摘要：《司法解釋》第88條的合法性與科學性值得質疑；非訴行政案件的執(zhí)行依據(jù)應包括法院的準予執(zhí)行裁定書與生效的行政法律文書；被執(zhí)行人錯列時法院應視具體情況推定被執(zhí)行人違法或保護其合法信賴；強制措施的適用應顧及基本人權的保障，等等。

關鍵詞：非訴；行政執(zhí)行；問題

自2000年3月公布的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）實施以來，我們發(fā)現(xiàn)，大量的非訴具體行政行為在進入司法執(zhí)行程序以后，面臨許多《解釋》無法解決或存在爭議比較大的問題。本文試就其中的幾個問題加以探討。

一、行政機關無正當理由逾期對發(fā)生法律效力的具體行政行為申請人民法院強制執(zhí)行而法院不予受理的遺留問題

根據(jù)《解釋》第88條的規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。但在實踐中，我們連續(xù)碰到行政機關無正當理由逾期申請人民法院強制執(zhí)行的問題，例如某市土地管理部門對某甲作出了限期拆除違章建筑的行政決定，某甲期滿既不履行行政決定確定的義務，在法定期限內也不申請行政復議或向法院提起行政訴訟，土地管理部門也沒有在規(guī)定的180日的期限內申請人民法院強制執(zhí)行，又不能向法院說明逾期的正當理由。此時，我們雖然依據(jù)《解釋》規(guī)定，裁定不予受理。但是遺留給我們的問題是，違章建筑應該如何處理？如果違章建筑不能因為行政機關逾期申請法院強制執(zhí)行的過錯而變成合法的建筑，那么，行政機關可否撤銷法院裁定不予強制執(zhí)行的具體行政行為，并重新作出具體行政行為？

我們認為，《解釋》第28條對于行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為的期限加以規(guī)定是否合適本身就值得推敲。因為，這里涉及行政機關與法院之間就強制執(zhí)行具體行政行為（如果最高人民法院僅就有關申請強制執(zhí)行訴訟裁判文書的事項作出規(guī)定，則屬其份內之事）的權限劃分問題，如果由法院通過司法解釋對于行政機關申請強制執(zhí)行具體行政行為（非訴行政強制執(zhí)行）的期限加以規(guī)定，確實有助于促進行政機關及時申請法院強制執(zhí)行，維護行政效率。但這種做法不僅限制了行政機關的強制執(zhí)行申請權，擴大了法院自身對于具體行政行為的強制執(zhí)行權，而且有違法之嫌疑，因為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，有關行政機關與司法機關之間的權限劃分應由法律來規(guī)定。

摘要：《司法解釋》第88條的合法性與科學性值得質疑；非訴行政案件的執(zhí)行依據(jù)應包括法院的準予執(zhí)行裁定書與生效的行政法律文書；被執(zhí)行人錯列時法院應視具體情況推定被執(zhí)行人違法或保護其合法信賴；強制措施的適用應顧及基本人權的保障，等等。

關鍵詞：非訴；行政執(zhí)行；問題

自2000年3月公布的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）實施以來，我們發(fā)現(xiàn)，大量的非訴具體行政行為在進入司法執(zhí)行程序以后，面臨許多《解釋》無法解決或存在爭議比較大的問題。本文試就其中的幾個問題加以探討。

一、行政機關無正當理由逾期對發(fā)生法律效力的具體行政行為申請人民法院強制執(zhí)行而法院不予受理的遺留問題

根據(jù)《解釋》第88條的規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。但在實踐中，我們連續(xù)碰到行政機關無正當理由逾期申請人民法院強制執(zhí)行的問題，例如某市土地管理部門對某甲作出了限期拆除違章建筑的行政決定，某甲期滿既不履行行政決定確定的義務，在法定期限內也不申請行政復議或向法院提起行政訴訟，土地管理部門也沒有在規(guī)定的180日的期限內申請人民法院強制執(zhí)行，又不能向法院說明逾期的正當理由。此時，我們雖然依據(jù)《解釋》規(guī)定，裁定不予受理。但是遺留給我們的問題是，違章建筑應該如何處理？如果違章建筑不能因為行政機關逾期申請法院強制執(zhí)行的過錯而變成合法的建筑，那么，行政機關可否撤銷法院裁定不予強制執(zhí)行的具體行政行為，并重新作出具體行政行為？

我們認為，《解釋》第28條對于行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為的期限加以規(guī)定是否合適本身就值得推敲。因為，這里涉及行政機關與法院之間就強制執(zhí)行具體行政行為（如果最高人民法院僅就有關申請強制執(zhí)行訴訟裁判文書的事項作出規(guī)定，則屬其份內之事）的權限劃分問題，如果由法院通過司法解釋對于行政機關申請強制執(zhí)行具體行政行為（非訴行政強制執(zhí)行）的期限加以規(guī)定，確實有助于促進行政機關及時申請法院強制執(zhí)行，維護行政效率。但這種做法不僅限制了行政機關的強制執(zhí)行申請權，擴大了法院自身對于具體行政行為的強制執(zhí)行權，而且有違法之嫌疑，因為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，有關行政機關與司法機關之間的權限劃分應由法律來規(guī)定。

摘要：《司法解釋》第88條的合法性與科學性值得質疑；非訴行政案件的執(zhí)行依據(jù)應包括法院的準予執(zhí)行裁定書與生效的行政法律文書；被執(zhí)行人錯列時法院應視具體情況推定被執(zhí)行人違法或保護其合法信賴；強制措施的適用應顧及基本人權的保障，等等。

關鍵詞：非訴；行政執(zhí)行；問題

自2000年3月公布的《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）實施以來，我們發(fā)現(xiàn)，大量的非訴具體行政行為在進入司法執(zhí)行程序以后，面臨許多《解釋》無法解決或存在爭議比較大的問題。本文試就其中的幾個問題加以探討。

一、行政機關無正當理由逾期對發(fā)生法律效力的具體行政行為申請人民法院強制執(zhí)行而法院不予受理的遺留問題

根據(jù)《解釋》第88條的規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。但在實踐中，我們連續(xù)碰到行政機關無正當理由逾期申請人民法院強制執(zhí)行的問題，例如某市土地管理部門對某甲作出了限期拆除違章建筑的行政決定，某甲期滿既不履行行政決定確定的義務，在法定期限內也不申請行政復議或向法院提起行政訴訟，土地管理部門也沒有在規(guī)定的180日的期限內申請人民法院強制執(zhí)行，又不能向法院說明逾期的正當理由。此時，我們雖然依據(jù)《解釋》規(guī)定，裁定不予受理。但是遺留給我們的問題是，違章建筑應該如何處理？如果違章建筑不能因為行政機關逾期申請法院強制執(zhí)行的過錯而變成合法的建筑，那么，行政機關可否撤銷法院裁定不予強制執(zhí)行的具體行政行為，并重新作出具體行政行為？

我們認為，《解釋》第28條對于行政機關申請法院強制執(zhí)行具體行政行為的期限加以規(guī)定是否合適本身就值得推敲。因為，這里涉及行政機關與法院之間就強制執(zhí)行具體行政行為（如果最高人民法院僅就有關申請強制執(zhí)行訴訟裁判文書的事項作出規(guī)定，則屬其份內之事）的權限劃分問題，如果由法院通過司法解釋對于行政機關申請強制執(zhí)行具體行政行為（非訴行政強制執(zhí)行）的期限加以規(guī)定，確實有助于促進行政機關及時申請法院強制執(zhí)行，維護行政效率。但這種做法不僅限制了行政機關的強制執(zhí)行申請權，擴大了法院自身對于具體行政行為的強制執(zhí)行權，而且有違法之嫌疑，因為根據(jù)《立法法》的規(guī)定，有關行政機關與司法機關之間的權限劃分應由法律來規(guī)定。

內容摘要

非訴行政案件，是指人民法院辦理的對具體行政行為的執(zhí)行案件，是相當于行政案件而言的。非訴行政案件不包含對產生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償調解書的執(zhí)行案件。權利人申請執(zhí)行的具體行政行為僅限于法律授權行政機關對平等主體之間的民事爭議所做出的裁決。人民法院對具體行政行為的執(zhí)行，對于保障國家行政管理的有效實施，維護國家利益，社會公共利益及公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要意義。辦理非訴行政案件，是人民法院執(zhí)行工作的一項重要內容。目前，人民法院辦理的非訴行政案件其數(shù)量大大超過行政訴訟案件。2000年3月最高人民法院公布實施了《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中對人民法院辦理非訴行政案件做出了不少新的規(guī)定，對于人民法院進一步做好非訴行政案件工作具有重要意義。本文就非訴行政案件執(zhí)行的立案審查:包括立案受理的條件,對權利人申請執(zhí)行的非訴行政案件中的立案審查;對具體行政行為的生效的理解合法性審查:包括人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查以及人民法院對案件的立案;第三點是對是否準予強制執(zhí)行的裁定存在和可能帶來的問題的探討以及非訴行政案件財產保全等問題談談粗淺看法和認識。

關鍵詞：非訴行政案件、合法性審查、財產保全

一﹑關于非訴行政案件的立案審查

關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第八十六條規(guī)定：行政機關根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定，申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件：（1）具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；（2）具體行政行為已經生效并具有可執(zhí)行內容；（3）申請人是做出該具體行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織；（4）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（5）被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；(6)申請人在法定期限內提出申請;（7）被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人，對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。根據(jù)上述規(guī)定，人民法院對于行政機關申請執(zhí)行的非訴行政案件，并非來者不拒，一概立案受理，而是應當進行審查，對符合條件的立案受理，對不符合條件的申請，裁定不予受理。

(一)關于立案受理的條件

非訴行政執(zhí)行案件是指由行政機關作出的生效的具體行政行為，負有義務的一方當事人在法定期限內不提起訴訟又不履行的，由作出具體行政行為的行政機關或享有權利的一方當事人在規(guī)定的期限內向人民法院申請強制執(zhí)行的案件。筆者之所以這樣定義，是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第66條（公民、法人或其它組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行）以及最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第90條（行政機關根據(jù)法律的授權對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內不起訴又不履行，作出裁決的行政機關在申請執(zhí)行的期限內未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人在90日內可以申請人民法院強制執(zhí)行）之規(guī)定。目前，人民法院執(zhí)行此類案件的主要依據(jù)是《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《中華人民共和國民事訴訟法》、最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》等。但無論在理論上還是實際執(zhí)行過程中仍有許多地方值得我們去思考。

一、關于非訴行政執(zhí)行案件的性質及執(zhí)行依據(jù)的界定。

最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》第2條第（2）項規(guī)定“依法應由人民法院執(zhí)行的行政處罰決定、行政處理決定”中“行政處罰決定、行政處理決定”是人民法院執(zhí)行機構負責執(zhí)行的生效法律文書中的一種。依據(jù)這條規(guī)定，有一種觀點認為行政機關作出的生效的行政處罰決定、行政處理決定是人民法院的執(zhí)行依據(jù)；最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行”。依據(jù)這一條的規(guī)定，又有一種觀點認為人民法院作出的生效的準予強制執(zhí)行的裁定應當是執(zhí)行的依據(jù)。那么，非訴行政執(zhí)行應是屬于什么性質？是屬于行政權還是屬于司法權？筆者認為這是行政權向司法權的過渡、一種競合，最終是司法權的體現(xiàn)。首先，對于此類案件，人民法院是組成合議庭進行審查；其次，最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的規(guī)定》第95條規(guī)定人民法院對行政機關的行政處罰、處理決定的程序、實體、適用法律法規(guī)都要進行審查；第三，由人民法院依法執(zhí)行；第四，人民法院對經司法審查后的強制執(zhí)行行為承擔法律責任。因此，非訴行政執(zhí)行應當是一種司法權，此類案件的執(zhí)行依據(jù)應當是行政機關的行政處罰決定、行政處理決定和人民法院準予執(zhí)行裁定的統(tǒng)一體更為準確。

二、關于非訴行政執(zhí)行案件的申請執(zhí)行程序人民法院應如何定位。

最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第93條規(guī)定“人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定；需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責執(zhí)行非訴行政行為的機構執(zhí)行”。非訴行政執(zhí)行案件不同于申請執(zhí)行生效民事、行政裁判文書的案件。申請執(zhí)行生效的民事、行政裁判，因為經過嚴謹?shù)耐彸绦颍脹Q的內容準確性、穩(wěn)定性相對較高，因此申請執(zhí)行生效的民事、行政裁判文書的案件可直接進入強制執(zhí)行階段，不需再做審查。而非訴行政執(zhí)行案件，申請執(zhí)行的行政行為有待于人民法院確認其合法性，人民法院類似啟動了一次訴訟程序，是否準予強制執(zhí)行的裁定實際上相當于確認行政行為是否合法的裁判，然后才是實際強制執(zhí)行階段。所以筆者認為人民法院接到接到行政機關或者權利人的執(zhí)行申請，不能簡單地等同于其它執(zhí)行案件的申請而立為執(zhí)行案件，人民法院應當就具體行政行為的合法性審查而單獨立案，再由行政審判庭依法組成合議庭進行審查?？紤]到非訴執(zhí)行案件主要針對行政行為的執(zhí)行，畢竟具有“非訴”性質，程序上亦不宜照搬訴訟程序，在有利查明具體行政行為合法性的基礎上，當簡則簡。對個別爭議較大的申請非訴行政執(zhí)行的案件，可以通過舉行聽證的形式，運用證據(jù)規(guī)則，查明具體行政行為是否具備強制執(zhí)行的法定條件。只有當準予強制執(zhí)行的裁定書發(fā)生法律效力后，人民法院才能作為執(zhí)行案件立案后交由本院負責執(zhí)行非訴行政案件的機構執(zhí)行執(zhí)行。

三、關于非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行通知書的送達及裁判文書的適用。

隨著社會分工的日益細化，行政執(zhí)法已經深入影響到社會生活的各個層面。在不斷加強行政執(zhí)法和努力提高行政效率之時，特別是行政相對人民主意識和法治意識比較薄弱、行政機關權威的明顯提高與人民法院權威的相對降低而難以培育行政訴訟的土壤之時，因行政機關具體行政行為引發(fā)的非訴行政執(zhí)行案件也呈現(xiàn)出與日俱增的趨勢。迅猛增加的非訴行政執(zhí)行案件，牽涉到行政機關所代表的國家利益、公共利益與公民個人合法權益之間的沖突，涉及到公民個人、人民法院、行政機關三者之間的關系。如何做好非訴行政執(zhí)行工作，對于有效化解官民矛盾，積極維護社會穩(wěn)定，促進社會主義市場經濟建設，促進社會和諧起著舉足輕重的作用。但司法實踐中，非訴行政執(zhí)行工作存在著諸多問題，嚴重阻礙了非訴行政執(zhí)行功能的正常發(fā)揮，不得不引起人們的深思。

一、非訴行政執(zhí)行在社會主義法治建設中的重要地位和作用

非訴行政執(zhí)行是指公民、法人或其他組織（以下統(tǒng)稱行政相對人）既不向人民法院提起行政訴訟，又不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取執(zhí)行措施，使具體行政行為得以實現(xiàn)的制度。[1]該項制度不但有別于行政訴訟裁判的執(zhí)行，而且在司法實踐中發(fā)揮著不可比擬的作用。

1.非訴行政執(zhí)行是加大行政執(zhí)法力度，提高行政效率的有效措施。一方面，行政相對人不履行行政機關作出的具體行政行為，行政機關按照法律的規(guī)定，申請人民法院強制執(zhí)行，簡化了程序，確保在較短的時間內，使用較小的成本，完成對合法具體行政行為的執(zhí)行，實現(xiàn)行政管理目標，提高行政效能。另一方面，非訴行政執(zhí)行，可以減輕行政執(zhí)法的壓力，節(jié)約緊缺的行政資源，讓行政機關能夠充分有效地利用有限的行政資源去解決更加迫切需要解決的其他問題，有利于加大行政執(zhí)法力度，全面提高行政效率。

2.非訴行政執(zhí)行是提高行政執(zhí)法水平，促進依法行政，維護公民合法權益的重要保障。人民法院司法權的恰當介入，有利于及時發(fā)現(xiàn)具體行政行為的瑕疵，糾正行政執(zhí)法的失誤和偏差，從而提高行政執(zhí)法水平，促進行政機關依法行政；另一方面，通過阻止違法的具體行政行為進入執(zhí)行程序，保障行政相對人的合法權益不致因其未申請行政復議或提起行政訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。

二、非訴行政執(zhí)行工作中存在的幾個突出問題

一、當前非訴執(zhí)行存在的問題

1、非訴行政執(zhí)行案件的審查

《若干解釋》第九十三條規(guī)定，人民法院受理行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為，應當在30日內由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定。對該條如何理解認識不一。特別是準予強制執(zhí)行裁定書與執(zhí)行通知書哪個先下發(fā)，更是模糊不清。一種觀點認為，合議庭對行政機關申請的非訴行政執(zhí)行案件進行審查，對符合合法性要求的具體行政行為，作出準予強制執(zhí)行裁定，下發(fā)給行政機關和被執(zhí)行人后，再轉入執(zhí)行程序，向被執(zhí)行人下發(fā)執(zhí)行通知書。對不符合條件的，作出不準予強制執(zhí)行裁定，不再予以執(zhí)行。另一種觀點認為，人民法院受理行政機關的執(zhí)行申請后，有30日的審查期限，可以先向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，被執(zhí)行人對具體行政行為無異議，自覺履行，則不需作出強制執(zhí)行的裁定，反之，接到人民法院的執(zhí)行通知后，仍不履行的或提出異議的，合議庭再進行審查，認為符合執(zhí)行條件的，作出準予強制執(zhí)行的裁定；對于具體行政行為明顯缺乏事實根據(jù)、法律依據(jù)及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的，則裁定不準予執(zhí)行。筆者認為后一種觀點較為可行。因為行政庭受理行政機關的申請后，應在30日內組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，既要審查，就須通知執(zhí)行的雙方了解情況，單純看行政機關的卷宗是審不清的，也容易作出錯誤裁定。執(zhí)行與審查不能截然分開。對準予強制執(zhí)行裁定的下發(fā)一定要慎之又慎。另外，根據(jù)民事訴訟法及最高人民法院《關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》的有關規(guī)定，人民法院決定受理執(zhí)行案件（含非訴行政執(zhí)行）后，應當在3日內向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書，而《若干解釋》規(guī)定是否準予強制執(zhí)行裁定應在案件受理后的30日內作出，由于行政訴訟法及《若干解釋》不完善，可以參照民事訴訟的有關規(guī)定，這也可以從側面說明，執(zhí)行通知應在裁定之前發(fā)生，若被執(zhí)行人提出異議，也可以為案件的審查提供參考，避免作出錯誤裁定。

2、申請人民法院執(zhí)行的時間把握問題

行政處罰法第四十五條規(guī)定：“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外?！贝送?，行政復議法、行政訴訟法也規(guī)定了在復議和訴訟期間，除幾種特殊情況外，不停止具體行政行為的執(zhí)行。據(jù)此，一些行政機關認為，只要具體行政行為作出并送達后，即使申請復議和起訴期限未滿，也可以立即申請人民法院執(zhí)行，因為即使相對人復議或起訴了，也不停止對具體行政行為的執(zhí)行。還有一些行政機關認為，具體行政行為作出并送達后，超過15日當事人未起訴即可申請人民法院執(zhí)行，因為《若干解釋》第八十八條規(guī)定，行政機關申請人民法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。而法定起訴期限一般是15日，故15日過后當事人未起訴的即可申請人民法院執(zhí)行。筆者認為，這兩種理解都存在片面性。行政復議法實施后，行政相對人申請復議的期限一般為60日，因而造成了復議與起訴期限的不同步，也造成了對法定起訴期限的兩種理解，一種觀點認為只有15日，當事人超過15日未起訴即喪失訴權，此時法定起訴期限已屆滿，行政機關即可申請人民法院強制執(zhí)行。另一種觀點認為，由于復議期限一般是60日，即使當事人在15日內未起訴暫時喪失了訴權，但仍有復議權，當事人可以通過復議后又重新取得了訴權，法定起訴期限仍未超過。故法定起訴期限的屆滿應隨著申請復議期限的屆滿而屆滿，甚至比復議期限更長，而不應片面理解為15日或60日。筆者同意后一種觀點。在法定的申請復議或起訴的期限內，當事人依法行使了申請復議權和訴權。那么，不僅要等法定起訴期限屆滿，還要等最終的法律文書生效后，行政機關才能在180日內申請人民法院強制執(zhí)行。據(jù)此，筆者建議，將《若干解釋》第八十八條中的“法定起訴期限屆滿之日”修改為“法定申請復議、起訴期限屆滿且具體行政行為生效之日”，便于更好地理解與執(zhí)行。

3、關于非訴行政行為的先予執(zhí)行問題

行政非訴執(zhí)行，有學者稱之為非訴行政執(zhí)行，它是指法院依據(jù)《行政訴訟法》第66條規(guī)定，依行政機關的申請，對未經訴訟審查的具體行政行為進行受理、審查和執(zhí)行的活動。

我國現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行制度發(fā)端于改革開放之初，先由行政管理領域的單行法律、法規(guī)列舉規(guī)定，最后由《行政訴訟法》作一般性規(guī)定。

其設立的目標在于力求兼顧保障人權和保證行政效率。這種制度一方面是通過阻止違法的具體行政行為進入執(zhí)行過程的形式，來達到保障行政相對人的合法權益不致因其末提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。同時，另一方面它采用非訴訟的形式，也是為了簡化程序，確保在較短的時間內，使用較小的成本，完成合法具體行政行為的強制執(zhí)行。

行政非訴執(zhí)行程序的設定，主要由《行政訴訟法》第六十六條、最高人民法院關于執(zhí)行《<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱“若干解釋”)第八十六條至九十六作了詳細規(guī)定。筆者在此僅就行政非訴程序的構成、現(xiàn)階段實踐中非訴執(zhí)行程序出現(xiàn)的問題與難點等與大家作一簡單探討。

一、概述

行政非訴執(zhí)行程序，我認為，簡單來說，它可以分解成三個部分。第一部分是啟動程序，第二部分是審查程序，第三部分是執(zhí)行程序。

本文作者：楊朝程錢昕工作單位：山東法官培訓學院

（一）行政征收類案件和解結案的比例較高行政征收類案件歷來為基層法院行政非訴執(zhí)行案件中的大項。根據(jù)調查，在執(zhí)結的987件行政征收類案件中，和解執(zhí)結876件，占行政征收類已結案件的89%，占和解執(zhí)結案件的69%?？梢?，此類案件的和解結案的比例相當高。（二）標的額相對較小的案件和解執(zhí)結率較高在調查中發(fā)現(xiàn)，標的額的大小不同，案件的和解執(zhí)結率也有別。在已執(zhí)結的案件中，標的額在1萬元以下的365件，其中和解結案325件，占已結案件的89%，標的額在1萬-5萬元的853件，其中和解執(zhí)結751件，占已結案件的88%，標的額在5萬元以上的238件，其中和解執(zhí)結191件，占已結案件的80%。（見圖二）可見，標的額較小的案件和解執(zhí)結率比標的額大的案件要高一些。（三）行政處罰類案件中拆除違法建筑類案件執(zhí)行和解率低2007年7月至2012年6月間，我院共受理拆除違法建筑案件27件，占所有受理非訴執(zhí)行案件的1.8%。其中裁定不予執(zhí)行2件,占該類案件的7.4%。強制拆除違法建筑的21件，占該類案件的78%。可見，拆除非法建筑非訴執(zhí)行案件中大部分以強制執(zhí)行完結，和解率相對其他案件低許多。

（一）非訴執(zhí)行申請人的行政裁量權大小非訴執(zhí)行中申請人在案件中享有裁量權的大小直接影響案件能否和解執(zhí)結。1.行政裁量權較小的案件。在行政裁量權較小的案件中，行政機關只能在法律所允許的很窄的幅度、范圍內作出具體行政行為，在行政程序中調和的機會就很少，在非訴執(zhí)行程序中，司法協(xié)調和解的余地同樣是非常窄小，這類案件的協(xié)調和解率自然較低。例如，《土地管理法》第77條規(guī)定：“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋?！睂υ擃愅恋剡`法行政處罰案件，縣級以上人民政府土地行政主管部門只能作出責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的行政處罰。由于處罰種類單一，行政機關基本沒有行政自由裁量的余地。法院在執(zhí)行該類案件時，也無法在拆不拆除房屋上進行協(xié)調，只能在拆除期限和拆除方式上做雙方的思想工作，和解執(zhí)行的幾率相對較低。對于羈束行政行為，行政機關更是要嚴格按照法律規(guī)定進行行政管理，沒有裁量余地，法官只能通過向被執(zhí)行人一方宣傳法律、解釋道理以敦促其自覺履行義務，和解成功的比例更低。2.行政裁量權較大的案件。有較大自由裁量權的案件，行政機關對涉案行政行為可以酌情處理的余地也較大。在不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益的前提下，行政機關可以充分行使自由裁量權。這為非訴執(zhí)行案件的和解奠定了基礎。譬如，《公路法》第七十五條規(guī)定：“違反本法第二十五條規(guī)定，未經有關交通主管部門批準擅自施工的，交通主管部門可以責令停止施工，并可以處五萬元以下的罰款?！贝祟惏讣谔幜P種類和罰款幅度上都給行政機關留下了很大的裁量空間，交通主管部門對違法責任人既可作出責令停止施工的行政決定，也可在責令停工的同時并處五萬元以下罰款。同理這也為法官做協(xié)調和解工作提供了法律依據(jù)，相應提高了案件的和解率。（二）工作思路和方法的合理性狀況1．合理的工作思路與方法能夠促進和解。由于非訴執(zhí)行案件的成因以及復雜程度不同，承辦案件的法官應根據(jù)具體的情況采取相應的策略。在辦案過程中，法官能否理清工作思路、找對工作方法將直接影響案件的進程。比如，從案件的形成角度看，此類案件的發(fā)生主要原因有：一是行政管理相對人欠缺法律知識，對行政機關的征收、處罰不理解，抗拒執(zhí)行；二是行政管理相對人存在經濟困難問題，無法及時履行行政義務；三是行政機關的執(zhí)法方式簡單、程序不嚴，導致被管理人誤解，激化矛盾。因此，在立案審查階段，法官應通過閱卷、調查案件當事人等方式對案件的形成原因、爭議焦點作出全面的了解與正確的判斷，為案件順利執(zhí)行制定完備的方案。只有做到這一步才能為以后的協(xié)調工作打好基礎。視案情復雜程度，有的非訴執(zhí)行案件相對簡單，而有的卻相當復雜，甚至出現(xiàn)了矛盾激化現(xiàn)象。此時法官還需根據(jù)具體案件的復雜程度、雙方的關系狀況作細致的分析。對于案情簡單的，可以集中精力有針對性地選擇解決方案，重點在對法律的闡釋、溝通技巧選擇等。而對案情復雜的、關系緊張的案件，適宜采取先易后難、循序漸進的方法，細化爭議、各個擊破，促使案件和解執(zhí)結。如是，問題易于迎刃而解，非訴執(zhí)行案件的整體和解率的提高指日可待。2．工作思路和方法影響和解率的實證。調查中發(fā)現(xiàn)許多和解執(zhí)結的非訴執(zhí)行案件背后均有合理的工作思路與方法的支撐。比如縣國土資源局申請執(zhí)行劉某交出被征用土地并清理地上附著物案。2008年3月，經省政府批準，縣人民政府將某村10705平方米耕地征收為國有建設用地。其中涉及劉某2.1畝的口糧田和責任田。這些土地由于缺乏嚴格的監(jiān)督與管理被劉某建起了養(yǎng)豬場、空心磚廠、過濾石灰池等設施。土地被征用時，尚有生豬70多頭、住房4間、工棚5間。劉某認為對其使用的土地及地上附著物的補償金額不合理，因此拒不交地?？h國土局于2008年12月4日對其作出責令交出土地的行政決定。劉某在法定期限內既未提起訴訟，也未履行義務。國土局遂于2009年5月28日申請法院強制執(zhí)行。法院受理該案后，發(fā)現(xiàn)行政機關與劉某對征地補償金額的觀點相差很大，雙方關系相當緊張，劉某甚至用過激的言語對抗土地征收。面對復雜局面，承辦人員認真疏理案情，本著既要及時保障相關建設的進行又要穩(wěn)妥安排劉某今后生活的思路，耐心細致地做工作。具體作出的方案有：一是通過聽證會讓雙方充分發(fā)表意見；二是實地勘查尋求解決對策；三是組織土地征用雙方、村委會、國土局等多方協(xié)商的方法，將協(xié)調和解機制貫穿案件的全過程。由于工作思路正確，很快從中發(fā)現(xiàn)了解決問題的方法。對策為：一是先從征、交雙方爭議較小的問題著手，采用讓開發(fā)企業(yè)公平合理地出資購買被執(zhí)行人磚機、生豬、空心磚的方式，減少被執(zhí)行人經濟方面的損失；二是后由村委會另行對被執(zhí)行人養(yǎng)豬、過濾石灰的經營項目妥善安置并與之簽訂承包合同，避免被執(zhí)行人因土地征用帶來生產生活無著和生活水平下降。經過一個月的協(xié)調，雙方終于達成了4份17項內容的和解協(xié)議。此案以雙方按時履行協(xié)議完結，行政糾紛快速有效地化解，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。也凸顯非訴執(zhí)行案件中正確的工作思路與方法的重要性。（三）案件承辦人員的法律知識與協(xié)調能力1.辦案人員法律知識水平直接影響和解率。法官不僅是法律的執(zhí)行者，也是法律的宣傳者。對符合和解條件的案件，應當積極向當事人解釋相關法律的規(guī)定；對無法和解的案件，則應通過司法文書傳遞相關法律信息。由于非訴執(zhí)行行政案件涉及的行政管理領域的范圍非常廣泛，案件承辦人員要面臨紛繁復雜的行政法律、法規(guī)、規(guī)章以及各行政機關內部的規(guī)范性文件，有時甚至還包括民事方面的法律知識。這對承辦案件的法官法律知識全面性提出了很高的要求。只有掌握的法律知識全面，才能正確理解法律和宣講法律，才能在符合和解條件的案件辦理中做到胸有成竹、游刃有余，積極斡旋，促成和解，提高整體非訴案件的和解執(zhí)結率。反之，在缺乏全面的法律知識的情形下，承辦人員對有關爭議難以作出正確的判斷，更不用說有合理的思路與方法，和解結案的希望渺茫，整體和解執(zhí)結率自然不高。2.辦案人員的協(xié)調能力與和解率密切相關。行政非訴執(zhí)行案件不僅涉及的法律面廣，而且當事人的情況也千差萬別。這需要相關承辦人員擁有豐富的社會閱歷和較強的協(xié)調能力才能與之進行良好的溝通。一方面，法官要積極與被執(zhí)行人交流，了解他們的思想動向，向他們講解有關法律法規(guī)規(guī)定，釋明行政機關作出該具體行政行為的依據(jù)、標準、幅度；另一方面還要認真審查被申請執(zhí)行的具體行政行為，發(fā)現(xiàn)瑕疵或不足的，充分發(fā)揮居中者、調和者的地位和作用，做通雙方思想工作，促成和解。比如，縣國土局申請執(zhí)行亓某、徐某交出被征用土地案。縣國土局為政府的保障性住房工程項目建設征收某村土地。該村村民亓某、徐某對補償條件不滿拒不交出土地。國土局向人民法院申請執(zhí)行，請求強制亓某徐某交出被征用之土地。在審查過程中，通過與當事人溝通和現(xiàn)場實地勘察，法官發(fā)現(xiàn)縣國土局對亓某、徐某的地上附著物清點數(shù)量和花木種類記錄均有誤，遂提醒其及時修正補償標準和數(shù)額。雙方就補償數(shù)額和交出土地的期限很快就達成了一致意見。這起案件僅用了15天就和解執(zhí)結，使得相關保障性住房工程建設順利地進行，既保護了被執(zhí)行人的合法權益又維護了公共利益，充分體現(xiàn)了工作人員的協(xié)調能力在辦理非訴執(zhí)行案件中的重要性。

摘要

我國現(xiàn)行的非訴行政執(zhí)行司法審查標準，存在審查標準形態(tài)單一，審查標準界限模糊、實踐運作混亂等缺陷，影響了司法審查功能的發(fā)揮。面對行政行為的多樣性和復雜性，應提高非訴行政執(zhí)行司法審查標準的確定性，建立以合法性審查為主，合理性審查為例外的多元化的司法審查標準體系。

引言

審查非訴行政執(zhí)行案件是人民法院的一項法定職責。人民法院作為法律實施的最終保障者，通過對申請執(zhí)行的具體行政行為的審查，維護、監(jiān)督和促進行政機關依法行政，阻止違法行政行為侵害公民、法人或其他組織的合法權益。據(jù)統(tǒng)計，全國各級人民法院每年受理行政機關申請執(zhí)行具體行政行為案件約占全部行政案件的50%至70%.[1]由此可見，審查非訴行政執(zhí)行案件不僅是人民法院的一項重要工作，也為社會和諧穩(wěn)定地發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。

司法審查標準作為人民法院審查行政行為是否合法與合理的標準或尺度，在司法審查中占據(jù)著舉足輕重的地位。我國對行政行為進行司法審查的標準，是在總結司法實踐經驗，借鑒國外司法審查標準基礎上形成的，并以成文法的形式規(guī)定在《行政訴訟法》中。[2]但非訴行政執(zhí)行司法審查作為行政行為司法審查制度的一部分，其審查標準《行政訴訟法》并沒有明確的規(guī)定?！缎姓V訟法》規(guī)定了公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。但人民法院是否應當對申請執(zhí)行的具體行政行為進行審查，審查標準如何，沒有規(guī)定?，F(xiàn)行非訴行政執(zhí)行司法審查標準是由最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（簡稱《若干解釋》）確立起來的?！度舾山忉尅返?3條明確了人民法院對申請執(zhí)行的具體行政行為應當進行合法性審查，第95條還規(guī)定了三種不準予執(zhí)行的具體行政行為的情形，這三種情形通常被作為是人民法院對非訴行政執(zhí)行案件進行司法審查的衡量標準?！度舾山忉尅反_立的非訴行政執(zhí)行審查標準，對于司法實踐的運作發(fā)揮了指導性的作用，但隨著行政法制化進程的加快，現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行司法審查標準已凸顯其不足，影響了司法審查功能的發(fā)揮，對其改革和完善也應引起理論界和實務者的關注。本文以合理構建我國司法審查制度為契機，僅從現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行司法審查標準的缺陷入手，對審查標準的完善作些粗淺的探討。

一、現(xiàn)行非訴行政執(zhí)行司法審查標準之缺陷