導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條指導(dǎo)思想

全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，健全農(nóng)村土地管理制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第三條基本原則

（一）堅(jiān)持以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度；

（二）堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高；

（三）堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；

（四）堅(jiān)持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實(shí)保障農(nóng)民的占有、使用、收益等合法權(quán)益。

第四條交易品種

農(nóng)村土地交易所交易品種包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易：

（一）實(shí)物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易；

（二）指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。

第五條監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)

（一）組建重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會。委員會下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常工作，辦公室設(shè)在市國土房管局。

（二）設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，在重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下，在市國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門指導(dǎo)下，建立農(nóng)村土地（實(shí)物和指標(biāo)）交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)。

第二章實(shí)物交易

第六條嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度和規(guī)劃許可制度

（一）農(nóng)村土地交易未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得擅自改變土地用途；

（二）農(nóng)用地和未利用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)的要求，依法經(jīng)過批準(zhǔn)，并納入土地利用年度計(jì)劃；

（三）對違反規(guī)定改變交易土地用途的行為，由國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅查處。

第七條交易內(nèi)容

（一）耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易。耕地承包經(jīng)營權(quán)交易時，附著于該土地上的構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并交易。林地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易時，生長在該土地上的林木所有權(quán)一并交易。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易時，附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并交易。

（三）荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村未利用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易。

（四）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易。

第八條禁止交易的土地

（一）使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭議的；

（二）重點(diǎn)生態(tài)防護(hù)林、特殊用途林、生態(tài)濕地、飲用水源保護(hù)地等承擔(dān)重要生態(tài)功能的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機(jī)關(guān)依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項(xiàng)尚未完結(jié)的。

第九條交易方式

（一）農(nóng)民家庭承包土地的承包經(jīng)營權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營等方式；

（二）農(nóng)村集體未發(fā)包的農(nóng)用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地使用權(quán)交易，可以采取出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、聯(lián)營等方式；

（四）除農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地以外的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營等方式；

（五）農(nóng)村未利用地使用權(quán)交易，可以采取出讓、出租、聯(lián)營、股份合作等方式；

（六）農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)折資入股后的股權(quán)或收益分配權(quán)交易，可以采取轉(zhuǎn)讓等方式。

第十條申讓資格

農(nóng)村土地實(shí)物申讓方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織。

第十一條申讓條件

申讓方必須提交申讓地塊土地權(quán)利證書或其他權(quán)屬證明、土地勘測定界報(bào)告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表、使用年限說明、價款構(gòu)成及支付要求、交地承諾等有關(guān)材料。其中：

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申讓，必須出具集體土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及擁有該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；

（二）凡農(nóng)戶永久性申讓，必須提供集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定居所和穩(wěn)定生活來源的書面材料；

（三）凡農(nóng)戶或法人申讓，均必須提交該土地所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意交易的書面材料；

（四）凡委托申讓，必須提交相應(yīng)授權(quán)的法律文書。

第十二條申購資格

（一）農(nóng)村土地實(shí)物申購方必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有完全民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地申購方必須是本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或高山移民。

第十三條嚴(yán)格規(guī)范交易秩序

（一）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)的農(nóng)村土地交易，應(yīng)按《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定，在農(nóng)村土地交易所內(nèi)公開交易；

（二）鼓勵其他主體申報(bào)的土地交易在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進(jìn)行，并參照《重慶農(nóng)村土地交易所交易流程》的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)；

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)交易，必須在農(nóng)村土地交易所公開規(guī)范交易；

（四）有關(guān)行政主管部門按照各自職能加強(qiáng)交易資格審查和交易行為監(jiān)管。

第十四條交易價格指導(dǎo)。

各區(qū)縣（自治縣）人民政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)、土地市場狀況等情況，制定本區(qū)域農(nóng)村土地交易的基準(zhǔn)地價。

第十五條交易合同管理

（一）重慶市農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會辦公室統(tǒng)一制定標(biāo)準(zhǔn)合同文本；

（二）所有交易結(jié)果均須依法簽訂合同，并依法到國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門登記。

第十六條交易年限管理

（一）農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)交易年限，按國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的年限執(zhí)行；

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)交易年限，最長不得超過同用途的國有建設(shè)用地出讓最高年限；

（三）農(nóng)村未利用地交易年限，最長不得超過擬用途類型土地的承包年限。

第十七條交易后續(xù)管理

（一）嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)土地管理的法律法規(guī)和政策，連續(xù)撂荒兩年以上的農(nóng)村承包地，由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回；

（二）土地交易后，在合同約定時間內(nèi)未開發(fā)利用的土地（包括未利用地、集體建設(shè)用地等），由擁有其所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回；

（三）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地交易后，該申讓主體不得再申請農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地。

第三章指標(biāo)交易

第十八條建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)定義

本辦法所指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。

第十九條指標(biāo)產(chǎn)生程序

指標(biāo)嚴(yán)格按照以下程序產(chǎn)生：

（一）市國土資源行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，確定掛鉤的規(guī)模和布局，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；

（二）土地權(quán)利人（包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民家庭及擁有土地權(quán)屬的其他組織）向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地；

（三）在土地復(fù)墾完畢后，復(fù)墾方向區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農(nóng)村土地復(fù)墾質(zhì)量驗(yàn)收申請；

（四）區(qū)縣（自治縣）國土資源行政主管部門按規(guī)定組織驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后，按照重慶市土地復(fù)墾有關(guān)規(guī)定，向市國土資源行政主管部門申請確認(rèn)并核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)憑證。

第二十條農(nóng)村土地復(fù)墾堅(jiān)持的原則

（一）農(nóng)村土地復(fù)墾必須堅(jiān)持規(guī)劃控制、政府指導(dǎo)、農(nóng)民自愿、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一驗(yàn)收；

（二）農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾后，該農(nóng)村家庭不得另行申請農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地。

第二十一條農(nóng)村土地申請復(fù)墾的條件

（一）申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須提交該土地的權(quán)屬證明、土地勘測定界報(bào)告、土地利用現(xiàn)狀圖、土地分類面積匯總表；

（二）凡農(nóng)民家庭申請農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾，必須提供集體土地使用證或其他權(quán)屬證明，以及擁有其他穩(wěn)定住所、穩(wěn)定生活來源的證明和所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料；

（三）凡法人或其他組織申請農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾，必須提交土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料；

（四）凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請農(nóng)村建設(shè)用地土地復(fù)墾，必須出具集體土地所有證或其他權(quán)屬證明，以及本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復(fù)墾的書面材料。

第二十二條禁止復(fù)墾以下土地用于指標(biāo)交易：

（一）土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以內(nèi)的；

（二）使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬不合法、不明晰或有爭議的；

（三）違反土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃的；

（四）司法機(jī)關(guān)依法查封或以其他形式限制土地權(quán)利的；

（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項(xiàng)尚未完結(jié)的。

第二十三條農(nóng)村土地復(fù)墾主體

（一）農(nóng)村土地復(fù)墾責(zé)任主體是擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或擁有該土地使用權(quán)的自然人；

（二）農(nóng)村土地復(fù)墾申請立項(xiàng)批準(zhǔn)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或自然人可以自行申請，也可以委托農(nóng)村土地專業(yè)復(fù)墾機(jī)構(gòu)復(fù)墾。

第二十四條指標(biāo)交易規(guī)則

（一）凡城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易，必須在農(nóng)村土地交易所內(nèi)進(jìn)行；

（二）申讓方持土地指標(biāo)憑證，向農(nóng)村土地交易所提出交易申請，也可以委托機(jī)構(gòu)申請；

（三）機(jī)構(gòu)申讓指標(biāo)時，在出具土地指標(biāo)憑證的同時，必須提交委托書；

（四）農(nóng)村土地交易所對申讓方進(jìn)行資格條件審查后，將審查合格的待交易土地指標(biāo)納入信息庫，并及時向社會公布；

（五）一切農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人或其他組織以及具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競購指標(biāo)。

第二十五條交易價格指導(dǎo)

市人民政府在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)基準(zhǔn)交易價格。

第二十六條交易調(diào)控管理

市人民政府對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，每年度交易指標(biāo)量要根據(jù)年度用地計(jì)劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模和經(jīng)營性用地需求情況，合理確定。

第二十七條指標(biāo)購買用途

（一）增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地；

（二）指標(biāo)落地時，沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。

第四章權(quán)益保障

第二十八條農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證

（一）結(jié)合第二次全國土地調(diào)查和集體林權(quán)制度改革，區(qū)縣（自治縣）人民政府組織進(jìn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，核發(fā)集體土地所有證、集體土地使用證、承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證；

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾后的土地，所有權(quán)和使用權(quán)屬本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；

（三）區(qū)縣（自治縣）國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門按照各自職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村土地登記、頒證的管理。

第二十九條土地權(quán)益保障

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易，不得改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益；

（二）在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法以多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益；

（三）通過農(nóng)村土地交易所以公開規(guī)范的方式依法取得土地使用權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。

第三十條交易優(yōu)先權(quán)保障

（一）農(nóng)村土地交易價格低于基準(zhǔn)價格時，土地所有者有優(yōu)先回購權(quán)；

（二）農(nóng)村土地折資入股后的權(quán)益或收益分配權(quán)交易，所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社有優(yōu)先購買權(quán)；

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易之前，優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地。

第三十一條分配權(quán)益保障

（一）耕地、林地等承包經(jīng)營權(quán)交易收益，歸農(nóng)民家庭所有；

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易收益，原則上大部分歸農(nóng)民家庭所有，小部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，具體分配比例由農(nóng)民家庭和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商確定；

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等集體建設(shè)用地使用權(quán)交易收益，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；

（四）農(nóng)村土地交易所按農(nóng)村土地實(shí)物和指標(biāo)交易額1%的比例收取交易服務(wù)費(fèi)；

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地交易收益，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配和社會保障、新農(nóng)村建設(shè)等公益事業(yè)。具體管理辦法，按相關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定執(zhí)行。

篇2

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 土地利用 管理改革 發(fā)展分析

【中圖分類號】F321 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1672-5158（2013）01―0388-01

對于農(nóng)村土地的利用和管理來說，它是一個需要多方面完善和配合的問題，首先的一點(diǎn)就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰以及合理化權(quán)益保護(hù)等。農(nóng)村土地的使用和處置的相關(guān)規(guī)定和要求中，一方面確定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，另一方面，農(nóng)民對于土地?fù)碛刑幹脵?quán)。在以往的農(nóng)村土地管理過程中雖然強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民的土地處置權(quán)，但是在土地的利用管理過程中，尤其是征地的過程中農(nóng)民依然是處于弱勢的地位的，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民對于土地的合法權(quán)益缺少保障。與此同時，一些農(nóng)民對于土地的認(rèn)識不夠清晰，混淆了國家和集體所有的差別，進(jìn)而也就導(dǎo)致一些農(nóng)民將土地視為私有財(cái)產(chǎn)。

一、對于農(nóng)村土地利用管理的基本認(rèn)識

隨著當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在農(nóng)村土地使用和管理的過程中也出現(xiàn)了一系列的問題，其中一些土地的管理制度沒有能夠很好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其中主要表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，集體農(nóng)地流轉(zhuǎn)，與公與私人都在濫用集體土地征收權(quán)。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的開展，土地的經(jīng)營和管理權(quán)也發(fā)生了變化，其中對于土地的處置和使用上就要注意經(jīng)營性和公益性用地的管理問題。第二，政府在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中以被征地農(nóng)民為代價大獲增值。隨著城鎮(zhèn)土地市場逐步完善。土地資產(chǎn)價格攀升與法定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呈反比，加之政府對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的低補(bǔ)償和強(qiáng)制性措施。更有安置補(bǔ)償和補(bǔ)償費(fèi)分配既不到位又不規(guī)范。使被征地農(nóng)民生計(jì)嚴(yán)重受損與地方政府獲取巨額土地增值收益同在。第三，完善被征地農(nóng)民行使知情權(quán)、參與權(quán)和申辯權(quán)的協(xié)商機(jī)制。保證公民、法人和其他組織陳述意見、質(zhì)證和申辯的權(quán)利。根據(jù)農(nóng)村土地利用的具體情況，建立和完善相應(yīng)的內(nèi)部控制管理制度。對于農(nóng)村農(nóng)村土地利用的發(fā)展來說，必須有一套科學(xué)完整的內(nèi)部控制和管理制度，在這個過程中，作為內(nèi)部控制的主要負(fù)責(zé)人，一定要根據(jù)當(dāng)前發(fā)展的需要以及內(nèi)部控制和管理的需要進(jìn)行原則的制定，進(jìn)而有效的去規(guī)范。從當(dāng)前的問題來看，農(nóng)村土地利用內(nèi)部控制制度的建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)放在建立一個財(cái)和物相分離的內(nèi)部機(jī)制。與此同時，針對于內(nèi)部的構(gòu)架以及內(nèi)部的分工管理等，我們都要按照科學(xué)合理的程序和方法進(jìn)行控制管理，另外，在建立完備的基礎(chǔ)上還應(yīng)該建立對于執(zhí)行人員的考核評價機(jī)制，做得好的給予適當(dāng)獎勵，反之則給予相應(yīng)的處罰。

二、農(nóng)村土地管理制度改革與創(chuàng)新發(fā)展

通過以上的相關(guān)分析，我們對于農(nóng)村土地的管理問題等也已有了一些基本的認(rèn)識，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地的利用以及管理問題等也逐漸的暴露出來，對于這些問題需要我們從多個方面入手，其中重點(diǎn)做好以下的一些問題。

1、深入推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。針對當(dāng)前農(nóng)村土地管理的相關(guān)問題，我們要進(jìn)一步的提高土地規(guī)劃的科學(xué)性、約束性。農(nóng)村土地的利用和管理要在相應(yīng)的規(guī)章制度下進(jìn)行，根據(jù)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展所面臨的新問題以及新要求，我們要重點(diǎn)做好相應(yīng)的規(guī)劃和管理工作。在這個過程中，通過對土地、人口以及產(chǎn)業(yè)布局的相關(guān)分析和了解來提高土地規(guī)劃的科學(xué)性，一般來說要提高土地的利用效率需要我們改變以往土地的利用方式。注意從傳統(tǒng)的粗放型的經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)前更加精細(xì)化和集約化的管理發(fā)展之路。規(guī)劃的實(shí)施，要法律手段、行政手段和技術(shù)手段并用，確保耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地量等約束性指標(biāo)的落實(shí)，防止約束性指標(biāo)變成概念上的東西。對于農(nóng)村土地的利用和管理來說，最為重要的一點(diǎn)就是要落實(shí)土地權(quán)責(zé)管理體系，要有科學(xué)明確的職責(zé)劃分，其中包括相關(guān)的理事會、監(jiān)事會、管理層、內(nèi)部審計(jì)部門以及業(yè)務(wù)部門和分支機(jī)構(gòu)對內(nèi)部控制建設(shè)，同時在執(zhí)行和失效時應(yīng)該具體承擔(dān)的責(zé)任范圍，這些都是我們在土地利用和管理的過程中需要注意的問題，同時這也是土地內(nèi)部控制和管理的要點(diǎn)。對此相關(guān)的管理部門一定要明確自身的職責(zé)，不能出現(xiàn)違規(guī)或者是管理混亂的情況。因?yàn)檫@些都給土地的利用和管理帶來困難。

2、進(jìn)一步做好農(nóng)村土地征用管理制度的改革和完善。在我國出臺的相應(yīng)政策和規(guī)定當(dāng)中多次提到要嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)制度。因?yàn)楫?dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，土地制度的管理上要更加嚴(yán)格，尤其是在土地征用的過程中要控制好征地的規(guī)模，同時加快土地制度的改革，進(jìn)一步的保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，既要做好相關(guān)的補(bǔ)償工作，與此同時還要注意探索確保農(nóng)民現(xiàn)實(shí)利益和長期穩(wěn)定收益的有效辦法，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障。在具體征地的過程中，要界定好公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，同事注意逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。征地的處置和管理一定要依照相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行，并嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的補(bǔ)償管理原則，只有按照規(guī)定的程序，并完善好相應(yīng)的法律法規(guī)，我們才能夠在最大的限度內(nèi)確保土地管理的科學(xué)性和有效性。征地活動的進(jìn)行必須從實(shí)際的土地管理情況出發(fā)，避免過分的行政干預(yù)，甚至是強(qiáng)制性的土地征用和管理。

3、節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源，提高農(nóng)村土地的利用效率。進(jìn)入新的發(fā)展階段，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)問題以及土地管理問題也需要我們注意起來，其中農(nóng)村土地的管理和改革對于完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)具有重要的意義。具體來說，我們要進(jìn)一步的通過有效的管理手段來提高土地的利用效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在這方面，我們做好土地管理工作，要注意把保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)更好地結(jié)合起來。只有形成更加系統(tǒng)和完善的土地利用結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，才能夠更好的促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。與此同時，保持糧食穩(wěn)定增產(chǎn)是長期而艱巨的任務(wù)，所以在這方面需要嚴(yán)格堅(jiān)持耕地保護(hù)制度不動搖，并注意地政策也要向其他民生領(lǐng)域傾斜。為了更好的加強(qiáng)對農(nóng)村土地的管理，我們還需要進(jìn)一步的加強(qiáng)土地調(diào)查，做好統(tǒng)計(jì)和記錄，這是打造集約化土地管理的重要基礎(chǔ)，同時也為提高土地管理水平提供數(shù)據(jù)支撐，為制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政策提供科學(xué)依據(jù)。

4、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃，重點(diǎn)做好城鄉(xiāng)建設(shè)過程中的用地管理。我們知道，城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展也往往涉及到土地的使用和重新規(guī)劃問題，按照科學(xué)發(fā)展觀的相關(guān)要求，我們要充分的發(fā)揮土地整治的綜合效益，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效途徑。在全國土地總體規(guī)劃的過程中，其中也推出了土地復(fù)墾以及開發(fā)項(xiàng)目，這是推動農(nóng)村土地管理的重要工作之一。科學(xué)、合理配置土地資源，是協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的基礎(chǔ)。在農(nóng)村相關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理的過程中，只有將土地問題給處理好了，“三化”會同步推動。如果對于這一問題沒有夠及時有效的處理，那么就很可能顧此失彼。

三、結(jié)束語

總之，在當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，如何做好農(nóng)村土地的利用和管理成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展繞不開的一個話題。在這方面我們要進(jìn)一步的落實(shí)相關(guān)的土地管理制度，積極做好農(nóng)村土地的規(guī)劃，進(jìn)而提高農(nóng)村土地的利用效率。

參考文獻(xiàn)

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[3]周良文.深化農(nóng)村土地管理制度改革[J].西部大開發(fā)，2010，（11）：177-186

篇3

目前，我國的農(nóng)村土地管理中存在著一些問題制約著農(nóng)村土地資源的合理利用，使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，引起農(nóng)民的一些不滿。下面從一些土地利用不規(guī)范不合理的內(nèi)容來對問題進(jìn)行詳細(xì)地說明。

第一，集體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量不夠高，土地利用率比較低。根據(jù)我國的《憲法》和《土地管理法》中有關(guān)于農(nóng)村土地歸屬權(quán)的相關(guān)規(guī)定，其中說明農(nóng)村土地的所有權(quán)是屬于集體的。而集體是一個較為復(fù)合的概念，它使得土地是歸農(nóng)民所共用的，但農(nóng)民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進(jìn)行隨意地處置。在農(nóng)村實(shí)施了稅費(fèi)改革等制度后，集體的經(jīng)濟(jì)模式使得農(nóng)民的收入較之前有一些降低，很多農(nóng)民在土地上得到的收入也僅僅是靠農(nóng)作物來實(shí)現(xiàn)，這些收入勉強(qiáng)只夠他們的基本生活而并不能使其生活質(zhì)量有很好的改善，農(nóng)民種地的積極性不高。因此現(xiàn)在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農(nóng)民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進(jìn)行高價的轉(zhuǎn)讓，從中謀取暴利。這些都使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害。

第二，土地過戶流程還有一些問題需要優(yōu)化。根據(jù)目前的相關(guān)流程，土地在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農(nóng)民在土地經(jīng)營的過程中主要受到國家政策的引導(dǎo)，集體經(jīng)濟(jì)的環(huán)境使得在土地承包合同中農(nóng)民的權(quán)益不能得到很好的落實(shí)。因此在目前，農(nóng)村很多的土地管理干部會利用這一點(diǎn)將大筆的土地轉(zhuǎn)讓金收入自己的腰包，而農(nóng)民只得到很少的一部分，使農(nóng)民的利益受到極大的損失。這也是農(nóng)村土地管理中存在的重點(diǎn)問題。

第三，在征地的過程中存在一些不合理的現(xiàn)象。農(nóng)村的土地征用程序要按照相關(guān)的政策來執(zhí)行，但很多的農(nóng)村干部并不遵從相關(guān)的規(guī)定來進(jìn)行，反而克扣農(nóng)民的土地征收所得款。農(nóng)民對于這一現(xiàn)象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。

2.我國現(xiàn)在的土地管理法存在的一些問題

之前論述的農(nóng)村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規(guī)范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)去保障農(nóng)民的土地權(quán)益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現(xiàn)為：第一，對權(quán)力的規(guī)定缺乏相應(yīng)的說明。比如土地法中規(guī)定財(cái)產(chǎn)在進(jìn)行分配的時候要按照所有人的利益來進(jìn)行分配，這一規(guī)定是為了解決土地權(quán)力中存在的限制問題。但是在實(shí)際的操作過程中，由于我國的土地使用權(quán)是集體使用權(quán)，集體土地的最終處置權(quán)是屬于國家的。這就剝奪了農(nóng)民集體土地的出讓權(quán)，使得農(nóng)民集體所應(yīng)享受的收益不能得到落實(shí)，全部流入國庫。第二，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)國家為了公共利益而需要對土地進(jìn)行征用的時候給予一定的補(bǔ)償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進(jìn)行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認(rèn)為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》中規(guī)定的征收土地的補(bǔ)償是十分少的，一旦農(nóng)民的土地被征收，補(bǔ)償款完全不能保障農(nóng)民的生活，再加上一些部門既是權(quán)利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農(nóng)民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農(nóng)民土地的補(bǔ)償，使得土地被征收的農(nóng)民的權(quán)益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農(nóng)民相關(guān)的救濟(jì)政策沒有落實(shí)到位。在法律中規(guī)定了如果土地的被征收者對于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有爭議可以經(jīng)由縣級人民政府協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成功可以由人民政府進(jìn)行裁決，但是在實(shí)際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來專門解決土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的案例。因此這項(xiàng)條款就形同虛設(shè)，并沒有起到保護(hù)土地被征收者的權(quán)益。

3.改變農(nóng)村土地管理中問題的相關(guān)對策

3.1依法行政，落實(shí)政策

土地管理法的中相關(guān)權(quán)利能否得到落實(shí)很大程度上取決于干群關(guān)系是否緊密。因此要加強(qiáng)對農(nóng)村干部相關(guān)法律知識的培訓(xùn)，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運(yùn)用自己手中的權(quán)利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實(shí)可以使得廣大農(nóng)民的權(quán)益得到保障。

3.2努力落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度

要在農(nóng)村地區(qū)普及土地承包法的相關(guān)規(guī)定，采用多種方法和形式使農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護(hù)自己的權(quán)益，同時也明確自己的義務(wù)。對農(nóng)村的干部要加強(qiáng)法律法規(guī)的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉(zhuǎn)變工作的思想，端正作風(fēng)，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益。對于土地承包，要以穩(wěn)定和健全的承包關(guān)系為前提，做到有償、自愿并且依法進(jìn)行土地承包，并不斷地探索新的機(jī)制，使得土地的流轉(zhuǎn)更加順暢同時使農(nóng)民的土地利益更加有保障。

3.3做到保護(hù)耕地和發(fā)展經(jīng)濟(jì)兩手抓

現(xiàn)在，我國越來越意識到農(nóng)村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環(huán)境下，我們要努力做到既保護(hù)耕地又發(fā)展經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變原有的傳統(tǒng)思想，與時俱進(jìn)來給農(nóng)民創(chuàng)造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發(fā)新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農(nóng)村土地的利用率得到提高。

3.4提高土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

目前征收農(nóng)村的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農(nóng)民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低也導(dǎo)致現(xiàn)在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺一些政策給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。在對土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補(bǔ)償?shù)姆峙錂C(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母铮沟眉w和農(nóng)民個人所享有的補(bǔ)償比例在一個較為合理的范圍內(nèi)。對于農(nóng)民應(yīng)該享有的補(bǔ)償費(fèi)要直接分到農(nóng)民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發(fā)生。對于耕地征收要采用慎重的態(tài)度，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)，生活失去保障。

篇4

（一）小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)讓以及出售的巨大經(jīng)濟(jì)利益，會促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者是村委會違反農(nóng)村土地管理規(guī)定，甚至在耕地上建設(shè)房屋，進(jìn)而造成耕地面積的不斷縮減。

（二）小產(chǎn)權(quán)房會影響國家對于房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控，對于城市尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃建設(shè)造成不利的影響。

（三）小產(chǎn)權(quán)房的購房者難以保護(hù)自身的權(quán)益，特別是在國家征地拆遷時，會誘發(fā)一系列的社會安定問題。

（四）由于小產(chǎn)權(quán)房的審批以及建設(shè)缺乏完善的監(jiān)管，因而導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量得不到保障，物業(yè)管理也不完善，居民入住后各種問題頻發(fā)，造成居住環(huán)境較差。

小產(chǎn)權(quán)房社會問題的法律原因剖析

（一）小產(chǎn)權(quán)房的交易缺乏法律保護(hù)。由于小產(chǎn)權(quán)房是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的，而根據(jù)我國《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體土地不得用于出讓、轉(zhuǎn)讓或者是用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，對于農(nóng)村集體土地以及宅基地也只具有使用權(quán)。因此，在法律意義上小產(chǎn)權(quán)房是不得用于向非農(nóng)村集體成員轉(zhuǎn)讓、出讓以及出售的，這就在法律上決定了小產(chǎn)權(quán)房的交易缺乏合法性。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)并不屬于國家法律保護(hù)的產(chǎn)權(quán)。對于商品房的建設(shè)，必須經(jīng)過國有土地使用審批、用地規(guī)劃許可審批、工程規(guī)劃許可審批，并且必須具有國家的商品房銷售許可證，只有經(jīng)過這些完善的審批并獲得相應(yīng)的證件，商品房才在法律允許的范圍內(nèi)具備了房地產(chǎn)權(quán)證。然而由于小產(chǎn)權(quán)法既沒有土地使用審批，也沒有城市規(guī)劃許可，甚至缺乏建設(shè)管理部門的批復(fù)以及施工質(zhì)量管理，因而難以取得國家法律承認(rèn)的正式產(chǎn)權(quán)。

（三）小產(chǎn)權(quán)房糾紛的處理缺乏法律依據(jù)。由于小產(chǎn)權(quán)房并不具備國家頒布的正式產(chǎn)權(quán)證明。購房者購買的小產(chǎn)權(quán)房如果遭遇房屋的權(quán)屬糾紛，沒有完善的法律文件保護(hù)自身的權(quán)益。而且國家如果需要使用土地時，小產(chǎn)權(quán)房的房屋所有者也沒有足夠的依據(jù)來獲得相應(yīng)的賠償。近年來由于小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)而導(dǎo)致的房屋糾紛案件頻發(fā)，這對于社會的和諧穩(wěn)定十分不利。

小產(chǎn)權(quán)房的法律保護(hù)相關(guān)對策

（一）完善我國的土地管理法律體系。小產(chǎn)權(quán)房法律問題的關(guān)鍵在于兩點(diǎn)，第一是農(nóng)村集體土地問題，第二是農(nóng)村集體土地上的建筑。因此，解決當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房存在的法律問題，其根本措施便是革新農(nóng)村土地管理制度，完善我國的農(nóng)村集體土地管理法律體系。對于農(nóng)村集體土地問題，相關(guān)管理部門可以進(jìn)一步的完善《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，對于農(nóng)村集體土地的正常流轉(zhuǎn)給與相應(yīng)的法律保護(hù)，改革現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元土地制度，盡可能的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地使用權(quán)上的平等，可以嘗試允許農(nóng)村集體建設(shè)用地在一定范圍、一定價格內(nèi)進(jìn)行市場交易的方式，解決農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律問題。

（二）有區(qū)別的對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行相應(yīng)的法律保護(hù)。對于小產(chǎn)權(quán)房而言，如果隨意的實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)的合法化，勢必會對當(dāng)前的房地產(chǎn)市場造成致命的打擊，而且也會導(dǎo)致農(nóng)村集體土地以各種形式的流失，因此國家管理部門應(yīng)該區(qū)別對待。

（三）完善地方立法，為小產(chǎn)權(quán)房的處理提供完善的法律依據(jù)。由于不同地方的土地管理以及住房需求等實(shí)際情況也不同，因此，為了進(jìn)一步完善小產(chǎn)權(quán)房的處理，可以結(jié)合使用地方立法的形式，規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房的管理。地方立法應(yīng)該重點(diǎn)集中在規(guī)范土地登記工作、強(qiáng)化農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、細(xì)化新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理等措施，為地方的農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃提供合理的依據(jù)。

（四）利用法律手段對房地產(chǎn)市場進(jìn)行監(jiān)管。導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房持續(xù)增多的主要問題是由于當(dāng)前的房地產(chǎn)市場價格過高，部分購房者在經(jīng)濟(jì)利益的趨勢下選擇購買小產(chǎn)權(quán)房。因此，國家房地產(chǎn)管理部門應(yīng)該積極地采用法律手段、市場經(jīng)濟(jì)手段以及行政管理手段等多種方式，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行監(jiān)管，并通過立法保障人民群眾的基本住房需求，通過公租房以及保障房建設(shè)，緩解當(dāng)前住房緊張的問題，在根本上解決小產(chǎn)權(quán)房的法律問題。

結(jié)語

篇5

第一，“城中村”土地管理涉及多部法律?！俺侵写濉蓖恋氐墓芾硪罁?jù)除《憲法》外，最少涉及五部法律法規(guī)――《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。特別是《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。這兩部法律在土地管理上既有緊密聯(lián)系又有很大區(qū)別，具體體現(xiàn)在編制和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。

“城中村”土地的空間位置在城市規(guī)劃區(qū)，從土地規(guī)劃的角度看“城中村”土地均是預(yù)留的建設(shè)用地，原則上不違背《土地管理法》。其開發(fā)建設(shè)必須在符合城市規(guī)劃的前提下，按照城市建設(shè)用地批準(zhǔn)權(quán)限和程序報(bào)經(jīng)政府批準(zhǔn)。因此，利用“城中村”土地違規(guī)建房固然是有違土地法規(guī)，其實(shí)首先是違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在這種情形下，土地部門單獨(dú)調(diào)查處理這類問題自然顯得力不從心。更主要的是在城市區(qū)(包括城中村)的土地開發(fā)利用上，規(guī)劃是在前的，土地的審批和供應(yīng)是從屬和被動的。

第二，“城中村”土地的性質(zhì)具有雙重性。從《憲法》第十條“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”規(guī)定看，《憲法》從地域空間上已明確地界定了國有土地和集體所有土地的界限，“城中村”土地的空間分布理所當(dāng)然是“城市”的組成部分，應(yīng)該是國有土地，可是現(xiàn)實(shí)中，這些土地?zé)o論從權(quán)屬管理還是實(shí)際控制上仍然是集體所有?！俺侵写濉蓖恋匦再|(zhì)的雙重性，給管理帶來了兩難。

第三，“城中村”土地上房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜。在2008年7月1日建設(shè)部《房屋登記辦法》實(shí)施前，我國僅對使用國有土地的單位或個人建造的房屋等發(fā)放房產(chǎn)所有權(quán)證，而對集體土地上的房屋不予發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，這類建筑物的產(chǎn)權(quán)認(rèn)證沒有法律依據(jù)?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》也是針對國有土地上的建筑物制定的。這就造成涉及征收土地時，“城中村”土地上的建筑物是按城市房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)還是集體土地地面附著物的拆遷標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)臓幾h。

第四，“城中村”的管理體制問題?！俺侵写濉钡靥幊鞘?，可是其居民身份不是市民而是村民，行政管理體制不是辦事處、社區(qū)的城市管理模式，而是按鄉(xiāng)管村、村管民的農(nóng)村行政管理體制；村民的經(jīng)濟(jì)來源既要依賴農(nóng)業(yè)，又不完全依賴農(nóng)業(yè)，村民的生活方式既有城市的一面，又有農(nóng)村的一面，也即歷史上形成的“城鄉(xiāng)二元”體制。這種“二元分割”體制使得國土部門對其既不能完全按城市土地管理，也不能完全按農(nóng)村土地管理。

解決“城中村”土地問題，要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高度，充分發(fā)揮“城中村”土地的資產(chǎn)效益，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段和政策，依法依規(guī)管理。

第一，涉及“城中村”土地管理的法律要相互銜接、符合實(shí)際。以《憲法》為根本依據(jù)，結(jié)合《物權(quán)法》的實(shí)施，修改調(diào)整《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《城市房地產(chǎn)管理法》等，法律法規(guī)之間與“城中村”土地有關(guān)的條款規(guī)定要相互銜接，特別要注重解決現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)普遍存在的如前述諸類問題。

篇6

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體土地；征收；公共利益；征地補(bǔ)償

中圖分類號：F303文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度立法缺陷

（一）我國農(nóng)村集體土地征收條件不明確

我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權(quán)法》》第四十二條第一款、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達(dá)成某項(xiàng)公共利益，政府才能要求集體土地權(quán)利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝保@意味著行政機(jī)關(guān)擁有對公共利益的認(rèn)定的完全自由裁量權(quán)。這造成在現(xiàn)實(shí)操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）我國農(nóng)村集體土地征收程序不完善

第一，農(nóng)村集體土地權(quán)利人的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)受限?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經(jīng)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的附屬程序，目的是用于權(quán)利登記，被征地人根本不能表達(dá)自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；第二，土地征收糾紛解決機(jī)制不完善。按照《行政復(fù)議法》第六條、第三十條第二款的規(guī)定，農(nóng)村集體土地權(quán)利人對征收決定只能提起行政復(fù)議。此外，根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條第三款的規(guī)定，土地征收的補(bǔ)償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準(zhǔn)、實(shí)施，即使集體土地權(quán)利人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議，也只能由人民政府協(xié)調(diào)、裁決，不能向人民法院，而且征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。這意味著在征收程序中，從批準(zhǔn)、實(shí)施到救濟(jì)都由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，這就隱藏著排除司法機(jī)關(guān)的介入與救濟(jì)的危機(jī)。豍

（三）我國農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度不合理

第一，補(bǔ)償原則不明。法國在《人權(quán)宣言》中確立了“公正補(bǔ)償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補(bǔ)償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當(dāng)補(bǔ)償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規(guī)定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，這里的給予補(bǔ)償究竟是應(yīng)該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實(shí)上在我國這種補(bǔ)償不僅談不上公平，甚至不能保障農(nóng)村集體土地權(quán)利人的生存與發(fā)展權(quán)豎；第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。《土地管理法》第四十七條規(guī)定“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全不考慮土地的預(yù)期收益和增值空間；第三，補(bǔ)償范圍過窄?！锻恋毓芾矸ā匪氖邨l規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物以及青苗的補(bǔ)償費(fèi)?！段餀?quán)法》四十二條規(guī)定必須安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。但現(xiàn)行法律沒有考慮殘留地、對相鄰?fù)恋卦斐傻膿p害等特殊情況的賠償。

二、我國農(nóng)村土地征收制度的重構(gòu)

（一）嚴(yán)格界定公共利益，防止土地征收權(quán)濫用

公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規(guī)定規(guī)避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領(lǐng)域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)，教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會公共事業(yè)，涉及國家安全的國防事業(yè)以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業(yè)。除此之外，還要賦予農(nóng)村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權(quán)以及一定期限內(nèi)被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權(quán)或買回權(quán)，即如果被征收集體土地沒有在規(guī)定期限內(nèi)按照原定公共利益使用，原農(nóng)村集體土地權(quán)利人可以主張買回該土地。

（二）尊重農(nóng)村集體土地權(quán)利人意愿，確立公平補(bǔ)償原則

所謂公平補(bǔ)償包括幾下幾點(diǎn)原則：第一，就行政機(jī)關(guān)而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農(nóng)地所在地的市場價為基準(zhǔn)，并充分到失地農(nóng)民的社會保障與再就業(yè)問題；第二，就農(nóng)村集體組織內(nèi)部而言，要平衡好集體組織和成員的內(nèi)部利益；第三，擴(kuò)大農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?，例如必須考慮被征收土地因?yàn)殚_發(fā)方案被批準(zhǔn)而增值的收益情況，保障被征收權(quán)利人能夠從中獲取合理的預(yù)期增值收益；第四，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償大的方式，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外，還應(yīng)該更加重視土地承包經(jīng)營權(quán)入股、土地權(quán)利換換社會保障等長遠(yuǎn)的補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化失地農(nóng)民的生存與發(fā)展能力。

注釋：

陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學(xué),2012（1） .

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問題

目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監(jiān)管，危害了國家的土地財(cái)政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國有用地，首先需要省級政府或國務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標(biāo)不僅有限，而且價格也大大超過農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，國有土地指標(biāo)基本上也就沒有了，即便有一些指標(biāo)，其價格也不是個體企業(yè)、私營企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。

當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個體企業(yè)、私營企業(yè)既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過舉辦企業(yè)來發(fā)家致富的夢想是根本無法實(shí)現(xiàn)的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設(shè)用地國家壟斷制度，在符合國家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國家審批制度不合理

1．農(nóng)村個體企業(yè)、私營企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)。現(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”《農(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”從上述法條中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國家管制制度和建設(shè)用地國家審批制度，國家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標(biāo)逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國計(jì)劃供地指標(biāo)共670萬畝，但31個省(區(qū)、市)全年用地需求總計(jì)就達(dá)到1616萬畝，31個省(區(qū)、市)普遍反映，供地計(jì)劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預(yù)計(jì)將達(dá)120萬畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬畝，但國家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個體企業(yè)、私營企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評、文物保護(hù)等多個部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現(xiàn)代社會中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個租地合同，干起來再說。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉(zhuǎn)用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時，沒有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來，河南省建設(shè)用地每年以50萬畝的需求持續(xù)增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來開發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規(guī)劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動

從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒有經(jīng)過土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外無限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時也可以逃避本應(yīng)該向國家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財(cái)政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。

對“以租代征”協(xié)議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財(cái)政和政府對土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個“鄉(xiāng)土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅(qū)動、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會上造成很多嚴(yán)重的社會問題。對于國家來講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對不可能成為國家管理的最終目的，因?yàn)閲也豢赡転榘l(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利，充分享有個性自由。現(xiàn)代法治國家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過行使公權(quán)力來最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個人的人格尊嚴(yán)和公民的個性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國有用地必須經(jīng)過國家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過國家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一手段，也沒有授權(quán)將國家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，而這種財(cái)產(chǎn)的主要價值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來，才能真正為農(nóng)民帶來財(cái)富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計(jì)算的話，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進(jìn)入市場，是一種對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當(dāng)然，國家限制集體土地自由進(jìn)入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉(zhuǎn)用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對農(nóng)民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒有憲法基礎(chǔ)，又違背社會公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見，至少給他們一個適當(dāng)?shù)?、能夠自由表達(dá)自己意愿的平臺，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會公開，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)。現(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來代替農(nóng)民來進(jìn)行維權(quán)。

（四）鼓勵中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過市場交易的方式來完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來思考當(dāng)前的國家建設(shè)用地管理制度，就會發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過市場交易的方式直接從農(nóng)民手中購買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個?。ㄊ?、區(qū)） 的19個城市啟動了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發(fā)商要想獲得土地開發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進(jìn)入土地市場進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎(chǔ)，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換?！碑?dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來化解。不過，要在多少年來行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤啵辉试S探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠(yuǎn)都不會成熟。

注釋：

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)

篇8

關(guān)鍵詞:土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構(gòu)措施

1．當(dāng)前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述

1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標(biāo)

《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，明確了我國土地管理制度的目標(biāo)，即保護(hù)耕地以及推進(jìn)國有土地使用權(quán)制度改革。在保護(hù)耕地目標(biāo)具體實(shí)施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃制度，從而進(jìn)行一系列的保護(hù)措施，例如，加強(qiáng)土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農(nóng)田的保護(hù)制度，防止在農(nóng)田使用過程中對農(nóng)田造成損害;關(guān)于農(nóng)田的占用，應(yīng)按照相應(yīng)農(nóng)田占用管理制度，依據(jù)對農(nóng)田進(jìn)行占用補(bǔ)償;就區(qū)域性范圍內(nèi)，應(yīng)保證耕地面積與其他地域面積達(dá)到一定的平衡，具體到每個農(nóng)村時，應(yīng)保證每戶一宅的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。國有土地使用權(quán)制度改革目標(biāo)實(shí)施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進(jìn)行管理。即在管理農(nóng)村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)工程，同時農(nóng)村居民也可進(jìn)行居民住宅的建造，并且可以建設(shè)農(nóng)村公共設(shè)施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農(nóng)的建設(shè)工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進(jìn)行建設(shè)，需要向有關(guān)部分依法申請土地的使用權(quán)。

1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題

首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計(jì)劃指標(biāo)提前完成。導(dǎo)致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進(jìn)行國有土地的管理時，對土地的供應(yīng)量進(jìn)行嚴(yán)格的控制。但是在實(shí)際運(yùn)用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠(yuǎn)超于實(shí)際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質(zhì)土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，對農(nóng)村土地市場進(jìn)行依法制止。但是從另一角度來說，農(nóng)民也失去了對自家農(nóng)地進(jìn)行自主開發(fā)的權(quán)利。部分農(nóng)民為了達(dá)到自己的目標(biāo)，只能進(jìn)行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農(nóng)民來說，只能通過外出務(wù)工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農(nóng)村則逐漸敗落，農(nóng)民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距。

2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內(nèi)容存在沖突

盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標(biāo)是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市化建設(shè)的步伐，增強(qiáng)地域性經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟(jì)市場中的地位。同時建立嚴(yán)格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定程度上保護(hù)土地所有者的權(quán)利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權(quán)利。然而在具體實(shí)際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進(jìn)行各種調(diào)整。例如，在我國社會經(jīng)濟(jì)下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而對于加快城市化進(jìn)程的發(fā)展階段，則需要不斷加強(qiáng)農(nóng)耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展存在一定的沖突。

2．2地方官員過分提升自身利益

地方官員為提升自身的發(fā)展機(jī)會，省級以下的地方政府官員通常在進(jìn)行土地占用的招標(biāo)階段，會盡最大程度的保護(hù)本區(qū)域的耕地保護(hù)指標(biāo)，同時從各種途徑獲得建設(shè)用地的指標(biāo)。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護(hù)責(zé)任人，定期對耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)進(jìn)行考核。但是只要地方政府能夠達(dá)到地域耕地保護(hù)目標(biāo)，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護(hù)目標(biāo)的具置。

3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構(gòu)

3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權(quán)

通過研究表明，只有將耕地的使用權(quán)利具體到每個農(nóng)民，才能避免各種外界權(quán)利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實(shí)的使用土地所有者的權(quán)利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財(cái)產(chǎn)。

3．2通過比例原則提高土地管理的轉(zhuǎn)變效率

在轉(zhuǎn)變中央政府土地管理職能的過程中，應(yīng)按照具體的比例原則進(jìn)行具體轉(zhuǎn)變改革。例如，必要性原則。即政府所實(shí)行的土地管理制度作用到具體的實(shí)施目標(biāo)這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進(jìn)行替代。相稱性原則。即政府在保護(hù)糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權(quán)利進(jìn)行制約，同時應(yīng)保證糧食安全與城市化建設(shè)之間的相對平衡。

參考文獻(xiàn):

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篇9

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律地位

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)村土地承包合同生效后，國家依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，對依法保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益、促進(jìn)土地依法自愿有償流轉(zhuǎn)、提高土地價值和利用效率等具有不可替代的法律作用。由于我國農(nóng)村實(shí)行集體土地制度，因此，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬集體，農(nóng)民通過承包取得土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和一定的處置權(quán)。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的重要特點(diǎn)，就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系的長期穩(wěn)定，按有關(guān)規(guī)定和各地實(shí)踐至少達(dá)30年。黨的十七屆三中全會又把這種關(guān)系定性為“長久不變”。有關(guān)專家學(xué)者認(rèn)為，從這一點(diǎn)來看，長期穩(wěn)定的承包關(guān)系實(shí)質(zhì)上形成了相當(dāng)意義上的農(nóng)民對土地的所有權(quán)，這種權(quán)屬關(guān)系的確立和憑據(jù)就是國家依法頒發(fā)的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》?？梢?，承包經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)民對土地各項(xiàng)權(quán)益的法律依據(jù)，根據(jù)《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定及精神，證書也是農(nóng)民以手中的土地進(jìn)行抵押從而獲得信貸支持以及購買土地生長經(jīng)濟(jì)保險的基本法律憑證。從金融視角看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證是依法開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的先決條件，對有效防范道德風(fēng)險、厘清權(quán)利關(guān)系有重要作用；同時，對開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險也可發(fā)揮同樣的法律作用。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作。從流程上看，它包括確權(quán)、登記、頒證、換證、銷證等環(huán)節(jié)；從涉及部門來看，政府、農(nóng)業(yè)主管部門、村委會、村民等都直接參與。因此，國家對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理極為重視，專門制定了部門規(guī)章予以規(guī)范，為權(quán)證管理提供了法律依據(jù)。然而，我國農(nóng)村幅員遼闊、地區(qū)差異大，一些地區(qū)的承包經(jīng)營權(quán)證管理仍然存在不少問題。筆者就此對江西省宜豐縣作了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理中存在不少問題。

一是權(quán)證的頒發(fā)程序不規(guī)范。按規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)主體是縣人民政府，由縣農(nóng)業(yè)主管部門負(fù)責(zé)具體的落實(shí)和監(jiān)督審核。但是，縣農(nóng)業(yè)主管部門為了減少工作量，把空白權(quán)證交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再交給村委會自行填寫，所蓋的審核章也不是縣級農(nóng)業(yè)主管部門而是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)站的，有些甚至蓋的是村委會的印章，程序不規(guī)范、審核監(jiān)督不嚴(yán)格等問題極大地?fù)p害了權(quán)證應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二是權(quán)證的頒發(fā)到戶率不達(dá)標(biāo)。按照法律規(guī)定，凡是承包了土地的農(nóng)民均應(yīng)持有土地承包經(jīng)營權(quán)證，同時我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，權(quán)證以家庭為單位頒發(fā)。因此，承包了土地的農(nóng)戶應(yīng)該戶戶有土地承包經(jīng)營權(quán)證。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會干部，擔(dān)心權(quán)證發(fā)放后失去對土地和農(nóng)民的控制權(quán)，以替農(nóng)戶保管為由扣管權(quán)證，使權(quán)證沒有真正頒發(fā)到農(nóng)戶手中。尤其是近幾年通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包土地的經(jīng)營大戶，多數(shù)承包的是“四荒地”，但都沒有獲得證書。據(jù)調(diào)查，存在相當(dāng)數(shù)量的承包農(nóng)戶沒有證書，證書發(fā)放到戶的實(shí)際比率只有60％―70％，沒有達(dá)到國務(wù)院要求“100％落實(shí)到戶”的目標(biāo)。

三是證地不相符的現(xiàn)象較普遍。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的本質(zhì)屬性是確權(quán)性，即對農(nóng)民承包土地權(quán)利邊界的確定和劃分，從而有效保障各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)權(quán)利。因此，證地相符是證書合法有效的基本要件。但是，部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會填寫權(quán)證時，都是依據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革之前的土地承包臺賬(稅改前普遍存在瞞報(bào)、少報(bào)現(xiàn)象)，存在權(quán)證載明的承包面積小于實(shí)際面積的問題。同時，仍有個別村(組)實(shí)行“3年一小調(diào)、5年一大調(diào)”的“土政策”，而且調(diào)整后未在權(quán)證上進(jìn)行變更登記，加上多數(shù)農(nóng)民對權(quán)證的法律意義認(rèn)識不夠，對證地不符可能引發(fā)的法律風(fēng)險認(rèn)識不足，導(dǎo)致權(quán)證上載明的內(nèi)容往往一成不變，或與實(shí)際相脫節(jié)。

四是權(quán)證只發(fā)不管的問題較突出。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的管理是一個完整的工作流程，頒發(fā)權(quán)證只是管理工作的一個環(huán)節(jié)，頒證后的管理是一項(xiàng)更重要的工作。有的地方單純以頒發(fā)證書、完成上級下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)為工作目標(biāo)，往往“發(fā)完了事”。而對于證書所需要的登記、更換、補(bǔ)發(fā)、注銷、收繳等工作流程則缺乏相應(yīng)的管理措施，一定程度存在土地流轉(zhuǎn)無登記、地塊調(diào)整無更改、權(quán)證損毀無補(bǔ)發(fā)、承包終止無注銷等現(xiàn)象，使得權(quán)證的作用難以得到有效發(fā)揮。

三、隱藏的法律風(fēng)險

從法律的角度來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書有四重性質(zhì)：一是確權(quán)證書，是國家對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)；二是有價證書，是法律對農(nóng)民承包土地的經(jīng)營收益權(quán)的保護(hù)；三是流轉(zhuǎn)證書，是農(nóng)民有償自愿流轉(zhuǎn)土地的法律憑證；四是承諾證書，是以國家權(quán)威的形式穩(wěn)定農(nóng)民的“定心丸”。因此，證書管理的不規(guī)范、不到位必然會帶來相應(yīng)的法律風(fēng)險和社會隱患。

一是證書的法律效力易遭質(zhì)疑。證書頒發(fā)程序的不規(guī)范，所蓋印章的級別不符合法律和有關(guān)規(guī)定的要求，證書內(nèi)容與實(shí)際脫節(jié)，削弱了證書的法律效力，甚至可能導(dǎo)致證書不具備法律效力。一旦發(fā)生糾紛，證書的效力容易遭受質(zhì)疑，使其難以發(fā)揮保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、定分止?fàn)幍奈餀?quán)憑證作用。若拿這樣有法律缺陷的證書作為銀行貸款的抵押憑證，則蘊(yùn)含了很大的道德風(fēng)險。一旦貸款到期無法償還或是發(fā)生惡意拖欠，貸款權(quán)利人手中的抵押品將成為“一紙空文”。據(jù)了解，這也是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款遲遲難以付諸實(shí)施的重要障礙，銀行(農(nóng)村信用社)因擔(dān)心抵押物難以管理，信貸風(fēng)險無法化解，從而貸款意愿大打折扣。

二是增加了依法解決農(nóng)村土地糾紛的難度。從法律效力看，在處理土地糾紛調(diào)查取證時，承包經(jīng)營權(quán)證書的法律效力高于承包合同，更高于承包登記簿和村委會開的證明材料，但是證地不相符與農(nóng)民沒有證書現(xiàn)象的存在，削弱了農(nóng)民在土地承包經(jīng)營中的話語權(quán)，為鄉(xiāng)(村)干部違背法律和農(nóng)民意愿調(diào)整、收繳和流轉(zhuǎn)土地提供了便利，增加了糾紛解決調(diào)查取證的難度和復(fù)雜性。一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)因證書管理混亂帶來了糾紛的升級，則容易引發(fā)農(nóng)民將不滿情緒轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)(村)干部，激化干群矛盾，從而影響農(nóng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定。土地糾紛的長期存在，是農(nóng)村地區(qū)的“老大難”問題，若不有效解決，則對農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新會產(chǎn)生直接的負(fù)作用，有糾紛的權(quán)利無法拿來抵押，而且由于農(nóng)村各種傳統(tǒng)勢力錯綜復(fù)雜，金融機(jī)構(gòu)作為一種外來資本力量，極易引起農(nóng)村本土力量的抵制和排擠，而土地糾紛則可能成為矛盾激發(fā)的導(dǎo)火索。

三是阻礙了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序發(fā)展。土地有序和充分流轉(zhuǎn)是提高土地經(jīng)濟(jì)價值、開展農(nóng)村土地抵押貸款、將土地資源轉(zhuǎn)化

成市場資本的重要途徑，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證恰恰能夠發(fā)揮規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的作用。因此，證書管理不規(guī)范在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地信息管理系統(tǒng)不健全，影響了土地流轉(zhuǎn)市場的建立和完善。證書能為入股、合伙經(jīng)營等新型合作社建立經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供權(quán)威的憑證，為銀行貸款、購買保險提供重要依據(jù)，并理順各種利益分配關(guān)系。但是，證書登記確權(quán)等法律作用未能充分發(fā)揮，將阻礙農(nóng)村土地的規(guī)范合法流轉(zhuǎn)。

四是增加了創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)的法律風(fēng)險。目前，有的地區(qū)已經(jīng)允許用證書作為信貸抵(質(zhì))品，以解決土地規(guī)模經(jīng)營融資難的問題，但是證書內(nèi)容的不真實(shí)、登記管理流程的不完善、權(quán)威性認(rèn)可度不高等問題的較普遍存在，提高了銀行放貸的風(fēng)險系數(shù)，直接影響信貸投入的發(fā)放。筆者就此向有關(guān)銀行業(yè)人員了解，他們對此類改革嘗試并不看好，認(rèn)為在農(nóng)村固有權(quán)利關(guān)系與法律規(guī)范之間的不匹配為以后金融機(jī)構(gòu)保護(hù)金融債權(quán)埋下了隱患。

四、加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新的對策建議

加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理，對促進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新意義重大，筆者就此提出相關(guān)對策建議。

第一，開展大規(guī)模的宣傳教育活動，提高農(nóng)民對權(quán)證法律意義的認(rèn)識。當(dāng)前，不少農(nóng)民對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的法律性質(zhì)、法律地位和法律作用不了解、不熟悉，自我權(quán)利保護(hù)意識的淡薄是造成證書管理不規(guī)范的重要原因。由于農(nóng)民維權(quán)意識弱，導(dǎo)致相關(guān)部門工作動力缺乏、不作為或亂作為的行動空間較大，并且工作錯誤無法得到及時糾正。筆者認(rèn)為，中央政府或有關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理作為我國農(nóng)村工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，對推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)、健全農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制等具有不可忽視的意義，應(yīng)圍繞證書開展大規(guī)模的、深入人心的宣傳?？赏ㄟ^電視、廣播、報(bào)紙、標(biāo)語、電影和地方戲劇等多種途徑，以農(nóng)民喜聞樂見的方式，把黨的農(nóng)村土地政策和土地承包經(jīng)營權(quán)證書的重要性，向廣大農(nóng)民宣傳好、解釋好。

第二，建立健全權(quán)證管理工作機(jī)制，應(yīng)用信息化管理平臺。我國農(nóng)民數(shù)量大、分布廣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理工作量大、信息量大、管理難度大，這是造成一些職能部門工作滯后的重要原因。而采用現(xiàn)代信息技術(shù)、研發(fā)信息化管理平臺能有效解決這個問題，并且經(jīng)過近年來的“政府上網(wǎng)”工程等信息化建設(shè)，我國基層政府已經(jīng)具備了實(shí)現(xiàn)證書信息化管理的硬件條件。因此，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》加強(qiáng)證書的管理，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，并賦予其證書登記和換發(fā)的權(quán)利與責(zé)任，簡化工作流程，為農(nóng)民登記、更改、補(bǔ)換和注銷證書提供便利。同時，大力推廣和應(yīng)用信息化管理系統(tǒng)，以證書管理為核心，實(shí)現(xiàn)權(quán)證與承包經(jīng)營合同、登記簿等信息的統(tǒng)一，并且將其與土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)相銜接和配套，與信貸部門等金融機(jī)構(gòu)的信用農(nóng)戶評比、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、林權(quán)抵押貸款等信息系統(tǒng)的對接和共享，逐步形成統(tǒng)一的農(nóng)村土地管理信息網(wǎng)絡(luò)。

第三，開展一輪權(quán)證清查整頓活動。目前，全國范圍內(nèi)僅開展了針對證書頒發(fā)工作的檢查活動，但是證書管理工作尚缺乏必要的監(jiān)督整頓。而沒有自上而下強(qiáng)有力的監(jiān)督整頓，基層政府的工作動力容易懈怠，政策落實(shí)難以持續(xù)，一些工作容易虎頭蛇尾、流于形式。因此，建議由農(nóng)業(yè)部牽頭開展一輪全國性的、徹底的權(quán)證清理檢查整頓，嚴(yán)格按照“四相符”的要求，即權(quán)證登記的內(nèi)容要與實(shí)際承包地塊相符、與上級劃定的基本農(nóng)田相符、與簽訂的承包合同面積相符、與村組調(diào)查摸底的底冊及匯總臺賬相符，以鞏固頒證工作成果，奠定權(quán)證長效管理的基礎(chǔ)。

篇10

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；探析

宅基地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮(zhèn)化日益發(fā)展的今天，農(nóng)民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業(yè)，而農(nóng)村宅基地空閑，于是現(xiàn)實(shí)中大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)。筆者就宅基地流轉(zhuǎn)這一話題進(jìn)行探討，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可以盤活集體存量建設(shè)用地，顯示集體土地資產(chǎn)價值，實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。

1 目前農(nóng)村宅基地管理中存在以下問題

1.1 自發(fā)轉(zhuǎn)讓

農(nóng)民外出打工，佼佼者進(jìn)城買房，舉家遷入城市，農(nóng)民的房屋自發(fā)轉(zhuǎn)讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準(zhǔn)?！币虼嗣懊斕嬲加?，新農(nóng)村建設(shè)、移民建鎮(zhèn)等戶頭很多，農(nóng)民買賣土地是私下隱易。

1.2 村莊閑置

“一戶一宅”規(guī)定，農(nóng)民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：恋胤ㄉ弦浴皯簟睘閱挝蛔鳛樯暾堈貥?biāo)準(zhǔn)。有的農(nóng)民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區(qū)買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。

1.3 矛盾不斷

農(nóng)村宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體所有，按我國現(xiàn)行法律、法規(guī)，農(nóng)民對自己依法獲得的宅基地只有使用權(quán)，沒有處置權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是對農(nóng)村宅基地上已建成的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，國家現(xiàn)行法律、法規(guī)沒有明確的禁止性規(guī)定，但也沒有明確允許轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！庇靡馐潜Ｗo(hù)農(nóng)民的生存權(quán)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)村村民建房及建造附屬設(shè)施用地，農(nóng)民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權(quán)和收益權(quán)。從目前法律實(shí)踐來看，各地政府對農(nóng)民住宅的轉(zhuǎn)讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內(nèi)（受讓人必須是房屋所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的人）。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免，但這些宅基地的轉(zhuǎn)讓行為并不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。農(nóng)村房屋買賣，這里面既有本集體內(nèi)部，又有外來務(wù)工人員，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，地理位置優(yōu)越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。

2 對策

2.1 法律上變“堵”為“疏”

宅基地轉(zhuǎn)讓首先是要明確向哪些人群轉(zhuǎn)讓，誰來負(fù)責(zé)宅基地轉(zhuǎn)讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地?cái)U(kuò)大范圍。目前法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)還不能轉(zhuǎn)讓給城市居民。但法律規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，對宅基地流轉(zhuǎn)不利?！吧谟谶\(yùn)動，資產(chǎn)在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產(chǎn)要素，只有合理配置，才能發(fā)揮最大效益。

“堵”政策不變。2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴(yán)禁”：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規(guī)定，是為防止政府自己和房地產(chǎn)開發(fā)商利用農(nóng)村宅基地牟利；防止以建設(shè)新農(nóng)村的名義，在農(nóng)村宅基地上做文章，這是不能突破的。

“疏”要想辦法?！稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo(hù)農(nóng)民擁有宅基地的權(quán)利，但客觀上也不利于保護(hù)土地。因法律不允許宅基地流轉(zhuǎn)，一方面農(nóng)村人口到結(jié)婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內(nèi)空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農(nóng)民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉(zhuǎn)問題上提出“完善宅基地制度，加強(qiáng)宅基地管理”，“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。歸納現(xiàn)行宅基地制度的基本內(nèi)容就是：所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民；宅基地由村集體依法設(shè)立，一戶一宅，使用權(quán)可長久行使且受法律保護(hù)，但不準(zhǔn)出租、抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變?yōu)椤胺砰_”與“搞活”。

宅基地流轉(zhuǎn)的思路：一是要明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民擁有處分權(quán)，宅基地可抵押、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民得不到宅基地補(bǔ)償是不愿意退出宅基地的。明晰產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村宅基地突破性的進(jìn)展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設(shè)的行為可減少。二是農(nóng)村宅基地使用市場化。用經(jīng)濟(jì)杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規(guī)定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實(shí)際工作無法操作。農(nóng)村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現(xiàn)象。國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確指出，“對超過當(dāng)?shù)匾?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認(rèn)超占的有償使用”。改革農(nóng)村宅基地?zé)o償分配的方法，變?yōu)橛袃斒褂?。農(nóng)民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費(fèi)用。同時退出宅基地可得到補(bǔ)償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎(chǔ)設(shè)施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。當(dāng)農(nóng)民個人要依法維護(hù)自己的合法權(quán)益時，常常無法提供相關(guān)的權(quán)利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農(nóng)民的房屋是農(nóng)民傾其畢生心血，不僅是安居樂業(yè)的場所，更是心血的凝結(jié)。目前農(nóng)村開展宅基地登記發(fā)證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當(dāng)農(nóng)民房屋拆遷時因年限拆舊，補(bǔ)償無依據(jù)。建議開展宅基地登記時也開展農(nóng)村房屋登記，同步進(jìn)行。

2.2 流轉(zhuǎn)模式

因地制宜，政策引導(dǎo)，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉(zhuǎn)讓，提供土地承包經(jīng)營者使用，土地所有者從中獲得收益?！八街?，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點(diǎn)就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質(zhì)和用途，所有權(quán)仍屬集體，流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的大部分收益以股金、租金、農(nóng)民社會保障等形式由農(nóng)民獲得，部分收益作為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的建設(shè)資金。天津市“宅基地?fù)Q房”，農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實(shí)現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開發(fā)銀行貸款進(jìn)行建設(shè)。農(nóng)民除得到按一定標(biāo)準(zhǔn)換取的城鎮(zhèn)住宅外，還能得到一定標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償金和社會保險。

2.3 厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產(chǎn)權(quán)登記

在農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得方面，須厘清宅基地使用權(quán)取得主體即“戶”的概念和含義。《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。在農(nóng)村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農(nóng)業(yè)戶口達(dá)到法定婚齡領(lǐng)取結(jié)婚證書，需在農(nóng)業(yè)戶口之間侵害房地產(chǎn)，或宅基地面積未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，析產(chǎn)后另申請宅基地的，可以確認(rèn)土地使用權(quán)。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節(jié)約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達(dá)到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進(jìn)行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規(guī)操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨(dú)作為申請主體?！稇艨诘怯浌芾?xiàng)l例》中有關(guān)“戶”的內(nèi)涵規(guī)定，顯然不能適用于宅基地使用權(quán)取得。筆者的意見是以婚姻為基礎(chǔ)，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經(jīng)成年但未結(jié)婚，比如考上大學(xué)戶口未轉(zhuǎn)，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩(wěn)定性；倘若過早確立其可以單獨(dú)立戶，申請宅基地使用權(quán)，具有一定不穩(wěn)定性，也易造成農(nóng)民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮(zhèn)居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)的規(guī)定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據(jù)，再根據(jù)每個人所能申請的宅基地使用權(quán)的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。

2.4 政府介入

具體工作中必須做到：

符合規(guī)劃。農(nóng)村農(nóng)民建房要符合所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和所在村莊規(guī)劃，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進(jìn)行建設(shè)，決不允許占用基本農(nóng)田。加強(qiáng)規(guī)劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，并做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中調(diào)整好新村規(guī)劃點(diǎn)用地。新村規(guī)劃點(diǎn)用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴(yán)格控制單家獨(dú)戶建房，鼓勵建設(shè)多層農(nóng)民公寓。確保整理后農(nóng)居點(diǎn)人均用地指標(biāo)明顯下降，確保復(fù)墾耕地面積大于新農(nóng)居點(diǎn)建設(shè)占用耕地面積。

因地制宜。農(nóng)村農(nóng)民建房規(guī)劃應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出規(guī)劃先行，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，打破行政區(qū)域和地域觀念限制，節(jié)約集約用地，鼓勵和提倡建設(shè)多層和小高層。整合項(xiàng)目資金，將國土部門的土地復(fù)墾整理、財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利部門的水利清淤、農(nóng)業(yè)部門的測土配方等涉農(nóng)項(xiàng)目疊加，整體規(guī)劃。

加強(qiáng)建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉(zhuǎn)”名義，非法占地、非法轉(zhuǎn)讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農(nóng)村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉(xiāng)村肆意占地建設(shè)蔚然成風(fēng)、亂占濫占耕地現(xiàn)象，加強(qiáng)日常土地動態(tài)巡查，切實(shí)提高監(jiān)管的有效性，做到“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置”。尤其在農(nóng)村土地執(zhí)法上，充分發(fā)揮村級執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系作用，加強(qiáng)基層執(zhí)法能力建設(shè)，守護(hù)好每一寸土地。

2.5 配套服務(wù)

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，各村成立“農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站”，實(shí)施對農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的管理，做到有辦公地點(diǎn)、有牌子、有工作人員、有經(jīng)費(fèi)。各村要整合資源，建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)檔案電腦管理，積極推進(jìn)鎮(zhèn)、村二級土地流轉(zhuǎn)信息計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)施數(shù)據(jù)及時傳遞、實(shí)時查詢、定時監(jiān)控。

明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的職責(zé)。鎮(zhèn)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心職責(zé)是收集農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，指導(dǎo)簽訂流轉(zhuǎn)合同，建立土地承包和土地流轉(zhuǎn)臺賬，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)合同的履行，組織開展土地流轉(zhuǎn)政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經(jīng)營能力、環(huán)境保護(hù)等方面的核實(shí)把關(guān)。村級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站要及時收集承包戶土地流轉(zhuǎn)信息，建立流轉(zhuǎn)臺賬，參與監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的履行，并及時向鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心傳遞土地流轉(zhuǎn)的各種信息。

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的糾紛調(diào)處工作，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。

認(rèn)真做好宣傳和引導(dǎo)工作，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民以各種形式流轉(zhuǎn)，退宅還耕的土地向規(guī)模經(jīng)營戶集中。

做好農(nóng)村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。

積極引進(jìn)工商資本參與農(nóng)村土地整治。

參考文獻(xiàn)

[1]范德種. 對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思考[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005（10）：87-88

[2]范德種. 農(nóng)村宅基地探微[J].國土資源，2005（11）：25-27