隨著凱恩斯主義的出現(xiàn)和人們對政府角色認識的新變化,公共支出膨脹成為一個普遍的現(xiàn)象。自1995年以來,我國公共支出占GDP的比重處于上升趨勢,但與其他國家相比,仍然偏低。公共支出規(guī)模涉及公共財政基本職能的實現(xiàn),其增長是個緩慢的過程,受許多現(xiàn)實因素的影響和制約,對這個問題的研究有著重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、文獻回顧

公共支出規(guī)模研究得到經(jīng)濟學(xué)家越來越多的關(guān)注。本文所指的公共支出為公共財政支出,即政府執(zhí)行其職能的成本。

從國外看,大部分學(xué)者將公共支出規(guī)模增長歸因于需求面因素,即人們對政府提供的公共服務(wù)的需求,如Musgrave(1966)、Peacock&Wiseman(1967)、Mueller(1989)、Dao(1995)等。隨著公共選擇學(xué)派的興起,人們研究的視野逐漸開闊,不僅考慮需求面因素,同時融入供給面因素和政治面因素。供給面因素強調(diào)公共支出能力尤其是政府稅收能力對公共部門規(guī)模的影響,如Kau&Rubin(2002)、Kenny&Winer(2001),Tridimas&Winer(2005);政治面因素強調(diào)不同的政府結(jié)構(gòu)如官僚主義(Niskanen,1971;Oates,1985)、民主制度(Boix,2001;Lott&Kenny,1999;Mueller&Stratmann,2003)等。這些研究對解釋公共支出規(guī)模增長提供了新的理論上的洞察力。

這些研究都不是針對中國情況進行的,且大部分研究暗含年度平衡預(yù)算的假定,沒有考慮政府債務(wù)的存在。另一方面,政治面因素與需求面因素本質(zhì)上是一樣的。與發(fā)達國家成熟的政治制度不同,我國是一個在摸索中、追趕中前進的社會主義國家,公共決策的作出首先是視現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展需要而定,官僚主義等政治影響的確存在,但終究受制于現(xiàn)實需要,并作用于現(xiàn)實經(jīng)濟。因此,就我國目前的情況,將政治面因素分離出來是多余的。由此,公共支出規(guī)模增長的影響因素可以歸為兩個層面,即需求面和供給面,需求面因素驅(qū)動公共支出規(guī)模正向增長,供給面因素則對公共支出規(guī)模形成制約。

如此,在我國有關(guān)公共支出規(guī)模增長的研究中,大部分只能歸為需求層面的研究,如牛增福(1998)、王雍君(2000)、楊繼和劉柯杰(2002)、湯玉剛(2006)等,且由于統(tǒng)計口徑不同,結(jié)論也不統(tǒng)一。趙志耘(1998)、常世旺和韓仁月(2008)雖然指出公共支出能力即收入是制約公共支出規(guī)模的關(guān)鍵因素之一,但這個結(jié)論比較模糊,沒有進一步分離收入來源,也未考慮政府赤字。本文在借鑒國內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,考慮政府的舉債能力,從需求和供給兩方面進行分析。

在我國這樣一個財政經(jīng)濟實力并不雄厚的發(fā)展中國家，強調(diào)和強化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，推動公共支出管理制度創(chuàng)新，探索支出總量的有效控制機制。

一、正確界定市場經(jīng)濟下公共支出的供給范圍發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，社會資源的配置機制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制的各種變化，財政職能及其公共支出的供給范圍也需要進行相應(yīng)的調(diào)整。如何認識和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，不僅關(guān)系到財政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財政分配是政府的經(jīng)濟行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實質(zhì)就是要明確在社會主義市場經(jīng)濟條件下，哪些事項應(yīng)該由政府負責(zé)，哪些事項應(yīng)該由市場負責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應(yīng)由財政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。

按照市場經(jīng)濟的一般理論，政府的負責(zé)事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領(lǐng)域，運用財政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個特點：一是只有由政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與發(fā)展所必要的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。可見，社會共同需要是指那些代表社會共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準。

由此出發(fā)，今后我國公共財政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進程和財政職能的轉(zhuǎn)變進行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財政的基本職責(zé)是為國家機器正常運轉(zhuǎn)提供財力保障，但這純屬消費性的開支，必須進行嚴格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟的推進和經(jīng)濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應(yīng)以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益、誰負擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財政框架下，財政投資范圍也必須進行相應(yīng)調(diào)整，對于一般競爭性領(lǐng)域的投資，財政要逐步退出，以集中有限財力強化國民經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財政級次，公共財政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補貼等，則應(yīng)進行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新公共支出預(yù)算是指政府在一個財政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會成員大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財政支出計劃，構(gòu)成了政府財政活動及公共財政預(yù)算的一個重要組成部分。它反映了政府活動的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經(jīng)濟要求極不適應(yīng)，因此，著力推進公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個公共支出管理面臨的一項緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

一、1996-2011年我國農(nóng)村公共支出的歷史變化

建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項巨大工程，只能由政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，由財政起主要作用。1996年，財政對農(nóng)業(yè)的投入為700.43億元，2011年農(nóng)林水事務(wù)支出為9937.55億元，15年來投資力度大幅增加。根據(jù)《中國財政年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》，1996年用于農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重是8.82%，1997年為8.30%，1998年為10.69%，1999年是8.23%，2000年是7.75%，2001年是7.71%，2002年是7.17%，2003年是7.12%，2004年是9.67%，2005年是7.22%，2006年是7.85%，2007年是6.84%，2008年是7.26%，2009年是8.81%，2010年是9.05%，2011年是9.1%。由此可得1996-2005年農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重圖。從圖1.1中可以看出，從1996年開始，用于農(nóng)業(yè)的支出占財政支出的比重呈現(xiàn)曲折性變化，1998年是比重最高點，因為從1998年開始，“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出”包括增發(fā)國債安排的支出。從1998-2003年，農(nóng)業(yè)支出比重逐步降低，從10.69%一直下降到7.12%，2004年，農(nóng)業(yè)支出比重又上升到第二個高點，達到9.67%，但從2005年開始，開始下降，并在2007年低至6.84%，2008年開始新一輪的增幅，至2011年為9.1%。

二、我國農(nóng)村公共支出問題

1農(nóng)村公共支出規(guī)模不足。我國農(nóng)業(yè)支出占財政支出比重的最高點在1998年，最低點在2007年，雖然用于農(nóng)業(yè)支出的絕對數(shù)一直在增長，但相對數(shù)卻徘徊于7%到9%之間，這說明15年來國家財政用于農(nóng)業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)等的支出并未大幅增加，支出力度并未增強。

2農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)不合理。我國幅員遼闊，東中西三地農(nóng)業(yè)支出在地域結(jié)構(gòu)上有明顯不同，東中部降水充沛、水系發(fā)達、水量巨大，水利建設(shè)占農(nóng)業(yè)支出比重較高，相比之下，西部地區(qū)干旱少雨、氣候干燥，蓄水農(nóng)田設(shè)施相對要求較高。在農(nóng)業(yè)支出中，真正能惠農(nóng)的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)科技推廣體系薄弱；在農(nóng)業(yè)創(chuàng)新方面，自主創(chuàng)新能力不強，科技與生產(chǎn)脫節(jié)，農(nóng)科教、產(chǎn)學(xué)研合作不緊密，政府投入相對不足。

3社會服務(wù)化的公共支出滯后。農(nóng)村也面臨可持續(xù)發(fā)展，近年來的“城鄉(xiāng)二元”機制，大量農(nóng)民進城務(wù)工，留守老人、兒童大量增加，社會服務(wù)體系面臨新的挑戰(zhàn)。在公共支出方面，農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村社會保障體系、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等可持續(xù)的公共支出相對滯后。

摘要:西方主流經(jīng)濟學(xué)中，經(jīng)濟效率源于個人價值判斷基礎(chǔ)上的個人效用最大化。私人品營銷理念和公共支出決策理念遵循著由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費導(dǎo)向”的演進邏輯，都是經(jīng)濟效率的要求。市場經(jīng)濟中，公共品由于其非競爭性、非排它性，必須通過社會集中決策并由公共部門提供，公共支出決策效率很大程度上取決于公共選擇效率。我國建立公共財政，同樣面臨公共選擇問題，應(yīng)轉(zhuǎn)換公共支出決策觀念以提高經(jīng)濟效率。

關(guān)鍵詞：家計財政；國家分配財政；公共財政；公共選擇；公共支出決策理念

一、公共品支出決策理念和私人品營銷理念演進的整合

1.私人品營銷理念的演進路徑。私人品營銷理念是企業(yè)經(jīng)營活動的導(dǎo)向、觀念。從西方商品經(jīng)濟的發(fā)展歷史來看，產(chǎn)業(yè)革命后，隨著商品交換日益向深度和廣度發(fā)展，營銷理念的演變大體經(jīng)歷了以下三個階段、五種觀念。

以生產(chǎn)為中心的階段。生產(chǎn)觀念和產(chǎn)品觀念強調(diào)產(chǎn)品本身，企業(yè)的一切經(jīng)營活動以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)什么，就銷售什么；管理者把精力集中在創(chuàng)造最優(yōu)良的產(chǎn)品上。該觀念是在賣方市場形勢下產(chǎn)生的，以產(chǎn)品供不應(yīng)求。不愁銷路、消費者可以接受任何實得到和買得起的產(chǎn)品為前提，因而企業(yè)的主要任務(wù)是努力提高效率、降低成本、擴大生產(chǎn)。兩種觀念都屬于以生產(chǎn)為中心的經(jīng)營思想，注重企業(yè)的內(nèi)部能力而不是生產(chǎn)的商品和服務(wù)是否能最有效地滿足消費者愿望與需求。

以銷售為中心的階段。推銷觀念強調(diào)不只單純生產(chǎn)產(chǎn)品，而且必須去“推銷”他們的產(chǎn)品，保證這些產(chǎn)品為人所買。該觀念的前提是：生產(chǎn)開始從不足進入過剩，市場競爭對消費者稍為有利，企業(yè)若不努力加強銷售，消費者就不會購買或不會大量購買他們的產(chǎn)品；至于如何滿足顧客全方位需要，未能給予足夠的重視。其根本問題是與生產(chǎn)觀念一樣缺乏對消費者需求的了解。

關(guān)鍵詞：新型政府；公共支出；預(yù)算體系

一、建立我國新型的政府公共支出預(yù)算體系的必要性和依據(jù)

（一）從財政支出預(yù)算供給范圍看，現(xiàn)行支出預(yù)算已不能滿足政府職能轉(zhuǎn)變的需要和市場經(jīng)濟體制的要求，出現(xiàn)了越位與缺位并存的局面

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府部門是社會資源配置的主體，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產(chǎn)到消費等社會再生產(chǎn)過程的各個領(lǐng)域和事務(wù)，財政作為以國家為主體的分配方式，其支出預(yù)算供給范圍也必然呈現(xiàn)出大而寬的特征。而在市場經(jīng)濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，政府的職能應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，彌補市場不足。財政支出的供給范圍也應(yīng)以政府實現(xiàn)其職能為依據(jù)、滿足社會公共需要為本質(zhì)及時調(diào)整，保證財力供給。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，財政支出預(yù)算的供給范圍仍未有效地統(tǒng)一規(guī)范在政府應(yīng)轉(zhuǎn)變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競爭性生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域延伸過多的格局，遠遠超過了社會公共需要的范圍，而面對那些真正急需的社會公共需要的一些開支項目則又無力顧及，使那些不應(yīng)以財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)占用了大量資金，而應(yīng)由財政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種狀況不僅造成財政資金嚴重緊缺，使財政工作十分被動，而且還因資金供應(yīng)不足導(dǎo)致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉(zhuǎn)變難以實現(xiàn)，市場經(jīng)濟體制的進程趨于緩慢。

（二）從預(yù)算約束力來看，現(xiàn)行支出預(yù)算的公共項目保證已明顯呈現(xiàn)軟化

一是預(yù)算分配中預(yù)算指標(biāo)到位率低，執(zhí)行中預(yù)算追加頻繁，年度的實際支出數(shù)往往高于年初預(yù)算數(shù)；二是預(yù)算分配缺乏可靠依據(jù)，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預(yù)算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預(yù)算審批通過前就已開始進入執(zhí)行期，形成預(yù)算審批的法律空擋；四是法與法之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，“以法壓法”的現(xiàn)象嚴重。如教育、科學(xué)、農(nóng)業(yè)等方面的法律和衛(wèi)生、計劃生育、環(huán)境保護、文化宣傳等方面的規(guī)章，都對財政支出作了限定性的規(guī)定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預(yù)算法》則又明確規(guī)定，在安排支出預(yù)算時要量入為出、統(tǒng)籌兼顧等等。法律、法規(guī)的沖突與不統(tǒng)一，嚴重減弱了法律法規(guī)的嚴肅性和約束力。

由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，國際上無不把公共財政農(nóng)業(yè)支出政策，作為支持和保護農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)民收益的主要宏觀調(diào)控手段。為了更好地完善我國的財政農(nóng)業(yè)支出政策，我們不僅要立足國內(nèi)現(xiàn)實，從我國以往的作法中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，而且應(yīng)放眼世界，認真總結(jié)其他各國經(jīng)驗，并從中提煉出對我們有用的啟示。從國際上看，在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許的框架內(nèi)，各國公共財政農(nóng)業(yè)支出政策可分為政府一般性服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品價格保護和直接補貼。

一、公共財政對農(nóng)業(yè)提供的一般政府服務(wù)

在歐美日等發(fā)達國家，對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持是公共財政農(nóng)業(yè)支出政策的主要措施之。一般服務(wù)支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、農(nóng)業(yè)科研等方面進行的投資服務(wù)。

（一）美國

第一，直接投資或資助農(nóng)業(yè)基本建設(shè)工程和環(huán)保項目。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一種投資大、周期長、外部性強而直接短期經(jīng)濟效益低的社會公益事業(yè)，是一種類似于公共物品的準公共物品，完全由私人提供易導(dǎo)致供給的不足。雖然美國州和地方有獨立的財政預(yù)算權(quán)，但在美國幾乎所有的農(nóng)田水利建設(shè)補貼，以及大量的跨地域、跨流域的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資都由聯(lián)邦政府承擔(dān)，中小型灌溉設(shè)施由農(nóng)場主個人或聯(lián)合投資，農(nóng)業(yè)部也要給予一定的資助。政府還在全國興建交通運輸、電力、能源供應(yīng)等，不僅為農(nóng)業(yè)提供方便的商品流通條件，還為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活供應(yīng)有利于環(huán)保的高端能源。

第二，提供農(nóng)產(chǎn)品市場信息。美國農(nóng)業(yè)部及各州的市場新聞局定期免費為農(nóng)場主、批發(fā)廠商、經(jīng)銷商提供農(nóng)產(chǎn)品的價格、供需情況的最新信息，農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)覆蓋美國農(nóng)產(chǎn)品主要集散中心及產(chǎn)區(qū)。

2007年底，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上指出，“要更好地發(fā)揮財政職能作用，必須大力推進依法理財，加強科學(xué)化、精細化管理”。在新時期和新形勢下，完善公共財政體系、著力推進公共支出精細化管理、探索適合現(xiàn)階段公共支出精細化管理的模式具有更加緊迫的現(xiàn)實意義。

一、公共支出精細化管理是公共財政建設(shè)的客觀要求

作為公共支出的最直接的實施者，公共財政建設(shè)要求財政部門首先應(yīng)該是一個履行公共服務(wù)職能的技術(shù)性部門。這里所謂的技術(shù)性，主要是指財政部門有責(zé)任、有義務(wù)把國家各類財政性資金按照公共服務(wù)均等化的要求分配好、使用好，保證財政資金的使用效率。因此，實現(xiàn)公共支出的精細化管理就成為財政工作的基本內(nèi)容。

1、精細化管理是基本公共服務(wù)均等化的前提。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，人們對公共服務(wù)的需求將會迅速增長，基本公共服務(wù)的均等化將是我國今后面臨的一項主要任務(wù)，也將是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。作為政府重要組成部門的財政部門，在這方面應(yīng)該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”，充分說明了財政部門面臨的艱巨任務(wù)。為此，財政部門在明晰現(xiàn)階段我國公共服務(wù)的基本現(xiàn)狀，采取相應(yīng)對策的同時，對公共支出實行“精細化”管理是非常必要的。要通過“精細化”管理，準確掌握基本公共服務(wù)均等化的著力點和著重點，只有這樣，才能逐步完善公共財政體系，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

2、精細化管理是公共支出規(guī)范化的基礎(chǔ)。公共支出規(guī)范化是市場經(jīng)濟的客觀要求?，F(xiàn)階段，公共支出不論是從支出安排的形式上還是內(nèi)容上，要實現(xiàn)真正意義上的規(guī)范化管理，還有很多工作要做，特別是地方財政部門面臨的工作壓力很大。沒有公共支出的精細化，或者說，對公共支出只是一個簡單的分類和安排，是不可能完全實現(xiàn)公共支出規(guī)范化管理的。

3、精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關(guān)鍵。充分發(fā)揮財政資金的使用效益是公共財政的最基本要求。而充分發(fā)揮財政資金的使用效益的關(guān)鍵還是在于資金的有效安排，這就必然涉及到公共支出的精細化管理的問題。只有做到了精細化管理，才能使財政資金的安排變得十分清晰，效益的發(fā)揮與否十分明了，可能出現(xiàn)的失誤能夠很及時地得以糾正，財政支出的績效考核變得具有可操作性。因此，從這個意義上講，精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關(guān)鍵。

一、研究背景與文獻概述

改革開放以來，盡管由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施(Fan,1991;Lin,1992)，農(nóng)業(yè)技術(shù)進步(HuangandRozelle,1996;FanandPardey,1997)以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素的影響，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展迅速（黃季琨，2004），但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然遇到很多問題。農(nóng)民收入提高緩慢，收入增長率連年下降，城鄉(xiāng)居民之間存在著較大的收入差距；并且，這一差距還有不斷擴大的趨勢。1985年城市居民可支配收入是農(nóng)村居民的1.86倍，而2004年已經(jīng)擴大至3.21倍。農(nóng)民增收難和城鄉(xiāng)收入差距擴大問題已嚴重影響我國經(jīng)濟增長的公平性以及社會的和諧與穩(wěn)定。

歷史地看，我國城鄉(xiāng)收入差距主要是由建國初期“農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)”和“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”等重工業(yè)化政策造成并遺留下來的。不同研究者也從不同的角度對城鄉(xiāng)差距形成的現(xiàn)實影響因素做了解釋。其中，資金不足是限制農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的重要原因之一。從已有研究看，有一個典型的事實，即在各省內(nèi)部，盡管農(nóng)村經(jīng)濟的資本收益率高于城鎮(zhèn)經(jīng)濟，但金融部門還是傾向于將資源從農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)（世界銀行，2004）。20世紀90年代以來，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重總體上處于下滑趨勢（宋洪遠等，2003）。農(nóng)村能夠獲取的融資渠道變得非常有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到很大的限制。

考慮到金融資源具有逐利性質(zhì)，資金從農(nóng)村流向城市在一定程度上符合資金對風(fēng)險收益進行權(quán)衡后追求自身利潤最大化的市場規(guī)律。同時，農(nóng)村投資不足的項目中有很大一部分還具有典型的公共品性質(zhì)，即存在正外部性，如道路、通訊和水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療以及社會保障等。由于公共品部門市場不完全以及私人部門在具有正外部性的公共品上投資不足等原因，在大力發(fā)展農(nóng)村金融之外，政府應(yīng)在對農(nóng)村公共品的投資上發(fā)揮重要的作用①。因此，我們認為，在發(fā)展農(nóng)村金融，規(guī)范和引導(dǎo)私人部門資金流入農(nóng)村的同時，討論農(nóng)村公共支出對農(nóng)民收入水平以及城鄉(xiāng)收入差距的影響，并在此基礎(chǔ)上進一步考慮如何改變公共支出的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，提高公共支出的績效，確定政府公共支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及使公共支出政策與農(nóng)村金融政策相互協(xié)調(diào)十分必要，這也是本文研究的主旨所在。

就已有的研究看，大多文獻僅關(guān)注公共支出與經(jīng)濟增長之間關(guān)系，而對農(nóng)村公共支出及其績效的研究卻非常有限。

在農(nóng)村公共支出與農(nóng)業(yè)GDP增長關(guān)系方面，姚耀軍、和丕禪(2004)運用1978～2001年的相關(guān)數(shù)據(jù)，對農(nóng)業(yè)財政支出與農(nóng)業(yè)GDP增長進行了Granger和Sims因果檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，盡管財政凈支出②呈遞增趨勢，但它不是農(nóng)業(yè)GDP增長的原因，因此他們指出，我國農(nóng)業(yè)公共支出作為政策工具對促進GDP增長是失敗的。在農(nóng)村公共支出與城鄉(xiāng)收入差距關(guān)系方面，林光彬(2004)從城鄉(xiāng)差距的形成角度和影響因素出發(fā)進行研究，并指出了一個令人遺憾的事實，即我國公共支出和財政資源在城鄉(xiāng)之間的分配存在嚴重的不平等。農(nóng)業(yè)財政支出占國家財政總支出的比例不僅遠低于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比例，還低于農(nóng)村地區(qū)上繳稅收在國家總稅收中的比例。這與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用極不相稱。他認為，這種不平等是財富分配等級格局的表現(xiàn)之一，也是城鄉(xiāng)收入差距擴大的經(jīng)濟基礎(chǔ)之一。同時，宋洪遠等(2003)也指出，財政資金流出額的逐年擴大和財政支農(nóng)比重的逐年降低是造成城鄉(xiāng)差別擴大的重要因素之一。關(guān)于上述財政資金流動“二元結(jié)構(gòu)”形成的原因，王朝才和傅志華(2004)則認為，這是我國過去走建立在剝削農(nóng)業(yè)(農(nóng)民)基礎(chǔ)上的工業(yè)化道路所帶來的現(xiàn)實后果。政府在提供公共產(chǎn)品時不自覺形成的“城鄉(xiāng)分割”影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民增收減負。

摘要：隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步完善和財政體制改革的全面推進，事關(guān)國家經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、社會進步和公民切身利益的公共財政支出民主化問題，將備受關(guān)注。本文試從公共財政支出民主化的必然性、民主化進程和加強民主化的建議三個方面作一初步探討。

關(guān)鍵詞：公共財政支出；民主化

公共財政支出是公共財政的重要組成部分，公共財政支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，是公共財政收入能否得到科學(xué)合理、公平有效使用的關(guān)鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關(guān)鍵。只有實行公共財政支出的民主化，才能使公共財政支出真正符合公眾的整體利益。

一、公共財政支出民主化的客觀必然性

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政體制的改革，我國公共財政支出的重點也逐步確定，主要內(nèi)容包括：行政管理、國防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國家安全事項和政權(quán)建設(shè)、教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、救災(zāi)救濟、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設(shè)、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對經(jīng)濟運行進行必要的宏觀調(diào)控等。公共財政支出的民主化，就是要使包含上述內(nèi)容的預(yù)算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評價。這是經(jīng)濟發(fā)展、政治文明、社會進步的必然要求。

1.我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競爭、依法獲益的權(quán)利，而且進一步強化了人民當(dāng)家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。對于公共財政支出這個決定公共資源配置、體現(xiàn)社會公平和影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無疑享有知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)，使公共財政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。

一、行政管理成本支出占財政總支出的比重持續(xù)遞增

改革開放以來，中國社會經(jīng)濟發(fā)展取得了長足的進步。但是，在這期間，行政管理成本支出占財政總支出的比例卻一直處于增長的態(tài)勢，這在一定程度上表明公共財政支出的有效性并不十分明顯。

目前的現(xiàn)狀是，中西部地區(qū)還有不少縣(市)的財政總支出始終擺脫不了捉襟見肘或寅吃卯糧的窘迫狀況，財政赤字越來越嚴重。表1是1978-2006年間中國公共財政幾個重要指標(biāo)的情況。

由表1可以看出，在改革開放初期的1978年，中國行政成本支出占行政總支出的比重為4.71%，之后逐年提高，2006年膨脹到19.46%，基本接近20%。這期間，1982年、1988年、1993年和1998年的政府機構(gòu)改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府機構(gòu)改革，國務(wù)院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)從100個減為61個，在編人員從511萬減到3萬。1988年的機構(gòu)改革，國務(wù)院各部門的在編人員減少1萬。1993年的機構(gòu)改革中央機關(guān)人數(shù)減少20%。1998年，中國政府機構(gòu)改革的舉措更加重大。雖然每次改革都在明顯地減少政府機構(gòu)，減少在編人員，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。這一方面說明中國行政支出的有效性在降低，另一方面從表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增長幅度分別為10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分別比改革前一年(1981、1987、1992、1997)高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。說明政府行政支出與在編人數(shù)關(guān)系并不大，政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經(jīng)費，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重點不應(yīng)只是消減政府機構(gòu)或在編人員，還必須關(guān)注政府成本支出的主要渠道、政府的行政職能結(jié)構(gòu)及政府管理半徑與管理密度等因素。

為進一步分析的方便，我們把表1中1978-2006年財政收入、財政支出增長速度與行政支出占財政支出比重的發(fā)展趨勢繪制成圖1。圖1顯示，1978年以來，中國財政收入與支出的增長幅度起伏還是比較大的，特別是1978-1988年這10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%。而且收入與支出的起伏同步，體現(xiàn)出典型的以收定支的財政政策特征。1993-2006年這14年，財政收入與支出增長的起伏相對較小，但也有一定的起伏。即使在財政收入與支出存在同步起伏增長的情況下，行政支出成本占財政支出比重的發(fā)展趨勢基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即行政成本支出占財政支出總額的比重越來越大(中間也有小的波動，但并不明顯)，這似乎符合行政成本支出具有剛性的特征，然而行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來越大確實是一種不合理現(xiàn)象。1978年，行政成本支出僅占財政支出的4.71%，從2003年開始，僅通過預(yù)算的行政成本支出基本上就占了財政支出的20%。從總量基數(shù)的道理認識，正常情況下，行政管理支出成本的絕對數(shù)肯定是一個持續(xù)增長的過程，而行政管理成本支出的相對數(shù)應(yīng)該是相對下降的趨勢，反之，就說明行政管理成本是沒有底線的。這種現(xiàn)象，折射出中國公共財政支出在行政管理成本支出方面缺乏相應(yīng)的有效性。

二、行政管理成本支出的增幅大