1加入WTO后檔案立法的基本原則與任務(wù)。

加入WTO后的檔案立法，在堅持四項基本原則，滿足社會需求，注重效益，協(xié)調(diào)發(fā)展等基本立法原則的基礎(chǔ)上，在不損害國家利益的前提下，應(yīng)更多的體現(xiàn)公平、公開、透明、開放與便利。

經(jīng)濟主體多元化是社會主義市場經(jīng)濟的基本特征之一，經(jīng)濟主體的多元化必然導(dǎo)致檔案產(chǎn)權(quán)的多樣化，檔案產(chǎn)權(quán)的多元化是社會主義市場經(jīng)濟體制下檔案工作的根本性轉(zhuǎn)變。修改完善原有《檔案法》及相關(guān)法規(guī)同多元化的服務(wù)需求的不適應(yīng)，是加入WTO后檔案立法工作的基本任務(wù)之一。

加快完善同檔案母法相適應(yīng)的諸如：公共檔案法、私人檔案法、法人檔案法、檔案館法等法規(guī)體系的建設(shè)。以適應(yīng)“入世”和社會主義市場經(jīng)濟的需要。新近頒布實施的《河南省檔案管理條例》在這方面進(jìn)行了有益的探索，開了一個好頭?！稐l例》中的許多條款充分體現(xiàn)了我們目前對“入世”對檔案工作影響的認(rèn)識及在管理上的應(yīng)對措施。

2加入WTO后檔案立法的內(nèi)容與重點。

2.1領(lǐng)導(dǎo)體制。

1新中國成立以來檔案館立法概況

新中國成立后，隨著全國各地歷史檔案逐步集中，各級機關(guān)檔案室普遍建立和檔案工作者隊伍的成長，建立檔案館的條件日趨成熟。1956年4月16日《國務(wù)院關(guān)于加強國家檔案工作的決定》指出：“國家檔案局應(yīng)該全面規(guī)劃，逐步地在首都和各省區(qū)建立中央和地方的國家檔案館?！?959年10月，中央檔案館正式開館，各省、地(市)、縣檔案館也迅速建立起來。隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，檔案館的建設(shè)和管理不斷發(fā)展，檔案館立法也在逐步推進(jìn)。1960年3月，為貫徹中央統(tǒng)一管理黨、政檔案的方針政策，在總結(jié)全國縣檔案館“廣東興寧現(xiàn)場會”和省檔案館“上?，F(xiàn)場會”經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家檔案局印發(fā)了《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》，明確了省、縣檔案館的性質(zhì)、任務(wù)和工作方向，這是新中國檔案館立法的開端。由此，我國檔案館工作走上了有規(guī)可循的軌道。1983年4月，國家檔案局根據(jù)檔案館工作情況的變化和多年的實踐經(jīng)驗，將《省檔案館工作暫行通則》和《縣檔案館工作暫行通則》修訂為《檔案館工作通則》，成為黨的十一屆三中全會后第一個檔案館部門規(guī)章。1986年，國家檔案局又印發(fā)了《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止，被1991年國家檔案局2號令《各級國家檔案館開放辦法》所代替）和《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（已廢止，被2011年國家檔案局9號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》所代替）。1987年9月5日，第六屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《中華人民共和國檔案法》，第一次以法律的形式確立了檔案館的性質(zhì)和職能，1990年10月頒布了《檔案法實施辦法》，1991年國家檔案局印發(fā)了《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，1992年3月，國家檔案局根據(jù)《檔案法實施辦法》第十一條的授權(quán)，制定了《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。2014年2月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中，又對檔案館立法有了進(jìn)一步的拓展。其間，國家檔案局也印發(fā)了其他一些檔案館的規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2017年底，現(xiàn)行有效的國家層面出臺的重要的檔案館法律法規(guī)有8件，其中法律1件、行政法規(guī)2件、黨內(nèi)法規(guī)1件、部門規(guī)章4件（見表1）。

2我國檔案館法律法規(guī)特點

通過對我國檔案館立法情況的梳理，可以發(fā)現(xiàn)我國檔案館立法的三個特點：2.1我國檔案館立法形成了多層次立法模式。從表1可以看出，從制定主體上看，有全國人大常委會制定的法律、有國務(wù)院制定的行政法規(guī)、也有國家檔案局頒布的部門規(guī)章以及中央制定的方針政策。從內(nèi)容上看，檔案法律法規(guī)涵蓋了檔案館性質(zhì)、職能、收集、提供利用等檔案館管理的各個方面。表現(xiàn)為位階較高的法律法規(guī)規(guī)定檔案館綜合性的、原則性的要求，主要是在其中通過一些條款進(jìn)行規(guī)范，如《檔案法》和《檔案法實施辦法》。而位階較低的部門規(guī)章則規(guī)定檔案館單項的、具體某個方面制度，專門規(guī)定檔案收集、解密劃控和開放利用等具體管理環(huán)節(jié)，如《各級國家檔案館開放檔案辦法》。2.2我國檔案法律法規(guī)對檔案館的分類是在不斷變化的。我國檔案法律法規(guī)對檔案館的分類與時展同步，一開始統(tǒng)稱“檔案館”，后來稱“各級國家檔案館”，再到“各級各類檔案館”。這與我國各個時期檔案館發(fā)展有密切的關(guān)系。20世紀(jì)80年代中期以前，我國檔案館門類比較單一，主要是國家綜合檔案館，其他檔案館屈指可數(shù)（主要是地名資料館、城建檔案館）。20世紀(jì)80年代中期開始，其他各類檔案館得到較快發(fā)展。比較典型的有：1984年成立了中國照片檔案館，1985年成立了外交部檔案館，1986年成立了南京大學(xué)檔案館，1988年成立了首鋼檔案館等。所以，在檔案法律法規(guī)立改廢時，開始對不同類別檔案館進(jìn)行分類管理。對檔案館的分類管理說明了我們對檔案館工作的認(rèn)識在不斷深化。2.3我國檔案館法律法規(guī)規(guī)范的重點是國家綜合檔案館。我國國家綜合檔案館集中接收保管黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織的各類檔案，并向社會提供利用，承擔(dān)著為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)的職責(zé)，發(fā)揮著檔案保管基地、愛國主義教育基地、檔案利用中心、政府公開信息查閱中心、電子文件備份中心“五位一體”功能，是我國各級各類檔案館的主體。因此，將國家綜合檔案館作為法律保護(hù)和規(guī)范的重點內(nèi)容符合我國檔案館工作的實際。

3加快我國檔案館專門立法的緊迫性

由于制定主體不同、制定時間的差異，現(xiàn)行檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館的分類和定位相互之間不一致，與其他法律法規(guī)之間的銜接也不夠，特別是新形勢下檔案館工作面臨的新問題，迫切要求加快檔案館專門立法，確保檔案館法律法規(guī)的統(tǒng)一性。3.1檔案法律法規(guī)對檔案館性質(zhì)定位的不一致?！稒n案法》第八條規(guī)定，中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業(yè)機構(gòu)?！秾嵤┺k法》規(guī)定各級國家檔案館是文化事業(yè)機構(gòu)，《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》中又將部門檔案館明確為事業(yè)機構(gòu)（見表2）。顯然，將檔案館定位為文化（科學(xué)技術(shù)）事業(yè)機構(gòu)的范圍是在逐步縮小的。這一變化一定程度上反映了我國檔案館工作的現(xiàn)狀，但存在著相下位法與上位法的不一致的問題，這既給實際工作帶來困惑，也影響檔案法律法規(guī)的有效貫徹落實。3.2檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案館分類存在不一致。在1984年之前，我國檔案法律法規(guī)對檔案館沒有進(jìn)行分類，統(tǒng)稱檔案館。在1983年頒布的《機關(guān)檔案工作條例》和《檔案館工作通則》中都只有檔案館一種表述。直到1986年的《檔案館開放檔案暫行辦法》（已廢止）有了各級各類國家檔案館的表述。《檔案法》和《檔案法實施辦法》中分別出現(xiàn)了國家檔案館、各級各類檔案館和檔案館三種表述，但沒有進(jìn)行定義。1992年2月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家檔案局在《檔案館設(shè)置原則和布局方案》中對各級各類檔案館進(jìn)行了定義和分類。近年來，一些文件中對檔案館的分類又有了新的表述（詳見表3）。從表3可以看出：（1）《檔案館設(shè)置原則和布局方案》是對《檔案法》和《實施辦法》中關(guān)于檔案館分類的專門解釋。（2）《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》中的“綜合檔案館”沒有了“國家”這一限制詞。（3）《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》中只有專業(yè)檔案館，不再有部門檔案館和專門檔案館。從時間上來看，《檔案法》《檔案法實施辦法》和《檔案館設(shè)置原則和布局方案》都是2000年前頒布的，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》是2011年頒布的，《關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》則是2014年頒布的。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，國家檔案局可能對檔案館有新分類的打算，但由于沒有以更高層級的法律法規(guī)進(jìn)行明確，但不符合法制的統(tǒng)一性原則。雖然《立法法》有“新法優(yōu)于舊法”[3]原則，但由于制定主體不一樣，本文情況不適用該原則。3.3檔案館工作面臨的新形勢和新要求。近年來，我國檔案館事業(yè)發(fā)展迅速，新挑戰(zhàn)、新問題也接踵而至。以信息化為基礎(chǔ)的科技創(chuàng)新正在深刻影響著各個行業(yè)的發(fā)展，如具有接收立檔單位電子檔案、覆蓋館藏重要檔案數(shù)字復(fù)制件等功能完善的數(shù)字檔案館在加快建設(shè)；新的專業(yè)檔案不斷形成和建立，專業(yè)檔案和所屬機構(gòu)檔案成為檔案館檔案資源的重要組成部分。2016年9月，國家檔案局局長李明華在全國檔案館工作會上指出，檔案館作為檔案工作服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要載體，目前提供的服務(wù)對社會需求而言，僅能維持較低水平的供需平衡，與新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對檔案和檔案館工作的要求不相適應(yīng)。造成這種情況的主要原因在于檔案館工作的供給側(cè)，即檔案在收、管、用中存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不匹配的結(jié)構(gòu)性問題，如電子檔案管理上的“真空期”，館藏檔案的“休眠期”。要將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享作為“十三五”時期檔案館事業(yè)的發(fā)展思路和發(fā)展方向。

一、推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)的意義

（一）研究福建省僑批檔案立法保護(hù)，有助于推進(jìn)與東南亞僑居國之間文化交流。檔案屬第一手原始資料中最具征信的史料。福建省僑批檔案翔實記錄了福建僑批業(yè)的發(fā)展歷程，可與典籍文獻(xiàn)互為補充、互為印證，極具文獻(xiàn)價值、文化價值、經(jīng)濟價值、社會價值，是近代中國對外開放與國際移民的歷史證物，是人類的共同記憶財富。其已為研究人類學(xué)、華僑史、國際移民史、經(jīng)濟史、金融匯兌史、國際貿(mào)易史、海外交通史、郵政史等等提供了鮮活的珍貴文獻(xiàn)，并將越來越顯現(xiàn)出其多元化的價值。對僑批多元學(xué)科的構(gòu)建，對福建省僑批檔案實施立法保護(hù),有利于拓展對海外華僑華人研究的廣度和深度。以立法的方式對福建省僑批檔案加以保護(hù),在保護(hù)中提升開發(fā)利用的品質(zhì)，既體現(xiàn)福建省對珍貴遺產(chǎn)保護(hù)的一貫做法，也是尊重人類文明的體現(xiàn)和社會進(jìn)步的要求，有助于豐富與繁榮我國文化，更能營造與南太平洋僑居國之間文化交流，與“一帶一路”沿線國家的和諧發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。（二）研究福建省僑批檔案立法保護(hù)，有助于促進(jìn)我國世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)立法制度的建設(shè)。在諸多保護(hù)方法中，法律保護(hù)是最根本、最穩(wěn)定和最高效的方式。在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中研究福建省世界記憶遺產(chǎn)法律保護(hù)，學(xué)習(xí)他省先進(jìn)的立法經(jīng)驗，制定與完善福建省僑批檔案保護(hù)的法律法規(guī)，形成福建省獨具特色的地方世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)條例，并廣而推之勢在必行，為我國制定世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)提供地方實踐，積累區(qū)域經(jīng)驗，從而對我國現(xiàn)有的《世界記憶名錄》形成一個系統(tǒng)性、多層次、全方位的保護(hù)模式。目前，僑批檔案酸化、滅失和流失問題較為嚴(yán)重，僑批從業(yè)遺址被損壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，這讓我們深刻地意識到建立僑批檔案法律保護(hù)迫在眉睫。

二、推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)存在的困境

（一）我國世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)的龍頭大法尚缺位。目前我國已有13個項目入選《世界記憶名錄》，但由于數(shù)量較少分散較廣，牽涉部門較多，國家級世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)基本法尚未出臺。福建省唯一入選《世界記憶名錄》的僑批檔案，其立法保護(hù)條例亦尚未出臺，保護(hù)工作仍處在政策層面上的保管，亟需提上議程。（二）不法商販的仿制牟利。隨著國家和政府對世界記憶遺產(chǎn)的關(guān)注重視以及研究者研究的深入，官方和民間收藏界對僑批的征集與典藏越來越青睞。一些商販惡意炒作，公然抬高僑批價格買賣；更有一些不法分子為了牟取高利，利用人們追逐“名批”的心理，將普通的民間流通的批封加蓋著名僑批局的戳記，或者偽造一些特殊時期如抗戰(zhàn)時期的戳印買賣。這些偽批、偽封不僅損害了官藏及私藏者的利益，還對學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生難以估量的傷害，更嚴(yán)重的是褻瀆了優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承。因此，亟需加快對福建省僑批實物檔案立法保護(hù)，嚴(yán)厲打擊不法分子。（三）僑批從業(yè)遺址的立法保護(hù)尚不夠到位。目前尚存福建省漳州“天一信局”遺址、泉州“王順興信局”遺址等若干處僑批從業(yè)遺址，由于年代久遠(yuǎn)，似有舊損之象，亟需政府立法及早修繕與保護(hù)，政府的出手維護(hù)還有待提高。（四）僑批檔案的公藏多元而分散。目前，福建省僑批檔案的公藏多元化，館藏分散，既有檔案館、博物館、圖書館等公藏部門，亦有民間藏館，對于公藏部門來說，數(shù)量繁富而酸化、碎片化的僑批的收集、回購、甄別、保存、數(shù)字化上網(wǎng)，需要有一定的法規(guī)、條例予以規(guī)范。

三、加快推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)實施的建議

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。加快推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)工作，是踐行新時代中國特色社會主義法律體系建設(shè)的最有效實踐，為此提出四點建議。（一）加快推進(jìn)地方性保護(hù)法規(guī)出臺。黨的“”報告中指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持例行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法”、“建立法治政府，推行依法行政”，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要特征。地方立法是國家立法的基礎(chǔ)，建議加速推進(jìn)福建省僑批檔案立法保護(hù)工作。建議福建省人大、福建省人民政府著手此項工程，盡早制定出《福建省僑批檔案保護(hù)管理辦法》或條例，從立法層面開展對福建省僑批檔案的保護(hù)管理工作，遵守對國際社會的莊嚴(yán)承諾，讓福建省世界記憶遺產(chǎn)保護(hù)工作與國際保護(hù)接軌，為留住中國故事做出積極嘗試。地方區(qū)域內(nèi)的世界記憶遺產(chǎn)的立法實踐，將為國家層面的世界記憶遺產(chǎn)立法保護(hù)積累寶貴經(jīng)驗。（二）加快推進(jìn)部門配套保護(hù)細(xì)則出臺。2014年4月，國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（檔發(fā)[2016]4號）中已提到《僑批檔案》等有關(guān)《世界記憶名錄》的保護(hù)事宜，如在“有效推進(jìn)檔案資源體系建設(shè)”中提出重視“國家記憶和城市（鄉(xiāng)村）記憶工程”建設(shè)、在“交流合作”中提出“積極參與聯(lián)合國教科文組織世界記憶項目，促進(jìn)中國文獻(xiàn)遺產(chǎn)的保護(hù)和提供利用”等，國家部委從宏觀上已重視世界記憶項目的保護(hù)工作了。建議福建省檔案局根據(jù)《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合福建省僑批檔案保護(hù)的實踐情況，制定具體可行的《福建省檔案局關(guān)于僑批檔案保護(hù)管理實施細(xì)則》等，將有關(guān)僑批檔案保護(hù)管理條文落到實處，僑批檔案保護(hù)工作才能有力地實施與開展起來，推動僑批檔案管理工作在法制化軌道上運行。（三）加快推進(jìn)福建省僑批從業(yè)遺址專項保護(hù)。建議加快建立僑批從業(yè)遺址建筑保護(hù)專家委員會，聽取保護(hù)工作專家的意見。專家委員會由省、市、縣規(guī)劃、房屋土地、建筑、文物、歷史、文化、社會和經(jīng)濟等方面的人士組成,按照保護(hù)辦法的規(guī)定，堅持固態(tài)保護(hù)、活態(tài)傳承和業(yè)態(tài)提升并重的原則，采取有效措施保護(hù)僑批從業(yè)遺址，修復(fù)歷史文脈，融歷史文化于城市發(fā)展之中。認(rèn)真負(fù)起對具有歷史文化價值的僑批從業(yè)遺址建筑認(rèn)定、保護(hù)規(guī)劃的制定，為政府決策提供咨詢意見之責(zé)，保證政府在規(guī)劃管理、修繕管理等決策的科學(xué)化、民主化和法制化。通過專家委員會的依法保護(hù)，努力維護(hù)歷史的真實性，展現(xiàn)這些歷史記憶遺產(chǎn)風(fēng)采,延續(xù)凝結(jié)在這些歷史建筑上的歷史信息,弘揚中華民族的歷史文明,在僑鄉(xiāng)城市活動中珍視這些僑批從業(yè)遺址建筑物外延意義，為新時代中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展搭建海外橋梁。提高福建省僑鄉(xiāng)城市的“品味”，留住華僑記憶痕跡。著力保護(hù)僅存的福建省漳州“天一信局”遺址、泉州“王順興信局”遺址等若干遺址，留住僑鄉(xiāng)的僑物，留住僑鄉(xiāng)的鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)情，凝僑心、匯僑智、展僑力，用好僑物，對推進(jìn)福建省世界記憶遺產(chǎn)工作和僑務(wù)工作的發(fā)展，推動與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟、文化交流、建設(shè)具有積極的作用。（四）加大推進(jìn)僑批檔案立法宣傳和執(zhí)法監(jiān)督。福建省僑批檔案立法保護(hù)條例一旦出臺，建議各級各部門應(yīng)積極參與，通力合作，加大宣傳力度，培養(yǎng)全民保護(hù)意識，依法保護(hù)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化。建議檔案主管部門還應(yīng)定期對僑批多元公藏部門進(jìn)行督導(dǎo)檢查，依法指導(dǎo)，從宏觀上予以規(guī)范。福建省的世界記憶遺產(chǎn)立法工作尚處在初級階段,還需不懈努力,在新時代中國特色社會主義“依法治國”的國家治理體系下，福建省僑批檔案的立法保護(hù)工作盡早實現(xiàn)。以“新作為”持續(xù)提升福建省文化軟實力，營造“再上新臺階、建設(shè)新福建”良好氛圍，譜寫福建發(fā)展新篇章。

《中華人民共和國檔案法》自1988年實施以來，對加強檔案的收集、管理和利用，維護(hù)國家檔案資源安全，服務(wù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代和全面依法治國方式的推進(jìn)，檔案法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略部署已不相適應(yīng)，迫切需要修訂。2019年10月21日，《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。受國務(wù)院委托，國家檔案局局長李明華對檔案法修訂草案作了說明。

李明華說，隨著信息時代的到來，傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化數(shù)量越來越大，各項工作形成的電子文件越來越多，檔案工作從傳統(tǒng)實體管理逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字管理，許多新情況新問題需要法律予以明確。檔案工作內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，需要在法律中明確歸檔范圍和管理責(zé)任。長期以來檔案封閉期較長和開放鑒定職責(zé)不明晰，影響了檔案“為民服務(wù)”作用的充分發(fā)揮。此次檔案法修訂的總體思路是立足實際完善相關(guān)制度，加強檔案信息化建設(shè)，明確電子檔案法律效力，完善監(jiān)督檢查措施，充分發(fā)揮檔案為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)的基礎(chǔ)性作用。在對檔案法修訂草案進(jìn)行分組審議時，與會人員普遍表示，修訂草案認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，完善了檔案管理制度，進(jìn)一步明確了工作責(zé)任，強化了檔案的服務(wù)功能，有利于更好發(fā)揮檔案“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的基礎(chǔ)性作用。

全國檔案事業(yè)統(tǒng)計年報表明，2017—2018年度，全國各級國家綜合檔案館接待到館利用者1384.3萬人次，提供利用檔案3897.1萬卷、件次；接待現(xiàn)行文件利用者90.5萬人次，提供現(xiàn)行文件查閱104.7萬件次；接待資料利用者45.6萬人次，提供利用資料102.7萬冊次；舉辦檔案展覽6362個，接待參觀者1033.7萬人次；公開出版檔案資料匯編774種、約3.7266億字。據(jù)了解，為擴大檔案開放與利用，提高檔案開放的效率，檔案法修訂草案將檔案開放的期限由30年縮短為25年，并明確檔案開放鑒定制度，提出做好檔案開放與政府信息公開的銜接。

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的高速發(fā)展，我國檔案信息化的進(jìn)程也不斷加快。據(jù)相關(guān)報道，中國第一歷史檔案館、中國第二歷史檔案館數(shù)字化工作成效顯著，各級檔案館數(shù)字檔案資源的比例均有大幅提高，全國數(shù)字化檔案資源達(dá)2243萬GB。值得注意的是，檔案法修訂草案新增了“檔案信息化建設(shè)”一章，其中第二十八條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。另外，修訂草案第三十條還明確，電子檔案應(yīng)當(dāng)符合來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的要求，不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認(rèn)其法律效力，具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。這些規(guī)定將助力檔案信息化建設(shè)走上“快車道”。同時，檔案安全是檔案工作的底線，而守住底線，事關(guān)國家安全、政權(quán)安全和意識形態(tài)安全。此次檔案法修訂草案專門增設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，明確監(jiān)督檢查事項，并規(guī)定監(jiān)督檢查措施。修訂草案還完善了檔案管理相關(guān)制度，進(jìn)一步明確相關(guān)法律責(zé)任。例如，修訂草案規(guī)定，非國有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管；嚴(yán)禁賣給、贈送給外國人或者外國組織。

2019年11月底，檔案法修訂草案公開征求意見結(jié)束。同年12月中旬，全國人大有關(guān)部門在北京開展了立法調(diào)研，并召開立法座談會，聽取有關(guān)方面意見，檔案法修改工作持續(xù)推進(jìn)。檔案工作是黨和國家事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項基礎(chǔ)性、支撐性工作。隨著黨和國家事業(yè)的快速發(fā)展，檔案和檔案工作的價值日益凸顯，越來越多的領(lǐng)域迫切需要健全檔案工作制度，獲得檔案工作支持，社會各界查閱利用檔案的需求也持續(xù)增長，這些都為檔案事業(yè)發(fā)展提供了良好機遇。相信新修改的檔案法出臺后，將用法制力量助推我國檔案事業(yè)在新時代高質(zhì)量發(fā)展。

作者:侯朝宣

王剛同志在全國檔案局長館長會議上強調(diào)：“我國加入世界貿(mào)易組織，對外開放進(jìn)入新的階段，使我們的檔案工作面臨新的挑戰(zhàn)。目前，有關(guān)部門正在對相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理和修改。檔案行政管理部門也應(yīng)對有關(guān)的檔案法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，以保證國家法律、法規(guī)、規(guī)章的一致性。為了做好這項工作，檔案行政管理部門要在深入有關(guān)部門和行業(yè)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理和修改檔案法規(guī)、規(guī)章，使之更好地適應(yīng)”入世“后的新形勢。”

現(xiàn)行的《檔案法》及其與之相關(guān)的法規(guī)體系是在社會主義革命和建設(shè)中，是在改革開放和向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，是在幾十年檔案工作的實踐中產(chǎn)生的，為推動我國檔案事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展產(chǎn)生過，并且仍然發(fā)揮著十分積極、富有成效的作用，功不可沒。沒有現(xiàn)行的檔案法規(guī)體系，就沒有檔案工作今天的局面。

但是，由于檔案工作自身的特點，種種與社會進(jìn)步發(fā)展不相適應(yīng)的情況往往顯現(xiàn)的比其他行業(yè)遲，影響也較為緩慢。因此，加入WTO后對現(xiàn)行檔案法規(guī)體系產(chǎn)生的影響還沒有立即凸現(xiàn)出來，但這種影響與不適應(yīng)是客觀存在的，不以我們的意志為轉(zhuǎn)移的。

從外部講：入世將使我們的檔案工作面臨巨大的沖擊，檔案作為一種歷史憑證、史料信息資源和綜合性信息性載體，應(yīng)當(dāng)接受WTO法律規(guī)則中的市場開放原則、國民待遇原則和透明性原則，在不涉及國家政治利益的前提下進(jìn)行開放與公開。但是我國目前的檔案管理工作政府性、部門性、保守性、收藏性太強，顯然不能和國際接軌，不適應(yīng)“入世”的要求。

從內(nèi)部看，目前我國檔案工作中遇到的許多問題，如：執(zhí)法主體不明、管轄范圍不清、“條”“塊”分割、服務(wù)質(zhì)量不高、館藏檔案利用率低、征集難、經(jīng)費困難等等，在很大程度上都與檔案立法不盡完備有關(guān)。

筆者認(rèn)為：檔案立法問題是加入WTO后檔案工作基礎(chǔ)性、根本性的問題之一，甚至關(guān)系到今后一個歷史時期中國檔案事業(yè)興衰。加入WTO后檔案立法工作必須有一個大的突破和進(jìn)展；社會轉(zhuǎn)型與加入WTO導(dǎo)致現(xiàn)行檔案工作體制的變化，客觀上要求對現(xiàn)行的檔案法規(guī)進(jìn)行完善與補充；依法對檔案行政管理部門與檔案館的職能、編制、經(jīng)費等重新進(jìn)行確定；根據(jù)各級政府機構(gòu)的差異，企業(yè)性質(zhì)的多樣化，非政府公共機構(gòu)的特性，依法構(gòu)建大統(tǒng)一，小差異的多樣化的檔案管理模式；依法增強檔案的透明度、公開性和檔案信息資源的共享度，保障法人與公民充分享有利用檔案權(quán)利、改善服務(wù)方式。

摘要：本文介紹了我國城建檔案法制建設(shè)的歷程、當(dāng)前面臨的問題和城建檔案法制建設(shè)的前景，并通過國家層面的法制建設(shè)對城建檔案立法工作給出了建議，力圖能夠在機構(gòu)改革過程中通過城建檔案立法促進(jìn)城建檔案管理工作的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城建檔案；法制；立法

黨的報告指出，堅持全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。因此，研究并做好城建檔案法制建設(shè)，理順權(quán)利與責(zé)任是前提和保障。

一、城建檔案法制建設(shè)歷程

（一）國家層面1957年，國務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)檔案資料工作的方案》。1960年，國家檔案局通過《關(guān)于加強管理城市基本建設(shè)檔案的意見》和《關(guān)于如何加強城市基本建設(shè)檔案的報告》并由國務(wù)院批轉(zhuǎn)。1980年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家經(jīng)委、原國家建委、原國家科委、國家檔案局共同《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》。1997年原建設(shè)部頒布《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，并于2001年對該規(guī)定進(jìn)行修訂。2000年國務(wù)院頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》也有部分條文涉及城建檔案管理。

（二）地方層面上世紀(jì)80年代至1999年。隨著《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》的實施，在全國范圍內(nèi)使得城建檔案工作得以迅速發(fā)展，各地紛紛建立健全城建檔案管理體制、成立城建檔案管理機構(gòu)。在城建檔案管理工作推進(jìn)進(jìn)程中，形成實行以向工程建設(shè)單位收取城建檔案保證金制度等手段，確保了工程檔案的歸檔。而今看來，這無疑是有利于檔案資源開發(fā)利用的重要舉措。在1999年國家取消了檔案保證金制度之后，各地逐步通過建立建設(shè)工程檔案預(yù)登記制度和建設(shè)工程竣工備案查驗、建設(shè)工程檔案認(rèn)可文件制度，作為檔案移交歸檔的有效手段。2004年《中華人民共和國行政許可法》正式開始施行，該法促進(jìn)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，控制行政許可設(shè)定權(quán)及行政許可事項范圍，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理的法律。城建檔案立法工作在此基礎(chǔ)上，順應(yīng)時代法治精神的要求，結(jié)合時代實際需要，在總結(jié)之前立法成果的基礎(chǔ)上，集思廣益，使得城建檔案立法進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級，在法律法規(guī)許可的框架范圍內(nèi)，設(shè)立行政許可事項，服務(wù)社會，城建檔案的接收、保管和利用工作更為順暢。

一、信息技術(shù)帶來新的倫理問題

信息技術(shù)的迅速發(fā)展和廣泛應(yīng)用加快了信息社會前進(jìn)的步伐，也給社會道德注入了新的活力，促進(jìn)了社會道德的開放性和多元化。然而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在促進(jìn)人與社會全面自由發(fā)展的同時，也給我們傳統(tǒng)的倫理觀帶來了不小的沖擊，一系列的倫理難題應(yīng)運而生，成為當(dāng)今社會潛藏的危機。

1.信息安全

信息系統(tǒng)自身存在的漏洞，給黑客的非法入侵提供了可乘之機，從而使網(wǎng)絡(luò)信息的安全性極端脆弱，嚴(yán)重的安全失范行為會給國家?guī)頌?zāi)難性的后果。我們目前采取的各種防范措施，還無法從根本上保證信息的安全，正如美國計算機軟件專家科思所說：“我們甚至有理由懷疑，絕對可靠的防范措施可能永遠(yuǎn)也找不到。”[1]如何保證信息安全，成為我們面臨的新的信息倫理難題，也是我們在構(gòu)建數(shù)字檔案館過程中，至今仍無法完全克服的一個“瓶頸”。

2.信息侵權(quán)

提供文化信息資源為社會服務(wù)是網(wǎng)絡(luò)的一個主要功能，然而由于網(wǎng)絡(luò)傳播的不可控性，信息侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。所謂信息侵權(quán)指的是未經(jīng)版權(quán)所有者允許擅自轉(zhuǎn)載、復(fù)制其信息內(nèi)容?？梢哉f網(wǎng)絡(luò)上的版權(quán)糾紛成為時下糾纏最多的問題之一。據(jù)國家版權(quán)局的消息：近兩年來國家各級版權(quán)機關(guān)共受理版權(quán)案件2824件，有關(guān)著作權(quán)、技術(shù)專利權(quán)和軟件盜版等所涉及的金額已達(dá)到數(shù)億元人民幣。[2]另外，信息技術(shù)的發(fā)展使個人隱私被采集和公開的可能性大大增加，互聯(lián)網(wǎng)為某些居心不良的人獲取和傳播他人隱私提供了便利，使個人的自由和尊嚴(yán)受到潛在的威脅。

一、檔案利用權(quán)利的內(nèi)涵及其限度要求

學(xué)術(shù)界有專家認(rèn)為,1987年頒布的《檔案法》對我國有關(guān)主體的檔案利用權(quán)利進(jìn)行了法律確認(rèn),檔案利用權(quán)利已經(jīng)是一項法定權(quán)利。但是,從《檔案法》及其實施辦法中不僅看不到有關(guān)檔案利用權(quán)利的明確表述,而且從相關(guān)規(guī)定中也無法自然推導(dǎo)出檔案利用權(quán)利就是一種法律權(quán)利?！稒n案法》第十九條和第二十條在規(guī)定檔案利用行為時表示有關(guān)組織或公民“可以利用”已經(jīng)開放的檔案或未開放的檔案(對后者又做了特別限制性規(guī)定)。事實上,“可以利用”通常會出現(xiàn)在兩種情況之下:一是公民或組織具有法定的檔案利用權(quán)利;二是公民或組織可以從檔案館開放檔案的行為中獲益。雖然上述兩者在目標(biāo)指向上均表現(xiàn)為公民或組織檔案利用過程或結(jié)果的實際發(fā)生,但它們顯然有著明顯區(qū)別。如果公民或組織是在履行檔案利用權(quán)利,則其檔案利用行為理應(yīng)受到各種保障或救濟,一旦其檔案利用權(quán)利受到損害就應(yīng)得到來自行政或司法渠道的救濟;如果公民或組織是從檔案開放過程中受益,那么自然不會對檔案開放主體(主要是指國家檔案館)的檔案開放行為提出任何非議。從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看,它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時,似乎都有意或無意省略了“權(quán)利”一詞,而且通篇法律文本也未設(shè)計對公民檔案利用權(quán)利進(jìn)行保障或救濟的任何措施。因此,筆者認(rèn)為,迄今為止在我國有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn),它尚未成為一種法律權(quán)利,仍然只是一種應(yīng)有或事實上的權(quán)利。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象,因此,從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看,公民或組織基于某一檔案客體對象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的,它必然會受到檔案開放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此,設(shè)計合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機制就成為我國檔案立法的重要內(nèi)容。

二、現(xiàn)有法律法規(guī)對檔案利用權(quán)利的過度限制

任何權(quán)利的構(gòu)成都包括權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容等基本要素,對檔案利用權(quán)利限度的分析也可從這些角度分別進(jìn)行。

1、檔案利用權(quán)利主體上的限制

摘要：對檔案合理利用行為進(jìn)行合法化確認(rèn)是在對檔案利用行為進(jìn)行合理化程度分析的基礎(chǔ)上,通過法律法規(guī)對這些合理利用行為進(jìn)行認(rèn)可的過程,它影響和決定著檔案利用權(quán)利本身的內(nèi)容及其可能實現(xiàn)的廣度和深度。由于檔案利用過程中不同信息權(quán)利之間矛盾沖突的普遍存在(例如檔案控制權(quán)與獲取權(quán)的沖突、檔案開放權(quán)與保密權(quán)的沖突等),這就決定了檔案利用應(yīng)是合理和合法的利用,并且合理的檔案利用行為也應(yīng)得到有關(guān)法律法規(guī)的確認(rèn),例如檔案利用行為必須遵守著作權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

一、檔案利用權(quán)利的內(nèi)涵及其限度要求

學(xué)術(shù)界有專家認(rèn)為,1987年頒布的《檔案法》對我國有關(guān)主體的檔案利用權(quán)利進(jìn)行了法律確認(rèn),檔案利用權(quán)利已經(jīng)是一項法定權(quán)利。但是,從《檔案法》及其實施辦法中不僅看不到有關(guān)檔案利用權(quán)利的明確表述,而且從相關(guān)規(guī)定中也無法自然推導(dǎo)出檔案利用權(quán)利就是一種法律權(quán)利?！稒n案法》第十九條和第二十條在規(guī)定檔案利用行為時表示有關(guān)組織或公民“可以利用”已經(jīng)開放的檔案或未開放的檔案(對后者又做了特別限制性規(guī)定)。事實上,“可以利用”通常會出現(xiàn)在兩種情況之下:一是公民或組織具有法定的檔案利用權(quán)利;二是公民或組織可以從檔案館開放檔案的行為中獲益。雖然上述兩者在目標(biāo)指向上均表現(xiàn)為公民或組織檔案利用過程或結(jié)果的實際發(fā)生,但它們顯然有著明顯區(qū)別。如果公民或組織是在履行檔案利用權(quán)利,則其檔案利用行為理應(yīng)受到各種保障或救濟,一旦其檔案利用權(quán)利受到損害就應(yīng)得到來自行政或司法渠道的救濟;如果公民或組織是從檔案開放過程中受益,那么自然不會對檔案開放主體(主要是指國家檔案館)的檔案開放行為提出任何非議。從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看,它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時,似乎都有意或無意省略了“權(quán)利”一詞,而且通篇法律文本也未設(shè)計對公民檔案利用權(quán)利進(jìn)行保障或救濟的任何措施。因此,筆者認(rèn)為,迄今為止在我國有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn),它尚未成為一種法律權(quán)利,仍然只是一種應(yīng)有或事實上的權(quán)利。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象,因此,從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看,公民或組織基于某一檔案客體對象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的,它必然會受到檔案開放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此,設(shè)計合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機制就成為我國檔案立法的重要內(nèi)容。

二、現(xiàn)有法律法規(guī)對檔案利用權(quán)利的過度限制

任何權(quán)利的構(gòu)成都包括權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容等基本要素,對檔案利用權(quán)利限度的分析也可從這些角度分別進(jìn)行。

一、檔案利用權(quán)利的內(nèi)涵及其限度要求

學(xué)術(shù)界有專家認(rèn)為,1987年頒布的《檔案法》對我國有關(guān)主體的檔案利用權(quán)利進(jìn)行了法律確認(rèn),檔案利用權(quán)利已經(jīng)是一項法定權(quán)利。但是,從《檔案法》及其實施辦法中不僅看不到有關(guān)檔案利用權(quán)利的明確表述,而且從相關(guān)規(guī)定中也無法自然推導(dǎo)出檔案利用權(quán)利就是一種法律權(quán)利?！稒n案法》第十九條和第二十條在規(guī)定檔案利用行為時表示有關(guān)組織或公民“可以利用”已經(jīng)開放的檔案或未開放的檔案(對后者又做了特別限制性規(guī)定)。事實上,“可以利用”通常會出現(xiàn)在兩種情況之下:一是公民或組織具有法定的檔案利用權(quán)利;二是公民或組織可以從檔案館開放檔案的行為中獲益。雖然上述兩者在目標(biāo)指向上均表現(xiàn)為公民或組織檔案利用過程或結(jié)果的實際發(fā)生,但它們顯然有著明顯區(qū)別。如果公民或組織是在履行檔案利用權(quán)利,則其檔案利用行為理應(yīng)受到各種保障或救濟,一旦其檔案利用權(quán)利受到損害就應(yīng)得到來自行政或司法渠道的救濟;如果公民或組織是從檔案開放過程中受益,那么自然不會對檔案開放主體(主要是指國家檔案館)的檔案開放行為提出任何非議。從《檔案法》及其實施辦法的文本解讀上看,它們在涉及公民或組織對開放檔案的利用行為時,似乎都有意或無意省略了“權(quán)利”一詞,而且通篇法律文本也未設(shè)計對公民檔案利用權(quán)利進(jìn)行保障或救濟的任何措施。因此,筆者認(rèn)為,迄今為止在我國有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn),它尚未成為一種法律權(quán)利,仍然只是一種應(yīng)有或事實上的權(quán)利。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對象會因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象,因此,從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看,公民或組織基于某一檔案客體對象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的,它必然會受到檔案開放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此,設(shè)計合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機制就成為我國檔案立法的重要內(nèi)容。

二、現(xiàn)有法律法規(guī)對檔案利用權(quán)利的過度限制

任何權(quán)利的構(gòu)成都包括權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容等基本要素,對檔案利用權(quán)利限度的分析也可從這些角度分別進(jìn)行。

1、檔案利用權(quán)利主體上的限制