一、國(guó)外相關(guān)研究現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，西方現(xiàn)代公共管理理論的奠基人是美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜。他于1887年發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文，被認(rèn)為現(xiàn)代公共行政理論的開山之作，標(biāo)志西方現(xiàn)代公共管理理論的誕生。實(shí)際上，在西方現(xiàn)代公共管理學(xué)正式誕生之前，就早已存在著公共管理思想，既有近代資產(chǎn)階級(jí)公共管理思想，也有現(xiàn)代無產(chǎn)階級(jí)公共管理思想即馬克思主義公共管理思想。在當(dāng)代西方學(xué)術(shù)界，多數(shù)學(xué)者正在研究“新公共管理學(xué)”，也有個(gè)別學(xué)者正在研究馬克思恩格斯公共管理思想。西方學(xué)術(shù)界關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想研究成果主要包括以下幾個(gè)方面:1．關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想的必要性雖然多數(shù)西方學(xué)者不承認(rèn)馬克思恩格斯的理論中包含公共管理思想，但也有個(gè)別學(xué)者認(rèn)為馬克思恩格斯的著作中包含豐富的公共管理思想，研究馬克思恩格斯管理思想很有必要。美國(guó)學(xué)者羅伯特·丹哈特指出，盡管馬克思并不是直接的、專門的、系統(tǒng)的研究公共管理的學(xué)者，但馬克思的理論為我們研究公共管理提供了許多真知灼見，從而應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)代公共管理研究的的“一種思想傳統(tǒng)”羅伯特·丹哈特認(rèn)為，馬克思的公共管理思想具有超越時(shí)空的普適性，可以克服以美國(guó)行政學(xué)為代表的“特殊主義”的缺陷?，F(xiàn)代公共管理“所有的理論都會(huì)強(qiáng)調(diào)某些事物而忽略其他事物，”只是反映了“一個(gè)特定文化的傾向”。美國(guó)的公共行政學(xué)只是一種“特殊主義”的知識(shí)體系，的確具有一些“根本性的缺陷”。因此，深入研究馬克思的公共管理思想，可以為以美國(guó)為代表的西方公共理論研究提供一種新的視野。2．關(guān)于馬克思公共管理思想的理論來源西方學(xué)術(shù)界有人對(duì)馬克思公共管理思想的理論來源做了初步探討。一般認(rèn)為，馬克思公共管理思想可以從古希臘政治哲學(xué)中找到源頭，黑格爾的政治哲學(xué)是馬克思管理思想的直接理論來源，十九世紀(jì)英法三大空想社會(huì)主義者的理論為馬克思公共管理思想的形成提供了思想資料和重要借鑒。英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德指出:“雅典的民主發(fā)展已經(jīng)成為現(xiàn)代政治思想，包括馬克思的公共管理思想的主要淵源。古希臘的政治理想即自由、平等、法治、正義等對(duì)現(xiàn)代一切政治思維都有深遠(yuǎn)的影響?！庇?guó)學(xué)者伯爾基認(rèn)為，“馬克思主義確實(shí)發(fā)源于自由主義，它采納并改變了自由主義的價(jià)值和總體看法，而且，如果沒有自由主義這一廣闊背景，馬克思主義將是不可思議也不會(huì)存在。”在伯爾基看來，馬克思恩格斯公共管理思想，將公共管理劃分為原始的公共管理、國(guó)家的公共管理、公民的公共管理三個(gè)歷史階段。這種劃分的觀點(diǎn)，源于自由主義的人本主義的歷史觀的揚(yáng)棄。美國(guó)學(xué)者約翰·麥克里蘭認(rèn)為，馬克思的公共管理思想直接來源于黑格爾的政治哲學(xué)。他認(rèn)為，“黑格爾的政治哲學(xué)一方面給予馬克思以直接啟示;另一方面，又成為馬克思批判的對(duì)象?！奔s翰·麥克里蘭還明確指出:“三大空想社會(huì)主義者為馬克思公共管理思想提供了寶貴的思想資料?！?．關(guān)于馬克思公共管理思想的基本內(nèi)容西方學(xué)術(shù)界有人認(rèn)為，公共管理是共產(chǎn)主義的同義語，馬克思主義內(nèi)含公共管理思想。德國(guó)學(xué)者李博(WolfgaugLippert)經(jīng)過考證，發(fā)現(xiàn)漢語中“共產(chǎn)主義”一詞是日本明治維新時(shí)期的漢學(xué)家造出來的，內(nèi)含“公共財(cái)富”，因此，可以把“共產(chǎn)主義”直譯為“公共主義”。西方現(xiàn)代公共管理學(xué)的創(chuàng)始人伍德羅·威爾遜認(rèn)為:“行政學(xué)的博士都產(chǎn)于歐洲?！痹谶@些博士中，施泰因第一次提出了“行政學(xué)”的概念，可稱為現(xiàn)代行政學(xué)的奠基人。而與施泰因同時(shí)代的博士馬克思，闡述了共產(chǎn)主義的公共管理思想。施泰因的公共管理思想側(cè)重于“管理”。而馬克思的公共管理思想則側(cè)重于“公共”。美國(guó)學(xué)者德懷特認(rèn)為，“美國(guó)現(xiàn)代行政管理理論與英國(guó)費(fèi)邊主義有許多相似之處，而費(fèi)邊主義與馬克思主義有一定的淵源?！卑拇罄麃唽W(xué)者歐文·E·休斯指出:“馬克思的公共管理思想是對(duì)近代資產(chǎn)階級(jí)公共管理思想的批判和揚(yáng)棄，其基本內(nèi)涵是:公共管理的公共性、服務(wù)性、人本性、歷史性。馬克思公共管理思想為建立＇現(xiàn)代福利＇制度提供了有益啟示?！?/p>

二、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究現(xiàn)狀

我國(guó)學(xué)者從20世紀(jì)80年代開始引進(jìn)西方現(xiàn)代公共管理學(xué)。同時(shí)，恢復(fù)建立了中國(guó)行政管理學(xué)，出版了一些中國(guó)社會(huì)主義行政管理學(xué)的著作和教材，代表作有:戴大祝主編的《社會(huì)主義行政管理學(xué)》(華東師范大學(xué)出版社，1985年)、李福玉等主編的《中國(guó)行政管理學(xué)講座》(遼寧人民出版社，1985年)、田禾撰寫的《中國(guó)社會(huì)主義行政管理學(xué)導(dǎo)論》(西南師范大學(xué)出版社，1986年)、李世英主編的《社會(huì)主義行政管理學(xué)通論》(中國(guó)展望出版社，1987年)、徐學(xué)武主編的《社會(huì)主義行政管理學(xué)教程》(湖北科技出版社，1987年)等。這些教材與著作堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，批判地借鑒西方現(xiàn)代管理理論中有價(jià)值的成分，創(chuàng)立了具有中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理學(xué)。理所當(dāng)然，其中，包含著一些馬克思主義公共管理思想。我國(guó)高校在20世紀(jì)80年代開始設(shè)立行政管理學(xué)科，并在20世紀(jì)90年代形成了公共管理學(xué)的學(xué)科體系。1997年，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)頒布的《授予博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄》中，公共管理學(xué)正式定為一級(jí)學(xué)科，而以往的行政管理學(xué)則成為公共管理學(xué)一級(jí)學(xué)科下的二級(jí)學(xué)科。此后，學(xué)術(shù)界開始重點(diǎn)研究西方公共管理學(xué)，而一度中斷了對(duì)馬克思主義行政管理思想的研究。近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)馬克思恩格斯公共管理思想的研究成果，主要包括以下幾個(gè)方面:1、關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想的理論來源。國(guó)內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為，馬克思主義公共管理思想不是憑空產(chǎn)生的，而是批判地繼承西方傳統(tǒng)的公共管理思想的精華而產(chǎn)生的。武漢大學(xué)李和中教授認(rèn)為，“馬克思恩格斯以公共權(quán)力的特質(zhì)為主線，總體性地描述了公共管理的歷史嬗變，闡釋了一種全新的公共管理觀。從理論來源的角度分析，它淵源于古希臘的政治思想、自由主義價(jià)值觀念、黑格爾的政治哲學(xué)和空想社會(huì)主義思想，是多種政治思想的揚(yáng)棄和整合。全面分析其理論來源，有利于理清馬克思主義公共管理觀的理論脈絡(luò)，從整體上把握馬克思主義公共管理思想?！?、關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想的文本依據(jù)。在學(xué)術(shù)界，不少學(xué)者認(rèn)為馬克思恩格斯的思想體系中，不存在明確的公共管理思想，即使有，也是零散的，不成體系的。因此，他們自覺或不自覺地從西方公共管理理論的文本中尋找理論依據(jù)，很少?gòu)鸟R克思恩格斯的文本中尋找理論依據(jù)，“甚至有人干脆就否認(rèn)馬克思恩格斯有政府公共性思想，這是非常偏頗或錯(cuò)誤的。”針對(duì)這種錯(cuò)誤傾向，有學(xué)者以馬克思恩格斯的文本為依據(jù)，認(rèn)為馬克思恩格斯具有豐富的公共管理思想。曾峻在《馬克思恩格斯公共管理思想研究———可能性、必要性與基本取向》一文中，比較詳細(xì)的論述了馬克思恩格斯公共管理思想的文本為依據(jù)。他指出:“馬克思恩格斯使用過‘公共管理’概念。該詞在馬克思恩格斯全集第一版中至少出現(xiàn)過三次?！薄榜R克思恩格斯在不同的場(chǎng)合使用和分析過行政管理、行政管理制度、政府職能、行政改革、廉潔政府、廉價(jià)政府等概念和相關(guān)現(xiàn)象，對(duì)市民社會(huì)、官僚和官僚制度、中央集權(quán)和聯(lián)邦制也有大量論述?！?、關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想的基本內(nèi)容。唐鐵漢比較系統(tǒng)的論述了馬克思主義公共管理思想的基本內(nèi)容，他把馬克思恩格斯公共管理思想概括為四個(gè)方面:政府管理的內(nèi)涵及其本質(zhì);政府職能的觀點(diǎn);市民社會(huì)的理論;政府管理方式和方法的觀點(diǎn)。王振海把馬克思恩格斯公共管理思想的基本內(nèi)容歸納為五個(gè)方面:一是國(guó)家的二重屬性;二是政府的公共管理本質(zhì);三是政府的公共管理職能;四是政府的公共管理方式;五是政府的公共管理責(zé)任。王同新在《馬克思恩格斯政府公共性思想研究述評(píng)》一文中，把馬克思恩格斯公共管理思想作了總結(jié)性論述。他說;“根據(jù)馬克思恩格斯關(guān)于政府職能的兩重性及其相互關(guān)系理論和政府職能的動(dòng)態(tài)性特征，筆者認(rèn)為無論政府的職能內(nèi)容、職能重心、職能方式和職能關(guān)系如何變化，但以公共性為本質(zhì)追求的社會(huì)公共職能始終是政府職能的基礎(chǔ)，尤其是在當(dāng)前應(yīng)上升為政府的主要職能?！?、關(guān)于馬克思恩格斯公共管理思想的當(dāng)代價(jià)值。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大多認(rèn)為，馬克思恩格斯公共管理思想是中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理的思想基礎(chǔ)和行動(dòng)指南，是當(dāng)前建設(shè)民生型政府、高效型政府、廉潔型政府、服務(wù)型政府的理論依據(jù)，是深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府管理職能的根本指針。王同新指出，“我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府必須堅(jiān)持以馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國(guó)化成果為指導(dǎo)?！痹J(rèn)為，馬克思恩格斯公共管理思想是唯一科學(xué)的公共管理思想，是批判西方公共管理理論的尖銳思想武器，是構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理思想體系的靈魂。因此，必須“用馬克思主義重塑公共管理學(xué)之魂”。綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已有一些學(xué)者開始重視對(duì)馬克思恩格斯公共管理思想的研究，發(fā)表了一系列研究論著，涉及馬克思恩格斯公共管理思想的理論來源、文本依據(jù)、基本內(nèi)容、當(dāng)代價(jià)值等諸多方面。但總體來說，研究還不夠深入、不夠系統(tǒng)，還沒有形成馬克思恩格斯公共管理思想的解讀體系。基于此，很有必要對(duì)馬克思恩格斯公共管理思想進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，以期構(gòu)成馬克思恩格斯公共管理思想的解讀體系，把握其精神實(shí)質(zhì)，為當(dāng)代中國(guó)公共管理的理論和實(shí)踐提供科學(xué)的學(xué)理支撐。

作者：胡哲周曉陽單位：南華大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學(xué)的視角審視卻不難發(fā)現(xiàn)，表面上復(fù)雜和混亂的演變過程實(shí)際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復(fù)興，或者在涉及某對(duì)矛盾中左右搖擺，或者是關(guān)于某些對(duì)立面的融合。今天的公共管理理論和實(shí)踐正是其過去思想互動(dòng)、協(xié)調(diào)、演變的結(jié)果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并使我們可能進(jìn)一步地預(yù)測(cè)其發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：公共管理；管理哲學(xué)；思想演變

Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.

KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution

政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，關(guān)注如何制定正確的政府目標(biāo)和有效達(dá)成這些目標(biāo)。“公共行政”則是對(duì)政府管理發(fā)展到20世紀(jì)70年代末、80年代初時(shí)的特點(diǎn)總結(jié)。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對(duì)“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政；(5)在提供社會(huì)服務(wù)方面與許多私人團(tuán)體、個(gè)人關(guān)系密切。簡(jiǎn)言之，“公共行政”關(guān)注公私合營(yíng)、合作，并開始注意社會(huì)其他行動(dòng)團(tuán)體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實(shí)際上是對(duì)政府管理學(xué)科演變的不同階段的概括。為反映該學(xué)科最新的演變趨勢(shì)的需要，并鑒于對(duì)學(xué)術(shù)界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。

綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對(duì)立的矛盾體中螺旋式前進(jìn)的。每當(dāng)公共管理的主題向一方傾斜時(shí)，它必然有向另一方平衡的趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，公共管理的演變總能夠在兩個(gè)對(duì)立面之間找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡點(diǎn)，并且隨著其理論和實(shí)踐的變化而變化。也許某些時(shí)刻，公共管理演變的結(jié)果似曾相識(shí)，但是這并不是一種簡(jiǎn)單的重復(fù)。作為公共管理發(fā)展最新趨勢(shì)之一的無縫隙組織就是這一結(jié)論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農(nóng)場(chǎng)主主導(dǎo)的最初的社會(huì)非常類似。實(shí)際上無縫隙組織是19世紀(jì)中期以前在美國(guó)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的個(gè)性化的商品生產(chǎn)和服務(wù)方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍。”［2］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：

摘要：從表面上看，公共管理思想的演變似乎沒有規(guī)律可言，但從哲學(xué)的視角審視卻不難發(fā)現(xiàn)，表面上復(fù)雜和混亂的演變過程實(shí)際上隱藏了微妙而清晰可見的軌跡：或者是古老理論的復(fù)興，或者在涉及某對(duì)矛盾中左右搖擺，或者是關(guān)于某些對(duì)立面的融合。今天的公共管理理論和實(shí)踐正是其過去思想互動(dòng)、協(xié)調(diào)、演變的結(jié)果，因此探討公共管理的演變軌跡有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并使我們可能進(jìn)一步地預(yù)測(cè)其發(fā)展方向。關(guān)鍵詞：公共管理；管理哲學(xué)；思想演變Abstract:Aphilosophicinvestigationrevealssomedelicatebutcleartraceshiddeninthecomplicatedandconfusingcourseofevolutionofthetheoryofpublicadministration:somebeingtherevivalofanoldtheory,somethewaveringbetweenacertainpairofcontradictions,andothersincorporationofcertainoppositesides.Contemporarytheoryofpublicadministrationhasresultedfrominteraction,coordinationandevolutionofideasinthepast,soanexploratoryexaminationoftheevolutionarytracesofpublicadministrationhelpsbetterunderstandthisscienceandpredictitstendencyoffurtherdevelopment.KeyWords:publicadministration;philosophyofadministration;ideologicalevolution政府管理在發(fā)展早期被稱為“行政管理”，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)作為惟一或者核心的行為主體，主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，關(guān)注如何制定正確的政府目標(biāo)和有效達(dá)成這些目標(biāo)?！肮残姓眲t是對(duì)政府管理發(fā)展到20世紀(jì)70年代末、80年代初時(shí)的特點(diǎn)總結(jié)。尼格魯夫婦(F.A.Nigro和L.G.Nigro)沒有對(duì)“公共行政”作具體定義但卻描述了公共行政的特征：(1)在公共環(huán)境中共同合作的群體努力；(2)包括執(zhí)行、立法、司法三部門的相互作用。［1］15(3)在制定政策方面具有重要作用，是政治過程的一部分；(4)明顯不同于私營(yíng)機(jī)構(gòu)的行政；(5)在提供社會(huì)服務(wù)方面與許多私人團(tuán)體、個(gè)人關(guān)系密切。簡(jiǎn)言之，“公共行政”關(guān)注公私合營(yíng)、合作，并開始注意社會(huì)其他行動(dòng)團(tuán)體的重要性有所增加。所以，“行政管理”、“公共行政”、“公共管理”實(shí)際上是對(duì)政府管理學(xué)科演變的不同階段的概括。為反映該學(xué)科最新的演變趨勢(shì)的需要，并鑒于對(duì)學(xué)術(shù)界在各階段的具體劃分界限上還存在較大分歧的考慮，筆者這里只使用“公共管理”一詞。綜觀公共管理發(fā)展，其演變始終是在對(duì)立的矛盾體中螺旋式前進(jìn)的。每當(dāng)公共管理的主題向一方傾斜時(shí)，它必然有向另一方平衡的趨勢(shì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，公共管理的演變總能夠在兩個(gè)對(duì)立面之間找到一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡點(diǎn)，并且隨著其理論和實(shí)踐的變化而變化。也許某些時(shí)刻，公共管理演變的結(jié)果似曾相識(shí)，但是這并不是一種簡(jiǎn)單的重復(fù)。作為公共管理發(fā)展最新趨勢(shì)之一的無縫隙組織就是這一結(jié)論的例證。正如拉塞爾·林登在《無縫隙政府》中指出的：“無縫隙組織與那些在200年前由商人、工匠、技師以及農(nóng)場(chǎng)主主導(dǎo)的最初的社會(huì)非常類似。實(shí)際上無縫隙組織是19世紀(jì)中期以前在美國(guó)經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的個(gè)性化的商品生產(chǎn)和服務(wù)方式的再生。不過由于環(huán)境和條件的差異不可能完全如出一轍?！保?］具體說來，公共管理的演變有以下幾條軌跡：一、管理主體與客體的分離與融合在西方國(guó)家從自由資本主義向壟斷資本主義過渡的時(shí)期，工商、金融界出現(xiàn)了大量對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、生活具有舉足輕重的壟斷組織，對(duì)國(guó)家地位形成挑戰(zhàn)。同時(shí)，這一時(shí)期社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的問題也層出不窮。這些都要求通過國(guó)家進(jìn)行干預(yù)來解決。因此，狹義的國(guó)家即政府必須發(fā)揮更大作用，政府地位的加強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展都成為歷史的訴求，于是政府作為管理主體逐漸從政治中分離出來并成為獨(dú)立的行為主體。公眾則自愿成為管理客體，要求政府承擔(dān)更多的責(zé)任。政府職能的擴(kuò)張反過來又加強(qiáng)了公眾對(duì)政府的依賴。從此,政府作為管理主體與公眾作為管理客體便涇渭分明。政府理所當(dāng)然地管理公眾，公眾也不會(huì)主動(dòng)、直接地參與國(guó)家、社會(huì)的管理。到20世紀(jì)70年代，國(guó)家對(duì)于社會(huì)事務(wù)的干預(yù)達(dá)到了登峰造極的地步，過度干預(yù)造成的負(fù)面影響越來越大。在這一背景之下，布坎南（Buchanan）和圖洛克（Tullock）等人提出了公共選擇理論。該理論以當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)（即所有個(gè)人都追求自身利益最大化）為前提，依據(jù)自由市場(chǎng)交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，推導(dǎo)出由政治家、官僚組成的政府也不過是追求自身利益最大化的組織而已的結(jié)論，打破了政府作為公共利益代表最大化的神話。在公共選擇理論倡導(dǎo)者看來，政府并不是萬能的，市場(chǎng)不能解決的問題政府也可能同樣無法解決。由于這一理論的影響，政府作為惟一的管理主體的時(shí)代一去不復(fù)返。同一時(shí)期，以“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）作為興起標(biāo)志，“政府的本質(zhì)是什么”、“政府應(yīng)履行什么樣的職能”等許多行政核心問題再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),對(duì)這些問題的討論最終促成了治道(Govemance)變革。在治道變革的推動(dòng)下，公共管理進(jìn)入了社會(huì)本位，形成了政府、非政府組織與公民三類管理主體平等互動(dòng)的格局?！啊挥姓⒅荒苷拍芄芾?只有政府、只能政府才能管理好’的政府本位理念,并不能為公共管理的公共性和社會(huì)性提供一個(gè)切實(shí)的保障,也無法真正促成高效的管理?！惫芾碇黧w與管理客體的界限越來越模糊，公民與政府在良好的關(guān)系中合作與協(xié)商。凡是管理客體可以自己解決的問題政府就不必干預(yù)；管理客體可以直接參與到政策的制定中；在一些社區(qū)，作為社區(qū)居民的管理客體甚至成為自身的管理主體。而管理主體與管理客體的關(guān)系也由早期的命令、控制、指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)橐环N對(duì)話協(xié)商關(guān)系，即以“人本、責(zé)任、服務(wù)”精神為核心的“參與、合作、互動(dòng)”方式。［3］雖然通過給予管理客體更大的獨(dú)立性，管理主體能夠在避免擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)管理更多的公共事務(wù)，但是管理主體與管理客體共享權(quán)力、分享責(zé)任機(jī)制帶來的各自界限模糊、責(zé)任認(rèn)定的困難，為管理主體互相推諉、轉(zhuǎn)嫁責(zé)任提供了可能，并引發(fā)出行政倫理等問題。有鑒于此，在可以預(yù)見的未來，管理主體與管理客體的界限有可能會(huì)重新清晰起來。二、政治與行政的分離與融合從1887年威爾遜（ThomasWoodrowWilson）發(fā)表《行政學(xué)之研究》開始，行政與政治逐漸分離，公共管理的研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“行政”。威爾遜在該文中指出，與制定一部憲法相比，執(zhí)行一部憲法正變得日趨困難，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)行政管理進(jìn)行專門研究。他還認(rèn)為國(guó)家權(quán)力掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行部門的手中，這就從結(jié)構(gòu)上否定了三權(quán)分立，確立了行政與政治兩分法。古德諾（Frank.J.Goodnow）則系統(tǒng)全面地闡述了行政與政治兩分法，認(rèn)為行政將成為現(xiàn)代政府的中心問題。[注:在時(shí)期劃分上,本文參考了張國(guó)慶《行政管理學(xué)概論》第2版緒論部分，見北京大學(xué)出版社2000年版。]現(xiàn)在已經(jīng)有學(xué)者試圖通過這方面研究來打破這樣一種局限，較有代表性的是新公共服務(wù)理論。“當(dāng)人們抱怨官僚組織的問題時(shí)，人們總是傾向于將其歸咎于官僚組織的管理問題。而事實(shí)上，問題出在官僚組織的治理上?！保?］持類似立場(chǎng)的學(xué)者們進(jìn)一步地將官僚制政府弊端的原因歸結(jié)為傳統(tǒng)議會(huì)——政府治理結(jié)構(gòu)的失效，從而將目光從政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移到了與政府相關(guān)的政治制度上。新公共服務(wù)理論的代表人物羅伯特·B·丹哈特和珍妮特·V·丹哈特認(rèn)為，新公共服務(wù)是指“關(guān)于治理體系中公共行政官員角色的一系列思想，而且這種治理體系將公民置于中心位置”［5］。換言之，新公共服務(wù)的鋒芒直指新公共管理的“掌舵而非劃槳”原則。在對(duì)這一流行語進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)的理論家試圖重新確定公務(wù)員和公民之間的關(guān)系。新公共管理改革雖然改變了政府作為公共服務(wù)直接提供者的角色，但是政府仍舊擁有極大的權(quán)力來制定執(zhí)行公共政策。新公共服務(wù)理論正是要改變“政府獨(dú)自掌舵”的局面，強(qiáng)調(diào)政府是人民的，政府在為“國(guó)家”這條船掌舵之時(shí)必須聽從人民的意見。因此，政府的首要作用乃是幫助公民實(shí)現(xiàn)他們的公共利益而不是去駕馭社會(huì)。在新公共服務(wù)理論興起的時(shí)代，行政與政治再次融合到一起。當(dāng)然，這種融合與早期公共管理研究并不相同。因?yàn)閷W(xué)者們對(duì)于獨(dú)立出來的“行政”因素已經(jīng)能夠順利處理，所以再次將“政治”因素嵌入進(jìn)“行政”對(duì)于公共管理而言是可行和必須的。三、“效率”與“價(jià)值倫理”的對(duì)立與轉(zhuǎn)化以美國(guó)人泰勒（FrederickWinslowTaylor）1911年發(fā)表的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，公共管理進(jìn)入到科學(xué)管理主義時(shí)代。以“精密性”、“規(guī)范性”途徑為核心的“效率導(dǎo)向”成為這一時(shí)期最重要的研究對(duì)象。泰勒認(rèn)為加強(qiáng)專業(yè)性計(jì)劃工作可以促成組織的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的工作流程，從而增進(jìn)組織的穩(wěn)定性。正是在這一點(diǎn)上,他擺脫了傳統(tǒng)依靠個(gè)性進(jìn)行組織管理的模式?！敖M織理論之父”馬克斯·韋伯（MaxWeber）則建立了官僚模型(BureaucracyModel)，認(rèn)為官僚集權(quán)組織是適用于一切復(fù)雜組織的最有效的組織形式。懷特等人作為公共管理的代表,認(rèn)為必須運(yùn)用科學(xué)的方法得出某些規(guī)律性的東西，進(jìn)而建立相關(guān)的原理、法則和知識(shí)體系?？茖W(xué)管理主義時(shí)期公共管理的特點(diǎn)是：管理是科學(xué)而不是單憑經(jīng)驗(yàn)行事的方法；認(rèn)定對(duì)于每個(gè)組織而言,必定有一種成本最小、產(chǎn)出最大的最優(yōu)方法。以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的科學(xué)管理主義認(rèn)為人就是以追求私利為惟一行動(dòng)動(dòng)機(jī)的。這一認(rèn)識(shí)的優(yōu)點(diǎn)非常明顯：科學(xué)管理的工時(shí)研究、動(dòng)作研究、計(jì)件工作制、成本核算方法、職能工長(zhǎng)制的理論，滿足了經(jīng)濟(jì)人的物質(zhì)需求，并且通過嚴(yán)格的管理制度和有效的激勵(lì)機(jī)制，極大提高了生產(chǎn)效率。但科學(xué)管理主義由于將除追求私利以外人的其他特性全部剝離，所以也存在理論缺陷。于是公共管理以“行為科學(xué)——一種倡導(dǎo)關(guān)心人的價(jià)值倫理流派”作為方向演變。研究者發(fā)現(xiàn)，人除了理性之外還有感情相互依存的需要，可能放棄經(jīng)濟(jì)利益而屈從于人際關(guān)系、道德和感情，并且有通過公共生活實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的愿望。特別是梅奧（Mayo）、羅特斯利博格（EritzJ.Roethlisberger）和懷特赫德（T.N.Whitehead）1927—1932在西方電氣公司完成的霍桑實(shí)驗(yàn)（HawthorneExperiments）發(fā)現(xiàn)：社會(huì)、心理因素是鼓勵(lì)工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑；非正式組織有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范；在職工需要中，金錢僅僅是一部分，更多的需要?jiǎng)t來自于感情、安全感、歸屬感等等。這樣，他們就徹底顛覆了科學(xué)管理的“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”而建立了全新的“社會(huì)人假設(shè)”。以“社會(huì)人假設(shè)”為基礎(chǔ)的行為科學(xué)逐漸被接納為研究公共管理的新方法。其中有代表性的是西蒙的決策理論。西蒙批評(píng)傳統(tǒng)的組織理論把組織中的人看成是一個(gè)毫無人性的既定因素而不是可變因素，因而忽略了人的行為的重要性。他認(rèn)為，成員的心理、行為與決策關(guān)系密切，只有對(duì)成員的決策和行為因素進(jìn)行分析才能理解一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)與功能。[1][2][][]到20世紀(jì)60年代，西方國(guó)家普遍被種族歧視、政府腐敗等社會(huì)問題所困擾；70年代開始的滯脹進(jìn)一步加劇了社會(huì)危機(jī)，反映在公共管理上就是人們對(duì)于政府深深的不信任。所有這些，促進(jìn)了公共管理的變革——“新公共行政”運(yùn)動(dòng)興起。其代表人物弗雷德里克森（GeorgeH.Frederickson）主張以政府及其公共管理過程中的價(jià)值觀和倫理觀作為新公共行政學(xué)的核心概念。新公共行政運(yùn)動(dòng)的主要觀點(diǎn)是：主張社會(huì)正義與公平；認(rèn)為傳統(tǒng)的公共管理過于專注于高層管理與職能部門的管理，以至于效率、經(jīng)濟(jì)目的總以公平與正義為代價(jià)，而后者正是公共管理的根本目的；要通過范式革命對(duì)傳統(tǒng)公共管理的框架進(jìn)行徹底的革新；強(qiáng)調(diào)公共管理的“公共性質(zhì)”，指出公共目的、公共利益、公共權(quán)力、公共行為等正是其與以產(chǎn)權(quán)私有制為基礎(chǔ)的企業(yè)管理的根本區(qū)別；主張“民主行政”，要求尊重人民主權(quán)與意愿。這樣，公共管理的“公共”特點(diǎn)第一次比較清晰地表現(xiàn)出來，這使得公共管理不再僅僅是私營(yíng)管理的借鑒者了。但是，新公共行政理論的實(shí)用性不強(qiáng)，正如理查德·J·斯蒂兒曼所質(zhì)疑的，問題是“在既定的憲政體制內(nèi)如何才能把公共行政推送到這樣一個(gè)崇高的地位？”［6］因此，到20世紀(jì)80年代，以追求“三E”（Economy,Efficiency,Effectiveness）為中心的新公共管理運(yùn)動(dòng)，因其較好的實(shí)用性取代了新公共行政學(xué)的主流地位。新公共管理的主張主要有：政府的宏觀調(diào)控替代直接提供公共服務(wù)；決策程序簡(jiǎn)化；節(jié)約公共開支；實(shí)行私有化政策；開展以競(jìng)爭(zhēng)和顧客為導(dǎo)向的公共政策選擇。從實(shí)踐上看，以新公共管理理論為導(dǎo)向的各國(guó)政府改革，確實(shí)有效地遏止了政府的過度擴(kuò)張，減少了行政成本與開支。四、官僚制的發(fā)達(dá)與衰微1890—1920年韋伯建立了官僚制模型理論。按照他的描述,官僚制的特點(diǎn)有:(1)公職的等級(jí)排列。每一個(gè)公職都有其自己的權(quán)威或法定的權(quán)力。(2)系統(tǒng)分工。每一個(gè)公職或職位都有其自己的表示為職位和權(quán)力的能力范圍。(3)非人格化。各種官員服從于非人格化的命令和正式建立的行為規(guī)范,在與組織內(nèi)外的人員接觸時(shí),他們僅僅按照這些規(guī)定行動(dòng)。(4)取得一致運(yùn)用的行為和程序方面的正式的書面規(guī)定。韋伯認(rèn)為,官僚制在精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)格性和可靠性方面優(yōu)于其他任何形式。它最終在集約效率和業(yè)務(wù)范圍方面占有優(yōu)勢(shì)，并且可以正式運(yùn)用于所有各種行政任務(wù)。［1］102-104官僚制適合于常規(guī)任務(wù)和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，但卻不適應(yīng)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境。歐文·E.修斯（OwenE.Hughes）認(rèn)為官僚制的理論遇到兩個(gè)特殊問題：其一是官僚制與民主之間的關(guān)系存在問題；其二則在于人們不再視正規(guī)的官僚制為一種特別有效的組織形態(tài)。由于官僚制過分強(qiáng)調(diào)“規(guī)則本身取代了組織效率變成了力圖達(dá)到的目標(biāo)而不再是達(dá)到目標(biāo)的手段”［7］50。凱登（Caiden）則指出，為了達(dá)到官僚制的“效率”所付出的代價(jià)是沉重的——“狹隘的求同現(xiàn)象；對(duì)個(gè)人進(jìn)取心和創(chuàng)造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但并不出色的工作表現(xiàn)以及同樣的自鳴得意……當(dāng)官僚制走到極端時(shí)它的缺陷將會(huì)取代其優(yōu)點(diǎn)”［7］51。在眾多學(xué)者的批判下,公共管理的演變便開始了摒棄官僚制的進(jìn)程。不過在如何“摒棄”的問題上，學(xué)者之間產(chǎn)生出一些分歧：有的主張從組織文化上建立學(xué)習(xí)型組織，認(rèn)為政府運(yùn)作的首要目標(biāo)不是單一的效率，而是識(shí)別和解決新的問題；有的主張從組織結(jié)構(gòu)上整合各機(jī)構(gòu)行動(dòng)。比如林登的無縫隙政府理論指出，自亞當(dāng)·斯密詳細(xì)論證了專業(yè)分工的優(yōu)點(diǎn)以來，專業(yè)化分工所受到的推崇已經(jīng)到了無以復(fù)加的地步，其導(dǎo)致的條塊分割與部門主義已經(jīng)大大降低了政府的工作效率，因此應(yīng)通過一些組織技術(shù)，以社會(huì)問題和公眾需求為中心，將四分五裂的政府職能整合起來以提高政府工作效能。與傳統(tǒng)的官僚制相比，無縫隙政府沒有推諉扯皮，沒有嚴(yán)格的內(nèi)部分工，更加貼近顧客的需求，具有較高的時(shí)間敏感度。對(duì)官僚制進(jìn)行顛覆的其他公共管理代表理論有：從倫理道德角度批判它的新公共行政理論；從技術(shù)層面上批判它的新公共管理理論；從政治層面上批判它的新公共服務(wù)理論。雖然對(duì)于“后官僚制時(shí)代”的主張有所不同，但有一點(diǎn)是肯定的，即這些理論的興起使官僚制所代表的傳統(tǒng)公共管理走到了盡頭。五、公共管理各流派的分散與整合以孔茨（HaroldKoontz）發(fā)表于1961年的《管理理論叢林論》為開端,整合公共管理時(shí)期開始興起。在該文中，孔茨用“叢林混亂”一詞來描述管理理論名詞、術(shù)語、定義等林立的現(xiàn)象，這就產(chǎn)生了整合各個(gè)理論的需求。另外由于行為科學(xué)過分強(qiáng)調(diào)人性激勵(lì)、心理滿足、自我實(shí)現(xiàn)對(duì)組織管理中的有效性，在實(shí)踐中顯露出相當(dāng)?shù)木窒扌?，進(jìn)一步增加了理論整合的需求。一種綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的、能夠觀察和分析組織現(xiàn)象的管理思想——系統(tǒng)論登上了歷史舞臺(tái)。它強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部分與部分的影響和組織對(duì)外部環(huán)境及外部環(huán)境對(duì)組織的影響，即把組織看成一個(gè)相互聯(lián)系的、動(dòng)態(tài)的、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)論與公共管理結(jié)合便成為生態(tài)行政學(xué)，以政府賴以生存和運(yùn)作的生態(tài)系統(tǒng)為研究基點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)政府與其環(huán)境的互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。系統(tǒng)論在體現(xiàn)出普適性較好的同時(shí)，實(shí)用性卻較差，因而人們開始研究更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體組織管理過程中的應(yīng)用方式。在這樣的歷史條件下，權(quán)變觀應(yīng)運(yùn)而生。其在承認(rèn)組織與環(huán)境間、各個(gè)分系統(tǒng)間存在相互聯(lián)系作用的基礎(chǔ)上，尋求特定條件下的最有效管理方式。在權(quán)變觀的影響下，生態(tài)行政學(xué)的集大成者——弗雷德·雷格斯（FredW.Riggs）在1957年所著的《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型行政模式》一文提供了在比較中確定各行政類型的特質(zhì)研究框架。他將人類的行政模式分為融合式模型（FusedModel）、菱柱式模型（PrismaticModel）、發(fā)散式模型（DiffractedMode）三種類型。這三種模式反映出不同社會(huì)形態(tài)的發(fā)展水平，因而既可解釋現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政現(xiàn)象，也能解釋傳統(tǒng)社會(huì)的行政現(xiàn)象。20世紀(jì)80年代新公共管理思潮大量吸收了工商管理的理念，主張靈活地處理各個(gè)公共部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)與公共部門和私人部門的關(guān)系，同時(shí)新公共管理在西方國(guó)家的實(shí)踐結(jié)果也因各國(guó)國(guó)情不同而有所差異。這些都充分體現(xiàn)了權(quán)變觀對(duì)于公共管理演變的影響和促進(jìn)。這種演變的特殊性在于，系統(tǒng)論和權(quán)變觀并不是某個(gè)特定公共管理時(shí)期的代名詞，它們只是從70年代后成為公共管理發(fā)展的指導(dǎo)思想。而且，雖然系統(tǒng)論和權(quán)變觀興起于對(duì)公共管理的研究，但其影響早已超越了公共管理領(lǐng)域本身，成為幾乎所有自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的基本研究方法。盡管筆者嘗試歸納了公共管理演變的幾條軌跡，但這并不是說這些軌跡一定是人們有意形成的結(jié)果。無論如何應(yīng)當(dāng)注意到的是，每當(dāng)公共管理理論和實(shí)踐發(fā)展遇到困難時(shí)，人們習(xí)慣于沿著某種邏輯回溯歷史，并往往會(huì)從那些過去管理的基本概念、框架或者體系中發(fā)現(xiàn)前進(jìn)的萌芽。此時(shí)，人們常常會(huì)驚訝于古老公共管理理論的復(fù)蘇。公共管理的每次再生，盡管似曾相識(shí)，但都獲得了不同尋常的新的生命力。探求公共管理的演變路徑有助于我們更好地理解這門學(xué)科，并且可能為其未來的突破奠定基礎(chǔ)。丹尼爾·雷恩（DanielA.Wren）曾寫道：“在管理思想演變的概念分析中涌現(xiàn)出了相當(dāng)明確的各種趨勢(shì)、力量與哲學(xué)。管理既是環(huán)境的產(chǎn)物又是其過程。從內(nèi)部來說管理思想經(jīng)過了一些不同的階段。這些階段在指引目標(biāo)前進(jìn)的系統(tǒng)解決所碰到的問題時(shí)，有的側(cè)重于人的方面，有的側(cè)重于組織和方法方面。從外部來說，管理思想一直受到技術(shù)進(jìn)步、人性假設(shè)的變化以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治價(jià)值動(dòng)力的影響。今日不同于明日而明日又不同于今日，但今天是我們所有的昨天協(xié)力作用的結(jié)果，明天也將如此。對(duì)于管理學(xué)者而言，歷史中存在許多教訓(xùn)，而其中最重要的一條是把過去作為序幕加以研究?！保?］雖然雷恩的評(píng)述只是涉及一種普遍的管理思想，沒有具體到公共管理領(lǐng)域，但是筆者仍然認(rèn)為它是對(duì)公共管理演變軌跡的最好歸納。當(dāng)我們觀察到“公共管理”在諸多桿天平上擺動(dòng)時(shí)，我們實(shí)際上學(xué)習(xí)和掌握了其演變的規(guī)律，而這些規(guī)律足以能揭示其未來發(fā)展方向的秘密。［參考文獻(xiàn)］［1］菲利克斯·A.尼格羅，勞埃德·G.尼格羅.公共行政學(xué)簡(jiǎn)明教程［M］.郭曉來，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1997.［2］拉塞爾·M.林登.無縫隙政府［M］.王大海，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：3.［3］陳慶云.公共管理理念的跨越：從政府本位到社會(huì)本位［J］.中國(guó)行政管理,2005(4)：18-22.［4］羅伯特·丹哈特.公共組織理論［M］.項(xiàng)龍，劉俊生，譯.北京：華夏出版社，2002：194.［5］羅伯特·B.丹哈特，珍妮特·V.丹哈特，劉俊生.新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵［J］.中國(guó)行政管理，2002(10):39-45.［6］理查德·J.斯蒂兒曼.美國(guó)公共行政重建運(yùn)動(dòng)：從“狂熱”的反國(guó)家主義到90年代“適度”的反國(guó)家主義［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999(4)：79.［7］歐文·E.休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.彭和平，等譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.［8］丹尼爾·A.雷恩.管理思想的演變［M］.趙睿，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004：566-567.

摘要：創(chuàng)新和發(fā)展是時(shí)代的特征，然而長(zhǎng)期以來，我國(guó)的公共管理領(lǐng)域一直沒能與我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結(jié)合，導(dǎo)致公共管理缺乏中國(guó)特色。文章以法家思想為例，將法家思想中的積極成分與當(dāng)代公共管理相結(jié)合，使中國(guó)的公共管理能夠具有民族精髓，根植本土，進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：法家思想；公共管理；創(chuàng)新

我國(guó)公共管理的研究集中于對(duì)西方公共管理思想和制度體系的研究，而對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)文化的借鑒幾乎處于空白狀態(tài)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展與政府機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，公共管理面臨的難題不斷增加，創(chuàng)新是必然趨勢(shì)。指出：“要治理好今天的中國(guó)，既需要對(duì)我國(guó)的歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對(duì)我國(guó)古代治國(guó)理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)?！北娝苤芾硭枷牒凸芾斫?jīng)驗(yàn)必然深深地鐫刻著民族文化的烙印，我國(guó)千百年來的管理智慧和底蘊(yùn)積淀對(duì)公共管理創(chuàng)新具有相當(dāng)大的人文道德價(jià)值和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益借鑒意義。本文將法家思想中極具特色的思想作為研究公共管理創(chuàng)新的文化平臺(tái)，為其創(chuàng)新尋求具有中國(guó)特色的思想文化基礎(chǔ)和民族底蘊(yùn)。

一、研究法家思想的意義

法家管理思想既是我國(guó)古代眾多改革家、思想家、政治家智慧的結(jié)晶，也是我國(guó)優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)和寶貴的精神財(cái)富。它萌芽于春秋，發(fā)展于戰(zhàn)國(guó)，并在戰(zhàn)國(guó)末期達(dá)到成熟，它不斷地超越自我，最終完成理論體系的構(gòu)建，在政治上建立了我國(guó)歷史上第一個(gè)大一統(tǒng)王朝——秦朝，自漢代以后，統(tǒng)治者多采取外儒內(nèi)法的方式來管理、統(tǒng)治國(guó)家和臣民。雖然中國(guó)文化以儒家為主流，但是作為具有實(shí)踐向度的法家管理思想，如“事斷于法，是國(guó)之大道”“不法古，不循今”等，仍歷經(jīng)千年而不衰，對(duì)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展和當(dāng)代社會(huì)治理具有啟發(fā)意義，對(duì)構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共管理理論也極具借鑒價(jià)值。

二、法家代表人物及其思想概述

摘要:公共管理中國(guó)話語體系的研究近年來成為熱點(diǎn)。改革開放至今，中國(guó)話語構(gòu)建已經(jīng)取得了一定成就。本文主要綜述并分析公共管理中國(guó)話語構(gòu)建的三個(gè)維度，即構(gòu)建融入中國(guó)傳統(tǒng)行政思想的話語體系，構(gòu)建本土化的中國(guó)公共管理話語體系和構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)科話語體系，并嘗試提出今后的研究展望。

關(guān)鍵詞:公共管理中國(guó)話語體系;傳統(tǒng)文化;本土化;學(xué)科體系

一、公共管理中國(guó)話語體系問題的提出

中國(guó)歷史上對(duì)于行政管理的研究，古代稱之為“行使政治權(quán)力”，其核心內(nèi)容是管理國(guó)家和使用國(guó)家權(quán)力。古往今來，帝王術(shù)、資治通鑒等記錄下來的大量行政經(jīng)驗(yàn)，再加上儒家文化的道統(tǒng)思想和教導(dǎo)，形成了一個(gè)龐大的具有中國(guó)文化特色的國(guó)家管理的思維和話語體系。中國(guó)的公共管理學(xué)科自20世紀(jì)80年代以來，與行政改革和管理制度建設(shè)同步發(fā)展，引進(jìn)了大量現(xiàn)代西方公共管理的理論、思想、方法及話語體系，經(jīng)歷了重建、引進(jìn)、迅速發(fā)展的階段，已在兩百多個(gè)高校建立了公共管理系、所或者學(xué)院，全國(guó)五百多家高等學(xué)校中都建立了公共管理類本科，為中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的構(gòu)建提供了良好平臺(tái)。話語體系，是對(duì)某一思維進(jìn)行表達(dá)和詮釋的一種語言系統(tǒng)，由于后現(xiàn)代思潮在西方社會(huì)的興盛，近年來對(duì)話語體系的研究也越來越廣泛，其目的是在現(xiàn)代社會(huì)高度發(fā)展的基礎(chǔ)上，突破固有思維體系和制度構(gòu)建，重構(gòu)思想語言的基本單元，解放個(gè)人與個(gè)人、群體與群體以及個(gè)人與群體之間的關(guān)系，從而突破至更高層次的自由。如“現(xiàn)代”(modernity)“后現(xiàn)代”(post－modern)“重構(gòu)”(re－construct)，“解構(gòu)”(decon-struct)”“話語體系”(narrative)”“權(quán)利要求”(claim－smak-ing)“權(quán)威表述”(authenticdiscourse)“多中心”(multiplecenters)等都是后現(xiàn)代思潮的關(guān)鍵詞語，它將追求層級(jí)更深、范圍更廣的民意民主決策和民生的權(quán)利作為核心目標(biāo)，而這也是思想家探索如何突破現(xiàn)代模式的不可或缺的理論路徑之一。關(guān)于公共管理中國(guó)話語體系的建立，知名學(xué)者們對(duì)其有著不同的見解:前MPA教指委秘書長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)朱立言教授認(rèn)為實(shí)踐是理論的唯一源泉，公共管理知識(shí)的生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)更緊密地與實(shí)踐相結(jié)合，緊跟實(shí)踐的步伐，創(chuàng)造出能夠切實(shí)解決中國(guó)所存在的問題、具有中國(guó)特色的公共管理話語體系。著名公共管理學(xué)者藍(lán)志勇教授立足于哲學(xué)的層面和跨文化的視角，認(rèn)為公共管理學(xué)的建設(shè)不僅要符合中國(guó)文化的特點(diǎn)和傳承，而且要能夠與世界文明有效溝通，提煉出包容的話語體系。在清華大學(xué)薛瀾教授眼中，中國(guó)公共管理話語體系的本土化實(shí)際上包含著兩個(gè)相互促進(jìn)的方面:一是非西方語境下公共管理話語體系的重新定位;二是我國(guó)公共行政話語體系的本土化與發(fā)展。中山大學(xué)王樂夫教授認(rèn)為公共不按理取代公共行政成為新的有效的公共部門管理理念，并把公共管理劃分為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理，在此基礎(chǔ)上來建構(gòu)公共管理學(xué)科。廈門大學(xué)的陳振明教授則認(rèn)為中國(guó)公共管理學(xué)科建設(shè)的立足點(diǎn)是順應(yīng)新時(shí)期國(guó)家的發(fā)展需求，順應(yīng)當(dāng)代哲學(xué)、社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的發(fā)展趨勢(shì)，增強(qiáng)公共管理學(xué)的學(xué)科影響力，以完善的理論體系來引導(dǎo)國(guó)家和地方的創(chuàng)新發(fā)展。山東大學(xué)葛荃教授認(rèn)為當(dāng)代公共管理學(xué)不僅要反思和質(zhì)疑當(dāng)前現(xiàn)有的學(xué)術(shù)體系、學(xué)科體系、話語體系，同時(shí)要與世界主流學(xué)術(shù)話語體系交流和融通，將中國(guó)行政管理思想史納入公共管理知識(shí)體系，以期增加中國(guó)元素，構(gòu)建中國(guó)話語。廣州大學(xué)王楓云教授認(rèn)為中華傳統(tǒng)文化中就可以提煉出豐碩的管理經(jīng)驗(yàn)，道家、儒家、法家的政策觀都可以作為政策科學(xué)本土化和中國(guó)特色話語體系構(gòu)建的源泉。關(guān)于中國(guó)的公共管理話語體系研究，將部分學(xué)術(shù)界以純西方公共管理理論為核心的介紹型研究剔除后，可將其余的公共管理中國(guó)話語研究歸納為三個(gè)維度:一是將中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想和文化納入公共管理知識(shí)體系，構(gòu)建具有豐富中國(guó)元素的中國(guó)話語;二是重視中國(guó)公共管理實(shí)踐問題研究，構(gòu)建具有中國(guó)特色的本土化公共管理話語體系;三是兼顧借鑒與創(chuàng)新，構(gòu)建學(xué)科化的中國(guó)公共管理話語體系。

二、公共管理中國(guó)話語體系構(gòu)建的三維度

(一)構(gòu)建融入中國(guó)傳統(tǒng)行政思想的話語體系。中國(guó)擁有上下五千年的歷史，是唯一一個(gè)古代文明從未終止過的現(xiàn)代民族國(guó)家，多數(shù)時(shí)間在世界上處于領(lǐng)先地位，歷史上曾經(jīng)開創(chuàng)過多個(gè)“盛世”，其治國(guó)思想、行政思想、行政實(shí)踐歷史淵源流長(zhǎng)。現(xiàn)代中國(guó)公共管理知識(shí)體系被西方話語體系覆蓋嚴(yán)重，因此，傳統(tǒng)行政管理思想作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精粹，將其納入公共管理知識(shí)體系中對(duì)于增加中國(guó)元素，構(gòu)建中國(guó)話語意義重大。改革開放以來，許多場(chǎng)合都會(huì)提到“中國(guó)特色”，這是中國(guó)文化的特殊性表現(xiàn)，基于政治文化層面上，是以儒家思想為主體的中國(guó)傳統(tǒng)文化背景下形成的士大夫階層，對(duì)上是權(quán)力基礎(chǔ)，對(duì)下是民間領(lǐng)袖，體現(xiàn)為維系社會(huì)與政治“結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定”的中堅(jiān)力量，儒家的治國(guó)理念核心是以德治仁政教化，而秦在統(tǒng)一時(shí)采用的是法家思想，秦統(tǒng)一時(shí)的暴力手段與統(tǒng)一后的強(qiáng)制管理使秦二世而亡，因而漢代統(tǒng)治者以此為戒轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略思維，以儒為主，以法治為輔，“本以霸王道雜之”，謂之“漢家制度”。在這一治國(guó)策略中以調(diào)節(jié)為主，倡導(dǎo)惠民仁政，可解決社會(huì)沖突，再結(jié)合法制，可守住治國(guó)根基，軟硬結(jié)合，得以治天下。古代統(tǒng)治者和思想家對(duì)于治國(guó)理政方面，解決的問題有兩個(gè)，第一需要具備穩(wěn)定的社會(huì)中堅(jiān)力量為社會(huì)基礎(chǔ)，第二是需要有高度理性的制度為支撐。這些問題的解決能夠體現(xiàn)出精英群體接續(xù)和積淀的政治理性與智慧匯聚為行政管理思想，形成中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精髓，而這便是中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。自20世紀(jì)80年代以來，行政管理知識(shí)體系和理論架構(gòu)均源于西方，然而純西學(xué)化的知識(shí)體系與中國(guó)的管理問題存在很大的水土不服。中國(guó)政治思想史是這一學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)，但從研究根本上看，當(dāng)代中國(guó)許多高校行政管理專業(yè)的培養(yǎng)計(jì)劃都不夠全面，過于偏重實(shí)用性，甚至取消了“政治學(xué)原理”基礎(chǔ)課程。非唯學(xué)子，師者尤甚乎。目前學(xué)界對(duì)于中國(guó)公共管理語言體系的構(gòu)建研究較多，但被人接受的只有計(jì)量研究和田野調(diào)查。這種研究趨勢(shì)的形成原因主要有兩點(diǎn)，第一點(diǎn)是自20世紀(jì)80年代以來，解放思想，實(shí)事求是，學(xué)術(shù)界深刻反思了在此之前教條化、僵化的理論和思維方式以及研究方法;第二點(diǎn)是國(guó)內(nèi)學(xué)界在國(guó)際交流和對(duì)話中，體現(xiàn)出的傳統(tǒng)研究方法落后國(guó)際學(xué)術(shù)界的現(xiàn)實(shí)，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)話。通過以上分析，將中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想增加到現(xiàn)代基本西學(xué)化的公共管理學(xué)中，對(duì)于構(gòu)建中國(guó)話語體系具有以下優(yōu)勢(shì):其一，汲取中國(guó)傳統(tǒng)管理思想的精華，將中國(guó)元素添加到現(xiàn)代公共管理知識(shí)體系中，提升對(duì)當(dāng)代中國(guó)公共管理話語的解釋能力;其二，重新認(rèn)識(shí)公共管理研究的現(xiàn)實(shí)意義和正當(dāng)性考量，促使量化研究與定性研究的相互融合，增強(qiáng)現(xiàn)代中國(guó)公共管理話語體系研究的“反思、批判”和“精準(zhǔn)描述”能力，推動(dòng)社會(huì)政治的改革，加快政治管理的科學(xué)進(jìn)步和公共管理的社會(huì)實(shí)踐;其三，加快現(xiàn)代西學(xué)意義上的公共管理理論與中國(guó)歷史上的社會(huì)政治文化積淀的融合，與中國(guó)當(dāng)代社會(huì)政治實(shí)踐的融合，推動(dòng)公共管理學(xué)術(shù)視域的中國(guó)話語的形成。(二)構(gòu)建本土化的中國(guó)公共管理話語體系?！氨就粱笔侵钢袊?guó)的公共管理不同于其他國(guó)家的公共管理面對(duì)的對(duì)象，且公共管理學(xué)的相關(guān)理論支持也存在很大不同，因此公共管理學(xué)只能是一種國(guó)別性的存在，本土性表現(xiàn)得非常突出，而這便是本土化中國(guó)公共管理話語體系存在的最合理解釋。著名公共管理學(xué)者藍(lán)志勇在相關(guān)領(lǐng)域研究中提到，“中國(guó)正處于從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，從本土走向國(guó)際，讓國(guó)際了解本土的時(shí)代。”中國(guó)公共管理本土化是走向國(guó)際化的必然選擇，它使中國(guó)更有效的與國(guó)際溝通，并從國(guó)外先進(jìn)的公共管理文化中汲取精華。然而，公共管理學(xué)在學(xué)科屬性上并不屬于自然科學(xué)，而是人文社會(huì)科學(xué)，而公共管理活動(dòng)作為公共管理學(xué)的研究主體，是具有主觀能動(dòng)性的人的活動(dòng)，并非客觀的自然現(xiàn)象。無論是哪個(gè)國(guó)家，其公共管理的政治性、民族性都非常鮮明，并與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況、歷史文化、政治體系相連，而這也是公共管理活動(dòng)存在國(guó)別差異的根本原因。不僅如此，公共管理針對(duì)的除公共管理活動(dòng)之外，還在于可以為公共管理實(shí)踐提供路徑與方向上的借鑒，中國(guó)的公共管理對(duì)象與其他國(guó)家不同，因此在理論支持上也同樣存在差異，而這便是本土化中國(guó)公共管理學(xué)話語體系存在的合理性。本土化并非掩蓋公共管理學(xué)的普遍性，中國(guó)的公共管理學(xué)也必須體現(xiàn)出活動(dòng)自身的規(guī)定性。中國(guó)公共管理學(xué)話語在誕生時(shí)、成長(zhǎng)中都存在一定缺失，這是由于西方理論的影響，但應(yīng)該明確的是，西方理論不但無法回應(yīng)中國(guó)問題，還會(huì)給出錯(cuò)誤的方向，僅依靠西方理論下的公共管理學(xué)的中國(guó)轉(zhuǎn)化，并不能塑造帶有中國(guó)特色的管理學(xué)話語體系，它忽視了中國(guó)公共管理歷史流傳下來的文化精髓，忽視了中國(guó)公共管理學(xué)發(fā)展的獨(dú)特道路。對(duì)西方公共管理理論及思想的汲取和采納，要“以我為主、為我所用”，而不是一味地“盲目追隨”或簡(jiǎn)單地“按部就班”。判斷西方公共管理學(xué)話語體系能否與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公共管理實(shí)踐發(fā)展相適應(yīng)，要考慮它能否與中國(guó)主流的價(jià)值觀念相一致并準(zhǔn)確反映時(shí)代的精神;能否與我們的傳統(tǒng)管理思想體系進(jìn)行有效的對(duì)話，并能夠以此為契機(jī)衍生出新的思想、觀念和話語?！氨就粱睆?qiáng)調(diào)的是中國(guó)自己的公共管理學(xué)，構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)的話語體系，若偏離這一核心，無異于緣木求魚。據(jù)此，基于本土化的公共管理學(xué)中國(guó)話語體系的構(gòu)建關(guān)鍵在于以下幾點(diǎn):第一，明確中國(guó)的表達(dá)方式，即需要以中國(guó)的漢語作為表達(dá)工具，這是讓中國(guó)公共管理學(xué)走出國(guó)門、獲取國(guó)際話語權(quán)的必要道路，且漢語代表的是中華民族的思維方式、精神氣質(zhì)和價(jià)值觀念;第二，強(qiáng)調(diào)中國(guó)自己的理論體系，正面直視鮮活的中國(guó)公共管理現(xiàn)實(shí)，構(gòu)建反映中國(guó)實(shí)踐的話語體系，西學(xué)理論下的話語體系不僅會(huì)對(duì)中國(guó)公共管理學(xué)產(chǎn)生損害，同時(shí)也會(huì)為中國(guó)公共管理實(shí)踐指偏方向，只有本土化的公共管理實(shí)踐構(gòu)建的話語體系，才是具有穿透力的公共管理學(xué)話語體系;第三，明確中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，即以往西方理論侵入嚴(yán)重，導(dǎo)致我們忽視了本國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，若依然用西方理論的“中國(guó)化”來構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)話語體系，是無法改變中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的“跟班”地位，只有真正立足中國(guó)公共管理實(shí)踐，總結(jié)中國(guó)公共管理經(jīng)驗(yàn)，才是構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的正確道路;第四，明確中國(guó)的文化根基，即中國(guó)公共管理學(xué)是指具有中國(guó)文化的公共管理學(xué)，因而源于中國(guó)文化情境的中國(guó)公共管理理論才具有指導(dǎo)性，這也是構(gòu)建基于中國(guó)文化根基的公共管理學(xué)話語體系的重要原因。(三)構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)科話語體系。在西方國(guó)家，公共管理也稱“新公共管理”，是公共行政學(xué)發(fā)展過程中的一個(gè)特殊階段，即從傳統(tǒng)行政學(xué)重視“公平、正義”等行政價(jià)值轉(zhuǎn)向20世紀(jì)80年的重視“工具和效率”。公共管理階段主張B途徑，即向企業(yè)學(xué)習(xí)、市場(chǎng)化改革、放松規(guī)制、提高管理效率等。當(dāng)新公共管理傳入中國(guó)后，潛移默化地影響了中國(guó)傳統(tǒng)行政學(xué)科的面貌，形成強(qiáng)勢(shì)的公共管理學(xué)科，包括行政管理、社會(huì)保障、公共財(cái)政管理、土地資源管理等專業(yè)。21世紀(jì)初以中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院為學(xué)習(xí)榜樣，全國(guó)擁有公共管理學(xué)科的大學(xué)的相應(yīng)學(xué)院多數(shù)更名為公共管理學(xué)院，這是最有中國(guó)特色的公共管理學(xué)科話語。中國(guó)公共管理話語學(xué)科化，指的是在公共管理學(xué)話語表達(dá)中，強(qiáng)調(diào)邏輯性和體系性的嚴(yán)密，在固有的觀念或者理論基礎(chǔ)上，對(duì)公共管理問題進(jìn)行深度分析，嘗試在公共管理學(xué)的多個(gè)概念之間形成邏輯關(guān)聯(lián)。任何一門學(xué)科都具有獨(dú)特的話語體系，且一般情況下一門學(xué)科的話語體系的功能表現(xiàn)在兩點(diǎn)，即理論交流和理論指導(dǎo)實(shí)踐，然而，當(dāng)前中國(guó)公共管理話語體系并未體現(xiàn)出這兩點(diǎn)功能。非學(xué)科化的中國(guó)公共管理話語體系是以話語主體個(gè)人的觀察、思考和實(shí)踐的基礎(chǔ)上建立的，是主體對(duì)公共管理活動(dòng)的思考，主體的特色不同也造就了語言表達(dá)的行政理想和價(jià)值取向的不同特征，如孟子的治國(guó)理念通常以鮮明的對(duì)比、生動(dòng)的用詞、靈活的問句、整齊的對(duì)偶等形式來表現(xiàn);又如孔子的為政主張是以大量勻稱和對(duì)立的范疇來表示，如“性”與“命”、“智”與“愚”、“善”與“惡”、“學(xué)”與“思”等等，都體現(xiàn)出孔子行政思想的深?yuàn)W，展現(xiàn)出其高超的語言表達(dá)藝術(shù)。中國(guó)公共管理學(xué)的學(xué)科化最初是源于西方，自20世紀(jì)初，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)外有關(guān)行政學(xué)著作進(jìn)行了翻譯，如美國(guó)的《行政綱目》、日本的《行政學(xué)總論》等，從此中國(guó)公共管理學(xué)形成?；趯W(xué)科化中國(guó)公共管理話語體系的特征表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):第一，偏離了公共管理實(shí)踐。公共管理學(xué)的實(shí)踐性很強(qiáng)，但當(dāng)前卻存在忽視現(xiàn)實(shí)問題的學(xué)術(shù)旨趣、偏于研究西方理論的缺陷和問題，而學(xué)科化的中國(guó)公共管理語言體系的構(gòu)建必須將其特點(diǎn)考慮進(jìn)去，思考公共管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，才能提煉出話語體系。第二，回應(yīng)系統(tǒng)化的公共管理實(shí)踐。中國(guó)公共管理學(xué)話語與實(shí)踐是相互的，但當(dāng)前卻依舊存在試圖以某種固有的觀念或理論框架為入手點(diǎn)，對(duì)公共管理活動(dòng)進(jìn)行分析并引導(dǎo)實(shí)踐的實(shí)際情況，消磨了公共管理實(shí)踐的豐富性。第三，反映話語體系的去價(jià)值化，基于學(xué)科化的公共管理中國(guó)話語體系，無論是從思維層面，還是方法、文字的表達(dá)上，都更加注重理性主義，看似體現(xiàn)的客觀、理性，但實(shí)際上卻失去了話語體系的價(jià)值判斷和實(shí)踐關(guān)照。不僅如此，由于工具主義觀念，公共管理活動(dòng)愈發(fā)完整就越被認(rèn)為是由孤立存在的單獨(dú)要素構(gòu)成，逐步瓦解了公共管理的有機(jī)統(tǒng)一。面對(duì)這種現(xiàn)狀，基于學(xué)科化的中國(guó)公共管理話語體系的構(gòu)建必須注重這三點(diǎn):首先，融入優(yōu)秀的中國(guó)傳統(tǒng)文化，即注重“感性的整體體悟”，這與西方強(qiáng)調(diào)的“嚴(yán)格的理性檢驗(yàn)”是不同的，在構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)話語體系中的作用巨大，更是營(yíng)養(yǎng)基礎(chǔ);其次，重視中國(guó)公共管理實(shí)踐，實(shí)踐與話語之間的關(guān)系密切，話語來源于實(shí)踐，實(shí)踐依靠話語表達(dá)，中國(guó)公共管理學(xué)話語體系在不斷創(chuàng)新，在實(shí)踐中必須不斷總結(jié)更新的范疇、概念及表述，讓中國(guó)公共管理學(xué)話語體系與時(shí)俱進(jìn);最后，對(duì)西方公共管理學(xué)話語體系保持批判和借鑒，汲取有用的理論，不可盲目追隨。

摘要：在管理思想中泰羅科學(xué)管理的思想有著十分重要的作用，它不僅對(duì)當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)實(shí)踐起到了重大作用，對(duì)我國(guó)當(dāng)代公共管理也有借鑒意義。通過對(duì)泰羅科學(xué)管理的深刻解讀，深刻剖析目前我國(guó)公共管理中存在的主要問題，探討科學(xué)管理對(duì)于我國(guó)當(dāng)代公共管理的重要啟示作用，提高行政效率，增強(qiáng)行政能力。

關(guān)鍵詞：科學(xué)管理；公共管理；發(fā)展向度

一、泰羅科學(xué)管理概述

泰羅管理原理用應(yīng)用科學(xué)的方法來提高集體的合作與協(xié)調(diào)能力，提高生產(chǎn)效率，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出量的最大化和培養(yǎng)工人的目的。并在此基礎(chǔ)上提出：在選拔、培訓(xùn)、管理和研究工人過程和環(huán)境中運(yùn)用科學(xué)知識(shí)，充分利用一流員工標(biāo)準(zhǔn)化的操生產(chǎn)、差別計(jì)件工資制等新方式來提高工人的效率，打破低廉的勞動(dòng)成本和高工資兩者對(duì)立的局面。泰羅把科學(xué)的思想引入管理實(shí)踐中，用科學(xué)研究與方法替代純粹的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，從根本上打破了傳統(tǒng)落后的經(jīng)驗(yàn)管理束縛，是管理理論和實(shí)踐上巨大的進(jìn)步。其科學(xué)管理思想是建立在對(duì)組織管理的基礎(chǔ)上的，雖然早期僅運(yùn)用于企業(yè)之中，但目前的公共管理和企業(yè)管理也存在著許多相似之處，科學(xué)管理的許多原則、方法、觀念及思想對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共管理具有借鑒指導(dǎo)意義，當(dāng)代公共管理可以學(xué)習(xí)泰羅制科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的理念，將其運(yùn)用到政府管理的領(lǐng)域中，解決公共管理中存在的問題，進(jìn)一步提高行政效率，降低行政成本。

二、我國(guó)公共管理中存在的主要問題

（一）效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重

摘要：當(dāng)下中國(guó)公共管理知識(shí)體系為西方話語所覆蓋，構(gòu)建中國(guó)話語是學(xué)界重要使命之一。傳統(tǒng)行政管理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化之精粹，理應(yīng)得到接續(xù)與傳承。特別是在當(dāng)下計(jì)量方法與標(biāo)桿管理過于彌散的狀況下，通過思想文化的參照和介入，在研究路徑上以追循意義或價(jià)值為主導(dǎo)的定性研究與定量研究并重。將中國(guó)行政管理思想史納入公共管理知識(shí)體系，以期增加中國(guó)元素，構(gòu)建中國(guó)話語。

關(guān)鍵詞：中國(guó)話語；中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想；公共管理知識(shí)體系；定性研究；定量研究

嚴(yán)格而論，當(dāng)代公共管理知識(shí)體系是西方文化的產(chǎn)物。四十年來，公共管理知識(shí)體系基本是以西方話語為主導(dǎo)。2000年世紀(jì)之交，有廈門大學(xué)朱仁顯教授大作《中國(guó)傳統(tǒng)行政思想》問世，開創(chuàng)了傳統(tǒng)行政管理思想研究之先河，卻也聲息微弱，“其言似不足者”，最終在計(jì)量研究的沙塵暴中湮沒①。因而，挖掘和傳續(xù)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的管理思想與智慧，以構(gòu)建公共管理知識(shí)體系中的中國(guó)話語，應(yīng)當(dāng)是21世紀(jì)中國(guó)學(xué)術(shù)現(xiàn)代化的重要使命。我以為懂得中國(guó)才能真正懂得管理，為此略抒拙見，以就教于方家。

一、懂得中國(guó)才懂得管理

傳統(tǒng)管理思想是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精粹，對(duì)于這一文化傳承的定位不能局限于現(xiàn)代公共管理理論體系的視角，而是要置放在中華歷史與文化的宏大視域中審讀。（一）傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。近年來，在很多場(chǎng)合我都發(fā)表這樣一個(gè)觀點(diǎn)：“中國(guó)特色”的表現(xiàn)之一是中國(guó)文化具有特殊性。從政治文化的層面看，主要表現(xiàn)為以儒家思想為主體的中國(guó)傳統(tǒng)文化，培育出來一個(gè)士大夫階層。這個(gè)階層對(duì)上是權(quán)力基礎(chǔ)，對(duì)下是民間領(lǐng)袖，成為維系社會(huì)與政治“結(jié)構(gòu)性穩(wěn)定”的中堅(jiān)力量。中國(guó)古代社會(huì)有分合治亂，統(tǒng)一王朝除了元朝九十余年，其余差不多都是三百年左右。其中，兩漢最長(zhǎng)，達(dá)四百年。君主政治時(shí)代行政手段十分落后，對(duì)于全社會(huì)的掌控能力也很低下，卻何以能使一代王朝周期維持在三百年左右，而中央集權(quán)君主政治體制直貫兩千年？原因甚多。從思想文化的視角看，關(guān)鍵有二：一是儒學(xué)成為官學(xué)，二是文官制度。關(guān)于一，西漢初年，儒學(xué)從民間學(xué)術(shù)上升為國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)，這在中國(guó)歷史上是影響政治文化發(fā)展的一個(gè)重大事件。由此達(dá)成兩個(gè)效果。其一，一種思想培育出來一個(gè)士人階層。這個(gè)階層憑借儒學(xué)政治特權(quán)的優(yōu)勢(shì)，得以通過察舉或科舉介入體制，居官為宦。士人群體作為官僚集團(tuán)的后備資源，構(gòu)成君主政治的權(quán)力基礎(chǔ)。同時(shí)，相對(duì)天下士子而言，能夠介入體制的畢竟是極少數(shù)。絕大多數(shù)士人考取功名，雖然未能入仕，但也有了不同于黎民百姓的特殊身份。依據(jù)功名的等級(jí)類分，他們享有一定的特權(quán)，如免除本人徭役、見官無需跪拜等。加上“致仕”回鄉(xiāng)的官員，他們稱為士紳或鄉(xiāng)紳，從而得以號(hào)召鄉(xiāng)里，領(lǐng)袖地方。士人階層對(duì)上是權(quán)力基礎(chǔ)，對(duì)下是民間領(lǐng)袖，實(shí)質(zhì)上構(gòu)成君主政治時(shí)代的社會(huì)中堅(jiān)力量。不論王朝危機(jī)、天下大亂或王朝重建，必然有士人環(huán)繞其間，發(fā)揮無可替代的重要作用。所以在歷史上，出身豪族或平民者都能做皇帝，在前朝的廢墟上重建帝國(guó)，就在于有士人的幫襯。其二，形成陽儒陰法治國(guó)方略。儒家的治國(guó)理念以德治仁政教化為主，在戰(zhàn)亂頻仍的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代無助于一統(tǒng)天下，故而秦的統(tǒng)一實(shí)是法家思想在百家爭(zhēng)鳴中的勝出，但是秦統(tǒng)治者的強(qiáng)制管理和暴力統(tǒng)治致使強(qiáng)秦二世而亡，于是漢代統(tǒng)治者以秦為鏡鑒，轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略思維，以儒為主，法治為輔，“本以霸王道雜之”，謂之“漢家制度”。這一治國(guó)方略注重調(diào)節(jié)，倡導(dǎo)惠民仁政，有利于緩和社會(huì)沖突。同時(shí)以法制為底線，守住治國(guó)根基。軟硬兩手相輔相成，形成政策原則，天下得治。關(guān)于二，與西方中世紀(jì)貴族制君主政治相較，中國(guó)古代社會(huì)是“官僚制中央集權(quán)君主政治”。中國(guó)古代社會(huì)的官僚制體現(xiàn)了高度政治理性與相對(duì)完備的管理、組織技能，為世界之最，而且影響了18世紀(jì)歐洲官僚制的形成［1］。士人是官僚隊(duì)伍的主要構(gòu)成，當(dāng)然其中不乏貪腐之輩，但歷代總有些清官、賢臣、循吏在國(guó)家治理、王朝興盛中起到重要作用，得以名垂青史，教化后人。與世界其他民族相較，古代中國(guó)的君主政治延續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)，天下或有分合，統(tǒng)一是主線。促成這一發(fā)展趨勢(shì)有多種因素，其中重要一項(xiàng)便是緣于士大夫階層的相對(duì)穩(wěn)定，以及對(duì)于中國(guó)傳統(tǒng)政治文化堅(jiān)定不移的認(rèn)同。史實(shí)表明，即便面臨其他古代民族及其文化的強(qiáng)行介入，也能運(yùn)用中國(guó)文化特有的政治智慧化解之，融合之，并用確鑿史實(shí)驗(yàn)證馬克思恩格斯揭示的社會(huì)運(yùn)作客觀規(guī)律之一：征服者被征服①。“由比較野蠻的民族進(jìn)行的每一次征服，不言而喻，都阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，摧毀大批的生產(chǎn)力。但是，在長(zhǎng)時(shí)期的征服中，比較野蠻的征服者，在絕大多數(shù)情況下，都不得不適應(yīng)由于征服而面臨的比較高的‘經(jīng)濟(jì)狀況’；他們?yōu)楸徽鞣咚?，而且多半甚至不得不采用被征服者的語言”［2］。這恰恰說明中國(guó)傳統(tǒng)文化內(nèi)含高層次的文明以及政治理性與智慧，這才是中國(guó)文化真正特殊之所在。要言之，中國(guó)古代統(tǒng)治者及其思想家在治國(guó)理政方面解決了三個(gè)問題：一是有比較穩(wěn)定的社會(huì)中堅(jiān)力量為作為社會(huì)基礎(chǔ)；二是有高度理性的制度支撐；三是有符合歷史進(jìn)程和實(shí)際社會(huì)政治狀況的政策原則保障。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，這三點(diǎn)是國(guó)家穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮的基本條件。構(gòu)建這些條件的是儒家思想為主體的傳統(tǒng)文化以及成為其載體的士人階層作為社會(huì)中堅(jiān)。士人階層作為傳統(tǒng)文化的載體，介入政治，覆蓋社會(huì)，他們傳承、積累政治經(jīng)驗(yàn)，也能或多或少地有所創(chuàng)新。這一階層的精英群體接續(xù)和積淀的政治理性與智慧匯聚為行政管理思想，凝聚為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的精粹，這正是中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想的歷史定位。（二）走出標(biāo)桿管理的刻板思維。依照我的治學(xué)理念，多年來學(xué)習(xí)和研究中國(guó)政治思想史，就是要從傳統(tǒng)的政治理性與智慧中有所收獲，以參照并作用于當(dāng)代之中國(guó)。20世紀(jì)80年代，這個(gè)學(xué)科很興旺，進(jìn)入90年代，逐漸式微。這當(dāng)然也影響中國(guó)行政管理思想研究的發(fā)展。事實(shí)上，在中國(guó)學(xué)界，行政管理學(xué)自20世紀(jì)80年代中期漸次從政治學(xué)學(xué)科獨(dú)立出來，其知識(shí)體系和理論架構(gòu)基本是西方即美國(guó)的。標(biāo)桿管理既稱標(biāo)桿分析法（benchmarking），即“重定向自標(biāo)桿管理”，也稱作基準(zhǔn)化分析法。這是20世紀(jì)70年代末產(chǎn)生的企業(yè)管理方法，嗣后為行政管理學(xué)科所借鑒。將管理目標(biāo)基準(zhǔn)量化，強(qiáng)行提升政府管理效率，并作為基本方法論納入新公共管理知識(shí)體系。21世紀(jì)以來，標(biāo)桿管理風(fēng)靡中國(guó)行政管理學(xué)界，風(fēng)尚彌久，已然近乎刻板思維而影響全局。標(biāo)桿分析法作為現(xiàn)代學(xué)科研究方法，本來無可厚非，但是完全西學(xué)化的知識(shí)體系與方法論能否真正解讀和解決中國(guó)的問題卻頗可懷疑。政治學(xué)的基礎(chǔ)學(xué)科謂之“兩史一論”，即政治學(xué)原理、中外政治學(xué)說史和中外政治制度史。中國(guó)政治思想史是這一學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)，行政學(xué)以及更廣泛意義上的公共管理學(xué)科中，則沒有這樣的設(shè)置。據(jù)我了解，當(dāng)代中國(guó)不少高校行政管理專業(yè)的培養(yǎng)計(jì)劃視野褊狹，過于實(shí)用，連“政治學(xué)原理”這樣的基礎(chǔ)課程也被取消，以為學(xué)之無用，遑論中國(guó)行政管理思想史！有個(gè)別院校在行政管理專業(yè)開設(shè)中國(guó)政治思想史課程，基本都是近代部分。而且往往難以持續(xù)，隨著教學(xué)改革的階段性深入，漸至取消。茲非固陋而何哉！《論語•子罕》載：“子絕四：‘毋意，毋必，毋固，毋我?！狈俏▽W(xué)子，師者尤甚乎。事實(shí)上，如前所述，中國(guó)古代社會(huì)積累了豐厚的政治經(jīng)驗(yàn)，其中包括豐富且實(shí)用的行政管理經(jīng)驗(yàn)和理論。平心而論，中國(guó)傳統(tǒng)政治思想與文化涉及諸如國(guó)體、政體這樣的理論問題，如墨子的自下而上，層級(jí)上（尚）同思想；孟子引孔子曰：“天無二日，民無二王”（見《孟子•萬章上》）；韓非的“事在四方，要在中央，圣人執(zhí)要，四方來效”（見《韓非子•揚(yáng)權(quán)》）；賈誼的“天子如堂，群臣如陛，眾庶如地，此其辟也”（見賈誼的《新書•階級(jí)》）等，但他們并沒有展開討論。在古代中國(guó)的統(tǒng)治者及其思想家、政論家們看來，國(guó)體、政體類的問題已經(jīng)解決，就是中央集權(quán)君主政治，無須討論。他們更為關(guān)注的是施行何種政策，建立何種規(guī)制，如何才能達(dá)成某家天下的長(zhǎng)治久安。于是，治理、管理就成為論爭(zhēng)的核心問題，德治、法治、人治、禮治、教化，以及刑名之術(shù)、南面之術(shù)、德主刑輔等論題成為熱議，恒久不衰?！拔ㄅc二千石治天下”“明主治吏不治民”“漢以孝治天下”則被奉為得以治理成功的至理名言。事實(shí)上，古代中國(guó)的政治實(shí)踐也充分說明了傳統(tǒng)管理思想及其制度化業(yè)已取得成功。如果說，無論古今，人類的智慧總有其相通、相近之處，那么中國(guó)古代行政管理思想內(nèi)含的問題，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理和社會(huì)管理，當(dāng)然會(huì)有其比照和借鑒的意義。其中有些段落，譬如“官箴”“政書”蘊(yùn)含的管理經(jīng)驗(yàn)與智慧，“中國(guó)特色”至為鮮明，很有價(jià)值，作為中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的優(yōu)秀構(gòu)成，值得今人了解、借鑒與傳承。從另一個(gè)角度看，與古代中國(guó)相較，當(dāng)代中國(guó)的政治體制、行政制度和管理方式經(jīng)歷重大變革，但是作為制度文化的傳承，其中仍然含有傳統(tǒng)文化的因子。要言之，中國(guó)傳統(tǒng)文化，無論器物、制度還是思想文化，在數(shù)千年的歷史進(jìn)程中，沒有中斷過。這種文化的長(zhǎng)期延續(xù)，遭遇近代的狂風(fēng)暴雨，釀成劇變。其中變化的深刻程度，顯然是器物、制度和思想的依次排列。也就是說，作為歷史文化的積淀，當(dāng)以思想文化的傳續(xù)、存留和影響最為深刻。從表象看，近代以來思想文化的變革也是天翻地覆的，但是，如果我們把視角深入到思想文化的內(nèi)里，從政治價(jià)值及其觀念的視角來看，其傳續(xù)的堅(jiān)韌度，著實(shí)令人吃驚。關(guān)于這一點(diǎn)，我們瞥一眼當(dāng)下國(guó)人的權(quán)力崇拜、官本位和身份等級(jí)觀念等現(xiàn)象，即可明了，這里無贅言。因之，從中國(guó)傳統(tǒng)行政管理思想的層面考察、研究中國(guó)公共管理的特點(diǎn)與路徑，可以說是不可或缺的認(rèn)知參照。唯有走出標(biāo)桿管理的刻板思維，才能融匯古今中外相關(guān)認(rèn)知而構(gòu)建公共管理知識(shí)體系中的中國(guó)元素。一言以蔽之，懂得中國(guó)才懂得管理。

二、兩種研究方法并重

關(guān)鍵詞：公共管理本土化邏輯基點(diǎn)

內(nèi)容摘要：文章指出，要吸收西方理論元素，但又與國(guó)情之間出現(xiàn)斷層，因此需尋找公共管理理論本土化在價(jià)值觀、主體、客體、理論、路徑方面的邏輯基點(diǎn)，以四點(diǎn)一徑的邏輯基點(diǎn)為起點(diǎn)，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善公共管理理論。我國(guó)的公共管理理論來源于儒家、法家和道家等傳統(tǒng)的管理思想及馬列主義的政府管理思想和西方公共行政學(xué)三部分，但我國(guó)的國(guó)情卻呈現(xiàn)出一元化的治理格局、“崇尚科學(xué)”的思想、市場(chǎng)發(fā)育不足、第三部門力量缺乏等特征。

作為理論體系的公共管理，它的核心價(jià)值肯定是普適的，但是作為一個(gè)引進(jìn)的應(yīng)用學(xué)科，理論的實(shí)用性要考慮到國(guó)家的國(guó)情、發(fā)展階段、特有的制度架構(gòu)。這就是說，一個(gè)理論體系不僅要符合邏輯過程，而且要在邏輯基點(diǎn)上具有同質(zhì)性。西方國(guó)家公共管理理論是以政治與行政的分離為邏輯基點(diǎn)的，在理論的建構(gòu)上以效率作為追求，以提倡“價(jià)值中立”和張揚(yáng)“工具理性”作為學(xué)科發(fā)展方向。而英美等具有西方文化傳統(tǒng)的國(guó)家，之所以在公共管理領(lǐng)域提倡使用“價(jià)值中立”、“工具理性”，是為了適應(yīng)政治與黨派斗爭(zhēng)過程中，多元政治交接時(shí)公共事務(wù)不受或少受影響。因此，其理論的邏輯基點(diǎn)是建立在多元政治的情境下的。而我國(guó)與西方國(guó)家不同，是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，“一元化的治理格局”是最為特殊的國(guó)情。這就決定了西方的公共管理理論不可能提供解決我國(guó)公共管理的現(xiàn)成答案。因此，將公共管理理論引入我國(guó)以后，如果不能進(jìn)行公共管理理論的本土化，沒有建立理論邏輯基點(diǎn)的本土化，就猶如用一個(gè)社會(huì)的架構(gòu)去匹配完美的理論模型，其結(jié)果當(dāng)然是適得其反。

我國(guó)公共管理的發(fā)展過程

從歷史的角度看，公共管理是在公共行政的基礎(chǔ)上提出并發(fā)展起來的，而公共行政是指政府依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)和自身事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)。因此，公共行政是與國(guó)家和政府聯(lián)系在一起的，也就是說，公共行政伴隨著國(guó)家和政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，公共行政是“國(guó)家的組織活動(dòng)”，國(guó)家和政府除了階級(jí)統(tǒng)治職能外，其另一個(gè)基本職能就是社會(huì)管理或公共事務(wù)管理。

在我國(guó)數(shù)千年的歷史發(fā)展過程中，已經(jīng)形成了堪稱完備的行政管理制度，如等級(jí)森嚴(yán)的官僚制度和中央集權(quán)體制，嚴(yán)格的選拔、考試、考核的科舉制度，完善的監(jiān)察制度以及嚴(yán)密的行政管理法規(guī)等。同時(shí)也出現(xiàn)了各種治國(guó)之道，其中儒家的“仁政”、“德治”思想，法家的“法治”、“術(shù)治”理論，道家的“無為而治”說，墨家的“兼愛”、“尚同”說和管子的“輕重論”等構(gòu)成了我國(guó)傳統(tǒng)政府管理理論的主要來源，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的政府管理實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響。

一、中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的學(xué)科化

（一）中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的形成。應(yīng)該說，有了公共事務(wù)管理活動(dòng)，就有了對(duì)其進(jìn)行觀察、分析和描述的話語，但在公共管理學(xué)科建立之前，這些話語屬于一種非學(xué)科化的話語。非學(xué)科化的公共管理話語是建立在話語主體個(gè)人的觀察、思考與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，反映的是主體對(duì)公共管理活動(dòng)的理解和感悟。每一主體都是從自身的立場(chǎng)、視角去看待和闡釋公共管理現(xiàn)象和問題，其對(duì)公共管理話題的論述沒有程式化的固定模式，在話語中所表達(dá)的行政理想、價(jià)值取向等具有鮮明的人格化、個(gè)性化特征，由此產(chǎn)生了多種有關(guān)公共管理的獨(dú)特話語風(fēng)格，老莊、孔孟等中國(guó)古代的思想家在論述政府公共管理問題時(shí)，其話語方式和話語內(nèi)容即具有這些特征。例如，孔子在論述其為政主張時(shí)，采用了大量對(duì)立、勻稱的概念和范疇：“天”與“人”、“性”與“命”、“智”與“愚”、“損”與“益”、“善”與“惡”、“博”與“約”、“教”與“學(xué)”、“上”與“下”、“言”與“行”、“遠(yuǎn)”與“近”、“學(xué)”與“思”、“多”與“寡”、“生”與“死”、“義”與“利”、“訥”與“敏”等等[2]，凸顯了孔子博大精深的行政思想和高超的話語表達(dá)藝術(shù)。又如，孟子在闡述其治國(guó)理念時(shí)，往往以“準(zhǔn)確生動(dòng)的用詞、鮮明突出的對(duì)比、氣勢(shì)恢宏的排比、排列整齊的對(duì)偶、形象生動(dòng)的比喻、蟬聯(lián)而下的頂真、豐富靈活的問句、層層深入的遞進(jìn)等，增強(qiáng)其語言準(zhǔn)確、縝密和生動(dòng)的特色”。[3]今天，我們耳熟能詳?shù)囊恍┏烧Z如“明察秋毫”、“綽綽有余”、“不言而喻”、“言近旨遠(yuǎn)”、“一曝十寒”、“金聲玉振”、“出類拔萃”、“左右逢源”等均是孟子治國(guó)理政思想的話語體現(xiàn)。作為一門獨(dú)立學(xué)科的中國(guó)公共管理學(xué)是從西方引進(jìn)的，經(jīng)歷了從行政管理學(xué)（行政學(xué)）到公共管理學(xué)的學(xué)科演進(jìn)歷程。19世紀(jì)末20世紀(jì)初,國(guó)內(nèi)一些學(xué)者翻譯和引進(jìn)了國(guó)外的一些行政學(xué)著作,如美國(guó)學(xué)者的《行海要術(shù)》、《行政綱目》，日本學(xué)者蠟山政道所著的《行政學(xué)總論》、美濃部達(dá)吉所著的《行政法撮要》等[4]，這些譯著的出版，標(biāo)志著中國(guó)公共管理學(xué)的誕生。建國(guó)初期,我國(guó)的許多院校,如北京大學(xué)、南京大學(xué)、南開大學(xué)、中山大學(xué)、廈門大學(xué)等都曾有行政學(xué)方面的研究。然而在1952年學(xué)科調(diào)整以后的20多年間,嚴(yán)重的意識(shí)形態(tài)偏見致使行政學(xué)未能作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科被保留下來。直到1979年后,鄧小平明確指出“政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)以及世界政治的研究,我們過去多年忽視了,現(xiàn)在也需要趕快補(bǔ)課”,從而使得包括行政學(xué)在內(nèi)的許多社會(huì)科學(xué)學(xué)科逐漸獲得恢復(fù)和發(fā)展。[5]從20世紀(jì)80年代中國(guó)公共管理學(xué)科開始恢復(fù)發(fā)展至今，在對(duì)西方公共管理學(xué)理論與方法的全方位引進(jìn)中，中國(guó)公共管理學(xué)也借鑒了西方公共管理學(xué)自然科學(xué)化的話語表達(dá)模式，進(jìn)而使中國(guó)公共管理學(xué)話語呈現(xiàn)出明顯的學(xué)科化特征。（二）中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的特征。中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的學(xué)科化是指，在公共管理學(xué)話語表達(dá)中講求嚴(yán)密的邏輯性、體系性，其所采納的基本模式是從固有的觀念或理論框架出發(fā)討論公共管理問題，努力在公共管理學(xué)的各個(gè)范疇和概念之間建構(gòu)起內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，也就是從預(yù)設(shè)的理論框架出發(fā)，用它來對(duì)公共管理實(shí)踐進(jìn)行闡釋和分析。例如，從下面的論文題目上就能發(fā)現(xiàn)上述特征：“新公共管理視角下我國(guó)政府管理模式的創(chuàng)新”、“新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下的中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革”、“借鑒新公共管理理論推進(jìn)我國(guó)教育行政體制改革”等等。這種話語體系的學(xué)科化，是西方工具主義、理性主義哲學(xué)的產(chǎn)物，它使中國(guó)公共管理學(xué)形成了一種單一化的話語模式，陷入了自我建構(gòu)的學(xué)科話語藩籬之中。具體而言，中國(guó)公共管理學(xué)話語體系的學(xué)科化主要有以下一些特征：1.與公共管理實(shí)踐的隔離化在技術(shù)理性的影響下，中國(guó)公共管理學(xué)話語體系在學(xué)科化的進(jìn)程中，各種非學(xué)科化的、不能被納入學(xué)科邏輯結(jié)構(gòu)中的公共管理思想、觀點(diǎn)逐漸被隔離在學(xué)科話語體系之外，公共管理理論和實(shí)踐產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的分離，進(jìn)而使公共管理學(xué)的實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值乃至其存在的合法性受到了多方的質(zhì)疑。相關(guān)學(xué)者，如陳振明等認(rèn)為，作為一門實(shí)踐性強(qiáng)的學(xué)科，公共管理學(xué)當(dāng)前存在的以下一些問題：第一，缺乏關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題的學(xué)術(shù)旨趣；第二，傾向于對(duì)西方理論進(jìn)行研究而忽略社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的實(shí)際需求導(dǎo)致的理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展，或是理論指導(dǎo)實(shí)踐產(chǎn)生偏差等等。[6]而公共管理學(xué)作為一門具有明顯實(shí)踐特性的學(xué)科，其學(xué)科話語體系的建構(gòu)必須考慮其學(xué)科特點(diǎn)，應(yīng)在基于公共管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉出相應(yīng)的話語體系。2.反映公共管理實(shí)踐的程式化公共管理學(xué)話語與公共管理實(shí)踐緊密相關(guān)，公共管理實(shí)踐的豐富性決定了公共管理學(xué)話語的種類多且數(shù)量大。然而，當(dāng)前我國(guó)的公共管理學(xué)話語體系中存在著試圖從某種固有的觀念或理論框架出發(fā)來分析公共管理活動(dòng)并以此來引導(dǎo)公共管理實(shí)踐的傾向，公共管理實(shí)踐的豐富性被抹殺。公共管理中出現(xiàn)的盲目決策、官員的官僚主義、形式主義作風(fēng)嚴(yán)重等實(shí)踐偏差，大多是由于“拿來”主義導(dǎo)致的外來理論“水土不服”以及學(xué)科本土化不足所致。一方面，總是秉著“拿來”主義，沒有將西方理論與中國(guó)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行對(duì)比就盲目指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)；另一方面，沒有進(jìn)行我國(guó)公共管理學(xué)科的基礎(chǔ)理論建設(shè)，沒有形成屬于自己特有的學(xué)科指導(dǎo)思想和思維方式。同時(shí)，這類話語所呈現(xiàn)的是對(duì)公共管理實(shí)踐程式化的理解，而非對(duì)公共管理實(shí)踐本來樣貌的把握，這也是公共管理學(xué)話語體系逐漸喪失生機(jī)與活力的重要原因。3.話語體系的祛價(jià)值化在學(xué)科化的公共管理學(xué)話語體系中，從思維到方法乃至文字的表述，追求的是理性主義，在貌似理性、客觀的話語表達(dá)中，丟失了話語體系的價(jià)值判斷和實(shí)踐關(guān)照。此外，在工具主義觀念的影響下，完整的公共管理活動(dòng)被主觀認(rèn)定為是由孤立存在的單獨(dú)要素組成的，尤其是在缺乏價(jià)值導(dǎo)向的話語中，像效率、模式、流程、績(jī)效評(píng)價(jià)等具有工具化色彩的詞匯不加辨別地充盈其中，對(duì)精確性和可計(jì)量性的追求使公共管理的意義和精神世界被壓縮，有機(jī)統(tǒng)一性被瓦解。（三）中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的弊端。1.割斷了公共管理學(xué)話語體系的文化根基任何學(xué)科的話語體系都有其賴以生長(zhǎng)的文化根基，公共管理學(xué)的話語體系必須植根于中國(guó)傳統(tǒng)公共管理文化之中才能獲得可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力。當(dāng)前我國(guó)的公共管理學(xué)話語體系，由于深受西方以邏輯實(shí)證為導(dǎo)向的話語體系的影響，出現(xiàn)了與中國(guó)傳統(tǒng)公共管理文化斷裂現(xiàn)象。在公共管理學(xué)話語體系的發(fā)展過程中，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的公共管理文化缺乏系統(tǒng)的梳理，引進(jìn)的西方理論也未能與本土傳統(tǒng)文化實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，以致有關(guān)公共管理的思維和表達(dá)方式逐漸被西方模式的話語體系所取代，把作為整體的公共管理實(shí)踐劃分成若干個(gè)部分，進(jìn)而形成了公共管理制度、公共管理體制、公共管理機(jī)制、公共管理方法、公共管理評(píng)價(jià)等一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科單元，框定了人們研究和探討公共管理問題時(shí)的話語構(gòu)造和表達(dá)方式，使傳統(tǒng)公共管理文化中的家國(guó)情懷、修齊治平等優(yōu)良傳統(tǒng)未能得以很好地接續(xù)，公共管理學(xué)話語的可持續(xù)發(fā)展喪失了文化根基。2.消解了公共管理學(xué)話語體系的人文關(guān)懷公共管理是具有主觀能動(dòng)性的人的活動(dòng)，公共管理的主體是具有豐富情感的有機(jī)生命體。公共管理學(xué)話語體系作為對(duì)公共管理主體進(jìn)行觀察、分析和思考的言語體系，應(yīng)該在字里行間滲透出強(qiáng)烈的人文關(guān)懷。然而，學(xué)科化的公共管理學(xué)話語秉持的分析式話語方式，在技術(shù)理性的框架下，無形中祛除了公共管理話語中的人文要素，變?yōu)榧兗夹g(shù)、操作性的話語。這種罔顧公共管理活動(dòng)中主體情感去把握公共管理問題的思想方法，消解了公共管理學(xué)話語體系的文化品格和人文精神。3.阻滯了公共管理學(xué)話語體系的創(chuàng)新活力中國(guó)公共管理學(xué)的產(chǎn)生，是引進(jìn)西方理論的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代，中國(guó)公共管理學(xué)開始恢復(fù)與發(fā)展后，又大量引進(jìn)了西方的理論成果。在借鑒西方公共管理學(xué)理論方法的過程中，我們幾乎全面接納了西方公共管理學(xué)的話語模式。由于未能對(duì)舶來的公共管理學(xué)話語進(jìn)行批判性的思考，“盲目追隨”的后果是造成了中國(guó)公共管理學(xué)話語體系輕視實(shí)踐以及對(duì)中國(guó)公共管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)提煉不足，進(jìn)而丟失了與時(shí)代共振的創(chuàng)新活力。

二、中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的修正路徑

（一）汲取中國(guó)傳統(tǒng)公共管理文化的精髓。中國(guó)的公共管理活動(dòng)歷史悠久，其間產(chǎn)生了豐富的公共管理思想，要修正中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的傾向，需要從傳統(tǒng)的公共管理文化中汲取營(yíng)養(yǎng)。中國(guó)傳統(tǒng)公共管理文化中，講求“天人合一、明德慎罰、德刑相濟(jì)、仁政禮治、禮法兼用”等公共管理思想，采用的是“感性的整體體悟”的話語表達(dá)方式，與西方的“經(jīng)過嚴(yán)格的理性檢驗(yàn)和細(xì)致闡述”話語表達(dá)方式截然不同，但恰恰是這種“感性的整體體悟”的話語在延續(xù)中國(guó)傳統(tǒng)公共管理文化、構(gòu)建中國(guó)公共管理學(xué)本土化的話語體系中發(fā)揮著不可替代的作用，形成了公共管理學(xué)話語體系的營(yíng)養(yǎng)基礎(chǔ)，中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的修正，不能離開它的滋養(yǎng)。（二）積極關(guān)注日新月異的中國(guó)公共管理實(shí)踐。話語是實(shí)踐的表達(dá)，實(shí)踐是話語的源泉。修正中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的傾向，還需要積極挖掘和總結(jié)本土的公共管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)人口眾多、地域遼闊，又處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展的時(shí)期，公共管理實(shí)踐呈現(xiàn)出日新月異的態(tài)勢(shì)，這為公共管理學(xué)話語體系的創(chuàng)新提供了優(yōu)越的時(shí)代背景。我們要從公共管理實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)中，總結(jié)提煉出新概念、新范疇、新表述，并將其納入公共管理學(xué)話語體系之中。同時(shí)，公共管理學(xué)話語體系要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)調(diào)整更新自身的話語方式，丟棄過時(shí)陳舊的話語，創(chuàng)新創(chuàng)造出新的本土化、時(shí)代性的話語。（三）以批判的目光借鑒西方公共管理學(xué)話語體系。修正中國(guó)公共管理學(xué)話語體系學(xué)科化的傾向，還要以批判的目光和辨證方法去借鑒西方公共管理學(xué)話語體系。對(duì)西方的公共管理思想和理論的借鑒和吸收，要“以我為主、為我所用”，而不是簡(jiǎn)單地移植或一味地“盲目追隨”。判斷西方公共管理學(xué)話語體系是否適于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公共管理實(shí)踐發(fā)展的當(dāng)下狀況要考慮它是否與中國(guó)主流的價(jià)值觀念相一致并能準(zhǔn)確地反映時(shí)代的精神；是否能夠與我們的公共管理傳統(tǒng)文化進(jìn)行有效的對(duì)話并能夠在此基礎(chǔ)上生長(zhǎng)出新的思想、觀念和話語。只有充分考慮了這些條件，才能在積極引進(jìn)的同時(shí)有效地消化吸收，才能為我國(guó)公共管理學(xué)話語體系的健康發(fā)展，提供更多高質(zhì)量的外來營(yíng)養(yǎng)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]郭湛，桑明旭.話語體系的本質(zhì)屬性、發(fā)展趨勢(shì)與內(nèi)在張力——兼論哲學(xué)社會(huì)科學(xué)話語體系建設(shè)的立場(chǎng)和原則[J].學(xué)術(shù)界，2017，（2）.

新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義一、新公共管理的基本內(nèi)容和傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治和行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)的管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來改善行政績(jī)效，而是主張?jiān)谡芾碇胁杉{企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績(jī)效。由于嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們?cè)诖藢⑵浞Q為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P?格里爾、D?奧斯本和T?蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。和在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的功能而不是劃槳的功能。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切新問題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)傾向于不顧任何代價(jià)來保住‘他們的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)能夠“治理”并且善于實(shí)行“治理”的政府。2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù)，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場(chǎng)為導(dǎo)向，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府和社會(huì)之間的關(guān)系，對(duì)政府職能及其和社會(huì)的關(guān)系重新進(jìn)行了定位。新公共管理認(rèn)為，政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)?！笆袌?chǎng)不僅在私營(yíng)部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。當(dāng)市場(chǎng)在公共部門出現(xiàn)時(shí)，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)練習(xí)系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)。但它們都是市場(chǎng)，就同金融系統(tǒng)、銀行和保健系統(tǒng)一樣都是市場(chǎng)。假如我們把市場(chǎng)導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就?！盵1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”?！捌髽I(yè)家”在新公共管理思想中有其非凡的含義：并不是會(huì)做生意的人就是企業(yè)家。企業(yè)家把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)家運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和效率。因此，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場(chǎng)為導(dǎo)向。只有顧客驅(qū)動(dòng)的政府，才能提供多樣化的社會(huì)需求并促進(jìn)政府的服務(wù)質(zhì)量的提高。因?yàn)檫@將使競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步發(fā)展，不是政府管理人員選擇服務(wù)提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務(wù)提供者。企業(yè)雖然以盈利為目的，但受顧客驅(qū)使的機(jī)制使企業(yè)不斷尋求新途徑使顧客滿足。相反，政府是為公民服務(wù)的，但在大多數(shù)公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務(wù)對(duì)象，而且服務(wù)水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機(jī)會(huì)來評(píng)價(jià)政府工作效果的“顧客驅(qū)動(dòng)”機(jī)制將是一個(gè)推動(dòng)政府改善工作的良好機(jī)制。3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。政府組織是典型的等級(jí)分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級(jí)條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機(jī)構(gòu)不能對(duì)新情況及時(shí)作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨向，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對(duì)不斷變化的社會(huì)作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級(jí)、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決新問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對(duì)外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會(huì)服務(wù)和管理的權(quán)限通過參和或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點(diǎn)、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時(shí)，整個(gè)社區(qū)也會(huì)健康發(fā)展，而政府最基本的功能就是引導(dǎo)這些社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織健康發(fā)展。……那些集中精力積極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國(guó)家的發(fā)展前途。它們進(jìn)行更多的決策。它們使更多的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來?！盵1](P7～8)這是因?yàn)?，健康而有活力的社?huì)基本單元構(gòu)成健康而有活力的國(guó)家。新公共管理認(rèn)為，和集權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)點(diǎn)：比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性，對(duì)于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強(qiáng)的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。4.政府應(yīng)廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)。和傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營(yíng)部門成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)，如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本―效率分析、全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)降低成本，提高效率等。新公共管理認(rèn)為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，非凡是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策和執(zhí)行分開；移植私營(yíng)部門的某些管理辦法，如采用短期勞動(dòng)合同、開發(fā)合作方案、簽訂績(jī)效合同以及推行服務(wù)承諾制；主張全面的貨幣化激勵(lì)，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵(lì)機(jī)制。非凡是主張對(duì)高級(jí)雇員的雇用實(shí)施有限任期的契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。5.政府應(yīng)在公共管理中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。和傳統(tǒng)公共行政排斥私營(yíng)部門參和管理不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營(yíng)部門參和公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。之所以需要引入競(jìng)爭(zhēng)，是因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)有種種好處：競(jìng)爭(zhēng)可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng)；競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新；競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣。因此，政府為了高效地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機(jī)會(huì)加入到提供服務(wù)的行列中來。6.政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時(shí)，它們通常會(huì)得到更多的撥款。和傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認(rèn)為政府應(yīng)重視管理活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng)。因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該和管理人員的業(yè)績(jī)和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強(qiáng)調(diào)按業(yè)績(jī)而不是按目標(biāo)進(jìn)行管理，按業(yè)績(jī)而不是按任務(wù)付酬。在對(duì)財(cái)力和物力的控制上強(qiáng)調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來?yè)芸畹念A(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算。7.政府應(yīng)放松嚴(yán)格的行政規(guī)則，實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制。新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估。他們認(rèn)為，雖然任何組織都必須具有規(guī)章才能運(yùn)行，但是過于刻板的規(guī)章則會(huì)適得其反?！拔覀兘邮芤?guī)章和繁文縟節(jié)以防止發(fā)生壞事，但是同樣這些規(guī)章會(huì)妨礙出現(xiàn)好事。它們會(huì)使政府的辦事效率慢得像蝸牛爬行。它們對(duì)正在迅速變化中的環(huán)境不可能作出反應(yīng)。它們使得時(shí)間和精力的浪費(fèi)成為組織結(jié)構(gòu)的固有組成部分。”[1](P91)他們認(rèn)為，企業(yè)家式的政府是具有使命感的政府。它們規(guī)定自己的基本使命，然后制定能讓自己的雇員放手去實(shí)現(xiàn)使命的預(yù)算制度和規(guī)章，放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法去實(shí)現(xiàn)組織的使命。有使命感的組織比照章辦事的組織的士氣更高、也更具有靈活性、更具有創(chuàng)新精神、從而更有效率。8.公務(wù)員不必保持中立。在看待公務(wù)員和政務(wù)官員關(guān)系的新問題上，新公共管理和傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治和行政的分離，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員保持政治中立，不參和黨派斗爭(zhēng)，不得以黨派偏見影響決策等。新公共管理則認(rèn)為，鑒于行政所具有的濃厚的政治色彩，公務(wù)員和政務(wù)官員之間的相互影響是不可避免的。因此，和其回避，倒不如正視這種關(guān)系的存在?；谶@種看法，新公共管理主張對(duì)部分高級(jí)公務(wù)員實(shí)行政治任命，讓他們參和政策的制定過程并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。在新公共管理者看來，政策制定和政策執(zhí)行不應(yīng)截然分開。正視行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，還能使他們以主動(dòng)的精神設(shè)計(jì)公共政策，使政策能更加有效地發(fā)揮其社會(huì)功能。這體現(xiàn)了新公共管理者重視激勵(lì)、鼓勵(lì)公民參和的價(jià)值取向。新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。首先，自20世紀(jì)70年代開始，由于石油危機(jī)以及福利國(guó)家負(fù)擔(dān)過重等因素，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退，公共財(cái)政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國(guó)政府都面臨著財(cái)政緊張的困境。其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴(kuò)張，政府的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大。這使得西方各國(guó)政府普遍臃腫，效率低下。第三，由于科技革命，非凡是信息技術(shù)革命的影響，使得各國(guó)政府迫切需要建立一種適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需要的政府管理模式。這些因素導(dǎo)致了西方各國(guó)政府行政和組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實(shí)施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推廣民營(yíng)化等改革辦法，西方國(guó)家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)標(biāo)志著西方國(guó)家普遍進(jìn)入了新公共管理時(shí)代。二、新公共管理對(duì)中國(guó)行政管理改革的借鑒意義新公共管理思想是西方社會(huì)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展條件下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了西方公共行政發(fā)展的趨向和方向。新公共管理改革浪潮在西方國(guó)家的普遍展開，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了西方國(guó)家的公共管理水平，促進(jìn)了西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，同時(shí)也增強(qiáng)了西方國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)雖起步時(shí)間不長(zhǎng)，卻已獲得了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，人民生活水平不斷提高等舉世公認(rèn)的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨向，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府在完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的功能，政府如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是擺在國(guó)人面前的現(xiàn)實(shí)而又緊迫的新問題，有必要進(jìn)行深入的探究和探索。而以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的西方國(guó)家公共行政管理改革的理論和實(shí)踐，顯然可以為我國(guó)的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗(yàn)，起到一定的借鑒功能。從我國(guó)改革開放的實(shí)踐來看，自20世紀(jì)70年代末以來，我國(guó)普遍開始了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科研體制等各個(gè)領(lǐng)域的全方位的改革。其中經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐最快，開創(chuàng)了具有漸進(jìn)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的道路。經(jīng)濟(jì)體制的改革一方面提出了公共行政管理體制改革的必要性，另一方面也為這一改革創(chuàng)造了必要的條件。雖然在20世紀(jì)70年代以前，中國(guó)政府也進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革，但這些改革主要和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)規(guī)模膨脹過快，超過財(cái)政承受力有關(guān)。而從1978年開始，政府機(jī)構(gòu)改革的動(dòng)因則主要和市場(chǎng)化改革的進(jìn)程相關(guān)。尤其是20世紀(jì)90年代初以來的政府機(jī)構(gòu)改革，更是主要和為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要求政府轉(zhuǎn)變職能有關(guān)。1998年以前的政府機(jī)構(gòu)改革都未能取得預(yù)期效果，其原因或者是因?yàn)闆]有將政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，或者是因?yàn)殡m然將二者聯(lián)系起來，但由于沒有制度上的保證，所以效果仍不明顯。我們認(rèn)為，在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展速度日趨加快，競(jìng)爭(zhēng)日趨向激烈的背景下，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)不僅是轉(zhuǎn)變職能，而且還要提高效率。只有這樣，才能適應(yīng)社會(huì)未來發(fā)展趨向。1998年，新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革開始。這次改革的目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制。從這次機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)和原則可以看出，這次機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想仍然主要是公共行政的傳統(tǒng)準(zhǔn)則，即集權(quán)性的韋伯式的官僚體制的基本準(zhǔn)則，尚缺少當(dāng)前西方各國(guó)流行的新公共管理的準(zhǔn)則。但是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和公共行政管理實(shí)際發(fā)展水平，我們認(rèn)為傳統(tǒng)的公共行政模式的基本準(zhǔn)則在我國(guó)并未完全過時(shí)。究竟，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理改革和我國(guó)公共行政體制改革所處的社會(huì)發(fā)展背景不同。但是我們認(rèn)為，這并不排斥我們?cè)诟母镏形蘸徒梃b西方新公共管理的某些思想。這是因?yàn)椋澜绺鲊?guó)在公共行政管理改革中面臨的許多新問題都是共同的，這一點(diǎn)不論在理論上還是在實(shí)踐上都是如此。因此，了解和吸取西方國(guó)家公共行政管理改革實(shí)踐中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)公共行政管理改革的實(shí)踐是有積極意義的?？v觀西方新公共管理思想的理論和實(shí)踐，至少在如下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)公共行政管理體制的改革具有借鑒意義：1.新公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理，強(qiáng)調(diào)管理的高效率。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的：由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識(shí)，增強(qiáng)活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù)。2.新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率是有促進(jìn)功能的。盡管政府公共管理和企業(yè)管理或私營(yíng)部門的管理在各自的目的、對(duì)象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理非凡是私營(yíng)企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場(chǎng)需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒。通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人員的責(zé)任感，同時(shí)還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(jī)。3.新公共管理將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷地位。這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財(cái)政壓力。為了提高我國(guó)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，非凡是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的功能，我們可以借鑒西方的做法，在加強(qiáng)對(duì)提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場(chǎng)，在一定范圍內(nèi)答應(yīng)和鼓勵(lì)私營(yíng)部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸、自來水和燃?xì)夤┙o等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進(jìn)行這些方面的改革，從而改變我國(guó)長(zhǎng)期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。4.新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實(shí)際工作績(jī)效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。我國(guó)目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，不消說，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)行政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。但是必須看到，制度究竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時(shí)，應(yīng)該同時(shí)考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實(shí)處。而這一點(diǎn)恰是目前我國(guó)行政管理工作尤其應(yīng)該加強(qiáng)的一個(gè)方面。假如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)；有令不行、有禁不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話。5.新公共管理重視政治對(duì)行政、對(duì)公務(wù)員的影響。這一點(diǎn)給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要和政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進(jìn)行。公共行政管理體制的績(jī)效和政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，假如政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險(xiǎn)。在一個(gè)缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績(jī)效，但也要和政治體制改革結(jié)合起來。要讓行政人員熟悉到行政工作所負(fù)有的政治責(zé)任，增強(qiáng)對(duì)政治的敏感性，保持對(duì)政策的自覺響應(yīng)性，從而達(dá)到忠實(shí)地履行行政職責(zé)的目的。值得指出的是，我國(guó)政府在借鑒西方新公共管理思想的某些有價(jià)值的見解和做法的同時(shí)，也要注重結(jié)合本國(guó)的國(guó)情。因?yàn)槲鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家的公共行政管理體制經(jīng)過一百多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一整套完善的法制和規(guī)章，因而以新公共管理作為改革的指導(dǎo)思想是符合其發(fā)展趨向的，而我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟，法制還不完善，因此對(duì)于西方新公共管理的基本思想，只能從實(shí)際出發(fā)，有選擇地借鑒和吸收，而不能全盤照搬?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】[1]〔美〕D?奧斯本和T?蓋布勒．改革政府――企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門[M]．上海市政協(xié)編譯組和東方編譯所編譯．上海：上海譯文出版社，1996．