本文作者：項(xiàng)賢國工作單位：唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系

社會保障法律制度是指國家為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，對公民提供基本的生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災(zāi)害、喪失勞動能力時獲得基本物質(zhì)生活保障的制度。建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障法律制度是構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)[1]。由于受到歷史和現(xiàn)實(shí)因素的制約，在目前二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的背景下，社會保障法律制度仍是城鄉(xiāng)二元格局，這損害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于社會公平和正義的社會主義法治理念的實(shí)現(xiàn)。本文探討當(dāng)前河北省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，如何加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。

一、制約因素

1.責(zé)任分擔(dān)不清在現(xiàn)行已經(jīng)確立并被認(rèn)同的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制下，社會保障法律制度責(zé)任主體之間缺乏有序的利益博弈機(jī)制和對話平臺，導(dǎo)致政府與企業(yè)、社會、個人的責(zé)任邊界不明晰。各級政府社會保障責(zé)任不明確，地方政府的籌資積極性不高。中央政府與地方政府之間，沒有明確的職責(zé)劃分，中央政府的財政壓力太大，有的地方政府缺乏承擔(dān)責(zé)任的積極性和主動性。河北省雖然是一個經(jīng)濟(jì)大省，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，有的地方政府財政資金充分，在農(nóng)村已建立全面的社會保障，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度相對較容易。對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度時缺乏充分的資金保證，政府財政補(bǔ)貼較少，公民參加社會的積極性不高，使城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展呈二元發(fā)展模式，成為河北省構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)社會保障法律制度的主要障礙因素。2.籌資機(jī)制不順現(xiàn)行社會保障法律制度模式下，城市社會保障費(fèi)用主要由政府、企業(yè)、個人三方共同籌資，對于農(nóng)村地區(qū)，則主要由政府和個人承擔(dān)社會保障費(fèi)用。這種模式會導(dǎo)致一些盲區(qū)，城市居民中有一部分人沒有工作單位，則只能靠政府和個人繳納費(fèi)用，但個人往往收入較低或沒有收入，他們中有一部分人可能參加不了社會保障。對于農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入不高，參加社會保障的積極性也不高，為了吸引農(nóng)民參保，政府投入大量的財政，但資金總額有限。僅靠政府的財政支持，農(nóng)民的社會保障水平較低，且范圍較窄，目前主要集中在構(gòu)建新型養(yǎng)老和醫(yī)療保險上，而社會救助和社會福利制度并未建立?？梢?，單純依靠政府的財政資金構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度顯得特別乏力。3.立法嚴(yán)重滯后在當(dāng)前社會主義法治理念指導(dǎo)下，法律應(yīng)當(dāng)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度提供保障，但迄今為止，河北省整個社會保障制度的運(yùn)行與改革，一直依賴政府的決策或指標(biāo)來推動，沒有完善的社會保障法律制度。地方政府的隨意性和主觀性較強(qiáng)，缺乏有效的激勵監(jiān)督機(jī)制。雖然2010年10月我國出臺了社會保險法，但立法主要規(guī)范了城市的社會保險制度，農(nóng)村社會保險制度主要由國務(wù)院另行規(guī)定，而除社會保險法外尚沒有其他任何社會保障法律。社會保障在城市推行得較好，但在農(nóng)村的覆蓋面很窄，社會保障的立法層次較低，農(nóng)村社會保障的有效供給完全不能滿足快速發(fā)展的農(nóng)村社會需求，這主要是因?yàn)檗r(nóng)村社會保障法制環(huán)境的缺失。在這種立法框架下，河北省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度體系并沒有真正建立起來。4.經(jīng)濟(jì)模式制約我國現(xiàn)行社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀態(tài)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，城市社會保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，社會保障資源分配嚴(yán)重不合理，尤其是社會救助和社會福利制度。城市社會保障制度體系基本健全，而農(nóng)村地區(qū)尚未建立完整的社會救助和福利制度，使農(nóng)村貧困人口和城鄉(xiāng)邊緣性群體生活越來越困難。河北省具有典型的二元經(jīng)濟(jì)特征，隨著沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市工業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距日益擴(kuò)大，導(dǎo)致社會保障制度發(fā)展不均衡，農(nóng)村社會保障制度嚴(yán)重滯后，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，必須破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，促使城鄉(xiāng)社會保障均衡發(fā)展。

二、有利因素

1.經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展可提供充分的資金支持在環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域和京津冀一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的推動下，河北省重點(diǎn)推進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展，加快保定、張家口、承德開發(fā)建設(shè)，推動河北北部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時在國家支持下，重點(diǎn)發(fā)展唐山曹妃甸和滄州黃驊港區(qū)建設(shè)，促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。此外，河北還是能源大省，積極利用資源優(yōu)勢，推動企業(yè)整合，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)效用。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)所需資金可以得到有效地保證。2.基層組織工作網(wǎng)絡(luò)可提供良好的組織保障在社會保障制度的運(yùn)行機(jī)制上，基層組織發(fā)揮著重要作用，社會保障中的家庭收入核定、張榜公示、組織評議等方面必須由基層組織負(fù)責(zé)。河北省在城鎮(zhèn)居民社會保障制度建設(shè)的過程中，已經(jīng)初步建立了基層社會保障組織工作的網(wǎng)絡(luò)?；鶎哟_立了專門的機(jī)構(gòu)，由專人負(fù)責(zé)社會保障工作，同時對基層社會保障工作人員進(jìn)行專門培訓(xùn)，提升素質(zhì)，建立社會保障工作機(jī)構(gòu)上下聯(lián)動的統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村社會保障法律制度建設(shè)則以基層群眾自治組織為基礎(chǔ)，政府主導(dǎo)，確立了社會保障組織的工作網(wǎng)絡(luò)。在推動社會保障制度建設(shè)時，財政、民政、住房、教育、醫(yī)療、司法等政府部門應(yīng)各司其職，負(fù)責(zé)相應(yīng)領(lǐng)域的社會保障工作，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度建設(shè)提供了較好地組織保障。3.社會保險法的出臺可提供一定的法制基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定法，同時法對于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有能動的反作用，并通過生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。統(tǒng)一規(guī)范的社會保障制度和業(yè)務(wù)流程，是構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的重要保障。2010年10月全國人大常委會出臺了《社會保險法》，首次以法律的形式規(guī)范了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險，改變了以前社會保障制度多是以法規(guī)、規(guī)章和政策來規(guī)范的局面，這是我國社會保障法律制度發(fā)展的重大突破。《社會保險法》較全面地規(guī)定了城鎮(zhèn)居民的社會保險制度，同時兼顧了農(nóng)村社會保險制度，從社會保險的基本內(nèi)容到保費(fèi)征繳、經(jīng)辦、監(jiān)督等方面規(guī)范了社會保險法律制度，立法相對較完善，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度的構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的立法基礎(chǔ)。

本文作者：姚瑩焦楊工作單位：吉林大學(xué)

能源是人類賴以生活與從事生產(chǎn)活動的重要物質(zhì)基礎(chǔ)之一，①對于一國的經(jīng)濟(jì)、政治和軍事有著全面而深刻的影響。東北亞地區(qū)是當(dāng)今與美國、歐盟并列的世界三大能源市場之一，東北亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長必然擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)各國對能源的需求，因此，目前各國都面臨嚴(yán)峻的能源安全問題。尤其是作為能源消費(fèi)與進(jìn)口大國的東北亞核心國家——中日韓三國，在能源問題上存在著復(fù)雜的利益沖突和激烈的競爭，進(jìn)而可能危及東北亞地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。與此同時，東北亞國家在能源領(lǐng)域又存在著廣泛的共同利益與比較強(qiáng)烈的合作意愿，因此有進(jìn)行深入合作的現(xiàn)實(shí)需要與可能。以合作代替競爭，實(shí)現(xiàn)多邊共贏是經(jīng)濟(jì)全球化的內(nèi)在驅(qū)動力。相較于全球性安排的共性做法以及雙邊安排的個案解決方式而言，區(qū)域性安排可以承載更多的個性內(nèi)容，更能適應(yīng)本區(qū)域的要求，更能彌補(bǔ)全球化安排下的疏漏以及雙邊安排下的局限。[1]因而，建立一種穩(wěn)定的區(qū)域能源合作機(jī)制無疑是東北亞區(qū)域內(nèi)國家進(jìn)行能源合作的一種最優(yōu)選擇。

一、研究的起點(diǎn)：東北亞區(qū)域能源格局

②首先，東北亞區(qū)域能源資源分布不均衡。在東北亞國家中，俄羅斯擁有豐富的能源資源，俄羅斯天然氣儲量居世界第二，石油儲量居世界第八，是世界第二大原油生產(chǎn)國和第一大天然氣生產(chǎn)國，且其能源資源80%分布在處于東北亞區(qū)域的東西伯利亞與遠(yuǎn)東地區(qū)，開發(fā)潛力極大。[2]（P90-91）然而俄羅斯的主要問題在于油氣工業(yè)嚴(yán)重老化，更新改造需要大量的技術(shù)設(shè)備投資，而俄羅斯自身財力有限；油氣工業(yè)大部分被私人掌握，不利于國家運(yùn)用能源杠桿獲得更多的經(jīng)濟(jì)和政治利益等。[3]與此同時，區(qū)域內(nèi)其他國家油氣資源貧乏。中國、朝鮮、蒙古都是以煤炭為主要能源的國家，油氣資源儲備有限，且勘探開發(fā)難度很大；日本、韓國油氣資源極其貧乏，其國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的能源幾乎全部依賴進(jìn)口。其次，東北亞區(qū)域能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。中國、日本、韓國都是能源消費(fèi)和需求的大國，并且隨著國民經(jīng)濟(jì)的高速增長與生活水平的不斷改善，三國對能源需求也在迅速上升。根據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)預(yù)測，在21世紀(jì)的前30年，環(huán)日本海地區(qū)能源的需求增長將最快，可達(dá)8％至10％。2020年亞洲的石油需求將占整個世界石油需求的45％。[4](P427)與此同時，中日韓三國能源對外依賴程度非常高，中日韓分別為世界第二、第三和第七大石油消費(fèi)國。③日本、韓國的石油消費(fèi)幾乎百分之百地依賴進(jìn)口，而且還是世界第一、第二大天然氣進(jìn)口國，并且石油和天然氣進(jìn)口三國都過分依賴中東。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)統(tǒng)計，到2010年，就整個亞太地區(qū)來講，對中東石油的依賴程度將超過90％。[5](P22-25)此外，中日韓三國的石油運(yùn)輸都依賴馬六甲海峽，三國對馬六甲海峽的依賴程度分別達(dá)到85.7%、90.6%和87.3%。[6]再次，東北亞區(qū)域國家在國際能源貿(mào)易中處于不利地位。作為區(qū)域內(nèi)主要的能源進(jìn)口國，中日韓三國都面臨著嚴(yán)峻的“亞洲溢價”問題，為此被迫支付超出石油通常價格的額外成本。長期以來，日本和韓國都把保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需能源的供應(yīng)安全作為外交政策的重要目標(biāo)之一。[7]隨著近年來中國對能源需求的激增，為了保證本國充足的能源供給，日本、韓國傾向于采取排他性競爭手段，即通過單方面為能源供給方提供高額優(yōu)惠價格或條件來排擠競爭對手。毫無疑問，這樣的競爭對于能源高度依賴進(jìn)口的東北亞國家來說是非常不利的，很可能使得東北亞國家陷入競相加價的惡性競爭，這樣既不利于東北亞各國的長期穩(wěn)定發(fā)展，也不利于東北亞地區(qū)的共同繁榮。[6]“亞洲溢價”的存在，使該地區(qū)石油消費(fèi)國每年向產(chǎn)油國多支付50－100億美元。[8]作為區(qū)域內(nèi)主要的能源出口國，俄羅斯的問題主要在于其經(jīng)濟(jì)對能源出口具有較強(qiáng)的依賴性，④并且能源出口市場單一，主要是歐洲市場，⑤這制約了俄羅斯同歐洲能源進(jìn)口國的議價余地，不利于獲得穩(wěn)定的出口收入，更容易受到國際政治形勢變化的影響，從而給國民經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展帶來潛在風(fēng)險。最后，能源分布的不均衡及惡性競爭加劇了東北亞區(qū)域國家之間的領(lǐng)土爭端。其中關(guān)注度最高的是中日東海油氣田之爭。東海是一片由中、日、韓三國領(lǐng)土環(huán)繞形成的半封閉海域，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，擁有大量的石油和天然氣。1968年10月在聯(lián)合國遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會（ECAFE）成立的“聯(lián)合國勘探亞洲海底礦產(chǎn)資源協(xié)調(diào)委員會”贊助之下，由美國地質(zhì)學(xué)家埃默里（K•O.Emery）為首的中、美、日、韓四國的12位地質(zhì)學(xué)家，在東海與黃海進(jìn)行了6周的地球物理勘測，勘測報告《東海和黃海的地質(zhì)構(gòu)造和水文特征》于1969年出版。該報告對東海石油蘊(yùn)藏作了樂觀的估計，提出在東海中日韓大陸架交界處存在著世界上最有希望的尚未勘探的海底石油資源，由此引發(fā)了三國圍繞東海油氣資源的爭端不斷升級。[9]“日本和中國都決定在富產(chǎn)石油的東海海域和它們之間的戰(zhàn)略運(yùn)輸線使用強(qiáng)硬手段?！盵10]除了中日之外，中韓、日俄也存在著領(lǐng)土之爭。

二、建立東北亞能源合作組織的現(xiàn)實(shí)性分析

（一）建立東北亞能源合作組織的可能性

本文作者：趙爽易崇艷工作單位：西南政法大學(xué)

能源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力和物質(zhì)保障。在國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，能源生產(chǎn)總量和能源消費(fèi)總量也呈同比高速增長的態(tài)勢，人們的生產(chǎn)、生活對能源的依賴程度日趨增強(qiáng)。有限的能源資源和人們?nèi)找媾蛎浀哪茉葱枨笾g存在的矛盾同時也引發(fā)了一系列社會問題：在社會生產(chǎn)分配過程中，能源及能源產(chǎn)品所產(chǎn)生的利益更多的是由工業(yè)、城市、居民所享有，而農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等弱勢群體所獲得能源利益卻是很少的一部分。能源供需矛盾和能源利益分配問題的處置不當(dāng)會使社會貧富差距問題進(jìn)一步加劇。從法律制度供給公平的角度去關(guān)注用能弱勢行業(yè)、弱勢地區(qū)和弱勢群體，嘗試以有效的制度供給保障能源利益的公平分享極具理論價值和實(shí)踐意義。

一、能源利益公平分享之理論探究

基于人們對利益的不同解讀，人們對于能源利益的界定也因標(biāo)準(zhǔn)的不同而難以有一個統(tǒng)一的認(rèn)識。筆者認(rèn)為，鑒于自然資源具有多種功能，而其中及其重要的當(dāng)屬經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，能源利益可以根據(jù)其價值屬性的不同主要分為能源經(jīng)濟(jì)利益、能源生態(tài)利益（或稱能源環(huán)境利益）。所謂能源經(jīng)濟(jì)利益，就是能源開發(fā)者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者和利用者在一定社會生產(chǎn)基礎(chǔ)之上通過利用能源獲得的滿足特定群體經(jīng)濟(jì)需要的正向功效；能源生態(tài)利益則是能源利益相關(guān)者在能源開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營和利用過程中對生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的影響或功效。在我國的能源開發(fā)利用過程中，我們往往過多重視了能源經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)掘，而對于能源生態(tài)利益的維護(hù)關(guān)注不夠，同時在能源經(jīng)濟(jì)利益的分配和能源生態(tài)負(fù)外部性的負(fù)擔(dān)上也長期存在不均衡的情況。能源供需矛盾、能源貧困、氣候變化、環(huán)境污染等問題的背后映射出的實(shí)質(zhì)問題是能源利益的分配不公。在貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的和諧社會建設(shè)背景之下，能源利益的公平分享應(yīng)該兼顧正義性、可持續(xù)性、安全性的價值需求。能源利益公平分享的正義性，旨在平衡能源分配沖突，對能源供需市場進(jìn)行調(diào)控。能源利益公平分享的可持續(xù)性，實(shí)質(zhì)是保證社會整體的能源供應(yīng)處于良好狀態(tài)，使其能夠持續(xù)性地滿足不同區(qū)域、行業(yè)和不同群體間的能源需求并不剝奪后代人發(fā)展對于能源的合理需求。能源利益公平分享的安全性，則要求解決能源有效供給經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，解決能源環(huán)境利益分享和生態(tài)成本負(fù)擔(dān)的外部性問題，在實(shí)現(xiàn)能源經(jīng)濟(jì)安全的同時實(shí)現(xiàn)能源生態(tài)安全。［1］葛德文認(rèn)為，正義的原則就是一視同仁。［2］因此，衡量正義與否的標(biāo)準(zhǔn)關(guān)鍵在于利益的分配狀態(tài)，在正義的天平中，任何過多獲取利益的行為都將破壞天平的平衡從而成為非正義的行為。羅爾斯的正義論則強(qiáng)調(diào)社會正義的實(shí)現(xiàn)應(yīng)實(shí)行“最大的均等自由原則”和“差異原則”，［3］可見正義原則的基本要求即是社會成員能夠平等地分配權(quán)利和義務(wù)以及由社會合作所產(chǎn)生的利益和負(fù)擔(dān)；而分配制度應(yīng)當(dāng)給最少受惠者的利益帶來補(bǔ)償。［4］上述理論投射到能源領(lǐng)域即可以析出能源利益公平分享的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵：首先，對于保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們?nèi)粘Ｉ钏仨毜哪茉垂?yīng)，應(yīng)在社會分配中最大限度地追求正義原則的實(shí)現(xiàn)，使能源利益相關(guān)者能公平合理地分享由能源所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益和負(fù)擔(dān)維護(hù)能源生態(tài)利益的成本。無論是在不同的行業(yè)之間、不同的群體之間、不同的區(qū)域之間都應(yīng)該最大限度的實(shí)現(xiàn)正義價值。其次，要保持能源利用的可持續(xù)性，既要滿足當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的生產(chǎn)生活的能源需求，又要滿足未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的生產(chǎn)生活的能源需求。能源利益分享的過程中，應(yīng)注重能源利益分享與自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的和諧共存，能源利益的分享不應(yīng)對人類自身的生存和發(fā)展環(huán)境構(gòu)成威脅，更不應(yīng)該以破壞生態(tài)環(huán)境為代價。能源利益的公平分享應(yīng)將能源利益的生態(tài)價值作為基礎(chǔ)價值因素來考慮。

二、我國能源利益分配不公的現(xiàn)狀及其成因分析

（一）我國能源利益分配的現(xiàn)狀及問題1．區(qū)域能源利益分配不公我國的能源工業(yè)產(chǎn)業(yè)主要分布在東部及東部沿海地區(qū)，這些地區(qū)通過政府宏觀調(diào)控，在過去幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中得到了國家較多的能源分配。長期以來，我國工業(yè)的能源消費(fèi)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)的能源消費(fèi)總量。持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)和消耗巨大的能源使這些東部城市發(fā)展迅速，但我國西部邊遠(yuǎn)地區(qū)卻由于沒有工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動這些地方的經(jīng)濟(jì)增長，人們?nèi)匀灰揽總鹘y(tǒng)落后的農(nóng)業(yè)維持生計。長期以來的高能耗發(fā)展模式將能源利用所帶來的經(jīng)濟(jì)利益更多地留在了東部地區(qū)，而將能源開發(fā)帶來的生態(tài)負(fù)擔(dān)留給了西部地區(qū)，使西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以公平分享到社會改革帶來的一系列成果。［5］以西氣東輸為例，其目的是促進(jìn)我國能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動?xùn)|、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。但在能源開發(fā)利用的過程中，能源產(chǎn)地往往會出現(xiàn)“富財政而窮百姓”的問題，而問題的背后是中央與地方、收益與分配、開發(fā)與保護(hù)之間的艱難博弈。在處理地方政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝嗣竦年P(guān)系時，需要做好能源開發(fā)利益的分配制度。［6］2．城鄉(xiāng)能源利益分配不公由于資源分布、能源運(yùn)輸、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等諸多因素的不平衡，目前中國農(nóng)村人口為7．2億，約占總?cè)丝诘?6％，農(nóng)村生活用能中，薪柴秸稈和煤炭分別占52％和34％，各類清潔能源比例僅有10％左右，農(nóng)村能源供給能力不足、消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理等問題十分突出。同時，我國農(nóng)村能源的消費(fèi)水平相對城市而言很低，人均用能僅為城市的1／3左右。在近8億農(nóng)村人口的消費(fèi)群中，煤炭、成品油和電力等商品能源約占全國一次能源消費(fèi)總量的23．2％。［7］且農(nóng)村能源發(fā)展還面臨煤炭和液化石油氣等常規(guī)能源供應(yīng)網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)站點(diǎn)分布不足的問題。此外，農(nóng)村還缺乏戶用沼氣、太陽能等新能源和可再生能源的配套技術(shù)服務(wù)體系。農(nóng)村能源貧困問題背后的實(shí)質(zhì)就是我國能源商品利益的分配不公。3．農(nóng)民與市民之間的能源利益分配不公城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的積弊使農(nóng)民與市民沒有得到平等的能源福利社會保障。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源管理、能源建設(shè)、能源服務(wù)都滯后于城市。以農(nóng)村電網(wǎng)為例，首先，農(nóng)村電網(wǎng)裝備水平落后，科技含量較低，從而導(dǎo)致農(nóng)村電網(wǎng)電壓不穩(wěn)定，線損率高，安全用電成為問題。其次，農(nóng)村電工人員職業(yè)技能欠缺，服務(wù)水平不高，農(nóng)村電網(wǎng)已成為當(dāng)前各級電網(wǎng)中最易發(fā)生事故的區(qū)域。農(nóng)村電網(wǎng)隨著國務(wù)院確立的農(nóng)電“兩改一同價”的改造，雖然改變了農(nóng)村城市兩種電價的境況，并取得了一定的成績，但仍然有諸多問題需要我們?nèi)フ?。（二）我國能源利益分配不公的成因分?．我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略對能源利益分配的影響———能源利益博弈中的權(quán)利傾斜我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略決定了我國的能源發(fā)展戰(zhàn)略。工業(yè)用能在一、二、三產(chǎn)業(yè)和生活用能中所占能源消費(fèi)比例居高不下、明顯偏高。這是由于我們國家一直以來的能源建設(shè)和能源服務(wù)都是圍繞工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開的。為了保證國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的增長，我國的能源利益分配在“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)建設(shè)，當(dāng)工業(yè)發(fā)展到一定程度時，工業(yè)再反哺農(nóng)業(yè)”政策方針的影響下也存在著明顯的傾斜。為了“保增長”，在計劃經(jīng)濟(jì)時代我們國家大量能源利益都調(diào)配給了工業(yè)。這種能源利益分配模式可以說是受政策影響的產(chǎn)物，成為過往能源發(fā)展戰(zhàn)略的主流趨勢。在我國建國初期行政權(quán)力直接傾斜性介入的能源利益分配模式確實(shí)推動了國民經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展，使國民經(jīng)濟(jì)得到快速的增長，但同時也存在著許多積弊。改革前的行政性能源分配，推動了我國城市和農(nóng)村兩種截然不同的二元社會結(jié)構(gòu)的形成，農(nóng)村的能源供給讓位于城市能源供給，農(nóng)村的能源基礎(chǔ)設(shè)施落后于城市的能源基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村能源貧困和經(jīng)濟(jì)落后。改革開放后，市場機(jī)制對能源利益分配的影響也并不樂觀，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期發(fā)展，使農(nóng)民和市民形成了兩種不同的階層，市民在工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中享受了更多的利益，他們擁有較好的能源基礎(chǔ)設(shè)施，得到更多的能源供給保障，獲得更多的機(jī)會創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財富，而在市場競爭中處于弱勢的農(nóng)民，其能源利益基于其經(jīng)濟(jì)上的弱勢地位更難得到公平合理的保障了。傾斜的戰(zhàn)略布局在加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡程度的同時，也造成了能源利益分配在區(qū)域間的不公平。2．能源立法的價值定位及其對能源利益分配的影響我國城市建設(shè)在加速的工業(yè)化進(jìn)程中迅速發(fā)展，“兩高一低”的傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式需要“輸血式”地將大量的能源輸送到高速發(fā)展的工業(yè)和城市建設(shè)中去。為保障高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的能源供應(yīng)便成為我國能源立法的價值定位，并長期影響著我國能源利益的分配。在我國能源立法漫長而曲折的行進(jìn)過程中，前期的能源立法多為政策性文件和行業(yè)法規(guī)，如《石油天然氣管道保護(hù)條例》、《中華人民共和國煤炭法》等，一直缺乏宏觀層次上統(tǒng)籌全局的能源基本法。從“一五”計劃到“七五”計劃的能源政策和相關(guān)法規(guī)可以看出，我國的能源建設(shè)和能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展都是為了我國的工業(yè)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的能源利益沒有得到合理公平的保障。［8］能源建設(shè)的長期工業(yè)服務(wù)傾向和城市偏好所形成的優(yōu)先保障工業(yè)和城市的用能需求，也體現(xiàn)了這一時期能源立法方面的偏失。在“六五”計劃中對農(nóng)村能源問題忽略的境況有所改善，初步確立了農(nóng)村能源政策的框架，開始對農(nóng)村能源問題加以考慮。直到“十一五”計劃，農(nóng)村能源基本上朝著商品化、產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，并一直在能源節(jié)約和能源可持續(xù)發(fā)展方面曲折式探索前進(jìn)。由能源消費(fèi)產(chǎn)生的溫室氣體引發(fā)的全球變暖問題使得國家能源問題國際化，以可再生能源為主的農(nóng)村能源被要求為國家減緩和適應(yīng)氣候變化做貢獻(xiàn)，農(nóng)村能源政策目標(biāo)進(jìn)一步多元化。能源立法價值定位的模糊使得能源利益實(shí)現(xiàn)公平分享的狀況堪憂。此外，我國能源法律制度的體系性缺陷也是導(dǎo)致我國能源利益分配不公的重要原因。如《能源公用事業(yè)法》的缺失，使能源供求環(huán)節(jié)和能源公用事業(yè)得不到合理有效的調(diào)整和規(guī)范；《能源法》意見稿雖早已被提上立法日程，進(jìn)展卻一直十分曲折，使我國至今未有統(tǒng)籌全局的能源基本法。能源輸出地與能源使用地之間所獲取的利益不均衡、城鄉(xiāng)建設(shè)的懸殊發(fā)展、農(nóng)村生產(chǎn)生活用能緊缺、對農(nóng)民能源利益需求的忽視、均缺乏有效的法律對其加以規(guī)范。而區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同群體之間的貧富差距等社會矛盾；以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間產(chǎn)生的矛盾；高碳能源的大量使用與節(jié)能減排之間的矛盾等，其實(shí)質(zhì)往往都是特定的能源利益群體通過擠占用能弱勢群體、弱勢行業(yè)和弱勢地區(qū)的能源利益而不恰當(dāng)獲益造成的，能源利益分配的失衡對我國的改革成果的公平分享和和諧發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

［摘要］伴隨著粗放式經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，京津冀地區(qū)自然環(huán)境日益惡化，其中尤以霧霾污染最為嚴(yán)重，傳播區(qū)域甚為廣泛。流動性、復(fù)雜性是霧霾污染的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理制度無法解決該污染問題。故京津冀地區(qū)亟需建立霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但法律對于聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的規(guī)定較為籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，致使霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在實(shí)踐的運(yùn)用中出現(xiàn)一些問題，本文就聯(lián)防聯(lián)控的主體機(jī)制進(jìn)行探討。

［關(guān)鍵詞］霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；主體機(jī)制；聯(lián)席會議；科研機(jī)構(gòu)；公眾參與

一、京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制存在的問題

隨著我國城市化水平和工業(yè)化水平的不斷提高，人民生活條件改善的同時伴隨而來的卻是環(huán)境的日益惡化。每到冬天，京津冀的大部分地方就籠罩在霧霾之中。霧霾的出現(xiàn)給人最直觀的感受就是能見度變低，嚴(yán)重影響了交通，提高了交通事故的發(fā)生率，給人們的出行帶來了極大的不便。并且霧霾中含有許多有毒的化學(xué)成分，它會造成呼吸道、心血管等疾病。因此,霧霾污染得到了社會公眾的廣泛關(guān)注和國家的高度重視，解決霧霾污染問題迫在眉睫。原先我們治理環(huán)境的方式是頭痛治頭、腳痛醫(yī)腳，手段單一并且沒有從根本上解決問題。而且不同地區(qū)的政府對治霾的態(tài)度也是不一樣的，如果不將防治霧霾污染的工作統(tǒng)一起來，那么在有的城市努力治霾的同時鄰近的城市卻對本地企業(yè)開綠燈，不與其他城市共同治理，城市之間的環(huán)境管理缺乏協(xié)調(diào)、各自為政，霧霾污染的問題永遠(yuǎn)也得不到解決，此為“非合作博弈”。[1]由于霧霾這一大氣污染具有流動性和復(fù)雜性的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的以行政區(qū)域?yàn)閯澐值闹卫矸绞街螛?biāo)不治本。環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是由地方劃分的，而霧霾的傳播卻是隨風(fēng)而走，不存在明顯的邊界。此時，針對現(xiàn)有制度的缺陷，提出了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的出現(xiàn)，突破了以往將行政區(qū)劃作為界限的傳統(tǒng)的防治模式，轉(zhuǎn)變成了以霧霾污染的范圍劃分界限，遵從霧霾污染的流動規(guī)律，劃定單位范圍時需要考慮氣象因素，如風(fēng)向、日照；地形因素如山脈等，進(jìn)而解決區(qū)域霧霾污染問題。[2]京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制目前尚存在許多不足之處，但本文篇幅有限，不足以概述出來，因此筆者只在此討論主體機(jī)制的不足與完善建議。本文所指霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的主體包含的范圍廣泛，主要是管理與科研機(jī)構(gòu)以及合作上的聯(lián)席會議制度，公民可以發(fā)揮監(jiān)督的作用，也是重要的主體之一。首先，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制沒有一個常態(tài)機(jī)構(gòu)。雖然為了解決跨界污染糾紛問題，原國家環(huán)?？偩衷O(shè)置了六大環(huán)境保護(hù)督查中心，主要功能是有霧霾發(fā)生后能起到協(xié)調(diào)的作用，但作用有限且過于被動，與當(dāng)下京津冀地區(qū)霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的需求不符合?，F(xiàn)實(shí)中，真正需要的是合理化的頂層設(shè)計，制定符合區(qū)域現(xiàn)狀實(shí)際的行政協(xié)議，規(guī)范防控措施，以區(qū)域?yàn)閱挝?，整體行動，統(tǒng)一監(jiān)測和評估空氣質(zhì)量，設(shè)置空氣污染預(yù)警機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。任務(wù)繁重，必須設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，合理制訂相關(guān)的區(qū)域行政協(xié)議，并負(fù)責(zé)之后的執(zhí)行與維護(hù)的問題。其次，《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱大氣污染防治法）中的聯(lián)席會議相關(guān)的規(guī)定不夠具體，第八十六條中明確規(guī)定：“重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人SocialObservation·社會觀察民政府，定期召開聯(lián)席會議”。但對于聯(lián)席會議的規(guī)定仍過于籠統(tǒng)，例如省級政府中參與會議的人員和確定的牽頭政府中的參會人員均未明確指出，這可能會造成各地方事實(shí)上的差異，影響聯(lián)席會議效力的發(fā)揮。另外，對于如何產(chǎn)生牽頭政府沒有規(guī)定具體的方法和程序，也沒有明確牽頭政府的職責(zé)范圍，這會降低法律的適用性，無法貫徹執(zhí)行的法律最終會被架空。再次，針對霧霾污染進(jìn)行研究的科研機(jī)構(gòu)缺乏，目前京津冀地區(qū)的各個聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域均沒有設(shè)置此類機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致霧霾防治無從下手或者防治效率低下。實(shí)際上，科技是霧霾防治的有力武器，通過科研來對現(xiàn)有的霧霾防治手段進(jìn)行改進(jìn)進(jìn)而提高防治效果的案例不勝枚舉。以美國為例，為了有效控制霧霾的發(fā)生與發(fā)展，美國科學(xué)院在1970年經(jīng)過大量研究，得出了隱形的清潔空氣市場供求曲線，并以此研究為依據(jù)，對《清潔空氣法》進(jìn)行了修改和完善。[3]由此可見，霧霾聯(lián)防聯(lián)控要實(shí)現(xiàn)，必須得到科研的支撐。而現(xiàn)實(shí)是目前京津冀地區(qū)缺少此類的機(jī)構(gòu)，沒有權(quán)威的科學(xué)的防控依據(jù)，導(dǎo)致各個區(qū)域制訂的減排的目標(biāo)與方案不符合實(shí)際情況，超出或遠(yuǎn)低于合理數(shù)值，污染治理中所需要消耗的費(fèi)用缺乏依據(jù)，浪費(fèi)財政資源，發(fā)展規(guī)劃也缺乏合理性，防治缺乏整體性和統(tǒng)一性，嚴(yán)重阻礙了霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的運(yùn)行。最后，京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制缺乏公眾的參與。環(huán)境利益涉及公眾的切身利益，需要廣泛公眾的參與。但是大氣污染防治法聯(lián)防聯(lián)控的專章中并未提到公眾參與的制度，只提到了信息向社會公眾公開。霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的目的是改善空氣的質(zhì)量保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，讓公眾無法親自參與到環(huán)境管理中來。環(huán)境到底有沒有得到改善，生活于此的公眾是最有發(fā)言權(quán)的。

二、健全京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之主體機(jī)制

1.應(yīng)建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會作為常態(tài)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，霧霾污染作為大氣污染的一種，應(yīng)設(shè)立在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會之下。該辦法是以美國的霧霾防控實(shí)際經(jīng)驗(yàn)為參考，但是基于我國的行政管理制度，不能照搬美國聯(lián)控的辦法設(shè)置專門的辦公室進(jìn)行跨區(qū)管理，因此可以結(jié)合我國國情，在生態(tài)環(huán)境部下設(shè)立類似于京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會的機(jī)構(gòu)，主要職能是處理京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控的事物，主要功能是指導(dǎo)工作的開展，監(jiān)督各項(xiàng)防控政策的實(shí)施，以及協(xié)調(diào)防控中涉及的各政府部門的配合與糾紛的問題。[4]2.制定京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會議的具體實(shí)施細(xì)則。為了有效地對京津冀霧霾污染問題進(jìn)行管控和治理，政府部門可以設(shè)立政策的決策和實(shí)施機(jī)構(gòu)，可設(shè)立于聯(lián)席會議下。具有決策職能的機(jī)構(gòu)建議由分管環(huán)境的省一級人民政府和生態(tài)環(huán)境部門派出人員組成，這里強(qiáng)調(diào)必須由省一級政府來牽頭，一是因?yàn)橹鞴苷畬^(qū)域內(nèi)的具體情況掌握比較詳細(xì)，也具有協(xié)調(diào)各部門制定和下放各項(xiàng)政策的能力，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)等多元利益的相互協(xié)調(diào)；二是因?yàn)橛墒∫患壺?fù)責(zé)地方環(huán)保的部門人員參與，專業(yè)性比較高，能有效指導(dǎo)和監(jiān)督?jīng)Q策部門制定的各種環(huán)保決策，而決策機(jī)構(gòu)必須由國務(wù)院任命，對國務(wù)院負(fù)責(zé)。決策機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括：制定霧霾防治的相關(guān)協(xié)議，確定參與霧霾治理的相關(guān)主體，對各個參與方在霧霾防治中的具體義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，作出決策；強(qiáng)化霧霾防治各涉事主體部門的合作與交流；針對霧霾的防治制定行之有效的措施，立項(xiàng)并作出合理規(guī)劃，確定防治的執(zhí)行部門，執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接向決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，主要職責(zé)就是堅(jiān)定執(zhí)行霧霾防治各項(xiàng)事務(wù)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員建議由各地分管環(huán)境保護(hù)的政府副職主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，下面由與霧霾成因相關(guān)的部門，如環(huán)保、交通、氣象、農(nóng)業(yè)等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成管理層，再由多部門派出執(zhí)行人員，分工合作，同心協(xié)力，保證該機(jī)構(gòu)各項(xiàng)政策執(zhí)行的效率。3.建設(shè)京津冀霧霾污染防治的科研中心。加強(qiáng)針對霧霾防控的科學(xué)研究是霧霾防治的根本，加強(qiáng)科研中心的建設(shè)，能為聯(lián)防聯(lián)控管委會和聯(lián)席會議提供科學(xué)合理的霧霾防控意見與技術(shù)，因此必須重視。科研中心的主要任務(wù)是制定霧霾污染削減分配方案，審核并對各地區(qū)削減方案工作進(jìn)行評估和判斷是否達(dá)標(biāo)，對各地區(qū)的霧霾污染發(fā)生程度進(jìn)行監(jiān)測等。在科研中心設(shè)置專門霧霾監(jiān)測的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測霧霾污染的動態(tài)狀況，尋找霧霾發(fā)生與發(fā)展的規(guī)律，并研究破解原理，設(shè)計科學(xué)的霧霾防控措施；再設(shè)立一個顧問委員會，該委員會的職責(zé)是為上級部門的決議提供科學(xué)支持；除此以外，科研中心還應(yīng)該設(shè)置源清單組、監(jiān)測組、氣象組、空氣質(zhì)量模型組與效益評估組等部門，保證職能的完善與合理，各部門術(shù)業(yè)有專攻，且信息交流與數(shù)據(jù)傳輸通暢。[5]4.健全公眾參與機(jī)制。公眾參與能有力地促進(jìn)上層決策的民主化，起到監(jiān)督的作用。公眾能實(shí)現(xiàn)有效參與的前提是霧霾防治的各環(huán)節(jié)透明公開，保證公眾的知情權(quán)不受蒙蔽。要做到這點(diǎn)，需要政府建設(shè)完善的霧霾防治信息的公開渠道，如設(shè)立小區(qū)展板，或者相關(guān)網(wǎng)站及時公開數(shù)據(jù)信息等，成立環(huán)境監(jiān)督委員會、聽證會等，邀請公眾參與，與政府一起進(jìn)行環(huán)境管理和執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)各類信息的上傳和下達(dá)，完善公眾參與機(jī)制，保證公眾能在公開透明的環(huán)境下監(jiān)督各項(xiàng)政策的實(shí)施，使霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制更具民主化。要高度重視霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控中的公眾參與制度建設(shè)，保障公眾參與的渠道合理且通暢。日本是對聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域?qū)⒁M(jìn)的開發(fā)計劃的大氣環(huán)境影響評價對大眾進(jìn)行公開，收集公眾對計劃的看法和意見，若反對的聲音比較大，證明開發(fā)計劃影響大部分公眾的利益，存在不合理的情況，此時政府就需要重新考慮是否重新制定開發(fā)計劃或干脆撤銷計劃，充分尊重了民意。[6]在項(xiàng)目計劃開始執(zhí)行后，對執(zhí)行的效果和數(shù)據(jù)進(jìn)行公開也十分必要，若是出現(xiàn)對霧霾檢測的結(jié)果與公眾的感受不一致，如空氣質(zhì)量檢測顯示防治效果好，但公眾仍然覺得空氣中有異味或可見度不夠高。此時可以參考?xì)W盟的做法，將檢測的范圍分割成若干小塊，對各個小塊進(jìn)行監(jiān)測點(diǎn)位代表性評估法，將小塊區(qū)域的監(jiān)測的結(jié)果和同一范圍的原監(jiān)測點(diǎn)位提供的監(jiān)測結(jié)果相對比，提高了檢測的精準(zhǔn)性，此方法能夠判斷監(jiān)測點(diǎn)位的設(shè)置代表性強(qiáng)與否。[7]同時，此舉得出的數(shù)據(jù)和結(jié)論更具有準(zhǔn)確性，對公眾的說服力也更高，可以消除公眾對檢測執(zhí)行的信任危機(jī)，提高公眾參與的積極性。此外，公眾中也包括大量的專家學(xué)者，此類人才具有各行業(yè)的專業(yè)知識儲備和科學(xué)的判斷能力，且在群眾中還有一定的權(quán)威和號召能力，政府在執(zhí)行霧霾防治決策時應(yīng)該給予此類人群高度的重視，征求他們的意見，提高霧霾防控決策的科學(xué)性。信訪也是公眾參與的重要渠道，要暢通信訪渠道，對群眾提供的信息必須及時處理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。通過上述措施，提高公眾參與治理的積極性，實(shí)現(xiàn)政府與民眾聯(lián)動，能大大提高防治的效率，實(shí)現(xiàn)霧霾防治政策的和諧、可持續(xù)發(fā)展。結(jié)語完善京津冀地區(qū)霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的主體機(jī)制需要法律、法規(guī)對此作出更加具體和明確的規(guī)定；要建立京津冀霧霾污染聯(lián)防聯(lián)控管理委員會，協(xié)調(diào)參與防控的各方主體；在聯(lián)席會議下設(shè)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，構(gòu)建科研中心，健全公眾參與機(jī)制，以達(dá)到聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的最終目的。

一、消費(fèi)長效機(jī)制的法律內(nèi)涵及其特征

在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，消費(fèi)長效機(jī)制，主要指在正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律下，確保消費(fèi)需求持續(xù)正常運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的制度體系。它屬于人們努力研究和探尋的一種理想型消費(fèi)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，能與社會生產(chǎn)供給能力相協(xié)調(diào)，使國家經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長。從法學(xué)意義而言，消費(fèi)長效機(jī)制，其法律內(nèi)涵則是將國家依法規(guī)定、明確和建立規(guī)范消費(fèi)需求的基本調(diào)控制度和相關(guān)聯(lián)的制度等，始終使其與國家社會生產(chǎn)供給規(guī)模能力，能夠保持一種協(xié)調(diào)、長效、持續(xù)平衡運(yùn)行的合乎法律規(guī)制的狀態(tài)。其屬性是一種源于自由市場卻受制于國家意志規(guī)制或許可的消費(fèi)供需關(guān)系狀態(tài)，具有強(qiáng)烈法律規(guī)范性或政府導(dǎo)向性。其實(shí)，消費(fèi)長效機(jī)制是指國家出臺一系列的政策或法律規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)、管理、鼓勵、協(xié)調(diào)、組織、調(diào)控等活動，并采取諸多如財政、轉(zhuǎn)移安置、優(yōu)撫等行政干預(yù)措施手段，以及在市場化、社會化、國際化等諸多因素影響下，所形成的一種消費(fèi)需求發(fā)展體系。在我國，影響消費(fèi)長效機(jī)制的社會因素非常多，諸如居民收入和國民收入分配制度、居民信用誠信體系、居民醫(yī)療養(yǎng)老失業(yè)等社會保障法律制度、居民消費(fèi)觀，消費(fèi)者地位與權(quán)益保護(hù)、售后服務(wù)保障、消費(fèi)法律環(huán)境狀況，消費(fèi)激勵政策、消費(fèi)循環(huán)激勵機(jī)制、消費(fèi)品回收制度，消費(fèi)金融服務(wù)體系、網(wǎng)絡(luò)購物消費(fèi)機(jī)制、消費(fèi)潛力等[1]。這使我國構(gòu)建的消費(fèi)長效機(jī)制將具有如下法律特征：

一是強(qiáng)烈的居民屬性。我國構(gòu)建消費(fèi)長效機(jī)制的核心問題，在于擴(kuò)大內(nèi)需、拉動消費(fèi)。內(nèi)需的根本主體則是國內(nèi)居民，激勵居民持續(xù)消費(fèi)，又是持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需增長的關(guān)鍵。建立消費(fèi)長效機(jī)制，首要問題是研究如何提升居民消費(fèi)力。我國居民現(xiàn)在基本上解決了溫飽問題，但住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、出行等居民密切關(guān)注的問題，仍是影響我國居民消費(fèi)的關(guān)鍵所在。建立我國消費(fèi)長效機(jī)制，不能離開居民消費(fèi)支出上述基本環(huán)節(jié)，解決或緩和這些問題，將會直接或間接提升居民消費(fèi)力和消費(fèi)欲望，能真正加快和推動我國消費(fèi)長效機(jī)制的建立及其良性運(yùn)行。這充分顯示，我國消費(fèi)長效機(jī)制的建立及其運(yùn)行，與我國居民收入、社會保障、身份戶籍、信用管理等相關(guān)居民制度有著密不可分的關(guān)系，表明其具有強(qiáng)烈的居民屬性。這同樣表明，建立消費(fèi)長效機(jī)制，必須著眼于服務(wù)于居民，真正打消居民消費(fèi)顧慮，提高居民收入，提升居民消費(fèi)力。這樣建立和擴(kuò)大激勵居民持續(xù)消費(fèi)的消費(fèi)長效機(jī)制才有現(xiàn)實(shí)意義。

二是突出的消費(fèi)者屬性。消費(fèi)長效機(jī)制的法律核心焦點(diǎn)，在于消費(fèi)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系狀態(tài)。消費(fèi)者屬性有兩種表現(xiàn)：一種表現(xiàn)為消費(fèi)者事實(shí)上是處于弱勢地位。即在消費(fèi)市場中，由于社會分工不同，消費(fèi)者相對于生產(chǎn)者、銷售者等經(jīng)營者而言是弱勢群體。要建立消費(fèi)長效機(jī)制，就必須確認(rèn)和維護(hù)消費(fèi)者地位及其權(quán)益，這是消費(fèi)市場的基本規(guī)律。這也足以說明消費(fèi)需求培育具有長期性，是消費(fèi)市場持續(xù)發(fā)展的要求。重視和強(qiáng)化消費(fèi)者地位和權(quán)益，將是我國建立的消費(fèi)長效機(jī)制能否持續(xù)有效運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。另一種表現(xiàn)為消費(fèi)者是活性主體，即消費(fèi)者是直接決定和影響消費(fèi)市場持續(xù)運(yùn)行的活性主力。如果產(chǎn)品消費(fèi)質(zhì)量性能服務(wù)滿足消費(fèi)者需求，則推動產(chǎn)品的擴(kuò)大生產(chǎn)及其升級。這種突出的消費(fèi)者屬性，要求消費(fèi)長效機(jī)制要充分彰顯公開、公平、公正和穩(wěn)定的法制環(huán)境，嚴(yán)格規(guī)范生產(chǎn)者、經(jīng)營者等生產(chǎn)經(jīng)營者義務(wù)，強(qiáng)力維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

三是鮮明的消費(fèi)政策屬性。消費(fèi)市場的政策屬性表現(xiàn)較為敏感，它表現(xiàn)為直接影響消費(fèi)市場運(yùn)行，這也注定消費(fèi)長效機(jī)制有其不可缺失的國家消費(fèi)政策屬性，顯現(xiàn)出消費(fèi)政策對消費(fèi)市場的調(diào)控性。消費(fèi)長效機(jī)制運(yùn)行中，最能充分反映其政策屬性的便是國家財稅杠桿調(diào)節(jié)手段。減稅、加稅、退免稅及財政補(bǔ)貼等措施，正是政府調(diào)控消費(fèi)市場最直接的工具，這也表明消費(fèi)政策的宏觀調(diào)控規(guī)制，不僅是我國消費(fèi)長效機(jī)制的根本屬性，更是確保其持續(xù)良性運(yùn)行的基本保障和內(nèi)容要求。

四是多元因素融合的系統(tǒng)屬性。消費(fèi)經(jīng)濟(jì)有其自身運(yùn)行規(guī)律，生產(chǎn)與消費(fèi)又同時受制于此時此地的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，也注定消費(fèi)長效機(jī)制的影響因素會很多，構(gòu)建該機(jī)制所考量的因素則更多，有法律、經(jīng)濟(jì)、社會、民族、傳統(tǒng)習(xí)俗等因素，導(dǎo)致消費(fèi)長效機(jī)制建立和運(yùn)行有其特殊性。即該機(jī)制有一個完整系統(tǒng)組成，其系統(tǒng)性表現(xiàn)為上述諸多因素共同發(fā)揮作用，使其運(yùn)行具有高度的系統(tǒng)協(xié)作性和融合性。盡管該機(jī)制運(yùn)行過程中，法律規(guī)制的因素起著最為核心權(quán)威性作用，直接決定和影響其運(yùn)行，但其他因素的自身性和親和性也帶動了消費(fèi)長效機(jī)制的多樣性和靈活性，充分展示消費(fèi)長效機(jī)制具有多元的系統(tǒng)屬性。這一屬性，正預(yù)示著建立和擴(kuò)大消費(fèi)長效機(jī)制具有很大的難度和障礙，其涉及諸多層面內(nèi)容問題，不容易規(guī)范協(xié)調(diào)，更難立法明確其具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系等。建立消費(fèi)長效機(jī)制，可以立法規(guī)制一些相對穩(wěn)定的消費(fèi)關(guān)系，但絕非該機(jī)制所涉及的所有因素都要上升到法律關(guān)系。其實(shí)有更多的如消費(fèi)觀念、消費(fèi)時尚等內(nèi)容，則是在該機(jī)制內(nèi)通過社會引導(dǎo)、消費(fèi)自身規(guī)律、生態(tài)理念等實(shí)現(xiàn)調(diào)控的。

本文作者：王昆鵬工作單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院

一、電子可轉(zhuǎn)移記錄的概念

電子可轉(zhuǎn)移記錄（electronictransferablerecords）概念是由聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會最先提出的，①它將可轉(zhuǎn)移記錄的定義概述為可轉(zhuǎn)移票據(jù)（可轉(zhuǎn)讓或不可轉(zhuǎn)讓）或所有權(quán)憑證的電子等同件。②從定義中可以看出可轉(zhuǎn)移的票據(jù)既包括可以轉(zhuǎn)讓的票據(jù)又包括不可轉(zhuǎn)讓的票據(jù)?？赊D(zhuǎn)讓的票據(jù)是指經(jīng)過背書可以轉(zhuǎn)讓票據(jù)，根據(jù)中國人民銀行《結(jié)算辦法》規(guī)定，下列票據(jù)允許背書轉(zhuǎn)讓：收款人為個人姓名的轉(zhuǎn)帳銀行匯票、商業(yè)匯票（包括銀行承兌匯票和商業(yè)承兌匯票）、收款人為個人姓名的轉(zhuǎn)帳銀行定額本票和不定額本票、中國人民銀行總行批準(zhǔn)的地區(qū)轉(zhuǎn)帳支票。一般而言支票和本票都是可以背書轉(zhuǎn)讓的，匯票可能有一些限制，如法定禁止背書轉(zhuǎn)讓的匯票、任意禁止轉(zhuǎn)讓的匯票。不可以背書轉(zhuǎn)讓的票據(jù)有：已經(jīng)被拒絕承兌的匯票、已經(jīng)被拒絕付款的的匯票、后手取得的“不得轉(zhuǎn)讓”字樣的匯票、質(zhì)權(quán)人取得的匯票、委托收款人取得的匯票。③要理解所有權(quán)憑證的內(nèi)涵首先要明確兩個概念：所有權(quán)和憑證。我國《民法通則》第71條和《物權(quán)法》第39條對所有權(quán)的定義是：所有權(quán)是指所有人依法享有對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權(quán)利。憑證又稱會計憑證，是指能夠用來證明經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任并據(jù)以登記賬簿、具有法律效力的書面證明④。所有權(quán)憑證的概念是產(chǎn)生占有或控制某物的法律權(quán)力的全部證據(jù)，⑤比如房產(chǎn)證，車輛所有權(quán)證等。電子等同件是和傳統(tǒng)的書面記錄相區(qū)別的，但就其效力應(yīng)該是和紙面記錄相同的。電子可轉(zhuǎn)移記錄中的兩個重要內(nèi)容是可轉(zhuǎn)移票據(jù)和所有權(quán)憑證的電子等同件?？赊D(zhuǎn)移票據(jù)一般為金融票據(jù)，這些票據(jù)上面可能寫明向票據(jù)持有人支付特定款項(xiàng)的無條件承諾，或者寫明第三人向票據(jù)持有人付款的指示等。可轉(zhuǎn)移票據(jù)具體包括本票、匯票、支票、存款憑證，以及動產(chǎn)文據(jù)（例如，零售商品分期付款銷售合同、由個人財產(chǎn)權(quán)益作保的本票，以及設(shè)備租賃）。所有權(quán)憑證有其固有的特點(diǎn)，其中重要的一點(diǎn)是所有權(quán)憑證持有人可以用所有權(quán)憑證來證明對所有權(quán)憑證上記錄事項(xiàng)比如某種貨物的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。所有權(quán)憑證包括某些運(yùn)輸單證、提單、碼頭棧單、碼頭收據(jù)、倉單或交貨單，這些單證均可以證明單證簽發(fā)人對單證中指明的另一人或持有人負(fù)有義務(wù)。例如，本票是一種證明還債義務(wù)的可轉(zhuǎn)移票據(jù)；可轉(zhuǎn)讓倉單是一種所有權(quán)憑證，代表倉庫運(yùn)營人向倉單所有人交付倉儲貨物的義務(wù)，這些單證可獨(dú)立于基礎(chǔ)交易而流通。⑥

二、構(gòu)建電子可轉(zhuǎn)移記錄法律機(jī)制的必要性和可行性

電子可轉(zhuǎn)移記錄作為一種新的權(quán)利表現(xiàn)形式，對傳統(tǒng)的紙面憑證權(quán)利表現(xiàn)形式雖然造成了一定的沖擊，但其作為一種更新穎、更高效的權(quán)利表現(xiàn)形式，有著其不可替代的意義。構(gòu)建一套適用于電子可轉(zhuǎn)移記錄的法律機(jī)制有其現(xiàn)實(shí)的必要性和可行性。

（一）必要性

本文作者：廖靜怡工作單位：四川省社會科學(xué)院

社會管理創(chuàng)新是對新形勢下政府與社會關(guān)系的新探索，社會管理需要創(chuàng)新，社會管理如何創(chuàng)新是我們正在探尋的問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定始終是相互促進(jìn)、相輔相成的。法律保障則為政府治理提供了形式上的合法性。社會管理創(chuàng)新首先應(yīng)該在法治的框架下進(jìn)行，只有以法治理念為指導(dǎo)，以法制體系、法治程序和規(guī)范為支撐，推進(jìn)社會管理創(chuàng)新才能真正實(shí)現(xiàn)最佳的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益，這是解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題的重要環(huán)節(jié)。

一、社會管理創(chuàng)新的提出

轉(zhuǎn)型時期的中國面臨諸多社會問題，教育、醫(yī)療、住房、勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、征地拆遷、安全生產(chǎn)、社會治安、生態(tài)環(huán)境等熱點(diǎn)領(lǐng)域不斷積聚能量，群體性事件和惡性極端事件增多，消極腐敗現(xiàn)象和嚴(yán)重犯罪活動影響嚴(yán)重，還有一系列天災(zāi)人禍給公眾內(nèi)心帶來的顛簸、震動。面臨這一系列關(guān)系民生的棘手社會問題，社會管理體制需創(chuàng)新。2004年，黨的十六屆四中全會明確提出要“加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新”。社會管理創(chuàng)新成為構(gòu)建社會主義和諧社會的核心內(nèi)容。2007年，黨的十七大報告提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2011年2月19日，總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，這是中央從發(fā)展中國特色社會主義偉大事業(yè)全局出發(fā)、科學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的新形勢新任務(wù)作出的戰(zhàn)略決策。社會管理創(chuàng)新，是在現(xiàn)有社會管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。①

二、社會管理創(chuàng)新的法治基礎(chǔ)

社會管理創(chuàng)新的目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。社會管理創(chuàng)新不能突破法律底線，必須在法治的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

本文作者：李長健韋冬蘭朱閔工作單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化趨勢的發(fā)展,協(xié)調(diào)成為區(qū)域發(fā)展中最為關(guān)鍵性的因素,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是社會進(jìn)步的重要標(biāo)志,也是一個國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理是順應(yīng)區(qū)域發(fā)展階段性要求,是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和/五個統(tǒng)籌0必然要求。區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是構(gòu)筑于一定的資源系統(tǒng)之上,并與之發(fā)生耦合關(guān)系的系統(tǒng)。資源、環(huán)境的變化不僅是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行的結(jié)構(gòu),而且會直接反饋于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。加快促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時,要保護(hù)好環(huán)境,充分提高資源的利用率,實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。法治作為推動區(qū)域發(fā)展與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的保障。因此,在這樣的背景下,開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的法律保障機(jī)制研究具有重要的意義。

一、理論導(dǎo)入:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的法價值理性

(一)目標(biāo)價值定位

社會公平正義正義和公平自古以來就是人類社會所追求的最高理想,黨中央更是從歷史的高度將公平正義確定為社會主義和諧社會的基本特征和社會主義法治的重要理念。古往今來,數(shù)不勝數(shù)的思想家、哲學(xué)家對正義的真諦進(jìn)行了不懈的追求和探索,并從不同角度、不同方面和不同側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了闡釋。柏拉圖在5理想國6中花了大量篇幅討論了正義問題,指出正義是善的城邦的美德之一,其總的原則是/每個人都作為一個人干他自己分內(nèi)的事,而不干涉別人分內(nèi)的事0。亞里士多德在5尼可曼倫理學(xué)6中強(qiáng)調(diào),正義指的是/各得其所0,也就是每個人都應(yīng)得到他資格內(nèi)理應(yīng)得到的那一份。亞里士多德認(rèn)為正義指的是合法、公正和公平。約翰#羅爾斯對正義作了精辟闡釋:/正義是社會制度的首要價值,正像真理是思想體系的首要價值一樣。0/正義是促進(jìn)事物向公平方向發(fā)展并維持公平狀態(tài)的一種道德力量。0/公平是正義的基礎(chǔ),正義不外乎公平。正義和公平是一對孿生兄弟0。公平正義是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是實(shí)現(xiàn)社會和諧的基本條件,那么區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源環(huán)境統(tǒng)籌管理的法律保障機(jī)制當(dāng)然也是以公平正義為目標(biāo)趨向的。正義意味著公平、公正、公道、合理。在我國法治建設(shè)中,正義應(yīng)當(dāng)成為我國社會法律體系的核心價值。社會公平正義的內(nèi)涵有:一是權(quán)利的公平,這是社會公平正義的核心和基礎(chǔ)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的過程中,必定要通過法律的形式,將權(quán)利的形式、內(nèi)容、種類等予以確立,以切實(shí)保障公民的應(yīng)得權(quán)利,這也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的首要價值目標(biāo)。二是機(jī)會的平等,它是實(shí)現(xiàn)社會公平正義的前提條件。實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與資源、環(huán)境統(tǒng)籌管理的目標(biāo),必定需要通過合理的制度設(shè)計,保障區(qū)域成員都有同等的機(jī)會,這樣才有可能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的公平。三是分配的公平,這是社會公平正義的具體標(biāo)準(zhǔn)和歸宿。和諧最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是利益的和諧,利益是一切行為的根源,因此要實(shí)現(xiàn)區(qū)域與資源、環(huán)境等不同區(qū)域各個領(lǐng)域不同階段利益的和諧,就要達(dá)到分配公平這一基本要求,即法律制度的設(shè)立要以公平方式分配社會的權(quán)利和義務(wù),合理分配社會的利益,使區(qū)域所有成員都可以公平地獲得其應(yīng)得和可得利益,這也是評判社會公平正義的最主要依據(jù)。

(二)發(fā)展價值定位)))政治民主

一、東北三省區(qū)域法律合作面臨的主要問題

(一)司法方面司法方面，在現(xiàn)行司法體制下由于受當(dāng)?shù)卣萍s，各級法院在人事、財政上難以獨(dú)立行使審判權(quán)，司法行政化、地方化的現(xiàn)象比較突出。在審判中，一些地方法院為維護(hù)地方局部利益，或受到地方政府的不當(dāng)干預(yù)，在立案、審理、上訴、再審、執(zhí)行等環(huán)節(jié)給非本地區(qū)的當(dāng)事人設(shè)置重重障礙，違法審判的現(xiàn)象時有發(fā)生。這種司法地方保護(hù)主義不僅損害了人民法院的形象和聲譽(yù)，更損害了法律的尊嚴(yán)，不利于形成健康規(guī)范的社會經(jīng)濟(jì)秩序，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程。不同地區(qū)的法院在法律理念與適用上存在差異，同時審判水平也有較大起伏，同一性質(zhì)的案件在不同的地區(qū)審理時常會得到不同結(jié)果，破壞了區(qū)域的法治環(huán)境。

(二)執(zhí)法方面在執(zhí)法方面，東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，東北區(qū)域執(zhí)法合作的廣度與深度不斷提升，執(zhí)法合作意識不斷增強(qiáng)，執(zhí)法環(huán)境得到了進(jìn)一步改善，但是在整體上，各級政府及相關(guān)職能部門在依法行政方面同其他發(fā)達(dá)省區(qū)相比還存在一定差距。一直以來部門分權(quán)、級別管轄、屬地管轄是各地開展行政執(zhí)法時遵循的普遍原則，但這些原則在發(fā)揮一定積極作用的同時，在一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)法部門之間講分工多、講合作少、執(zhí)法效率不高等現(xiàn)象的發(fā)生。各地在政務(wù)環(huán)境建設(shè)上尚缺乏廣泛合作，沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，部分地方政府以及相關(guān)職能部門還存在信用缺失、政策朝令夕改、審批手續(xù)復(fù)雜、辦事效率低、服務(wù)質(zhì)量差等問題，很難建立起長效的執(zhí)法合作機(jī)制。

二、完善東北區(qū)域法律合作機(jī)制的對策建議

(一)進(jìn)一步完善東北區(qū)域立法合作機(jī)制首先，組織研討制定區(qū)域法律法規(guī)。通過區(qū)域立法的方式，在法律層面明確區(qū)域內(nèi)各級政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，使各級政府做出的區(qū)域發(fā)展的綜合規(guī)劃與政策措施有法可依，促使區(qū)域內(nèi)各級政府角色的轉(zhuǎn)變，從而加強(qiáng)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)服務(wù)的職能。其次，建立完善區(qū)域立法專門委員會機(jī)制，設(shè)立長期、穩(wěn)定、權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)，由區(qū)域各參與方選派專門的工作人員，形成穩(wěn)定的工作制度，負(fù)責(zé)區(qū)域立法活動的組織協(xié)調(diào)、決策制定與監(jiān)督執(zhí)行。建立完善多渠道、多層面的立法信息交流機(jī)制，節(jié)約區(qū)域立法資源，避免區(qū)域立法沖突。最后，建立完善立法跟蹤評價機(jī)制與考核立法協(xié)調(diào)工作機(jī)制。為了保證區(qū)域立法的約束力與執(zhí)行力得以有效實(shí)現(xiàn)，沖突協(xié)調(diào)結(jié)論或裁決結(jié)果做出后應(yīng)建立相應(yīng)的檢查機(jī)制，對執(zhí)行情況予以督促與監(jiān)督，對拒不執(zhí)行協(xié)調(diào)結(jié)論或裁決結(jié)果的應(yīng)報請全國人大常委會或者國務(wù)院裁決。充分發(fā)揮法學(xué)專家隊(duì)伍在區(qū)域立法過程中的作用，提高東北區(qū)域立法的質(zhì)量與實(shí)效性。

(二)進(jìn)一步加強(qiáng)東北區(qū)域司法合作機(jī)制首先，統(tǒng)一區(qū)域司法裁判標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域同案同判。要建立區(qū)域法院間的定期交流機(jī)制與審判信息共享機(jī)制，通過共同探討審判實(shí)踐中的新類型案件、疑難案件以及共性案件中的法律適用問題，強(qiáng)化對典型案件、重大案件以及關(guān)聯(lián)性案件的分析與運(yùn)用，積極研究制定規(guī)范性意見，促進(jìn)區(qū)域司法裁判標(biāo)準(zhǔn)與裁判尺度的統(tǒng)一，提高各合作法院的審判質(zhì)量與水平。其次，加大區(qū)域司法合作力度，建立區(qū)域司法聯(lián)動機(jī)制。東北各級法院要進(jìn)一步加強(qiáng)司法協(xié)作，減少管轄權(quán)沖突與平行訴訟，在司法文書送達(dá)、案件調(diào)查取證、證據(jù)保全、案件執(zhí)行以及區(qū)域法律服務(wù)等方面為對方法院及時辦結(jié)案件提供幫助與便利，并在法律援助、人民調(diào)解、普法宣傳、安置幫教、社區(qū)矯正、勞教工作、隊(duì)伍建設(shè)等方面深入擴(kuò)展區(qū)域司法合作領(lǐng)域，形成多層次、多內(nèi)容的長期、穩(wěn)定的區(qū)域司法聯(lián)動機(jī)制。最后，保障區(qū)域司法執(zhí)行效果，建立區(qū)域司法監(jiān)督機(jī)制。為使區(qū)域司法合作切實(shí)收到預(yù)期效果，要建立區(qū)域司法監(jiān)督長效機(jī)制，成立專門的區(qū)域司法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對各合作方法院及其所屬部門的合作事項(xiàng)的執(zhí)行效果進(jìn)行調(diào)查跟蹤，對不協(xié)助、不配合或態(tài)度消極的要及時予以通報批評，督促辦理、整改，共同提高司法公信力，增強(qiáng)司法權(quán)威。

本文作者：王琛工作單位：忻州師范學(xué)院法律系

一、銀行業(yè)監(jiān)管法律制度的概念及其重要性

從法律（法規(guī)）角度來看，銀行業(yè)監(jiān)管是指依據(jù)法律規(guī)定，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）對銀行業(yè)的監(jiān)督、管理和制約。黨的會議和文件及國家政策對銀行業(yè)監(jiān)管提出了具體和明確的要求，各個銀行機(jī)構(gòu)從內(nèi)部立法的角度也都完善了相關(guān)規(guī)章制度，并建立了行業(yè)自律、同業(yè)互律性組織來監(jiān)管本行業(yè)。銀行業(yè)監(jiān)管法是在對有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行全面概括的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，“是指關(guān)于對銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理的現(xiàn)行法律規(guī)范的總稱，即調(diào)整因?qū)︺y行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理而引起的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱”。狹義的銀行業(yè)監(jiān)管僅指監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，主要是指政府機(jī)構(gòu)或政府設(shè)置的實(shí)施銀行業(yè)監(jiān)管的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。上個世紀(jì)至本世紀(jì)初，金融領(lǐng)域的監(jiān)管十分不完善，出現(xiàn)了很多違法、違規(guī)現(xiàn)象，影響極壞。銀行業(yè)具有特殊性，是受監(jiān)管最嚴(yán)厲的行業(yè)，銀行業(yè)監(jiān)管也是世界各國法律關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。我們應(yīng)該從全局的高度出發(fā)，加強(qiáng)并完善我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度。

二、我國銀行業(yè)監(jiān)管法律制度中存在的若干問題

（一）金融分業(yè)監(jiān)管模式存在弊端

目前，我國金融行業(yè)監(jiān)管模式是“一行三會”。其中，中國人民銀行的職權(quán)為全面負(fù)責(zé)貨幣政策的調(diào)控；而銀監(jiān)會、證券監(jiān)督管理委員會和保險監(jiān)督管理委員會分別針對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)實(shí)施金融監(jiān)管。表面上看，現(xiàn)有金融領(lǐng)域監(jiān)管背景下的銀行業(yè)制度建設(shè)貌似沒有根本性問題，但實(shí)際上，隨著我國金融業(yè)的深化發(fā)展并與國際金融行業(yè)并軌，現(xiàn)有監(jiān)管模式的種種先天性缺陷和后天形成的弊端逐漸暴露出來。首先，從法律規(guī)范的角度看，監(jiān)管主體的多樣化、不一致容易導(dǎo)致責(zé)任不明確?！耙恍腥龝痹诜蓪用嫔隙季哂歇?dú)立的法人資格，皆為平等的法律主體，彼此之間沒有隸屬關(guān)系。在實(shí)際的監(jiān)管中，它們往往各自為政，事不關(guān)己就懸而未決，缺乏應(yīng)有的信息共享機(jī)制和必要的溝通、協(xié)調(diào)。其次，在當(dāng)今的市場經(jīng)濟(jì)和商業(yè)社會中，隨著金融業(yè)的繁榮發(fā)展、金融產(chǎn)品種類的不斷衍生和多種創(chuàng)立主體的金融機(jī)構(gòu)的誕生，各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)相互交叉、滲透，不能也無法做到?jīng)芪挤置鳎虼?，目前的監(jiān)管模式必然使得各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能混亂不清、權(quán)責(zé)不明，進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)管隱患和風(fēng)險。在分業(yè)監(jiān)管模式下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。以住房貸款政策為例：中國人民銀行和銀監(jiān)會兩家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺了相應(yīng)的政策和文件，但是這些規(guī)范本身就存在相互矛盾的規(guī)定。這使得商業(yè)銀行對所謂的“自住房”、“改善性住房”等概念的把握一度產(chǎn)生誤差。這只是監(jiān)管主體多樣化產(chǎn)生矛盾的一個縮影，在大量的具體操作中，更為嚴(yán)重的沖突也屢見不鮮。