個案化”處理?？紤]到歷史遺留問題和各地的具體情況，難以制定出“一刀切”的辦法，那就“一案一處理”，這是當(dāng)前許多媒體網(wǎng)站都公然爆料的處治準(zhǔn)則，也得到很多利益相關(guān)者的期待。但可以預(yù)料，“個案化”處理極可能演化為有資本有實力者的“通行證”，這無疑給地方政府的權(quán)利尋租留下了空間，其中的隱形腐敗又將加大地產(chǎn)成本。

可以說，目前的這三種主要治理方案各有利弊，但都難以滿足現(xiàn)實的根本需要。雖然“廉租化”必然是民心所向，但還缺乏具體的實施細則。還有類似的許多其他方案，但由于都沒有涉及到對“房”和“地”的綜合考量，而難以達到標(biāo)本兼治的有效結(jié)果。

揭開面紗：

小產(chǎn)權(quán)房占地難問題的現(xiàn)實解析

其實，對小產(chǎn)權(quán)房整治工作的糾結(jié)和困擾，最根本的還是“土地”和“房屋”的匹配問題。現(xiàn)有一個硬性要求，就是我國必須保住18億畝的耕地紅線，但這并不意味著不占用現(xiàn)有耕地來推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，而應(yīng)從現(xiàn)有耕地占用和土地使用效益低下的現(xiàn)實問題出發(fā)，適時推進新時期的土地整理和統(tǒng)籌規(guī)劃利用。為此，不得不弄明白造成耕地緊張的原因及其程度如何，才能客觀考量小產(chǎn)權(quán)房占地難問題的現(xiàn)實程度究竟如何，進而做到客觀的對癥下藥。從各方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，造成目前耕地緊張的主要原因有以下幾個方面：

一是，城市規(guī)模擴張過快，土地利用率低。

據(jù)統(tǒng)計，2002年底，全國城市660個，城市面積46.48萬平方公里，其中建成區(qū)面積25.97平方公里。1997年利用遙感資料對全國31個特大城市占地規(guī)模判讀和量算，1986―1996年主城區(qū)實際占地規(guī)模由3270平方公里擴大到4910平方公里，增長了50.2%，城市用地增加與人口增長比例達到2.29∶1，高出正常比例近一倍。

二是，農(nóng)村居民點建設(shè)分散，宅基地審批缺乏管理和監(jiān)督。

中國農(nóng)村人口多，居住分散，宅基地占用耕地呈逐年上升趨勢。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》確定，2000年農(nóng)業(yè)居民點用地規(guī)模為1366.6 萬公頃，另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不健全，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，宅基地審批缺乏嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，村官成為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的實際審批者和受益者，使宅基地占用耕地數(shù)量呈逐年增長態(tài)勢。從這個角度而言，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)倒是解決該問題的一劑良藥。因為，小產(chǎn)權(quán)房能夠為農(nóng)村分散居住的人口提供“上樓”的基礎(chǔ)條件，非但不會對耕地使用面積造成威脅，反而是有利于騰讓耕地，并促進集體土地的綜合使用效益的。

三是，開發(fā)區(qū)建設(shè)中的土地大量閑置。

據(jù)調(diào)查資料顯示，在城市規(guī)模擴張過程中，工業(yè)用地占城市面積的20%-30%，超出合理限度10個百分點（合理限度為10%-15%），工業(yè)用地規(guī)模過大并占據(jù)黃金地段，不僅土地產(chǎn)出率低，且污染城市環(huán)境。2003 年底，全國各類開發(fā)區(qū)6015個，規(guī)劃面積達3.54平方公里，超過了全國660個城市和所有建制鎮(zhèn)的建設(shè)用地總面積。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的只有232家，占4.64%；經(jīng)省級政府部門批準(zhǔn)的有1019 家，占20.38%，更多的是地方盲目設(shè)立的各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園，造成了大量耕地的“撂荒”現(xiàn)象。全國開發(fā)區(qū)有43%閑置，土地利用率低下，造成耕地面積以驚人的幅度減少。由于地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)占用農(nóng)民大量的耕地，給農(nóng)民的征地款僅是很低的補償標(biāo)準(zhǔn)，或者不能到位、克扣、挪用、截留，帶來嚴(yán)重的社會動蕩問題。有關(guān)部門統(tǒng)計，土地上訪案件占整個上訪量的1/3。

四是，耕地閑置，浪費嚴(yán)重。

1991-1996年，國家、集體、農(nóng)民建房三項非農(nóng)建設(shè)用地202萬公頃，占用耕地102萬公頃，分別超過同期計劃的28%和18%。而同期全社會固定資產(chǎn)投資總額為8585億元，這些資金僅夠占用土地133萬公頃，實際占用耕地量的34%超出投資額度。由于土地供應(yīng)嚴(yán)重超過投資能力，造成耕地大量閑置、浪費、利用粗放。

五是，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地。

由于農(nóng)產(chǎn)品價格走低，農(nóng)民增收相對緩慢，農(nóng)民種糧積極性降低，大片耕地被改為果園、茶園等。2002年，全國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地34.90萬公頃，已成為耕地減少的主要因素之一。

六是，土地開發(fā)利用嚴(yán)重不足。

據(jù)有關(guān)報道，我國現(xiàn)有未利用土地約39億畝，大多控制在各級政府手中，但由于我國缺乏相應(yīng)的開發(fā)優(yōu)惠政策和國家財政投入的嚴(yán)重不足，使其開發(fā)利用嚴(yán)重不夠。在“十五”期間中央財政安排對荒山、荒地等開發(fā)投入僅有1000多億元。由于國家對未利用土地以“國有”的形式，控制在各級政府手中，使廣大農(nóng)民及有關(guān)涉農(nóng)企業(yè)想開發(fā)之而不能，致使大量的土地資源閑置，沒能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有的甚至惡化。有些地方政府想將手中的荒山、荒地、灘地等利用起來，除考慮國家有關(guān)政策外，還面臨資金不足和市場化運行機制不夠成熟等難題。

顯然，從這幾個方面來看，中國現(xiàn)有的土地開發(fā)利用問題突出，相比于小產(chǎn)權(quán)房對于耕地保護的威脅程度而言，更嚴(yán)重的問題是大片的開發(fā)區(qū)建設(shè)和盲目規(guī)劃以及無序開發(fā)所導(dǎo)致的各種土地閑置浪費問題。

適時開源：

落實現(xiàn)有的“占用耕地補償制度”

茅于軾教授曾說，目前保護耕地面積政策的一個直接后果就是房地產(chǎn)的價格大幅度上升，另外一個長遠的后果就是延緩了我國城鎮(zhèn)化的進程。幾億人口要進城不可能不占用農(nóng)地?！罢加谩鞭r(nóng)地并不意味著農(nóng)地只能減少，而是要與時俱進的提高土地使用效率。其實，對耕地面積的“保住”，并不意味著一味的限制“節(jié)流”，而忽視土地資源能“開源”的可再生屬性。在新型城鎮(zhèn)化過程中，唯有基于“節(jié)流”和“開源”基礎(chǔ)上的統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對大片閑置土地的統(tǒng)籌利用，適時推進以土地整理為主要內(nèi)容的墾地造田，才能有效保住甚至產(chǎn)生越來越多的耕地面積。

關(guān)于墾地補田，在法律制度上而言就是“占用耕地補償制度”，這是我國實行耕地保護的一項基本法律制度。它是指非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，占用多少，就必須開墾多少與所占用的耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)依法交納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。占用耕地補償制度是實現(xiàn)耕地占補平衡的一項重要法律措施。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務(wù)。對此，我國早已有相關(guān)的法律規(guī)范和實踐探索。根據(jù)我國現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第31條第2款：“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’”的原則，由占用耕地的單位負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。另根據(jù)《土地管理法釋義》第47條，征用城市郊區(qū)的菜地，除按本法的規(guī)定繳納土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費外，還應(yīng)當(dāng)繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。征用耕地的土地補償費和安置補助費之最高標(biāo)準(zhǔn)，可以達到被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。

近些年來，許多地方對占用耕地補償制度也進行了積極的實踐探索，并補充出臺了實施細則。如河南省虞城縣對黃河故道灘地開發(fā)，當(dāng)?shù)孛襟w對灘地開發(fā)前后的景象有一段形象的描述：開發(fā)前是“冬春灘地白茫茫，夏秋坑洼水汪汪，一年到頭光禿禿，鹽堿窩里餓斷腸”；而開發(fā)后則是：“魚塘緊相連，小麥香沙灘，荷花肩并肩……”據(jù)報道，該縣近幾年來引導(dǎo)農(nóng)民開發(fā)荒灘共1.7萬畝，改造背河洼地0.9萬畝，使灘區(qū)20多萬農(nóng)民受益。2009年，浙江省國土資源系統(tǒng)全年新增耕地23.96萬畝。還有，2014年2月，四川對建設(shè)用地占補平衡提出新要求，占用水田必須補水田等規(guī)定。

在實踐中，占用耕地補償制度在小產(chǎn)權(quán)房整治中的實施，主要具備以下優(yōu)勢：（1）有利于化解凝結(jié)于小產(chǎn)權(quán)房之中的多重矛盾，以更長遠的規(guī)劃來化解當(dāng)前整治難題；（2）有利于解決小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)“零增長”體制中的前后過渡銜接問題，尤其是對于在建項目而言，能夠保證市場和計劃的雙重活力；（3）有利于疏導(dǎo)“房”、“地”緊張的現(xiàn)狀，在為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供充足的土地支持的同時，也全面提高了城郊土地的使用效益，進而帶動荒郊土地的開發(fā)利用；（4）有利于保證土地開墾所需要的巨額資本支持，以房地產(chǎn)開發(fā)帶動西北部等地大面積的荒地開發(fā)；（5）有利于創(chuàng)造勞動就業(yè)機會，為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)村和城鎮(zhèn)富余勞動力創(chuàng)造勞動工作崗位，進而促進社會穩(wěn)定；（6）借力房市資本，運用現(xiàn)代技術(shù)進行土地“開源”，促進新時期的土地墾發(fā)，而為國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供充足的人力、資本和土地支持。

總的來說，對于小產(chǎn)權(quán)房問題的整治，必須因地制宜，既不能忽略土地分配不合理帶給住宅用地建設(shè)的轉(zhuǎn)換壓力，也不能一味的強調(diào)保住耕田而忽略了耕地資源的可再生屬性和土地價值的綜合統(tǒng)籌使用，而是應(yīng)該在占用耕地補償制度的基礎(chǔ)上，進一步建立完善大批閑置土地開發(fā)力度的相關(guān)政策，尤其是在科技日益發(fā)達的基礎(chǔ)上，要進一步以小產(chǎn)權(quán)房的整治為契機，充分調(diào)動社會各界以住房建設(shè)的土地落實為契機而推進閑置地、荒地開墾與開發(fā)建設(shè)，尤其是要解決西部大開發(fā)中的大片荒地開發(fā)利用問題，以達到“房”、“地”皆有著落的占補平衡局面，進而為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)開辟出廣闊的天地。