一、傳統(tǒng)公共行政

(一)公共行政的含義及其由來

公共行政是指政府依法以一定的組織形式行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的活動［1］。從該含義可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政領(lǐng)域的最主要主體與關(guān)注對象，政府行使行政權(quán)力的目的是管理公共事務(wù)，提供社會需求的公共服務(wù)，方式是通過權(quán)力的行使來實(shí)現(xiàn)。公共行政作為政府管理國家和社會事務(wù)的一種方式，有其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過程，公共行政學(xué)產(chǎn)生于西方國家，它最初是從工業(yè)化初期開始的，這一時期是指從18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末將近一個世紀(jì)的時間。在這一階段，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，西方國家的政治生態(tài)發(fā)生了巨大的改變，人們普遍追求分權(quán)與法治，政治參與意識得到空前提高提高。在社會大環(huán)境的影響下，此時的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原則，政府只提供法律制度、公共秩序的維護(hù)等最基本的公共產(chǎn)品［1］。該時期由于資本主義國家還處于工業(yè)化的初期，社會成員的利益分化和國家經(jīng)濟(jì)、管理事務(wù)還不是很復(fù)雜，在市場經(jīng)濟(jì)自由競爭精神的感召下，政府來說給予了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的充分自由，政府自身的管理任務(wù)也相對較輕。從19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)初，西方資本主義國家相繼完成了工業(yè)革命，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和交通條件的改善，城市化不斷加速推進(jìn)，出現(xiàn)人口不斷向城市集中。隨著社會財(cái)富的壯大，資本主義國家階級矛盾出現(xiàn)。政府作為資產(chǎn)階級的利益代言人，必須在調(diào)整社會利益上做出一些努力。在歷史的推動下和現(xiàn)實(shí)社會的需要，公共行政學(xué)作為一門學(xué)科就應(yīng)運(yùn)而生了。公共行政學(xué)的產(chǎn)生可謂西方資本主義國家的“政府革命”，它在推動政府自身建設(shè)和調(diào)解社會矛盾上發(fā)揮了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

對于傳統(tǒng)公共行政特征的概括，理論界看法不一。B?蓋伊?彼德斯認(rèn)為，傳統(tǒng)的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公務(wù)員制度;(2)政府部門內(nèi)部實(shí)行層級管理和規(guī)章制度式管理;(3)政府內(nèi)部組織的永久性和穩(wěn)定性;(4)制度化的公務(wù)員制度;(5)內(nèi)部管理;(6)結(jié)果上的平等。［2］歐文休斯將傳統(tǒng)公共行政的特征概括為:行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制下，建立在官僚制的嚴(yán)格的等級制模式的基礎(chǔ)之上，由常任的、中立的和無個性特征的官員任職，只受到公共利益的激勵，不偏不倚地為任何政黨服務(wù)，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策。［3］據(jù)此，筆者認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主體依據(jù)委托—人理論:“在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，委托關(guān)系大量地表現(xiàn)為股份公司中資本所有者和企業(yè)最高決策者(董事會和總經(jīng)理)之間的關(guān)系。但是，在如今，關(guān)系也不僅僅局限于這種領(lǐng)域，它可以‘存在于一切組織，一切合作性活動中，存在于企業(yè)的每一個管理層級上’。這說明，由私營部門管理產(chǎn)生而來的委托—理論可以被推廣到公共部門管理”。［4］因此，我們可以說政府與公民之間形成一種委托關(guān)系。所以說，政府對社會應(yīng)該是一種責(zé)任而不是一種強(qiáng)制力量。我國封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，社會力量弱小，中央政府控制社會一切。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府起資源配置的基礎(chǔ)性作用。直到現(xiàn)在我國政府的“一元”治理主體地位還沒有得到徹底地改變。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務(wù)，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊鹿补芾碚J(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù)”的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等，就是在這種新的政府—社會關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權(quán)、責(zé)，如在計(jì)劃和預(yù)算上，重視組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長期計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對中西方公共行政實(shí)踐中若干問題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無可替代的社會責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關(guān)系

一、公共行政價(jià)值概述

（一）工具性價(jià)值

傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)行政的技術(shù)性、科學(xué)性和程序性，追求公共行政的“管理價(jià)值”；新公共行政將社會公平引入公共行政范疇，試圖在“管理價(jià)值”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共行政的“憲政價(jià)值”；新公共管理主張通過引入競爭、引入私營部門的管理方法、通過公共服務(wù)的市場化和社會化以實(shí)現(xiàn)公共部門效率的最大化，偏重于追求公共行政的“管理價(jià)值”；新公共服務(wù)倡導(dǎo)民主、公民參與、回應(yīng)性、公共利益等價(jià)值理念，它在對新公共管理批判繼承的基礎(chǔ)上試圖實(shí)現(xiàn)“管理價(jià)值”與“憲政價(jià)值”的和諧共處。

（二）終極性價(jià)值

憲政價(jià)值和管理價(jià)值都只是公共行政的工具性價(jià)值，效率和公平都不是公共行政的終極目標(biāo)，從本質(zhì)上來講它們都應(yīng)該服務(wù)于公共行政的“終極性價(jià)值”，這種“終極性價(jià)值”體現(xiàn)為有效地解決社會問題、促進(jìn)社會發(fā)展和實(shí)現(xiàn)人類幸福等。因此，關(guān)于公共行政究竟應(yīng)該追求效率還是追求公平的爭論完全沒有必要，“效率”和“公平”本是一組不帶任何感情色彩的中性詞，只有在其能有效地服務(wù)于公共行政的“終極性價(jià)值”時才具有實(shí)質(zhì)性意義。公共行政在未來的發(fā)展過程中不應(yīng)局限于處理工具性價(jià)值內(nèi)部的“管理價(jià)值”與“憲政價(jià)值”之間的關(guān)系，更應(yīng)該注重處理好“工具性價(jià)值”與“終極性價(jià)值”二者之間的關(guān)系，讓工具性價(jià)值更好地服務(wù)于終極性價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的終極目標(biāo)。

二、公共行政之終極性價(jià)值闡釋

1、公共行政管理主義之內(nèi)涵

從1980年代以后，在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動，這一運(yùn)動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎(chǔ)的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業(yè)型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現(xiàn)象，即傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代，并認(rèn)為公共部門正浮現(xiàn)出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內(nèi)涵呢？依據(jù)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）所作的界定，西方國家所展現(xiàn)的政府改革的共同內(nèi)涵，包括以下幾個方面：

（1）企業(yè)管理技術(shù)的采用；

（2）服務(wù)以及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化；

（3）公共行政體系內(nèi)的市場機(jī)制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學(xué)者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認(rèn)為，它包括：（1）視人民為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值；（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制；（3）擴(kuò)大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標(biāo)；（7）彈性工資。

學(xué)者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項(xiàng)要點(diǎn)，認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)為：

在我國，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對行政的性質(zhì)的認(rèn)識和界定，如何認(rèn)識和界定行政的性質(zhì)又對政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義?；蛘哒f公共性這個概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個問題上的認(rèn)識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯誤導(dǎo)向的可見，需要對“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對公共性問題的認(rèn)識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀(jì)中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀(jì)末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀(jì)才開始出現(xiàn)這個詞當(dāng)這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國有人使用“善治”這個詞來達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩?，即公共領(lǐng)域的屬性但是，對于一些具體的學(xué)科來說，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對應(yīng)的關(guān)系中來加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個概念是美國人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說，是經(jīng)歷了這樣一個轉(zhuǎn)型過程，公共行政才進(jìn)入了自覺建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問題，但一直處在一個不自覺的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領(lǐng)域時回溯到14世紀(jì)一樣，對公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據(jù)啟蒙思想家的設(shè)計(jì)原則而建立起來的政府。有了國家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會在國家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國家的概念或者，人們?yōu)榱税褔液驼畢^(qū)別開來而把國家稱作為廣義的政府，而把實(shí)現(xiàn)了與國家分化的政府稱作為狹義的政府其實(shí)，國家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對于這種政府和國家的關(guān)系，我們己經(jīng)沒有必要在今天的學(xué)術(shù)語境中來加以嚴(yán)格區(qū)分了，因?yàn)樗呀?jīng)失去了作為建構(gòu)對象的學(xué)術(shù)探討價(jià)值但是，對于這種政府及其行政的性質(zhì)進(jìn)行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認(rèn)識近代以來的政府及其行政的性質(zhì)，也有益于我們需要致力于建構(gòu)的走向未來的政府及其行政的性質(zhì)。

根據(jù)馬克思階級分析的理論，國家、政府及其行政是在社會分化為不同階級而且階級斗爭日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會分化為不同的階級，意味著階級不l{益的出現(xiàn)，而不同階級的利益之間的沖突和矛盾，則是階級斗爭的總根源，為了把階級斗爭控制在一定的范圍內(nèi)，就出現(xiàn)了國家、政府及其行政表面看來，國家、政府及其行政出于維護(hù)一個社會的秩序目的而控制階級斗爭，擁有了公共性的內(nèi)容;實(shí)質(zhì)上，這種類型的國家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級利益實(shí)現(xiàn)的目的事實(shí)上，在世界各國的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級在其利益能夠得到實(shí)現(xiàn)的時候，會表現(xiàn)出維護(hù)社會秩序的主動性，而一旦其利益得不到有效的實(shí)現(xiàn)時，總會首先破壞秩序?qū)τ谶@一類型的國家和政府來說，它的行政目標(biāo)完全是從屬于統(tǒng)治階級利益的實(shí)現(xiàn)的，行政就是階級的行政，是階級統(tǒng)治和階級壓迫的工具，根本不具有“公共”性質(zhì)，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

1引言

當(dāng)代著名行政學(xué)家里格斯在其所著的《行政生態(tài)學(xué)》一書中，提出了一個重要的觀點(diǎn)，即要了解一個國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。他認(rèn)為影響一個國家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經(jīng)濟(jì)、社會、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)、政治架構(gòu)，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關(guān)系，當(dāng)然他的闡述主要是結(jié)合其另一主要理論———即根據(jù)不同的社會形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現(xiàn)代泰國、現(xiàn)代美國為例。本文主要是通過解析美國的生態(tài)因素與公共行政之間復(fù)雜的關(guān)系，從而達(dá)到對中國公共行政模式的認(rèn)識以及指導(dǎo)的目的。

2美國行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關(guān)系

2．1經(jīng)濟(jì)因素與公共行政

在像美國這種現(xiàn)代工業(yè)社會中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“市場—企業(yè)”的結(jié)構(gòu)，即社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作遵守價(jià)值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個美國的行政制度也呈現(xiàn)出市場化、商品化的特點(diǎn)。例如，公共行政人員的“才力”就相當(dāng)于商品，他們出售自己的才力服務(wù)于行政，公務(wù)員的身份只被看作是一個職業(yè)，他們與政府的關(guān)系是“契約式”。因此可以把美國行政機(jī)構(gòu)看做是一個市場，在這個市場里，每個行政官員用最經(jīng)濟(jì)有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其特定的目標(biāo)，簡而言之，行政機(jī)構(gòu)就是經(jīng)濟(jì)市場的相對物，二者都是功利理性的、經(jīng)濟(jì)有效的。但同時我們也必須認(rèn)識到美國自由的經(jīng)濟(jì)市場亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說美國的市場經(jīng)濟(jì)制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經(jīng)濟(jì)制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經(jīng)濟(jì)制度亦趨于崩潰。

2．2社會因素與公共行政

【內(nèi)容提要】民主和責(zé)任，是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，也是支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值取向。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。本文從政府與公民的關(guān)系、政府內(nèi)部間的關(guān)系等兩個層面，分析了公共行政的民主和責(zé)任取向的內(nèi)涵和意蘊(yùn)，對中西方公共行政實(shí)踐中若干問題進(jìn)行了剖析，并提出了相應(yīng)的對策建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政/民主/責(zé)任/價(jià)值取向

政府作為“一以公民的自愿聯(lián)合或本質(zhì)上的強(qiáng)制性為基礎(chǔ)的組織”（注：參見斯蒂格利茨等《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)——政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色》，中國物資出版社1998年版，第69頁。）其產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，其功能在于運(yùn)用其他社會組織所不具備的強(qiáng)制性公共權(quán)威，承擔(dān)起無可替代的社會責(zé)任，這內(nèi)在地決定了民主取向和責(zé)任取向，必然是現(xiàn)代政府公共行政活動所必須奉行的兩項(xiàng)基本原則，以及支配政府行為的內(nèi)在價(jià)值準(zhǔn)則。二者既有區(qū)別，更有聯(lián)系，相輔相成，缺一不可。

一

在迄今為止的各種類型國家中，擁有行政權(quán)力、履行行政職能的主體無疑都是政府，但對現(xiàn)代民主制國家而言，政府的這種行政主體地位又是有限的、有條件的，它必然受制于社會、公民或立法機(jī)關(guān)，由此決定了現(xiàn)代公共行政的民主取向。對此我們可以從以下兩個層面加以說明。

（一）政府與公民的關(guān)系

公共行政文化是行政管理之魂，是指導(dǎo)、規(guī)范、約束行政主體的動機(jī)與行為的內(nèi)在力量，是人們在從事公共行政活動過程中所具有的行政心理、行政思想和行政道德等的總和。隨著新經(jīng)濟(jì)時代的到來，我國公共行政受全球化、知識化和信息化等發(fā)展變化的影響不斷加深，加強(qiáng)公共行政文化創(chuàng)新具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共行政文化創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)意義

1、公共行政文化創(chuàng)新是推進(jìn)行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。制度是調(diào)整人類行為的規(guī)則，是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。行政制度變遷離不開行政文化的創(chuàng)新，它是推進(jìn)行政制度變遷的心理基礎(chǔ)。人們只有認(rèn)清舊有行政制度的弊端，以及理想行政制度的優(yōu)越性，并且及時轉(zhuǎn)變行政思想、價(jià)值觀念、行政情感和行政態(tài)度，進(jìn)行行政文化的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變，才會使人們積極主動地去觀察、選擇、采納和制定新的行政制度與政策，才會使行政制度變遷更為科學(xué)，更為有效，才會使行政制度變遷更易于人們的理解與支持。

2、公共行政文化創(chuàng)新是降低公共政策執(zhí)行成本的有效手段。所謂公共政策執(zhí)行成本是指在政策整個執(zhí)行過程中所消耗的人力、物力、財(cái)力、時間等費(fèi)用的總和，也稱之為“政策運(yùn)行成本”。它既包括直接的實(shí)際耗費(fèi)，也包含間接的財(cái)富損失，尤其是執(zhí)行部門在實(shí)施政策中因宣傳、解釋、傳達(dá)等所消耗的資源，以及政策對象抵制和削弱執(zhí)行效率、加大政策投入而引起的損耗部分。加強(qiáng)行政文化創(chuàng)新有利于降低政策執(zhí)行成本，政策制定者和執(zhí)行者能及時轉(zhuǎn)變觀念，解放思想，實(shí)事求是，與時俱進(jìn)，認(rèn)清社會發(fā)展的趨勢和現(xiàn)時迫切需要解決的社會問題，科學(xué)地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策執(zhí)行者對公共政策的理解程度，從而增加政策執(zhí)行的主動性、積極性和有效性，有利于降低政策執(zhí)行的宣傳、解釋和傳達(dá)成本，有利于調(diào)動廣大人民群眾對政策制定和執(zhí)行的參與度和支持度，使人們思想緊跟時代步伐，認(rèn)清實(shí)際情況，增加對政策及其執(zhí)行的理解和配合，從而有效地降低政策的執(zhí)行成本。

3、公共行政文化創(chuàng)新是塑造現(xiàn)代政府形象的重要途徑。政府形象作為人們對政府提供“公共產(chǎn)品”的直觀評價(jià)和內(nèi)心體驗(yàn)，作為人們對政府客觀存在的整體印象和自我認(rèn)同，作為人們對公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)控、社會管理和公共服務(wù)的重要資源，是減少政策制定壓力和政策執(zhí)行阻力、提高政策評估動力和政策實(shí)施效益的取之不盡的源泉。在信息化社會的今天，政府將由權(quán)力行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政，人們的意愿和利益要求成為政府行政的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。因此要塑造現(xiàn)代政府形象，就必須進(jìn)行行政文化創(chuàng)新，通過轉(zhuǎn)變行政思想和行政價(jià)值觀，樹立現(xiàn)代行政理念，充分重視每個公民的政治地位和合法權(quán)利，促進(jìn)公眾與政府的平等交流與互動，提高公眾對政府的合法性認(rèn)同、有效性認(rèn)可、全面性參與，以此來構(gòu)建全新的現(xiàn)代政府形象。

4、加快行政文化建設(shè)有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系統(tǒng)內(nèi)部有效整合的“凝聚劑”。我國的行政改革不僅包括政府體制的革新、政府機(jī)構(gòu)的精簡和政府職能的轉(zhuǎn)變,而且在更深層意義上還蘊(yùn)含著行政文化環(huán)境的變革。行政文化建設(shè)能夠引導(dǎo)行政改革的發(fā)展方向,可以保證行政改革沿著正確健康的軌道順利發(fā)展,從而促進(jìn)和推動行政改革的深化。

內(nèi)容提要本文運(yùn)用比較研究的方法通過對中西方不同法治理念的比較分析,在較深入的層次上研究了法治與政府公共行政的關(guān)系,揭示了不同的法治就會有不同的政府公共行政。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)一體化、市場化和政治民主化的發(fā)展趨勢,分析和論證了我國轉(zhuǎn)軌時期的法制建設(shè)與政府公共行政改革,轉(zhuǎn)變政府職能、重塑政府機(jī)構(gòu)、謀求政府工作效率和對社會公眾負(fù)責(zé)的公共行政改革,最終都取決于法制建設(shè)的成功。

關(guān)鍵詞法治法治理念政府公共行政

一、中西方法治理念的比較分析

法治(TheRuleofLaw)作為西方國家政治法律制度首要的、普遍的原則,也是西方國家政府公共行政的核心原則。法律最高和政府權(quán)力要受法律限制與約束,是它最基本的理念。其基本內(nèi)涵是指政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員,在組織、職權(quán)以及公共行政活動的原則、制度、程序、方式等各個方面,都由憲法、法律加以規(guī)定,政府行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照規(guī)定設(shè)置機(jī)構(gòu)、劃分職權(quán)、配備人員,依法組織與管理國家和社會公共事務(wù),以及政府行政組織內(nèi)部事務(wù)。這充分體現(xiàn)了法律既獨(dú)立于政府和它的執(zhí)行者之外,又與國家公共權(quán)力密切相聯(lián)的關(guān)系。

概括起來,西方國家法治的內(nèi)容主要表現(xiàn)為:

第一,維護(hù)社會公眾的基本權(quán)利是法的根本目的。法治原則在承認(rèn)法律的最高權(quán)威、要求政府依法行使行政權(quán)力的同時,提出了一切法律必須以保護(hù)人類固有的權(quán)利為目的;否則法律只會成為專制統(tǒng)治的工具,同法治的目的背道而馳。規(guī)定公民享有基本權(quán)利,是作為一切立法必須遵循的標(biāo)準(zhǔn)和政府權(quán)力行使的限制。