導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境，現(xiàn)已成為全市上下落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變工作職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的重要任務(wù)和基礎(chǔ)工作。對(duì)我們渭城區(qū)正陽(yáng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境更是一項(xiàng)具有極端重要性和強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)性的任務(wù)。

優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，是正陽(yáng)在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)“大發(fā)展”的重要保證。20__年以來(lái)，我鎮(zhèn)招商引資工作取得了突飛猛進(jìn)的顯著成績(jī)。但從總的方面來(lái)看，我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、經(jīng)濟(jì)總量偏小、經(jīng)濟(jì)水平欠發(fā)達(dá)的基本鎮(zhèn)情尚未根本改變，必須在進(jìn)一步優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境上有強(qiáng)烈的緊迫感，努力形成投資與發(fā)展環(huán)境的新優(yōu)勢(shì)，才能爭(zhēng)取各種生產(chǎn)要素資源加速向我鎮(zhèn)集聚，從而促進(jìn)加快發(fā)展。事實(shí)證明，多晶硅、大唐電廠技改等重特大項(xiàng)目年內(nèi)相繼投產(chǎn)，單晶硅等大項(xiàng)目將相繼開工一方面表明了正陽(yáng)在投資與發(fā)展環(huán)境方面具有的明顯優(yōu)勢(shì)，另一方面也對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境提出了新的挑戰(zhàn)。

優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，是正陽(yáng)在新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)“大開放”的根本要求。發(fā)展的空間取決于開放的程度，發(fā)展的速度取決于開放的進(jìn)度，發(fā)展的水平取決于開放的深度。要形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域、內(nèi)外融通的大開放格局，就必須進(jìn)一步優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，強(qiáng)化開放意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和機(jī)遇意識(shí)，充分發(fā)揮正陽(yáng)毗鄰西安的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、涇渭新區(qū)全面啟動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)優(yōu)勢(shì)，機(jī)場(chǎng)高速、北環(huán)線以及即將啟動(dòng)的連接西安、涇陽(yáng)的正陽(yáng)大橋、正陽(yáng)大道建設(shè)等交通優(yōu)勢(shì)，全力優(yōu)化正陽(yáng)的各類軟環(huán)境優(yōu)勢(shì)，努力形成正陽(yáng)在渭城區(qū)，乃至咸陽(yáng)市對(duì)外開放的比較優(yōu)勢(shì)。

優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，是正陽(yáng)在新趨勢(shì)下實(shí)現(xiàn)“大承接”的關(guān)鍵所在。隨著西咸一體化的深入推進(jìn)，市委、市政府提出將渭城建成未來(lái)大西安的“新浦東”，把渭河打造成西安•咸陽(yáng)“城中河”，全力打造支撐涇渭新區(qū)開發(fā)、融觀光休閑于一體的綠色生態(tài)平臺(tái)的大手筆，作為西咸一體化渭城的橋頭堡，在新一輪產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移中，能否成為吸引西安，乃至省內(nèi)外生產(chǎn)要素集聚和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接“熱地”，營(yíng)造優(yōu)良的投資與發(fā)展環(huán)境是關(guān)鍵。只有努力優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移成本，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移效率，為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造有利條件，才能讓優(yōu)秀外來(lái)企業(yè)“無(wú)障礙進(jìn)入，無(wú)障礙發(fā)展”。

優(yōu)化投資與發(fā)展環(huán)境，是正陽(yáng)在新階段上實(shí)現(xiàn)思想“大解放”的戰(zhàn)略舉措。在不同的階段，投資者對(duì)投資與發(fā)展環(huán)境的要求是不斷變化、不斷提升的。從最早對(duì)改善交通、能源、通訊等硬環(huán)境的要求，到提供低成本的土地、勞動(dòng)力和優(yōu)惠政策的要求，再到轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府工作效率和提升產(chǎn)業(yè)、資金和服務(wù)的協(xié)調(diào)配套能力的要求?，F(xiàn)在，已經(jīng)進(jìn)入到要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科教、人才、金融及城鎮(zhèn)化水平、人居環(huán)境等系統(tǒng)優(yōu)化、整體提升的新階段。當(dāng)前優(yōu)化我鎮(zhèn)的投資與發(fā)展環(huán)境，一方面要對(duì)確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，按照開工項(xiàng)目抓進(jìn)度，續(xù)建項(xiàng)目抓投產(chǎn)的要求，嚴(yán)格落實(shí)“五個(gè)一”工作機(jī)制，夯實(shí)包抓責(zé)任，全程跟蹤服務(wù)，確保項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。并持續(xù)不斷地開展環(huán)境綜合整治，嚴(yán)查“三亂”行為，堅(jiān)決打擊破壞投資環(huán)境的人和事；另一方面必須跟上投資者對(duì)發(fā)展環(huán)境的新要求，實(shí)現(xiàn)思想的大解放、大突破、大跨越。

篇2

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“破”在眉睫

城鄉(xiāng)分治的“二元社會(huì)”管理制度表現(xiàn)在：在嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的條件下，以街道辦事處為代表的城市政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)非農(nóng)業(yè)戶籍的居民，而以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的農(nóng)村政權(quán)組織負(fù)責(zé)管理和服務(wù)農(nóng)業(yè)戶籍的村民。在城鄉(xiāng)各自封閉的管理系統(tǒng)中，街、鄉(xiāng)政府履行著對(duì)自管人甲的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。隨著城市化的推進(jìn)，一方面城鄉(xiāng)結(jié)合部?jī)?nèi)有些建制鎮(zhèn)政府其實(shí)已經(jīng)具有了城市政府的地位與作用，但還充當(dāng)著農(nóng)村管理者的角色；另一方面，一些城市開發(fā)區(qū)政府本來(lái)就是由過(guò)去的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府直接轉(zhuǎn)變而來(lái)，其自身的職能和作用還局限于農(nóng)村管理政府的角色。

在街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)并存的行政體制下，國(guó)家財(cái)政與集體經(jīng)濟(jì)并存。在市政建設(shè)上表現(xiàn)為，同一片區(qū)域中，一方面部分市政建設(shè)納入城市統(tǒng)一的市政建設(shè)規(guī)劃中，有國(guó)家財(cái)政支持，管理有序，基礎(chǔ)設(shè)施(路、水、電、暖)比較完善；另一方面農(nóng)村部分基本不存在“市政建設(shè)”，只有農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全部靠村組織自籌資金解決，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)貧乏，市政建設(shè)落后。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上表現(xiàn)為，一方面街道辦事處的資金歸屬財(cái)政分配，另一方面農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)獨(dú)立，自成一體。經(jīng)濟(jì)來(lái)源和分配的不一致導(dǎo)致同一片區(qū)域從面貌外觀到人員歸屬的巨大差別，交錯(cuò)復(fù)雜導(dǎo)致各種問(wèn)題。這也是造成“城中村”及“村中城”現(xiàn)象的主要原因。

改革開放以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展取得前所未有的成果，城市化進(jìn)程加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成就，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了極其重要的推動(dòng)作用。根據(jù)國(guó)家權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，截至2007年，我國(guó)城市化率平均值已經(jīng)達(dá)到44.9％，處于城市發(fā)展最快時(shí)期。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展則相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等問(wèn)題突出，以社會(huì)化大生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征明顯，不僅阻礙了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)一體化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，也成為了劃分城鄉(xiāng)階層和不同利益群體身份對(duì)立的橫亙。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及城鄉(xiāng)體制創(chuàng)新。已經(jīng)成為中國(guó)今后拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的核心問(wèn)題。

對(duì)此，2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已給出明確方向，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化為重點(diǎn)，改善城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有重點(diǎn)地培育一批綜合承載能力強(qiáng)、輻射作用大的城市群，使其成為拉動(dòng)內(nèi)需的重要增長(zhǎng)極”，成為2009年經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)。

城市擴(kuò)張尋求新的發(fā)展模式

毋庸置疑，城市化進(jìn)程讓長(zhǎng)期以來(lái)束縛中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向一體化的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)走向解凍。促進(jìn)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和資源向城市轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村人口市民化，將農(nóng)村務(wù)工者輸送到城市當(dāng)中的二、三產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，不僅可以有效提高勞動(dòng)資源配置效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)為拉動(dòng)內(nèi)需增長(zhǎng)提供持續(xù)動(dòng)力，形成相互助推的平衡發(fā)展模式。

但城市化進(jìn)程加快的同時(shí)，也帶來(lái)了很多城市發(fā)展問(wèn)題。目前我國(guó)農(nóng)村人口比例較大，占總?cè)丝诘?6％，對(duì)于如此龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移來(lái)的剩余勞動(dòng)力，在現(xiàn)有的大中型城市并不能完全被吸納。于是，城市化進(jìn)程發(fā)展帶來(lái)的后果，一方面使得大量農(nóng)民涌向城市務(wù)工，屬于城市中龐大的低收入人群，往往不能參與分享城市化進(jìn)程成果，被看作是城市的“邊緣階層”，但他們卻是城市中龐大的流動(dòng)居住群體，長(zhǎng)期以來(lái)甚至一部分臨時(shí)流動(dòng)人口還轉(zhuǎn)化為了常住流動(dòng)人口，帶來(lái)了許多問(wèn)題，例如城市交通擁擠、流動(dòng)人口龐大、城市“夾心層”人口住房問(wèn)題、城市產(chǎn)業(yè)布局失衡等各種類型、不同程度的問(wèn)題。另一方面，由于外來(lái)人口的增加，使得原有的城市核心承載功能降低，很多人甚至很多原有的城市居民，為減輕壓力、提升居住品質(zhì)有了主動(dòng)郊區(qū)化的置業(yè)理念，甚至有人在鄉(xiāng)村置業(yè)、生活，出現(xiàn)了“逆城市化”的現(xiàn)象。

面臨一系列日益凸顯的城市問(wèn)題，一些大中城市開始開辟城市新區(qū)、城市新城等。例如，上世紀(jì)90年代的廣州洛溪板塊，是中國(guó)最早呈現(xiàn)的郊區(qū)小鎮(zhèn)形態(tài)，其初始功能為緩解廣州中心區(qū)居住壓力、改善原有居民生活環(huán)境及優(yōu)化相關(guān)資源配置等問(wèn)題，后來(lái)擴(kuò)大為“華南板塊”，并于2007年正式升級(jí)為番禺新城。與此同時(shí)，北京、上海等地也紛紛涌現(xiàn)出不同模式的城市新區(qū)，如望京新城、浦東新區(qū)等。從城市發(fā)展規(guī)劃的角度理解，城市發(fā)展正逐漸走向“中心城區(qū)+衛(wèi)星新城”發(fā)展模式?，F(xiàn)今，此種新型城市擴(kuò)張發(fā)展模式已經(jīng)在全國(guó)很多地區(qū)得到發(fā)展、推廣并升級(jí)。例如：天津?yàn)I海團(tuán)泊新城投資有限公司正在運(yùn)作的天津團(tuán)泊新城項(xiàng)目，作為天津距離中心城市最近的新城，在規(guī)劃中更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)自身開發(fā)的節(jié)奏和脈絡(luò)：以創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)為主線、以體育產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)，最終將發(fā)展成為生態(tài)體育新城，并承接天津市舉辦2013年?yáng)|亞運(yùn)動(dòng)會(huì)足球、網(wǎng)球、冰上、水上項(xiàng)目等比賽場(chǎng)館的需求，同時(shí)彌補(bǔ)了天津市網(wǎng)球、冰上場(chǎng)館的缺失。由此可見，建設(shè)體現(xiàn)地域文化特色和時(shí)代特征的生態(tài)宜居新城，不僅可以滿足不同收入、不同人群的需求，同時(shí)也將為社會(huì)提供充足的就業(yè)崗位。

按照思源置地對(duì)新型城市擴(kuò)張發(fā)展模式研究的結(jié)果，從人口密度的維度劃分，暫且可劃分為“城市五級(jí)”。城市一級(jí)，即城市核心區(qū)，將作為居住聚集區(qū)，承載工作、休閑、娛樂、教育等功能，人口密度最高一般在20-30人/畝；城市三級(jí)，即郊區(qū)小鎮(zhèn)一般大多分布在中心區(qū)10-15公里的范圍內(nèi)，居住構(gòu)成多依賴于原著居民和少量外來(lái)移民，人口密度通常保持在8-10人/畝；社會(huì)主義新農(nóng)村則是在自然村落基礎(chǔ)上，輻射少量區(qū)域邊緣居民，人口密度通常比自然村落的3―5人/畝略高，通常為2―3人/畝。

村鎮(zhèn)建設(shè)須解決四大難題

在城市化促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)，舊村改造、新村建設(shè)也尤為重要。按投資方式劃分，有以下三種做法：一是村集體和房地產(chǎn)開發(fā)商合作開發(fā)；二是村集體自主開發(fā)；三是村集體和村民共同投資開發(fā)。如按改造方式劃分，又有兩種：一是就地邊拆邊建；二是異地先建后拆。再按結(jié)合方式劃分，主要有三種：一是與衛(wèi)星城建設(shè)相結(jié)合；二是與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合；三是與中心村建設(shè)相結(jié)合。

目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要以村集體自主開或村集體與村民共同開發(fā)，其中出現(xiàn)的問(wèn)題主要有四個(gè)方面：

第一：項(xiàng)目啟動(dòng)緩慢。項(xiàng)目啟動(dòng)緩慢的主要原因又有三個(gè)方面，一是村集體資金缺口過(guò)大，無(wú)法開展舊村改造新村建設(shè)；二是當(dāng)前政策支撐不足；三是項(xiàng)目的審批過(guò)程太長(zhǎng)。

第二：規(guī)劃指導(dǎo)不力。改造后沒有騰退出土地、新村建設(shè)中沒有充分考慮公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施。

第三：農(nóng)民對(duì)上樓有不安定感。

第四：特殊區(qū)域的綠化隔離帶的特殊政策帶來(lái)的一系列問(wèn)題等，如商品房開發(fā)過(guò)度、規(guī)避繳納土地出讓金、制造協(xié)議出讓土地機(jī)會(huì)等等。

理解和處理好這些問(wèn)題，將為城鄉(xiāng)土地管理提供有利的環(huán)境。

從世界范圍講，冠以“新農(nóng)村建設(shè)”的國(guó)家農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃不少。韓國(guó)在20世紀(jì)70年代開始推行新農(nóng)村建設(shè)，不過(guò)那是一個(gè)軍政權(quán)在很大程度上為戰(zhàn)爭(zhēng)服務(wù)而組織的改革。30多年來(lái)，這種以鋼筋水泥建設(shè)農(nóng)村的時(shí)代已經(jīng)成為過(guò)去，而全人類都進(jìn)入了可持續(xù)發(fā)展的新軌道。農(nóng)村建設(shè)代之以綠色為主調(diào)，以提高生活質(zhì)量為核心，在不割斷歷史的前提下，以“至下而上實(shí)行民主參與”的方式來(lái)進(jìn)行，凸現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化?，F(xiàn)在，歐盟正在大規(guī)模地建設(shè)其農(nóng)村?，F(xiàn)在的歐盟包括25個(gè)國(guó)家，人口為4.568億，地域面積為390萬(wàn)平方里，人口和地域面積均約為我國(guó)的三分之一。今天，歐盟50％左右的人口居住在占地域面積90％的農(nóng)村地區(qū)。

今后10年有3億農(nóng)民遷入城市

篇3

一問(wèn)題的提出

隨著村民自治制度的實(shí)行和村民委員會(huì)的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對(duì)新型的農(nóng)村社會(huì)秩序和社會(huì)治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會(huì)這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會(huì)的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個(gè)重要方面。

從問(wèn)題的角度來(lái)研究新制度對(duì)于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前村民自治制度實(shí)行過(guò)程中的一個(gè)十分重要的問(wèn)題就是，作為村民自治組織的村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作中的職能偏離，即其實(shí)際行為對(duì)于其職能實(shí)施本旨的偏離問(wèn)題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機(jī)構(gòu)的村民委員會(huì)過(guò)多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實(shí)施不力；村委會(huì)越權(quán)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的職能；村委會(huì)及村干部僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，變村民自治為村委會(huì)自治或村干部自治；對(duì)國(guó)家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會(huì)職能實(shí)施中的這種偏離不僅對(duì)村民自治的制度化發(fā)展帶來(lái)不良影響，也對(duì)農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實(shí)危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過(guò)對(duì)這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實(shí)行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問(wèn)題已經(jīng)引起了包括社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等在內(nèi)的諸多社會(huì)科學(xué)研究者的重視，對(duì)于村委會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國(guó)家與社會(huì)”視角和“村干部角色”視角。

“國(guó)家與社會(huì)”視角的研究?jī)H僅用國(guó)家與社會(huì)二分的框架來(lái)解釋村委會(huì)與村黨支部的行為差異或村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡(jiǎn)單的，忽視了現(xiàn)實(shí)中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會(huì)行為中存在的問(wèn)題。比如：村委會(huì)的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會(huì)的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立性？村委會(huì)在完成各項(xiàng)組織目標(biāo)時(shí)存在著很大的選擇性，那么它在實(shí)踐中的行動(dòng)依據(jù)是什么？在大多數(shù)時(shí)候和大多數(shù)地方村委會(huì)與村黨支部并未表現(xiàn)出立場(chǎng)上的對(duì)立和利益上的分離，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢(shì)而不是截然的分立，那么村委會(huì)與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來(lái)源來(lái)解釋？

另一些從微觀角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護(hù)人”的概念概括市場(chǎng)化改革后的村干部的角色，認(rèn)為村干部在主觀上也無(wú)暇做好村民的監(jiān)護(hù)人，他們的干部身份并未被納入國(guó)家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，同樣面臨著出路問(wèn)題。因此村干部在利用所控制的集體資源時(shí)，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進(jìn)行的研究彌補(bǔ)了國(guó)家與社會(huì)二分法的不足，用更加具體生動(dòng)的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會(huì)作為一個(gè)組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會(huì)作為一個(gè)正式組織具有獨(dú)立的行動(dòng)能力和獨(dú)立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？本文正是從回答這些問(wèn)題入手，將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)者來(lái)分析村委會(huì)的行動(dòng)邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)的集體行動(dòng)之間的關(guān)系，從而對(duì)村委會(huì)的職能偏離現(xiàn)象提出一個(gè)探索性的解釋框架。

二村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離

在村委會(huì)實(shí)際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會(huì)組織法時(shí)談到了許多中央的政策得不到充分實(shí)施的情況，其他一些政策在實(shí)施過(guò)程中也常常被扭曲了或只得到部分的實(shí)施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會(huì)職能實(shí)施的偏離，這種偏離并不是對(duì)制度規(guī)定的公然違抗和反對(duì)，而是對(duì)其策略性執(zhí)行。在表面看來(lái)，各項(xiàng)職能都得到了實(shí)施，但實(shí)施的實(shí)際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實(shí)施的目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會(huì)的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會(huì)職能的核心。村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。

2.1村委會(huì)的權(quán)利偏離

就村委會(huì)的權(quán)利行使來(lái)看，其偏離表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實(shí)施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個(gè)方面來(lái)看村委會(huì)職能實(shí)施中權(quán)利的偏離。

2.1.1權(quán)利的缺失

村委會(huì)在實(shí)際工作中經(jīng)常會(huì)遇到的問(wèn)題是其自治權(quán)利受到來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)當(dāng)作自己的行政下級(jí)或派出機(jī)構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對(duì)村委會(huì)工作和村民自治進(jìn)行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)事務(wù)權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會(huì)的自利的非法干預(yù)上：

第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟(jì)收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集，村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、村民的承包經(jīng)營(yíng)方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本該由村民會(huì)議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自，即以下達(dá)生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃責(zé)任書甚或通過(guò)行政命令的形式，強(qiáng)制村委會(huì)和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時(shí)常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟(jì)自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴(yán)重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過(guò)對(duì)村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來(lái)間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會(huì)。

第二，財(cái)務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)財(cái)務(wù)管理。支配村委會(huì)的最好辦法，莫過(guò)于控制村級(jí)公共財(cái)政。目前在許多地方實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭(zhēng)議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級(jí)財(cái)務(wù)，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督、管理為名，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級(jí)財(cái)務(wù)管理，最終達(dá)到間接支配村委會(huì)的目的。從各地的情況來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過(guò)以下幾種方式對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提出指導(dǎo)性意見，進(jìn)行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費(fèi)后，向村干部發(fā)放工資或獎(jiǎng)金，進(jìn)行直接監(jiān)控；三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度，對(duì)村委會(huì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全面監(jiān)控。

第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級(jí)人事安排。為了達(dá)到支配或控制村委會(huì)的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會(huì)候選人的提名、競(jìng)選和投票的各個(gè)選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其他干部。從筆者實(shí)地調(diào)研的兩個(gè)村的情況來(lái)看，在村委會(huì)選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會(huì)選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會(huì)人事權(quán)的另一個(gè)做法是對(duì)于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權(quán)利的僭越

村委會(huì)權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會(huì)在職能實(shí)施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利。

1.村委會(huì)僭越村民會(huì)議（或村民代表會(huì)議）的權(quán)利。

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告，并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作?！边@就是說(shuō)，村民會(huì)議是村民實(shí)行自治的權(quán)利機(jī)構(gòu)，村委會(huì)是村民實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議的決定。重要問(wèn)題由村民會(huì)議決定，而不是由村委會(huì)決定。對(duì)于涉及全體村民利益的事項(xiàng)，村委會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會(huì)議討論決定的具體事項(xiàng)，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會(huì)召集村民代表開會(huì)，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢姡迕翊頃?huì)議是特殊情況下村民會(huì)議的補(bǔ)充形式，其行使的權(quán)利來(lái)自村民會(huì)議的授權(quán)。所以，總地來(lái)說(shuō)，關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)的決策權(quán)利在村民會(huì)議，至少應(yīng)該在由村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議，而不在村民委員會(huì)。

但是，在實(shí)際工作中，村委會(huì)時(shí)常僭越村民會(huì)議的決策權(quán)，形成虛置村民會(huì)議的局面，

這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會(huì)自治”[4]，有的實(shí)際上就是少數(shù)村干部的自治，其實(shí)質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。

2.村委會(huì)僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利

依照制度規(guī)定，村委會(huì)具有一定的經(jīng)濟(jì)職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)并不具有直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的權(quán)利，村級(jí)組織中集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有這種權(quán)利，而村委會(huì)依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條對(duì)此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)常常僭越集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟(jì)組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊(duì)也同時(shí)具有政治組織和經(jīng)濟(jì)組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會(huì)也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個(gè)人以及其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但有一點(diǎn)是村委會(huì)與生產(chǎn)大隊(duì)的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊(duì)相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會(huì)所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對(duì)這些資源享有實(shí)際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的背景下，村委會(huì)的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場(chǎng)活動(dòng)提供了便利，而社會(huì)主體的逐利化傾向又使得村委會(huì)及其干部具有了從事牟利活動(dòng)的沖動(dòng)，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會(huì)自覺地作為直接參與者加入到市場(chǎng)活動(dòng)中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)合作社，但人事上幾乎都與村委會(huì)和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實(shí)際工作中集體經(jīng)濟(jì)組織被虛置，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)際上沒有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)，需要由經(jīng)濟(jì)合作社從事的活動(dòng)均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會(huì)的這種行為實(shí)際上是得到上下各方認(rèn)同的。對(duì)于上級(jí)而言，只要地方經(jīng)濟(jì)能得到發(fā)展，村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體資格問(wèn)題并不重要，實(shí)際上像韓村河、華西村、等所謂“超級(jí)村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)做的模式已經(jīng)被作為先進(jìn)典型。對(duì)于村民而言，只要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠給自己帶來(lái)更多的福利，也不會(huì)追究村委會(huì)的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營(yíng)受挫，公共資源縮水，自己利益受損時(shí)才會(huì)表示不滿。在這種情況下，村委會(huì)運(yùn)用村莊公共資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是受到鼓勵(lì)的。

村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動(dòng)，但實(shí)際上卻極大地?fù)p害了其職能的有效實(shí)施。村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以說(shuō)是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用（例如增加工作機(jī)會(huì)和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者形成利益競(jìng)爭(zhēng)乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機(jī)會(huì)和市場(chǎng)控制權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)）”[5]。

第一個(gè)方面的后果只有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷成功才會(huì)實(shí)現(xiàn)，但經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟(jì)上的好處不能實(shí)現(xiàn)，還會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因?yàn)?，村委?huì)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的身份有所不同，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無(wú)償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)信譽(yù)和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會(huì)作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個(gè)方面的后果總是存在的，即使村委會(huì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者的沖突越深。這還是因?yàn)榇逦瘯?huì)與一般經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無(wú)償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會(huì)關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者更有利的條件，從而在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中造成了不平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)有損其公共性?，F(xiàn)實(shí)中，這種損害的一個(gè)重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級(jí)治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級(jí)治理的公司化傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時(shí)往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟(jì)實(shí)體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機(jī)會(huì)或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟(jì)利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟(jì)資源較豐富的村，村干部競(jìng)選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。

2.2村委會(huì)的義務(wù)偏離

村委會(huì)職能一方面通過(guò)其各項(xiàng)權(quán)利體現(xiàn)出來(lái)，另一方面通過(guò)其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來(lái)。村委會(huì)的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級(jí)政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級(jí)的事務(wù)[6]。從村委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會(huì)的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點(diǎn)已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會(huì)的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實(shí)踐情況來(lái)看，村委會(huì)日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個(gè)方面，一個(gè)方面是村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)，另一個(gè)方面是村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略。

2.2.1村委會(huì)過(guò)度代行政務(wù)

實(shí)行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會(huì)當(dāng)作自己的“腿”，村委會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來(lái)說(shuō)是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來(lái)屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會(huì)的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會(huì)實(shí)際工作中過(guò)度代行政務(wù)的問(wèn)題。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過(guò)多的任務(wù)也成了村干部的負(fù)擔(dān)，特別是一些完成起來(lái)有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級(jí)組織的協(xié)助，因此對(duì)村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對(duì)村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)控制村委會(huì)的財(cái)務(wù)權(quán)并將村干部的報(bào)酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報(bào)酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級(jí)的事情不是很多的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報(bào)酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報(bào)酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項(xiàng)任務(wù)完成得不好，就得不到這項(xiàng)工作的結(jié)構(gòu)報(bào)酬。村與村之間干部報(bào)酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會(huì)對(duì)村務(wù)的忽略

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會(huì)的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項(xiàng)任務(wù)，過(guò)度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個(gè)方面，村委會(huì)對(duì)于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)問(wèn)題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對(duì)村民利益表達(dá)缺乏關(guān)心。以下分別對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題加以說(shuō)明。

1關(guān)于村莊公益事業(yè)

關(guān)于村莊公益事業(yè)的問(wèn)題，目前的研究多是從經(jīng)濟(jì)的視角考慮問(wèn)題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟(jì)上的匱乏，從而在這個(gè)基礎(chǔ)上認(rèn)為，只要有了資金充分投入，萬(wàn)事大吉。但是問(wèn)題的另一個(gè)方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來(lái)公益？為什么（相對(duì)于從前）經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個(gè)“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時(shí)候更為重要的問(wèn)題，即村莊公共組織對(duì)公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對(duì)現(xiàn)有公益資源的動(dòng)員能力的問(wèn)題。這顯然已經(jīng)不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而是政治社會(huì)問(wèn)題。從這一視角來(lái)看村莊公益事業(yè)的問(wèn)題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會(huì)對(duì)于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動(dòng)員能力。這兩個(gè)問(wèn)題實(shí)際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時(shí)候是互為因果的。由于村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對(duì)于村干部和村委會(huì)的信任，這又必然會(huì)削弱村委會(huì)對(duì)于村莊資源的動(dòng)員能力；另一方面，由于村委會(huì)缺乏對(duì)村莊資源的動(dòng)員能力，對(duì)于村干部而言，公益事業(yè)成為一項(xiàng)十分費(fèi)力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會(huì)降低村干部對(duì)于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒有外來(lái)的壓力或幫助，村委會(huì)很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來(lái)壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的關(guān)于公益事業(yè)達(dá)標(biāo)的任務(wù)，而外來(lái)幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動(dòng)的，村莊內(nèi)部的資源動(dòng)員能力并未得到增強(qiáng)，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動(dòng)的村莊公益事業(yè)中，村委會(huì)并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過(guò)組織公益事業(yè)提高其資源動(dòng)員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過(guò)這樣的機(jī)會(huì)得到增強(qiáng)。很多學(xué)者也對(duì)這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認(rèn)為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。

2關(guān)于村民利益表達(dá)

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定，村委會(huì)有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會(huì)是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過(guò)村委會(huì)得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說(shuō)話、出力也是村干部是否得到村民認(rèn)可的主要標(biāo)準(zhǔn)。然而，在村民自治實(shí)踐中，村委會(huì)對(duì)村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計(jì)為村民自治組織的村委會(huì)并沒有起到維護(hù)村民權(quán)益的作用，有的時(shí)候，它的現(xiàn)實(shí)作用甚至與其制度設(shè)計(jì)構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時(shí)候，村委會(huì)一般還是會(huì)與村民同心協(xié)力地一起維護(hù)本村的利益，但一旦國(guó)家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款、亂征地等情況，村委會(huì)往往站在國(guó)家、政府一邊，反過(guò)來(lái)壓制村民的不滿，勸說(shuō)甚或幫助政府強(qiáng)制他們服從，而對(duì)于村民的利益訴求村委會(huì)并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時(shí)候、有的地方的村委會(huì)也會(huì)為村民說(shuō)幾句好話，爭(zhēng)取一點(diǎn)利益，個(gè)別村委會(huì)甚至?xí)龅酶谩?/p>

三對(duì)村委會(huì)職能偏離現(xiàn)象的解釋

3.1村干部的行動(dòng)與村委會(huì)職能的實(shí)施

要對(duì)村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會(huì)職能得以實(shí)施的基本過(guò)程，即村委會(huì)作為一個(gè)組織的集體行動(dòng)是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會(huì)的集體行動(dòng)究竟是如何形成的？它的行動(dòng)原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會(huì)的行動(dòng)的？

3.1.1村委會(huì)“法人行動(dòng)”的實(shí)現(xiàn)

本文解釋村委會(huì)的行動(dòng)的研究策略是將村委會(huì)看成一個(gè)獨(dú)立的行動(dòng)主體，并通過(guò)考察村干部個(gè)人行動(dòng)與村委會(huì)集體行動(dòng)之間的關(guān)系找出村委會(huì)集體行動(dòng)的產(chǎn)生機(jī)制。對(duì)于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動(dòng)理論”是一個(gè)十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個(gè)體行動(dòng)與由這些個(gè)體組成的集體的行動(dòng)之間關(guān)系的理論。法人行動(dòng)理論認(rèn)為，法人是通過(guò)自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個(gè)共同的權(quán)威機(jī)構(gòu)而形成的，法人行動(dòng)的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動(dòng)者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對(duì)自己的整體行動(dòng)負(fù)法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動(dòng)理論，一個(gè)基本的法人行動(dòng)系統(tǒng)是由一個(gè)委托人和一個(gè)人組成的統(tǒng)一的行動(dòng)單位，其中作為委托人的行動(dòng)者追求自身利益時(shí)有足夠的資源而無(wú)適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動(dòng)者作為人為自己服務(wù)并以支付報(bào)酬為交換手段。

實(shí)行村民自治后的村民委員會(huì)正是一個(gè)現(xiàn)代法人行動(dòng)者，村民通過(guò)民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會(huì)，村委會(huì)的宗旨是為維護(hù)和增加全體村民的共同利益。村委會(huì)是依法并通過(guò)法定程序成立的正式組織，它由村委會(huì)主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組成法》，村委會(huì)擁有一組獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會(huì)可替代自然人的功能并對(duì)其組織行為負(fù)法律責(zé)任。實(shí)際上，村委會(huì)是另一個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)中的人，這個(gè)法人行動(dòng)系統(tǒng)是村民會(huì)議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會(huì)結(jié)合而成，而村委會(huì)又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。

村委會(huì)的職能如何能夠落實(shí)到村干部的行動(dòng)中呢？這一點(diǎn)是由村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實(shí)行村民自治后，從法律上看，村委會(huì)的權(quán)威關(guān)系通過(guò)村民選舉行為自愿授予。實(shí)際中，村委會(huì)的建立有部分政府行為，如上級(jí)政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報(bào)酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對(duì)行動(dòng)的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來(lái)好處，作為人的村干部的行動(dòng)目的即是維護(hù)和增進(jìn)村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)?；诖迕衽c村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報(bào)酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對(duì)村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來(lái)的對(duì)村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動(dòng)的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動(dòng)的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過(guò)自己的工作實(shí)施村委會(huì)的各項(xiàng)職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個(gè)人行動(dòng)在村委會(huì)“法人行動(dòng)”中的特殊地位

法人行動(dòng)者是一種無(wú)形實(shí)體，其行動(dòng)意志需要通過(guò)其人的行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動(dòng)者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動(dòng)者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，為全體村民共有的對(duì)村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會(huì)資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會(huì)的各個(gè)管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說(shuō)的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對(duì)于作為個(gè)體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說(shuō)，在村委會(huì)法人行動(dòng)者中，村干部處于一種相對(duì)特殊的地位。

作為人的村干部在村委會(huì)法人行動(dòng)者中的這種特殊地位，使得村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)“法人行動(dòng)”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動(dòng)屬于系統(tǒng)行動(dòng)，其行動(dòng)決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會(huì)法人行動(dòng)產(chǎn)生的集體決策過(guò)程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對(duì)單個(gè)村民要大得多。因?yàn)椋ㄈ诵袆?dòng)的決策基礎(chǔ)是法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中形成的各種利益[11]。而在法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，利益格局的形成是與交換各方的談判實(shí)力分不開的，這種談判實(shí)力是由各自占有的資源及其相對(duì)價(jià)值決定的[12]。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部交換活動(dòng)中，村干部顯然占有了更多的有價(jià)值的資源，因此具有相對(duì)于普通村民來(lái)說(shuō)更強(qiáng)的談判實(shí)力，所以其利益和意志更容易影響到村委會(huì)的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來(lái)交換村民對(duì)其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實(shí)中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個(gè)人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對(duì)抗和壓制反對(duì)者，比較容易使其主張?jiān)诩w決策中體現(xiàn)。

3.2村委會(huì)職能實(shí)施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個(gè)人行動(dòng)對(duì)于村委會(huì)職能實(shí)施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會(huì)職能得到有效實(shí)施就顯得十分重要。那么，在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中村干部個(gè)人行動(dòng)的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動(dòng)依據(jù)是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動(dòng)者,其行動(dòng)的基本原則是最大限度地實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會(huì)的需要和偏好，比如其個(gè)人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個(gè)人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評(píng)價(jià)和更好的聲譽(yù)等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認(rèn)知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對(duì)各種需要和偏好的判斷。也就是說(shuō)，只有被行動(dòng)者所認(rèn)識(shí)到的利益才會(huì)對(duì)其行動(dòng)起作用，被其認(rèn)為更重要的利益對(duì)其行動(dòng)具有更大的作用。比如，對(duì)于一個(gè)更看重個(gè)人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地實(shí)現(xiàn)其物質(zhì)利益；對(duì)于一個(gè)更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對(duì)于一個(gè)更看重上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)同的村干部而言，其行動(dòng)的基本原則將是最大限度地獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。當(dāng)然，個(gè)人對(duì)自己利益的認(rèn)知并不是一成不變的，而是會(huì)因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動(dòng)是為達(dá)到一定目的而通過(guò)人際交往或社會(huì)交換所表現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)性行動(dòng)，這種行動(dòng)需要理性的考慮（或計(jì)算）對(duì)其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準(zhǔn)，而是要行動(dòng)者的眼光來(lái)衡量。村干部的這種理性行動(dòng)服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時(shí)，村干部也具有能動(dòng)作用，這種能動(dòng)作用一方面表現(xiàn)在具有認(rèn)知能力和選擇能力，可以對(duì)其行動(dòng)情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略；另一方面表現(xiàn)在行動(dòng)者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過(guò)對(duì)其行為后果的判斷形成新的行動(dòng)決策。這里所說(shuō)的后果大概分為獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰兩種。村干部會(huì)根據(jù)后果來(lái)肯定、否定或是矯正其行動(dòng)策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能實(shí)施的制度的行動(dòng)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，就會(huì)強(qiáng)化他的這種行動(dòng)，相反則會(huì)對(duì)這種行動(dòng)進(jìn)行修正；如果村干部認(rèn)為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來(lái)利益而不會(huì)受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價(jià)，就會(huì)鼓勵(lì)他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認(rèn)為對(duì)制度變通執(zhí)行會(huì)更有利于自己，則會(huì)尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會(huì)的職能偏離

總地來(lái)看，作為理性行動(dòng)者，村干部在村委會(huì)職能實(shí)施過(guò)程中采取的行動(dòng)策略主要包括兩點(diǎn)：一是從職能實(shí)施的內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能是被選擇性實(shí)施；二是從職能實(shí)施的方式來(lái)看，村委會(huì)的職能是被變通性實(shí)施。

（一）從內(nèi)容來(lái)看，村委會(huì)的職能被選擇性實(shí)施。

實(shí)際上，在目前村委會(huì)職能實(shí)施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實(shí)施各項(xiàng)制度，準(zhǔn)確地說(shuō)，村干部是對(duì)村委會(huì)職能選擇性實(shí)施。為什么村干部有時(shí)是恪守職責(zé)的人，有時(shí)卻又是藐視規(guī)則的投機(jī)者？實(shí)際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點(diǎn)：

第一，村干部對(duì)自身利益的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對(duì)于那些對(duì)村干部實(shí)現(xiàn)自身利益會(huì)有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會(huì)太積極，甚至?xí)Х桨儆?jì)阻礙這些職能的實(shí)施。當(dāng)然，具體是對(duì)其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，而是以村干部自己的判斷來(lái)衡量。而且這還與彼時(shí)彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報(bào)酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎(jiǎng)勵(lì)，完成情況不好則會(huì)被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細(xì)說(shuō)明過(guò)。正是通過(guò)這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來(lái)，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時(shí)會(huì)更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個(gè)事例，類似的利益激勵(lì)任務(wù)還有不少。

第二，村干部對(duì)制度強(qiáng)硬程度和明確程度的判斷。就是說(shuō)對(duì)于那些具有嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對(duì)于那些缺乏嚴(yán)格監(jiān)督機(jī)制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)。這種明確的指標(biāo)促進(jìn)了村干部對(duì)上級(jí)任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會(huì)有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。

（二）從方式來(lái)看，村委會(huì)的職能被變通性實(shí)施。

這里所謂變通包括兩個(gè)方面，一是非對(duì)抗，即村干部基本上不會(huì)明確反對(duì)執(zhí)行有關(guān)村委會(huì)職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會(huì)利用制度作為其行動(dòng)合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對(duì)于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會(huì)運(yùn)用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實(shí)施，實(shí)際上卻使制度變質(zhì)。

先說(shuō)第一個(gè)方面，村干部對(duì)待各項(xiàng)有關(guān)村委會(huì)職能的制度的方式往往不會(huì)是對(duì)抗性的，即便是對(duì)那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對(duì)則自己的行動(dòng)將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動(dòng)合法性的理由，特別是以國(guó)家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無(wú)論其行動(dòng)在實(shí)質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會(huì)為其行動(dòng)做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說(shuō)第二個(gè)方面，這方面的事例也很多，其實(shí)一直以來(lái)基層干部對(duì)于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級(jí)政策都是采取陽(yáng)奉陰違的對(duì)策。比如，關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，國(guó)家制定了嚴(yán)格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過(guò)夸大虛報(bào)農(nóng)民的收入來(lái)掩蓋過(guò)多的收費(fèi)，或是在上級(jí)來(lái)檢查時(shí)做一些臨時(shí)性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項(xiàng)須召開村民會(huì)議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會(huì)議替代村民會(huì)議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進(jìn)行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對(duì)自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對(duì)自己有利，他們會(huì)把一條有益的中央政策如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費(fèi)性的投資和壓榨的加重合法化，還會(huì)想方設(shè)法在收取合理稅收的時(shí)候搭便車加收許多不合理的費(fèi)，并且這些不合理的費(fèi)往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動(dòng)的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會(huì)職能實(shí)施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說(shuō)，村干部行動(dòng)中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說(shuō)的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說(shuō)的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個(gè)人或社區(qū)的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對(duì)認(rèn)為在1949年以后的中國(guó)，國(guó)家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會(huì)基層，國(guó)家意志可以在農(nóng)村社會(huì)完全貫徹的觀點(diǎn)提出的，這一概念表明村干部在面對(duì)來(lái)自上級(jí)的壓力時(shí)仍然具有一定的回旋余地。本文所說(shuō)的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實(shí)行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來(lái)源改變的情況下村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力，特別是來(lái)自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來(lái)自村莊內(nèi)部和國(guó)家的雙重壓力時(shí)仍然可以按照自己的利益來(lái)安排村莊的實(shí)際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實(shí)際上，這里的“自由”政治空間是村委會(huì)職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問(wèn)題。聯(lián)系村干部作為村委會(huì)法人行動(dòng)者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來(lái)看，問(wèn)題主要有兩個(gè)：一是村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善。

3.3.1村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡

平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實(shí)現(xiàn)法人行動(dòng)者的某一目標(biāo)為委托人帶來(lái)某種利益，以此與委托人進(jìn)行交換，獲得職位權(quán)利與報(bào)酬。但是，由于人掌握對(duì)法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過(guò)度要價(jià)。在村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部，人的過(guò)度要價(jià)主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對(duì)外聯(lián)系、無(wú)限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會(huì)這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報(bào)酬往往不是經(jīng)濟(jì)報(bào)酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟(jì)權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)、外部社會(huì)關(guān)系等。這些非經(jīng)濟(jì)權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽(yù)、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟(jì)權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟(jì)權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。

在村民自治制度設(shè)計(jì)中，為了防止村干部的權(quán)利過(guò)大帶來(lái)的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對(duì)稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實(shí)際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級(jí)檢查前，村干部將財(cái)務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，僅從公布的數(shù)字是看不出問(wèn)題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個(gè)重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個(gè)弊端，周期過(guò)長(zhǎng)。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長(zhǎng)的周期使得很多重要問(wèn)題已經(jīng)無(wú)從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時(shí)公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。

村務(wù)公開還只是村民對(duì)村干部進(jìn)行民主監(jiān)督的一個(gè)方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來(lái)，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會(huì)出現(xiàn)人權(quán)利過(guò)大的問(wèn)題。

3.3.2村委會(huì)法人行動(dòng)者外部控制的不完善

對(duì)村干部的監(jiān)督，除了來(lái)自村民以外，還來(lái)自國(guó)家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對(duì)村干部的監(jiān)督。雖然實(shí)行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國(guó)家對(duì)村干部的制約相對(duì)減弱，但國(guó)家仍然可以通過(guò)法律手段和政策手段對(duì)村干部進(jìn)行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對(duì)稱的難題，國(guó)家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因?yàn)樯霞?jí)監(jiān)督的困難，國(guó)家才會(huì)積極推行村民自治，期望通過(guò)村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對(duì)村干部而言，來(lái)自國(guó)家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的控制在目的上也存在問(wèn)題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過(guò)與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強(qiáng)控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對(duì)可以量化的事物進(jìn)行控制，主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無(wú)法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國(guó)家之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為一種經(jīng)紀(jì)關(guān)系，即村干部只是替國(guó)家提取農(nóng)村資源的工具，成為國(guó)家在農(nóng)村的經(jīng)紀(jì)人。這種情況下上級(jí)只會(huì)關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對(duì)于村干部完成任務(wù)的過(guò)程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過(guò)程中存在不當(dāng)行為，上級(jí)一般也會(huì)容忍，這種容忍就鼓勵(lì)了村干部的不當(dāng)行為。

最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實(shí)行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀(jì)身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個(gè)人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財(cái)政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會(huì)影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過(guò)失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對(duì)于村干部而言，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會(huì)關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對(duì)方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會(huì)把默許村干部在執(zhí)行制度時(shí)的某些無(wú)損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵(lì)了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國(guó)家對(duì)村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會(huì)造就跨越鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益集團(tuán)，這種利益集團(tuán)的形成則會(huì)進(jìn)一步增加國(guó)家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來(lái)說(shuō)，村委會(huì)法人行動(dòng)者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有

四結(jié)論

篇4

2O世紀(jì)8O年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會(huì)的村民自治權(quán)，村民通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會(huì)對(duì)自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實(shí)行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國(guó)西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過(guò)程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出問(wèn)題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營(yíng)效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動(dòng)性，并且需要國(guó)家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助，絕不能將國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運(yùn)行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的頻繁干預(yù)與過(guò)度控制，將村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用于村民自治組織和村民，造成國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)在村干部中培植自己的人實(shí)行對(duì)村的間接控制。例如在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對(duì)村民自治權(quán)的一種剝奪。

第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對(duì)村委會(huì)進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會(huì)；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項(xiàng)任務(wù)，村委會(huì)僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會(huì)“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會(huì)承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會(huì)成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來(lái)村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無(wú)暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無(wú)形之中。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行財(cái)政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)薄弱，財(cái)政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財(cái)政監(jiān)控職能對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個(gè)村的管理形式，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會(huì)也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)進(jìn)行價(jià)值控制。貧困地區(qū)社會(huì)發(fā)展緩慢，需要國(guó)家提供各種貸款救濟(jì)及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會(huì)價(jià)值分配權(quán)對(duì)村委會(huì)進(jìn)行調(diào)控。

二是村民自治的偏斜運(yùn)行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。

按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運(yùn)行過(guò)程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對(duì)大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過(guò)就是在三年中參加一次投票而已”。村委會(huì)也片面重視村級(jí)換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會(huì)這個(gè)“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。

三、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路

通過(guò)上述對(duì)西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接。

(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實(shí)行依法行政。《村民委員組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《組織法實(shí)施細(xì)則》，從實(shí)際工作考慮，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。

其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國(guó)家意志性，是需要以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項(xiàng)；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個(gè)人事務(wù)。對(duì)自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù)；對(duì)非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過(guò)引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國(guó)家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識(shí)，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級(jí)隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ⒚裰鲄f(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會(huì)職權(quán)和各村實(shí)際情況，與村委會(huì)協(xié)商，再由村委會(huì)組織村民或村民代表討論決定，改變過(guò)去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會(huì)指導(dǎo)村委會(huì)依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。

其四，西部大開發(fā)以來(lái)，國(guó)家對(duì)西部貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來(lái)越多、扶貧力度越來(lái)越大，國(guó)家政權(quán)越來(lái)越多地需要向村級(jí)滲透。鑒于此，對(duì)于西部特別貧困的地區(qū)國(guó)家可適當(dāng)加大基層管理成本的投入，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的派出機(jī)構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實(shí)行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務(wù)。真正實(shí)現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。

(二)落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力

《村民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個(gè)以民主為主要內(nèi)容的治活動(dòng)中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運(yùn)行方式，應(yīng)該落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：

一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行會(huì)議的有效召集，并代表村民會(huì)議或村民代表會(huì)議監(jiān)督村民委員會(huì)，切實(shí)發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議授權(quán)，常設(shè)機(jī)構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會(huì)提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和項(xiàng)目的建議；另一方面，對(duì)村委會(huì)提出的村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大項(xiàng)目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對(duì)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。

二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評(píng)議，加強(qiáng)監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開透明度?？筛鶕?jù)不同村的不同情況，村委會(huì)一季度或半年向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議報(bào)告工作，報(bào)告村民會(huì)議決定事項(xiàng)的完成情況、報(bào)告村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)務(wù)收支情況，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議對(duì)其進(jìn)行民主評(píng)議，村委會(huì)聽取意見后積極答復(fù)。由此可形成對(duì)村委會(huì)較強(qiáng)的約束和激勵(lì)，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過(guò)分關(guān)注選舉階段而選上后無(wú)所作為的現(xiàn)象。

三是對(duì)外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識(shí)供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識(shí)引援”迫在眉睫。目前可實(shí)現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)戈0，持續(xù)引進(jìn)熱愛農(nóng)村的知識(shí)青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時(shí)積極與周邊高等院校合作，邀請(qǐng)大學(xué)生來(lái)村實(shí)踐活動(dòng)，以各種形式參與村民自治活動(dòng)。

篇5

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真核實(shí)搬遷對(duì)象

我縣把“造福工程”作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，為加強(qiáng)我縣造福工程建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建加快實(shí)施造福工程的若干意見的通知》(閩政辦〔2008〕55號(hào))文件精神，成立了由縣委常委、分管副縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣發(fā)改局、財(cái)政局、林業(yè)局、國(guó)土局、建設(shè)局、計(jì)生局、老區(qū)扶貧辦為成員的順昌縣造福工程工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)全縣造福工程工作。同時(shí)要求有搬遷任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要總負(fù)責(zé)，明確安排落實(shí)一名副職領(lǐng)導(dǎo)具體抓搬遷工作，搬遷村的第一責(zé)任人由村主干和包村干部組成。縣扶貧辦作為此項(xiàng)工作的具體實(shí)施單位，經(jīng)常深入一線，摸排搬遷人員具體情況，并積極指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村按照計(jì)劃任務(wù)要求，對(duì)規(guī)劃中的搬遷人口、搬遷原址、搬遷地址、補(bǔ)貼發(fā)放等內(nèi)容實(shí)行登造冊(cè)，認(rèn)真落實(shí)搬遷對(duì)象，及時(shí)協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，做到底數(shù)清、情況明。

二、落實(shí)政策，加大政策扶持力度

我縣認(rèn)真貫徹落實(shí)省、市有關(guān)“造福工程”優(yōu)惠政策，積極推動(dòng)“造福工程”的實(shí)施。一是在資金扶持上，市政府按每個(gè)人口150元的標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)安排“造福工程”配套項(xiàng)目資金，待市里檢查落實(shí)到位后，我縣及時(shí)撥付到各搬遷戶，同時(shí)，在縣財(cái)政十分困難情況下，按每人100元的標(biāo)準(zhǔn)給予配套，共配套9.8萬(wàn)元。二是在措施扶持上，我辦充分發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)的作用，加強(qiáng)與縣林業(yè)局、建設(shè)局、國(guó)土資源局、財(cái)政局、發(fā)展計(jì)劃局、計(jì)生局等部門協(xié)調(diào)，落實(shí)搬遷優(yōu)惠政策?？h直有關(guān)部門以扶貧為己任，密切配合，通力協(xié)作，有效地促進(jìn)了工作的開展。縣國(guó)土局對(duì)列入“造福工程”的搬遷戶，其建房用地的征地管理費(fèi)、耕地地占用費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金等費(fèi)用一律免予征收。對(duì)“造福工程”搬遷點(diǎn)急需用地需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用與土地征收審批手續(xù)的，給予優(yōu)先安排用地指標(biāo)，并做好用地服務(wù)，及時(shí)辦理搬遷點(diǎn)建設(shè)的審批手續(xù)。林業(yè)局為搬遷戶及時(shí)辦理林地審核手續(xù)，并在所在編限單位“十一五”非商品材采伐限額內(nèi)優(yōu)先安排用于“造福工程”搬遷建設(shè)的自用木材指標(biāo)。建設(shè)局做好新村規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)的協(xié)調(diào)服務(wù)工作，免費(fèi)提供經(jīng)濟(jì)安全適用、富有鄉(xiāng)村特色、節(jié)地節(jié)能節(jié)材抗震的住宅設(shè)計(jì)圖集，幫助放樣和建設(shè)指導(dǎo)工作。

三、嚴(yán)格把關(guān)，確保工程建設(shè)質(zhì)量

在確定搬遷人口和地址后，抓緊“造福工程”的實(shí)施。縣領(lǐng)導(dǎo)及“造福工程”領(lǐng)導(dǎo)小組各部門經(jīng)常到搬遷點(diǎn)，督促檢查工程進(jìn)度，幫助解決工程進(jìn)展中的實(shí)際問(wèn)題。在工程實(shí)施過(guò)程中，我們嚴(yán)格做到“三到位”和“五把關(guān)”即領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任到位、扶持政策到位、補(bǔ)助資金到位;把好搬遷對(duì)象審核關(guān)、建房用地審批關(guān)、新村規(guī)劃設(shè)計(jì)關(guān)、優(yōu)惠政策落實(shí)關(guān)、搬遷進(jìn)度督促關(guān)，認(rèn)真做到?？顚Ｓ茫鬼?xiàng)目實(shí)施進(jìn)展快，質(zhì)量好，效果顯著。我辦還積極協(xié)調(diào)水、電、交通、廣電等部門，爭(zhēng)取他們支持“造福工程”新村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，認(rèn)真按照福建省造福工程驗(yàn)收辦法和標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)、民政等部門對(duì)已建成的造福工程安置點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量。在各級(jí)各部門努力下，今年我縣“造福工程”搬遷任務(wù)已全部落實(shí)完成。到10月底214戶980人已動(dòng)工并完成地基建設(shè)，其中182戶829一層封頂，還有91戶374人搬遷新居。到年底春節(jié)前力爭(zhēng)214戶980人全部搬遷戶搬遷新居。

四、把握關(guān)鍵，增強(qiáng)實(shí)效

縣政府對(duì)“造福工程”搬遷高度重視，將此項(xiàng)目與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)施造福工程著重鞏固溫飽、增加收入，減緩災(zāi)害損失，搬遷對(duì)象就近相對(duì)集中安置到公路沿線、中心村周邊。通過(guò)合理布局和科學(xué)的規(guī)劃，徹底改變了過(guò)去農(nóng)村中的人畜混居，臟、亂、差的現(xiàn)象，改善了村容村貌，使新村面貌煥然一新。滿足群眾的基本生活、基本教育、基本就醫(yī)和精神文化生活的需要，解決他們的生活出路問(wèn)題，為推進(jìn)城鎮(zhèn)人口聚集和工業(yè)園區(qū)建設(shè)創(chuàng)造條件。通過(guò)“造福工程”搬遷，農(nóng)民收入增加了，生活富裕了，思想覺悟和文明程度也提高了，同時(shí)，做大了集鎮(zhèn)，擴(kuò)大了消費(fèi)市場(chǎng)，吸引大批資金和產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)一步得到加強(qiáng)，加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。目前“造福工程”安置點(diǎn)鄭坊鄉(xiāng)田后新村被定為省級(jí)50個(gè)造福工程示范村之一，農(nóng)戶搬遷到該區(qū)，帶動(dòng)了鄭坊鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如：天和木業(yè)、新宏鑫機(jī)電、源昌竹業(yè)等產(chǎn)業(yè)就在新區(qū)附近，搬遷戶勞力就地在園區(qū)就業(yè)，增加了農(nóng)戶的收入，同時(shí)也解決了企業(yè)勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，相互補(bǔ)償、相得益彰。推動(dòng)了當(dāng)?shù)刂衲炯庸て髽I(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了鄭坊鄉(xiāng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全縣具有很強(qiáng)的示范和帶動(dòng)作用。

通過(guò)實(shí)施“造福工程”改變居住在生產(chǎn)生活條件惡劣、解決“五通”問(wèn)題難度大的偏僻落后的自然村農(nóng)民生活環(huán)境，改變了搬遷戶原來(lái)交通和信息閉塞的狀況，拓寬了農(nóng)戶的致富渠道，提高了經(jīng)濟(jì)收入，改善了他們的生活質(zhì)量，進(jìn)一步加快了我縣新農(nóng)村中心村建設(shè)步伐。

五、存在的問(wèn)題

一是群眾需求搬遷的矛盾增大。由于我縣地處閩北山區(qū)，人員居住分散，氣候環(huán)境惡劣，生產(chǎn)資料匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，加上自然災(zāi)害瀕發(fā)。相對(duì)貧困人數(shù)較多。一方面是群眾要求搬遷的愿望強(qiáng)烈，而每年搬遷的數(shù)量有限，難以滿足需求;另一方面是搬遷補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，困難戶搬遷壓力大。各搬遷點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，無(wú)法拿出經(jīng)費(fèi)投入”造福工程”搬遷補(bǔ)助，而投入新村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)也是有限，

二是土地調(diào)整征用困難。目前村集體所有土地有限，大部分農(nóng)地都分到了各家各戶，“造福工程”新村規(guī)劃搬遷點(diǎn)受到了限制，統(tǒng)一征用土地難度增大，而且能適合建房的地塊大部分都屬于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，置換困難，使搬遷選址土地面積受到局限，調(diào)整使用難度較大，受當(dāng)?shù)氐那鹆甑孛驳南拗?，整片開發(fā)的土地難以尋找，制約了整片集中開發(fā)的力度。

三是整村搬遷難度大。由于長(zhǎng)期居住在邊遠(yuǎn)的山區(qū)、分散小自然村落，群眾舍不得一畝三分地，念舊故土思想極端嚴(yán)重，觀念非常滯后，不愿離開邊遠(yuǎn)山區(qū)，加上農(nóng)戶的貧富不均，造成整村搬遷困難增大。

篇6

關(guān)鍵詞：政府決策;海域使用問(wèn)題

1.大連市黃泥川海域使用的現(xiàn)狀及問(wèn)題

大連市黃泥川村是一個(gè)涉漁、涉農(nóng)村，現(xiàn)有人口2600人，海面19.3華里，土地面積共29.3平方公里。改革開放以來(lái)，基于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，上級(jí)黨委政府號(hào)召要“大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)”，并要求海面浮伐養(yǎng)殖“必須逐年有所發(fā)展”。根據(jù)這一要求，黃泥川村擴(kuò)大了近海浮伐養(yǎng)殖規(guī)模，形成了較為成熟的海面浮伐養(yǎng)殖、加工產(chǎn)業(yè)鏈，解決了一部分勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。至2008年8月份，各浮伐養(yǎng)殖企業(yè)依據(jù)國(guó)家《海域使用法》要求，按期更換海域使用證，依法繳納海域使用金，屬于合法經(jīng)營(yíng)，是歷史存在。但是，目前由于轄區(qū)海面養(yǎng)殖單位海域使用證到期不能續(xù)期，黃泥川村正面臨著“合法經(jīng)營(yíng)與非法經(jīng)營(yíng)”的突出矛盾，及政府要集中收回海域使用權(quán)的問(wèn)題。其具體表現(xiàn)：

1.1海域使用管理較為混亂，海域使用證續(xù)期難辦

之前黃泥川村由旅順口區(qū)管轄，其海域使用權(quán)的權(quán)利歸屬于旅順口區(qū)。海域使用證的續(xù)期也應(yīng)由旅順口區(qū)管理。2002年起施行的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第26條規(guī)定：除根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要收回海域使用權(quán)外的，原批準(zhǔn)用海的人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)續(xù)期;同時(shí)《大連市海域使用申請(qǐng)審批程序暫行規(guī)定》第一條規(guī)定：大連市海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)全市海域使用的統(tǒng)一監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)直接受理小平島經(jīng)三山島至金石灘毗鄰海域的使用申請(qǐng)?？h、旅順口區(qū)、金州區(qū)人民政府及開發(fā)區(qū)管委會(huì)海洋行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理?，F(xiàn)黃泥川村歸高新園區(qū)管轄，如果沒有“公益性用?；驀?guó)家安全需要收回海域使用權(quán)”，就應(yīng)由高新園區(qū)管委會(huì)批準(zhǔn)其續(xù)期。但是區(qū)政府的相關(guān)管理機(jī)關(guān)認(rèn)為海域使用證頒發(fā)權(quán)力不屬于其職責(zé)范圍內(nèi)。這就使黃泥川的海域使用證得不到續(xù)期，使黃泥川的海域使用處于“非法”的境地。

1.2海域使用論證不到位，對(duì)村民的利益分析存在缺位現(xiàn)象

當(dāng)前，大連市政府為了公共利益準(zhǔn)備全面收回村民手中的海域使用權(quán)。但是《大連市海洋功能區(qū)劃》第三十條規(guī)定：在保證旅游用海的情況下，嚴(yán)格控制海上養(yǎng)殖，逐步取消浮伐養(yǎng)殖。文件中提到要“嚴(yán)格控制”;不是“嚴(yán)格禁止”;要“逐步取消”而不是當(dāng)前的一刀切。同時(shí)，黃泥川的實(shí)際情況是在養(yǎng)殖方面年產(chǎn)10萬(wàn)噸，產(chǎn)值15億，每年貢獻(xiàn)村里三至五百萬(wàn)的費(fèi)用開支，養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)為集體經(jīng)濟(jì)做出了巨大貢獻(xiàn)，如若讓這個(gè)以漁業(yè)為特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位放棄養(yǎng)殖，將會(huì)導(dǎo)致大量村民失業(yè)。

2.黃泥川海域使用存在問(wèn)題的原因

海域使用管理方面出現(xiàn)問(wèn)題不是單方面造成的，而產(chǎn)生這些問(wèn)題的成因：

2.1多職能部門管理海域，權(quán)責(zé)不清

海域管理涉及多方面的內(nèi)容，同時(shí)涉及水利、漁業(yè)等多個(gè)政府職能部門。雖然部門之間管理職能上有分工，但是許多方面或是爭(zhēng)權(quán)，跨部門管理，或是管理缺位，或是工作有漏洞。讓用海單位辦理業(yè)務(wù)找不到相應(yīng)的管理部門。雖然黃泥川村屬區(qū)政府管轄，但是海域使用證續(xù)期的管理具體歸屬于哪個(gè)部門，職責(zé)劃分還不明晰。

2.2缺少權(quán)威的海洋綜合管理部門

綜合性的海洋管理機(jī)構(gòu)能夠集中權(quán)力管理海域的相關(guān)問(wèn)題，避免政出多頭，權(quán)力分散，各部門相互推諉，這樣能夠使權(quán)力集中為民辦事，解決用海利益相關(guān)者的問(wèn)題及矛盾。

2.3海域管理開發(fā)目標(biāo)的片面性

政府為實(shí)現(xiàn)“海上大連”的城市定位目標(biāo)，而大力追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，著重發(fā)展海域經(jīng)濟(jì)，利用海域的優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展旅游業(yè)等第三相關(guān)產(chǎn)業(yè)，造成政府急于收回漁民手中合法取得的海域使用權(quán)，對(duì)當(dāng)前漁業(yè)要一刀切，而沒有考慮當(dāng)?shù)貪O業(yè)發(fā)展的狀況及給失海漁民帶來(lái)的收入損失，這樣片面的開發(fā)海域資源容易帶來(lái)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)方面的失衡。

2.4缺少相關(guān)法律、法規(guī)的支持

海域管理的相關(guān)法律的缺失，具體表現(xiàn)在海域使用權(quán)承包給集體、個(gè)人后，如何回收的問(wèn)題，及回收海域使用權(quán)后相應(yīng)的補(bǔ)償制度的缺失。我國(guó)《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》第30條規(guī)定：“因公共利益或者國(guó)家安全需要，經(jīng)原批準(zhǔn)用海的人民政府批準(zhǔn)，可以收回使用權(quán)。”“依照前款規(guī)定在海域使用權(quán)期滿前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償?！笔聦?shí)上，國(guó)家缺乏對(duì)回收海域使用權(quán)相關(guān)的程序、規(guī)則。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)于征用土地有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而針對(duì)因回收海域使用權(quán)而對(duì)權(quán)利人造成損害等方面卻缺乏相應(yīng)的賠償制度。

3.改善黃泥川海域使用問(wèn)題的相關(guān)對(duì)策

為了依法合理使用海洋資源，提高海域資源的循環(huán)使用，同時(shí)最大程度挖掘海域的潛力，提高海域帶來(lái)的效益，同時(shí)解決黃泥川海域使用中存在的問(wèn)題必須采取相應(yīng)的對(duì)策：

3.1合理劃分功能區(qū)，理清部門職能

制定相關(guān)的海洋功能區(qū)劃和開發(fā)規(guī)劃，并且使區(qū)劃成為政府行為，根據(jù)區(qū)劃編制的規(guī)劃應(yīng)納入各級(jí)政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并以區(qū)劃和規(guī)劃為依據(jù)，合理開發(fā)利用海域，從而提高海域開發(fā)利用的綜合經(jīng)濟(jì)效益。

3.2設(shè)立海洋綜合管理機(jī)構(gòu)

建立、健全地方政府的海域使用管理體系，形成統(tǒng)一管理、分部門負(fù)責(zé)的海洋綜合管理部門。使其擁有海域管理的集中權(quán)力，能統(tǒng)一決策，統(tǒng)一管理，在統(tǒng)籌海洋資源的情況下，使海洋資源的開發(fā)與利用得到合理、協(xié)調(diào)、有序和可持續(xù)發(fā)展。

3.3從全局出發(fā)確立海洋發(fā)展目標(biāo)，合理規(guī)劃海域資源

政府制定相關(guān)法律政策不僅要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，同時(shí)更要關(guān)注法規(guī)實(shí)施涉及的民眾的相關(guān)利益。尤其是以漁業(yè)為生計(jì)的漁民的利益，在相關(guān)海域使用權(quán)收回的同時(shí)他們的基本生活如何保障，這在政策設(shè)計(jì)之初要考慮進(jìn)去。同時(shí)政府的相關(guān)部門在政策制定后，各級(jí)部門要認(rèn)真落實(shí)工作責(zé)任，履行職責(zé)。各地區(qū)的政府要考慮當(dāng)?shù)氐臐O業(yè)發(fā)展，關(guān)注漁民利益。

3.4出臺(tái)相應(yīng)的法律、法規(guī)政策

政府要出臺(tái)相應(yīng)的法律政策，做好一系列法律法規(guī)的建設(shè)工作，制定相應(yīng)的配套制度，要明確收回海域使用權(quán)相應(yīng)的程序、步驟及具體的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，以漁業(yè)為生的漁民在海域使用金的收取方面應(yīng)給予一定的優(yōu)惠，并且應(yīng)該著重關(guān)注那些“失海”漁民，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置，以保護(hù)漁民的合法權(quán)益。（作者單位：大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[3]蔡悅蔭.中國(guó)海域有償使用制度實(shí)施現(xiàn)狀及建議[J].海洋開發(fā)與管理.2012 （11）12-13

篇7

【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)權(quán) 交易成本 財(cái)富效應(yīng)

引言

起源于控制污染和環(huán)境保護(hù)的外部性問(wèn)題，庇古提出，應(yīng)該通過(guò)政府的直接控制或者財(cái)政激勵(lì)來(lái)引導(dǎo)廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易成本較低，經(jīng)過(guò)相關(guān)當(dāng)事人的志愿協(xié)商和談判，就能夠?qū)е乱环N有效率的結(jié)果。根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論，我們知道如果產(chǎn)權(quán)能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場(chǎng)中進(jìn)行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在實(shí)踐中，科斯定理被用于"發(fā)展權(quán)的交易"。在環(huán)境保護(hù)方面，用于污染許可證的交易。美國(guó)最早出現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場(chǎng)的一個(gè)典型利用。它是將一塊土地的非農(nóng)用開發(fā)的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)化到另一塊土地。這就是說(shuō)，如果我們對(duì)一個(gè)地區(qū)（比如偏遠(yuǎn)山區(qū)的）的非農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)賣給另一塊地（中心城市郊區(qū)）。在美國(guó)土地發(fā)展權(quán)交易從1970左右開始實(shí)施，這種策略能夠達(dá)到既保護(hù)了農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)，又開發(fā)了城市的目的。

自2003年成都是把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)以來(lái)，有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的實(shí)踐這個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)展開。成都市將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)明晰化，并從中抽取出土地發(fā)展權(quán)，通過(guò)建立一個(gè)土地發(fā)展權(quán)交易流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，讓農(nóng)民在一定程度上分享土地增值的財(cái)富效應(yīng)。土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。

1. 成都土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境和緣起

1.1土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境

土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)面臨最基本的制度環(huán)境是以《中華人民共和國(guó)土地管理法》為主干，以國(guó)家土地政策為輔助的制度體系。我國(guó)政府土地管理是通過(guò)對(duì)土地利用實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般指在土地利用的過(guò)程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)（推進(jìn)城市化、保護(hù)耕地等），對(duì)各類用地的結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長(zhǎng)期規(guī)劃（規(guī)劃期限一般為15年）。而土地年度計(jì)劃是政府根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點(diǎn)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營(yíng)管理的一項(xiàng)綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。土地利用總體規(guī)劃的原則上講一個(gè)地區(qū)在規(guī)劃期間的實(shí)際新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量不能超過(guò)規(guī)劃指標(biāo)，并且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。同時(shí)，每年有個(gè)一年度土地計(jì)劃指標(biāo)。土地利用年度計(jì)劃，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制。因此，土地規(guī)劃必須同時(shí)擁有規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)，農(nóng)用地尤其是耕地才能夠轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地。為了保護(hù)耕地，維護(hù)國(guó)家糧食安全，我國(guó)對(duì)耕地進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)。

國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國(guó)務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由?guó)務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗(yàn)收。個(gè)別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。

1.2成都開展土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的緣起

自2003年中央提出科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新方針，成都市把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)。但是到2007年卻發(fā)現(xiàn)如下事實(shí)：2003年起，成都為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革，投入“三農(nóng)”財(cái)政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達(dá)到117億，但是城鄉(xiāng)居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當(dāng)然，這里面有他內(nèi)在的邏輯理由，那就是生產(chǎn)要素自然向收入報(bào)酬高的城市地區(qū)流動(dòng)而帶來(lái)的收入差距快于財(cái)政補(bǔ)貼的速度。一個(gè)地區(qū)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須要通過(guò)城市來(lái)帶動(dòng)。只要城市化，產(chǎn)業(yè)化才能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，才能夠給政府帶來(lái)更高的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。也只有城市化之后，一個(gè)地區(qū)或者國(guó)家才有能力和激勵(lì)來(lái)解決農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題。要推動(dòng)城市化的進(jìn)程，土地是城市擴(kuò)張一切的基礎(chǔ)。要發(fā)展城市必須占用大量現(xiàn)有的耕地面積，這和耕地保護(hù)指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)政策相矛盾。

同時(shí)，城市化需要征地，征地意味著低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，然后利用市場(chǎng)拍賣高價(jià)賣出。這既推進(jìn)了城市化的發(fā)展，又提高了地方財(cái)政的收入，但卻間接損害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和收入。所以征地往往帶來(lái)了因此既要推進(jìn)城市化又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提高農(nóng)民收入對(duì)地方政府而言是一個(gè)兩難的境地。

2. 土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的基石和財(cái)富效應(yīng)

如何破解上文提出的難題，成都市在現(xiàn)行的土地管理制度下啟動(dòng)變革，即維系和推進(jìn)城市化不動(dòng)搖，讓農(nóng)村和農(nóng)民通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，享受城市化帶來(lái)的資本利得。

2.1流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)：權(quán)利結(jié)構(gòu)清晰

根據(jù)科斯定理第一種表述，產(chǎn)權(quán)的界定是市場(chǎng)交易的必要前提。因此要實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須對(duì)農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與政府之間，對(duì)土地的權(quán)利邊界進(jìn)行界定。要明確權(quán)利，首先要知道農(nóng)民擁有什么樣的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。那么農(nóng)民作為個(gè)體沒有土地所有權(quán)，但是擁有經(jīng)營(yíng)承包權(quán)。因此農(nóng)民擁有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)。其次，是將每個(gè)農(nóng)民之間的權(quán)利界定清晰。由于，自上個(gè)世紀(jì)50年代以來(lái)，國(guó)家和政府已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)沒有提供普遍的、聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來(lái)土地原來(lái)明確的權(quán)利變得不那么明確。因此，需要政府通過(guò)實(shí)際的入戶動(dòng)員、實(shí)地測(cè)量、農(nóng)村集體評(píng)議和公示、法定公示、最后明確產(chǎn)權(quán)到每一個(gè)農(nóng)戶。

2.2流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)的效用：財(cái)富效應(yīng)

隨著城市化、產(chǎn)業(yè)化的集聚和集中，當(dāng)各種資源都向城市尋求報(bào)酬機(jī)會(huì)時(shí)，土地的需求越來(lái)越大，同時(shí)由于土地的固有特性：供給完全無(wú)彈性。那么土地價(jià)格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區(qū)國(guó)有土地拍賣價(jià)格從每畝55.47萬(wàn)元上升至276.萬(wàn)元，上升達(dá)四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來(lái)了巨大的財(cái)富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達(dá)421.5億元，高于同期預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入和財(cái)政支出。

如何讓農(nóng)民享受也享受土地增值的財(cái)富效應(yīng)呢？流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)。如上文所述，同樣面積的土地，用于農(nóng)業(yè)和用于建設(shè)用地的收益存在著巨大的級(jí)差。因此，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地就有極大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。但是同時(shí)存在著，國(guó)家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規(guī)劃指標(biāo)對(duì)建設(shè)用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對(duì)政府而言就面臨在既定的指標(biāo)和特定的土地空間布局下面，開發(fā)更多的建設(shè)用地這樣一個(gè)題目。題目的破解來(lái)源于，這樣一個(gè)政策空間：增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地與減少農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠?qū)⑥r(nóng)村的建設(shè)用地即宅基地同城市需要的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行置換。因此，將農(nóng)民進(jìn)行集中安置就能有很大的宅基地指標(biāo)同城市建設(shè)用地進(jìn)行置換。這就是土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過(guò)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民能夠分享到的收益除了現(xiàn)金流入，還包括由此帶來(lái)的新的農(nóng)村面貌和房產(chǎn)的長(zhǎng)期增值。

3. 發(fā)揮金融系統(tǒng)作用，降低流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的交易成本，增加農(nóng)民財(cái)富

3.1基于交易成本的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)

在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個(gè)克魯梭·魯濱遜（一個(gè)人）經(jīng)濟(jì)中的所有成本。在聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區(qū)分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產(chǎn)權(quán)的成本、用契約約束權(quán)力斗爭(zhēng)的成本、監(jiān)督績(jī)效的成本、進(jìn)行組織活動(dòng)的成本、耗費(fèi)租金的等待成本。

所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權(quán)利，這有利于幫助談判簽訂一個(gè)契約；雇傭一位經(jīng)理來(lái)監(jiān)督績(jī)效有可能幫助組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。換言之，如果我們能夠識(shí)別不同條件下的相關(guān)邊際成本的變化，有關(guān)行為解釋源自于交易成本約束的結(jié)論就具有經(jīng)驗(yàn)上的可操作性。那么土地發(fā)展權(quán)就可以在基于交易成本上進(jìn)行剝離，然后進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。由上文知道，土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。因此，同一塊土地可以將其發(fā)展權(quán)分離剝離出來(lái)，然后進(jìn)行交易。

一個(gè)很成功的分離就是地票。地票是將農(nóng)村宅基地極其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)作為一種土地發(fā)展權(quán)從土地中剝離出來(lái)，用于市場(chǎng)交易。地票運(yùn)行的全過(guò)程分為復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用四個(gè)環(huán)節(jié)，即：按照規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程，在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾變?yōu)楦兀唤?jīng)土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行把關(guān)，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票的來(lái)源；地票通過(guò)農(nóng)村土地交易所面向社會(huì)公開交易；購(gòu)得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)的土地，由區(qū)縣（自治縣）人民政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置后，按招拍掛有關(guān)規(guī)定取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

3.2讓金融體系在推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮應(yīng)有的作用

金融體系是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體中資金流動(dòng)的基本框架，它是資金流動(dòng)的工具（金融資產(chǎn)）、市場(chǎng)參與者（中介機(jī)構(gòu)）和交易方式（市場(chǎng)）等各金融要素構(gòu)成的綜合體。如何讓金融系統(tǒng)推動(dòng)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)呢？必要好的辦法是將土地發(fā)展權(quán)股份化。讓農(nóng)民持有對(duì)土地發(fā)展權(quán)的股份，從而真正持久的享有土地增值的財(cái)富效應(yīng)，和實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.2.1土地發(fā)展權(quán)股份化讓農(nóng)民持續(xù)享有土地增值的財(cái)富效應(yīng)

在前面提到的農(nóng)民的宅基地?fù)Q城市建設(shè)指標(biāo)上農(nóng)民得到的補(bǔ)償水平差異很大。在早期政策的補(bǔ)償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬(wàn)元），后期政策補(bǔ)償水平高（每畝在2.5萬(wàn)元到10萬(wàn)元的區(qū)間）?？梢灶A(yù)見到的，隨著時(shí)間的推移，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會(huì)越來(lái)越高，并且其增長(zhǎng)速度高于正常的同期土地要素的報(bào)酬。那么先期被征地的農(nóng)民或者交換的農(nóng)民將會(huì)受到很大的損失，權(quán)利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調(diào)和跨時(shí)期的矛盾成了一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農(nóng)民更多的享受權(quán)利，而對(duì)政府的土地財(cái)政收入消極影響不大。

兩個(gè)難題可以通過(guò)將土地發(fā)展權(quán)股份化來(lái)解決。讓農(nóng)民享有對(duì)土地增值的財(cái)富效應(yīng)。那就是有政府專門組建一個(gè)國(guó)有控股的土地征收、拍賣公司。農(nóng)民根據(jù)其被征收的土地和享有一定的股權(quán)，到期根據(jù)股份分享土地增值的紅利。這樣既能調(diào)和不同時(shí)期土地征收補(bǔ)償差異的矛盾，又能一定程度調(diào)和政府和農(nóng)民的矛盾。農(nóng)民就享受了財(cái)產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的 財(cái)富和收益。

3.2.2土地發(fā)展權(quán)股份化，推動(dòng)土地實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)

當(dāng)前成都市場(chǎng)土地市場(chǎng)上各類土地的發(fā)展權(quán)的交易還處于初級(jí)階段，官方市場(chǎng)目前只限于為土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)提供有效的信息平臺(tái)，更多的土地發(fā)展權(quán)的交易發(fā)生在場(chǎng)外市場(chǎng)。那么場(chǎng)外市場(chǎng)面臨的信息不對(duì)稱和市場(chǎng)交易耦合的要求高，必然帶來(lái)巨大的交易成本，從而限制了土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。

如果將土地發(fā)展權(quán)股份化，將土地按地理區(qū)位、肥沃程度（用土壤有機(jī)質(zhì)和土壤全氮作為指標(biāo)）、當(dāng)前用途、期望用途（用途包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數(shù)進(jìn)行規(guī)范化，然后進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)交易。那么市場(chǎng)資本會(huì)根據(jù)土地的特性和利用價(jià)值，選擇最優(yōu)的利用方式，并且通過(guò)發(fā)展權(quán)的集中，更容易實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮資本的規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)，農(nóng)民能夠持久的獲得土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的財(cái)富效應(yīng)。

3.2.3土地發(fā)展權(quán)股份化，更有利于國(guó)家對(duì)土地的整體規(guī)劃和監(jiān)控

國(guó)家的土地規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)下面的目標(biāo)：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)很重要的一條，就是要有對(duì)土地利用的一個(gè)非常完善的信息系統(tǒng)。而土地交易市場(chǎng)是通過(guò)資本力量的博弈，對(duì)土地信息的了解比一般的調(diào)查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發(fā)展權(quán)的交易市場(chǎng)，為國(guó)家土地規(guī)劃和監(jiān)控提供了另外一個(gè)信息渠道。同時(shí)國(guó)家可以通過(guò)對(duì)土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)的影響來(lái)達(dá)到對(duì)土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控或者微觀調(diào)節(jié)。

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