[摘要]公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗，也有慘痛的教訓。對中國人民來講，制約公共權(quán)力的路還很長。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力道德監(jiān)督社會中介力量

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的腦門之上。英語中有這么一句話：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強擴張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對權(quán)力的限制與制約成為實現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權(quán)力的公共性

從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個人之所以會有這種能力，是因為掌握權(quán)力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

[摘要]公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，既可能造福人類，也可能危害公共利益和公民自由。自從公共權(quán)力產(chǎn)生之后，人們一直在試圖打造各種各樣的韁繩駕御它，從早期的以德制權(quán)、以禮限權(quán)，到近代的以權(quán)制權(quán)和用“第三部門”力量制約公共權(quán)力，這其中既有成功的經(jīng)驗，也有慘痛的教訓。對中國人民來講，制約公共權(quán)力的路還很長。

[關(guān)鍵詞]公共權(quán)力道德監(jiān)督社會中介力量

公共權(quán)力是一柄“雙刃劍”，是一柄達摩克利斯之劍，隨時高懸在每個人的腦門之上。英語中有這么一句話：Thegovernrnentcandoeverything！意思是說：“擁有公共權(quán)力的政府可以做任何事情”；或者譯作“政府的公共權(quán)力可以面向任何人”。權(quán)力本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是為了維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要而形成的。然而，權(quán)力本身具有極強擴張性，掌權(quán)者使用權(quán)力一直到遇到限度為止，因此對權(quán)力的限制與制約成為實現(xiàn)憲政的基本要求。

一、權(quán)力的公共性

從權(quán)力的來源來看，它是起源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，因而它在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，是人類社會和群體組織有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策和管理能力。

權(quán)力是一種特殊的力量，而且是屬于人類社會所獨有的力量，它區(qū)別于包括人的身體在內(nèi)的一切自然力。因為，一切屬于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身之外，是不可能借用、占有和整合出一種超越自己自然能力的力量來的。而人則不同，人的身體等自然的存在物，往往成為一種群體的、社會的力量的承載體。而且，他所承載起的力量幾乎是不可度量的。個人之所以會有這種能力，是因為掌握權(quán)力的人受到了社會制度的支持，是一定的社會組織體系的代表，由他掌握的權(quán)力所顯示出的力量，是一定的社會制度所規(guī)范和鼓勵的力量，是一定的社會組織體系根據(jù)它所在的社會制度原則整合出的力量，是一定范圍內(nèi)的社會個體的力量的系統(tǒng)綜合。

摘要：當前公共權(quán)力異化是一個突出的問題，其后果相當嚴重。因此，必須加強預防和遏制，從物質(zhì)、文化、倫理、制度等方面來保障公共權(quán)力能夠良性運行。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；權(quán)力異化；倫理；制度

馬克思認為，公共權(quán)力在本質(zhì)上來源于人民，通過某種方式授權(quán)給政府，由其使用公共權(quán)力來解決公共問題。而政府各層次的工作人員包括領(lǐng)導者則是公共權(quán)力的具體實現(xiàn)者。就是說公共權(quán)力是以管理公共事務(wù)、維護公共利益為基本價值取向的權(quán)力。美國政治家托馬斯-杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權(quán)力的源泉”，除了人民不存在什么“儲藏社會的根本權(quán)力的寶庫”?？梢?，公共權(quán)力是人民賦予的一個重要的政治資源。

一、公共權(quán)力異化的涵義

恩格斯曾對權(quán)力異化做過這樣的論述：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關(guān)保護自己的共同利益。但后來這些機關(guān)，其中最主要的是國家權(quán)力，為了追求自己的特殊利益從社會公仆變成了社會的主宰。這種情況不但在世襲制的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主的共和國內(nèi)也可以看到?！敝灰袊摇⒄拇嬖?，公共權(quán)力的雙重傾向(即公共權(quán)力運作的公正性與公共權(quán)力運作的異化傾向)就不會消失。同時，由于行使權(quán)力的官員是“理性經(jīng)濟人”，“經(jīng)濟人”的本性使他有滿足個人欲望的內(nèi)在傾向。因此，公共權(quán)力的異化即是指權(quán)力的運行及結(jié)果與它的自身相背離。公共權(quán)力是社會關(guān)系的產(chǎn)物，也是社會關(guān)系的體現(xiàn)，社會的進步和發(fā)展離不開公共權(quán)力。如果公共權(quán)力發(fā)生異化，會使政府面臨信任危機，失去人民信任，從而使國家面臨整合和控制危機，國家的正常秩序就會遭到破壞，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地運行。因此，必須預防與遏制公共權(quán)力的異化，保障公共權(quán)力的良性運行。

二、保障公共權(quán)力良性運行的措施

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望，但當公共權(quán)力運行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運用時，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為：公共權(quán)力的者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力，造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講，公共權(quán)力的異化就是腐敗。當今學界為了克服腐敗對社會政治經(jīng)濟運行產(chǎn)生的消極影響，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未對腐敗和成因形成一個可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認為，西方新制度經(jīng)濟學中的委托——理論是一個較為理想的理論依據(jù)和分析視角，于是試圖用以委托人——人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——理論興起于20世紀60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟，委托——分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟學的很多方面，如稅收、就業(yè)、貨幣政策等，國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——理論付諸政治學和行政學的現(xiàn)實解讀，可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認為，對公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析，只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握，才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當甚至不法的行為，從而導致了公共權(quán)力委托運行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化：委托—機制運行的失靈

委托——理論的核心就是委托——關(guān)系。這是由一方（委托人）委托另一方（人）根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應(yīng)授予人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

現(xiàn)代國家的民主制度大多為代議民主制，在這種制度下，委托——機制經(jīng)由兩道程序完成，即由公民將權(quán)力委托給國家，再由國家委托給各級政府。社會中的的每個人總會將各自享有的私有權(quán)力一部分置于公共領(lǐng)域中，所有這部分置于公共領(lǐng)域中的私人權(quán)利，需要委托給一個機構(gòu)或個人來實施并保證獲利，這個機構(gòu)或個人就因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權(quán)力，一般而言，這個機構(gòu)就是政府。[2]在現(xiàn)代的政府理論中，政府公職人員是作為被委托的人角色存在的?！拔腥恕钡恼f法表明了政府相對于社會公眾的從屬性，它旨在說明：政府僅僅是公眾為達成自身利益的選擇性設(shè)計，而不是凌駕于人民之上的施恩者，其行事與作為能力不是天然的，政府不能與民爭權(quán)、與民爭事、與民爭利，更不能假公濟私、貪贓枉法?！叭恕边@一概念的提出，反映著政府理念的深刻變革，同時，也體現(xiàn)著政府公職人員的行為路向。

雖然政府和公眾之間存在人和委托人關(guān)系，但委托——關(guān)系的理想設(shè)計與實際結(jié)果之間總是存在著某種差距，事實上也不排除兩者之間存在著不斷搏弈的過程。根據(jù)委托——理論，由于委托人與人之間存在如下情況：委托人和人之間的目標與利益一致或不一致，雙方信息不對稱、契約的不完全性、雙方責任不對等，那么，人的活動將可能影響到委托人的利益，并且人的活動最后引起的責任（或損失）將有可能由委托人來承擔。在現(xiàn)實中，公眾的確承擔了過多的由政府造成的不良后果甚至是災難性后果。這是由于：首先，委托人與人目標和利益不一致。行使公共權(quán)力的有關(guān)部門及其具體官員并不像傳統(tǒng)政治學中認為的那樣是公共利益的天然維護者，而是受自身利益驅(qū)動的人，有自己的欲望和需要。當官員的目標和公眾的目標發(fā)生沖突時，人往往很可能選擇損害公共利益、國家或政府利益而維護個人利益。在國家治理中，又沒有任何“看不見的手來自動地促使個人行為服從公共的利益”。[3]因此，要求人一心一意致力于公益，反而顯得有點“強人所難”；其次，契約的不完全性。人踐約是一個動態(tài)過程，其中存在著突出的不確定性和模糊性因素，從而導致委托雙方簽訂的合同契約帶有先天或后天的缺陷。契約的不完全性為人擁有大量自由裁量權(quán)提供了合理性，為其采取機會主義做法提供了便利的空間；再次，是信息的不對稱。政治人是信息的優(yōu)勢者，他們擁有一些為政治委托人所不知的信息，委托人對人的行動細節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”，人極易產(chǎn)生僥幸心理，一旦有可能就試圖破壞規(guī)則、鉆空子和投機取巧，政府很可能變成為私人利益的場所。正是由于種種不良因素的存在，以及作為分散個體的委托人的監(jiān)督上的弱勢處境，使得委托——機制運轉(zhuǎn)失靈，政府提供的行政產(chǎn)品即公共服務(wù)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都難以達到預期的效果，偏離社會福利最大化的目標。尤其是人的報酬不與其行為后果掛鉤時，人就會以追求最少的勞動和要素投入來獲取相對高的報酬。人一方面可以無限地擴大自己的權(quán)力范圍，另一方面人可以用職權(quán)干自己愿意的一切事情，包括偷懶、辦事拖拉、推諉責任、追求享受和貪污腐敗等等的普遍瀆職行為，公共權(quán)力因此而逐漸異化了。

【摘要】文章以委托——理論的分析視角考察了政治學語境下公共權(quán)力異化的成因：民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當甚至不法的行為，從而導致了公共權(quán)力委托運行失靈下異化行為的產(chǎn)生；并有針對性地提出了改進的路徑選擇，包括建設(shè)剛性的制度以及打造誠信的政府。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力；異化；委托；

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望，但當公共權(quán)力運行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運用時，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為：公共權(quán)力的者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力，造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講，公共權(quán)力的異化就是腐敗。當今學界為了克服腐敗對社會政治經(jīng)濟運行產(chǎn)生的消極影響，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未對腐敗和成因形成一個可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認為，西方新制度經(jīng)濟學中的委托——理論是一個較為理想的理論依據(jù)和分析視角，于是試圖用以委托人——人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——理論興起于20世紀60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟，委托——分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟學的很多方面，如稅收、就業(yè)、貨幣政策等，國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——理論付諸政治學和行政學的現(xiàn)實解讀，可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認為，對公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析，只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握，才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當甚至不法的行為，從而導致了公共權(quán)力委托運行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化：委托—機制運行的失靈

委托——理論的核心就是委托——關(guān)系。這是由一方（委托人）委托另一方（人）根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應(yīng)授予人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

一、村落公共權(quán)力腐敗的主要特點

1.腐敗形式多樣，群體化趨勢明顯

當前村落腐敗的一個重要特點是形式多樣，按主體可分為個案腐敗、家族腐敗與集體腐??；按性質(zhì)可分為經(jīng)濟腐敗和政治腐敗；按隱蔽程度可分為顯性腐敗和隱性腐敗；按危害程度可分為違法違紀和構(gòu)成犯罪。在腐敗形式多樣的案例中，群體化腐敗趨勢日益明顯。

2.涉及領(lǐng)域較寬，金額越來越大

當前村落公權(quán)腐敗涉及村級集體資產(chǎn)管理、資源開發(fā)、財務(wù)管理、工程項目建設(shè)、土地征用、支農(nóng)惠農(nóng)款項、救災賑災物資、計劃生育、選舉、公章使用等領(lǐng)域。涉案金額越來越大。在以往查處的村領(lǐng)導腐敗問題時，涉案金額幾百、上千、萬元就是大案。近年來，在查處的村干部腐敗案件涉案金額越來越大，動輒幾萬、十萬甚至幾十萬。

3.作案手段隱蔽，查處難度增大

【內(nèi)容提要】本文分析了知識經(jīng)濟社會中微觀公共權(quán)力的法律規(guī)制問題。即如何認識知識生產(chǎn)中的微觀公共權(quán)力性質(zhì)和法律責任；法理學如何從歷史唯物主義的實踐立場出發(fā)，把握知識生產(chǎn)、科學發(fā)展與微觀公共權(quán)力之間在人類實踐基礎(chǔ)上存在的制度同一性關(guān)系；法治如何切入這種制度性關(guān)系，創(chuàng)造適應(yīng)知識經(jīng)濟社會的新的法律規(guī)則；從組織結(jié)構(gòu)、正當程序和規(guī)則設(shè)置等各個“細小環(huán)節(jié)”上促使教育科研中的微觀公共權(quán)力合理、合法運行。

【關(guān)鍵詞】知識產(chǎn)權(quán)/微觀公共權(quán)力/法律規(guī)制/正當程序

【正文】

一、從兩件“學位案”談起

1996年1月24日，北大學位委員會在21位委員只到16位的情況下，以6票同意，3票棄權(quán)，7票反對的結(jié)果，決定不授予北京大學博士生劉某的博士學位；隨后，北大只授予了劉某博士“結(jié)業(yè)”證書而非畢業(yè)證書。此后，劉某在長達3年半時間內(nèi)四處詢問、反映，要求回答他“未獲學位”的原因均未得答復。1997年他向法院起訴，法院以“尚無此法律條文”為由不予受理。1999年9月，劉某再次起訴，終得北京市海淀區(qū)人民法院受理。他請求法院責令被告撤消其1996年的不授予博士學位的“決定”；判令北大向其頒發(fā)博士“畢業(yè)證書”，并對其學位授予問題重新審查。

海淀區(qū)法院在有關(guān)學位授予糾紛處理的法條缺位情況下，根據(jù)行政訴訟法有關(guān)規(guī)定及法律的“正當程序原則”，認為：北大學位委員會作出“不授予”決定涉及學位申請者能否獲得相應(yīng)學位證書的權(quán)利，故在作出否定性決議前應(yīng)告知相對人。法院判決責令北大學位評定委員會撤消“不授予”劉某博士學位的決定；在判決生效后3個月內(nèi)對是否批準授予劉的博士學位進行重新審議。（注：二審法院受理此案審理后發(fā)回重審。但2001年初，原審法院（北京海淀區(qū)法院）以“超過訴訟時效”為由，駁回了劉燕文的起訴（據(jù)說是海淀區(qū)法院在“請示”了上級有關(guān)法院后作出的）。賀衛(wèi)方教授在2001年3月某日的《科技時報》上曾以《轉(zhuǎn)了向的里程碑》為題，評海淀區(qū)法院這一“駁回起訴”的判決“在法律的程序方面存在許多疑點”，他說：“最關(guān)鍵的問題是，當一個法院已經(jīng)受理了一起案件并且做出了自己的裁判，就意味著法院以權(quán)威的行為承認了案件并不存在訴訟時效的問題。法院受理了，然后經(jīng)過一方當事人上訴，上一級法院又發(fā)回重審，下一級法院又說當事人在一審時已經(jīng)過了訴訟時效，這樣就等于出爾反爾，法院的威信得不到保障，當事人對法院的預期也會變得復雜和混亂”。

一、行政權(quán)力推動型的公共政策終結(jié)

行政權(quán)力推動型公共政策終結(jié)，是政府主動推動政策變遷的過程。政府推動型公共終結(jié)主要有以下幾種可能：一是傳統(tǒng)的政策對公共利益維護不利或制約著公共利益的實現(xiàn)，這主要是由于公共政策的科學性和適應(yīng)性導致；二是傳統(tǒng)的政策制約著革新。出現(xiàn)這種可能主要是傳統(tǒng)政策與即將推出新政策之間的沖突。這種沖突一方面可能是“法理型”上的沖突，新政策的出臺使得傳統(tǒng)型政策失效或必然廢止。另一方面則可能是新舊政策之間關(guān)于資源的配置之間的沖突。正如伊斯頓指出的那樣：“公共政策是對社會價值作權(quán)威性分配。”資源的配置重心會隨著政策的變更發(fā)生變化，這種政策沖突必然使得相關(guān)的政策發(fā)生變遷。當然政策終結(jié)也不可避免受到權(quán)力運行不當?shù)挠绊?。公共政策終結(jié)背景下的權(quán)力制約問題值得關(guān)注。

二、公共政策終結(jié)背景下行政權(quán)力制約的困境及其成因分析

公共政策背景下權(quán)力制約困境主要是表現(xiàn)為權(quán)力的功利取向、短視效應(yīng)、護短傾向“、任人唯親”取向、輕視成本取向。

1．為改革而改革的功利化邏輯演繹。改革是社會的必然，改革歸根結(jié)底要實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。為了改革而改革的傾向性就忽視了改革的工具理性，將改革當成了改革的結(jié)果。人們批評官僚制中對程序的崇拜高于對結(jié)果期待的弊病。在現(xiàn)實中改革難免也會出現(xiàn)這樣的傾向，即模糊了改革與結(jié)果界限，仿佛發(fā)展是改革必然的結(jié)果。在轉(zhuǎn)型期，改革似乎成為了一種時尚。改革必然建立在一系列的決策的基礎(chǔ)上，即政策的終止或者新政策的創(chuàng)立。在某種程度上新政策的創(chuàng)立可能是對某些政策的終止，即使那些政策沒有被終止，其也會因為政策資源的有限的情境使得其已經(jīng)不能夠被有效執(zhí)行，從而失去資源支撐自動終止。

2．短視取向———“鐵打的政府流水的官”。官員的任期短期化的傾向目前已經(jīng)開始顯現(xiàn)，任期的短期化的傾向不利領(lǐng)導對工作有一個全面的認識。領(lǐng)導所掌握的信息不全面，制約著決策的科學性。領(lǐng)導任期的短期化傾向強化了決策收益短期化。這種短視效應(yīng)不利于實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。正如胡啟繁在其文中闡述的“領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部任期內(nèi)不穩(wěn)定，會使領(lǐng)導干部產(chǎn)生不良的心理預期，助長其浮躁心態(tài)和短期行為”。這種短視效應(yīng)和不健全的官員考核機制互動容易催生“政績工程”“、形象工程”，浪費資源，降低了行政效率。

摘要：當前公共權(quán)力異化是一個突出的問題，其后果相當嚴重。因此，必須加強預防和遏制，從物質(zhì)、文化、倫理、制度等方面來保障公共權(quán)力能夠良性運行。

關(guān)鍵詞：公共權(quán)力；權(quán)力異化；倫理；制度

馬克思認為，公共權(quán)力在本質(zhì)上來源于人民，通過某種方式授權(quán)給政府，由其使用公共權(quán)力來解決公共問題。而政府各層次的工作人員包括領(lǐng)導者則是公共權(quán)力的具體實現(xiàn)者。就是說公共權(quán)力是以管理公共事務(wù)、維護公共利益為基本價值取向的權(quán)力。美國政治家托馬斯-杰弗遜宣稱：“構(gòu)成一個社會或國家的人民是那個國家中一切權(quán)力的源泉”，除了人民不存在什么“儲藏社會的根本權(quán)力的寶庫”?？梢姡矙?quán)力是人民賦予的一個重要的政治資源。

一、公共權(quán)力異化的涵義

恩格斯曾對權(quán)力異化做過這樣的論述：“社會起初用簡單分工的辦法為自己建立了一些特殊的機關(guān)保護自己的共同利益。但后來這些機關(guān)，其中最主要的是國家權(quán)力，為了追求自己的特殊利益從社會公仆變成了社會的主宰。這種情況不但在世襲制的君主國內(nèi)可以看到，而且在民主的共和國內(nèi)也可以看到?！敝灰袊?、政府的存在，公共權(quán)力的雙重傾向(即公共權(quán)力運作的公正性與公共權(quán)力運作的異化傾向)就不會消失。同時，由于行使權(quán)力的官員是“理性經(jīng)濟人”，“經(jīng)濟人”的本性使他有滿足個人欲望的內(nèi)在傾向。因此，公共權(quán)力的異化即是指權(quán)力的運行及結(jié)果與它的自身相背離。公共權(quán)力是社會關(guān)系的產(chǎn)物，也是社會關(guān)系的體現(xiàn)，社會的進步和發(fā)展離不開公共權(quán)力。如果公共權(quán)力發(fā)生異化，會使政府面臨信任危機，失去人民信任，從而使國家面臨整合和控制危機，國家的正常秩序就會遭到破壞，正常的權(quán)力體系就難以高效有序地運行。因此，必須預防與遏制公共權(quán)力的異化，保障公共權(quán)力的良性運行。

二、保障公共權(quán)力良性運行的措施

在任何一個社會中，都存在大量的有限公共資源，主要包括航空運輸線路、汽車運輸路線及執(zhí)照、無線電頻率的使用、出租車牌照等在物質(zhì)及經(jīng)濟上具有互相排斥性并且具有數(shù)量限制的領(lǐng)域。這些資源一般掌握在擁有行政權(quán)力的行政機關(guān)手中。基于權(quán)力易于濫用性和異化現(xiàn)象的普遍存在，如何解決和合理規(guī)制行政機關(guān)的分配公共資源的權(quán)力，就成為構(gòu)建法治與誠信政府的應(yīng)有內(nèi)容。從某種意義上而言，建立起合理科學的控制與規(guī)范行政機關(guān)的有限公共資源的分配權(quán)力，是構(gòu)建法治與誠信政府的重要內(nèi)容。在我國的法律制度中，已經(jīng)具有了大量的關(guān)于有限公共資源分配的制度性規(guī)定，這些規(guī)定也是我國預防腐敗的制度性防線。從行政法的領(lǐng)域而言，已經(jīng)建立起的關(guān)于有限公共資源分配的法律，主要是2004年1月1日實施的《行政許可法》。可以說，《行政許可法》是我國解決如何規(guī)范與控制政府有限公共資源分配權(quán)力的基本法律，也是維護和諧社會的必要法律保障，其可以大大減少不必要的紛爭，類似廣州市重信汽車客運有限公司不服廣州市交通運輸管理局以會議紀要形式確定兩公司春運汽車營運線路的爭議就可以避免?！缎姓S可法》建立起了一些關(guān)于政府公共資源分配權(quán)力的規(guī)則和思路，主要有以下內(nèi)容：

一、公共資源配置權(quán)力有限、適度原則

公共資源的分配是否是政府的獨占性權(quán)力，這在理論上一直存在爭議。但是，現(xiàn)在一般認為公共資源的分配并非是政府的獨占性權(quán)力，只有在市場的手段和社會自治組織等機制無法發(fā)揮功能的情況下，政府才具有介入資源分配領(lǐng)域的正當理由。這種觀念已經(jīng)被我國的《行政許可法》所確立?！缎姓S可法》第十二條第二項規(guī)定了針對公共資源的行政許可設(shè)定權(quán)，即“（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”。這項規(guī)定確立了政府介入公共資源分配領(lǐng)域的法律根據(jù)。但是，結(jié)合《行政許可法》的其他規(guī)定，這種設(shè)定行政許可的法律規(guī)范必須是全國人大的法律、國務(wù)院的行政法規(guī)、國務(wù)院在必要情況下的決定、地方性法規(guī)、省級政府的政府規(guī)章。這些法律規(guī)范的設(shè)定權(quán)還必須符合與滿足不同法律規(guī)范之間的效力等級關(guān)系。下位法必須在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。同時，《行政許可法》第十三條又規(guī)定，“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！睆倪@些規(guī)定來看，我國對政府介入公共資源分配領(lǐng)域的態(tài)度是極其嚴格與審慎的，奉行的是政府分配公共資源權(quán)力有限、適度的原則。這些法律規(guī)定，分別從政府介入公共資源分配領(lǐng)域的法律依據(jù)、介入的方式及手段選擇等方面進行了規(guī)范。《行政許可法》對包括公共資源配置在內(nèi)的行政許可事項進行嚴格限制的態(tài)度，體現(xiàn)了建設(shè)法治政府所必備的減少規(guī)制、放松規(guī)制的理念。只對于確屬政府介入的事項，政府才可以設(shè)定行政許可，從而促使政府職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)換。

二、公共資源配置的競爭性原則

對于合法設(shè)定的公共資源配置事項，行政機關(guān)行使權(quán)力的方式，《行政許可法》也作了詳細的規(guī)定?！缎姓S可法》第五十條規(guī)定：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定……行政機關(guān)違反本條規(guī)定，不采用招標、拍賣方式，或違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權(quán)益的，申請人可以依法申請行政復議或提起行政訴訟?！睆倪@條的規(guī)定，我們可以得出政府公共資源分配的競爭性原則，也就是說行政機關(guān)在配置有限公共資源時，不得以行政機關(guān)單方面決定的方式確定公共資源的使用者，更不得以秘密的方式進行，行政機關(guān)必須以招標、拍賣等公平競爭的方式作出，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。其實，有限公共資源的配置關(guān)系著公共利益的壟斷性企業(yè)或特定行業(yè)的市場準入，只有通過拍賣、招標等公平競爭的方式才能避免暗箱操作，保證資源的合理配置。招標等公平競爭方式也是最能體現(xiàn)和滿足行政活動的公開性、公平性、公正性、平等性等要求的，是防止腐敗的最好利器。一些腐敗案件往往都發(fā)生在行政機關(guān)擁有的配置有限公共資源的領(lǐng)域之中。

三、公共資源配置的信賴保護原則