一、獨立性的內(nèi)涵與條件

從哲學意義上講，獨立性是指一事物不可被他事物取代，與他事物內(nèi)涵不雷同、外延不交叉?！疁室欢ㄉ鐣I(lǐng)域是指具有自己的問題域與觀念系統(tǒng)，及由此衍生的一系列管理體制和運行機制”“’。獨立性有絕對獨立性和相對獨立性之分。獨立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對獨立性和相對獨立性的標準。作為社會活動領(lǐng)域的教育活動與周圍事物有著廣泛的依存聯(lián)系，它們沒有絕對獨立性，只有相對獨立性，即只在一定范圍內(nèi)一定條件下才存在的獨立性(以下均指相對獨立性)。教育督導即居于此列。

以組織機構(gòu)為依托的獨立性工作通常是以機構(gòu)的外部獨立與內(nèi)部獨立的有機結(jié)合來實現(xiàn)的。所謂機構(gòu)的外部獨立，是指通過外在的物質(zhì)條件(人、財、物等)、法律(制度、規(guī)章等)、行政權(quán)力等來保障機構(gòu)可以在一定范圍內(nèi)不受任何干擾地行使職權(quán);機構(gòu)的內(nèi)部獨立，是指內(nèi)在的人員具備能夠保障機構(gòu)有獨立行使職權(quán)的能力。其中人員素質(zhì)是蘊于機構(gòu)獨立中的價值判斷仁2，。保證教育督導機構(gòu)的獨立當然需同時具備以上兩個條件，缺一不可。

二、我國教育督導機構(gòu)獨立的必要性

我國1994年頒布的公教育督導暫行規(guī)定》中將教育督導的性質(zhì)定位為“行政監(jiān)督”。既然“督”，就應(yīng)按照監(jiān)督學原理，保證督導機構(gòu)享有充分的獨立性。再從國外教育督導的成功經(jīng)驗看，保證督導機構(gòu)在職權(quán)范圍內(nèi)享有充分的獨立性是使教育督導有效發(fā)揮職能的重要條件。依督導對象劃分，我國教育督導的范疇主要有兩方面:一是督導下級政府(督政)，包括政府設(shè)置的教育行政機構(gòu);二是督導下級中等及中等以下學校(督學)o“督政是我國教育督導制度的一個特點。在我國，地方各級政府被授予對本轄區(qū)教育的決策權(quán)，人力、物力、財力的統(tǒng)籌權(quán)和調(diào)控權(quán)。因而，建立教育督導機構(gòu)，了解和監(jiān)督各級政府的教育工作成為必要之舉”l，l。督學是教育督導從建立初始便履行的主要職責。外國及中國歷史上的教育督導工作，均以督導學校工作，尤其是教學工作為督導對象。然而當前我國教育督導與教育行政部門及其職能處室的職權(quán)范圍交錯重疊現(xiàn)象嚴重，尤其在督學方面。這不僅給兩個部門的執(zhí)行人員帶來不便，而且也使他們的工作對象接受多頭指揮，造成內(nèi)部管理混亂。

因此，理清教育督導機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的關(guān)系、劃清教育督導機構(gòu)的職權(quán)范圍，確保教育督導機構(gòu)的獨立性，進而提高督導效能成為當務(wù)之急。

一、當前，我國教育督導機構(gòu)的性質(zhì)及其職能的定位矛盾和歸因分析

我國自1986年恢復教育督導工作制度以來，齊地先后建立了教育督導機構(gòu)。時至2000年，“沒有建立縣級教育督導機構(gòu)的縣級單位全國還有120個。那么，理論上我國教育督導機構(gòu)的性質(zhì)是怎樣定位的呢?1988年9月國家教委人事部聯(lián)介發(fā)出《關(guān)于建立教育督導機構(gòu)問題的通知》中明確指出，教育督導機構(gòu)的性質(zhì)是行政機構(gòu)。但事實上，自1988以來，我國教育督導機構(gòu)的設(shè)立及其性質(zhì)就五花八門。盡管全國大部分地區(qū)都建有以政府命名的教育督導機構(gòu)，但性質(zhì)卻分屬行政性質(zhì)、事業(yè)性質(zhì)、教育行政部門的掛靠科室，甚至極少數(shù)的教育督導機構(gòu)被看成是“二線”機構(gòu)、“安置”機構(gòu)。山此可見，當前我國教育督導機構(gòu)性質(zhì)的定位還沒有統(tǒng)。當前，我國教育督導機構(gòu)名義上屬于國家行政性質(zhì)，教育督導機構(gòu)屬國家行政機關(guān)。對此，我國相關(guān)法律法規(guī)也做了明確規(guī)定，同時還規(guī)定教育督導的職能是督學和督政。然而，現(xiàn)實情況又怎樣呢?教育督導機構(gòu)的這種性質(zhì)和職能是否合理呢？

事實上，我國教育督導機構(gòu)的性質(zhì)五花八門很難定位為行政組織，這里所說的行政組織就是國家行政機關(guān)。國家行政機關(guān)的個重要特點是:它是典刑的垂直結(jié)構(gòu)，依靠嚴格的上下級之間行政權(quán)力行使職能，擁有行政權(quán)力是行政機關(guān)個本質(zhì)特征，在我國，這點更為明顯。我國的教育督導和機構(gòu)是否擁有權(quán)力呢?我國是中央集權(quán)的國家，下級機關(guān)只對上級權(quán)力機關(guān)負責，上級機關(guān)幾乎擁有管理下級機關(guān)的所有權(quán)力,其中包括監(jiān)督、檢查、評估和指導。雖然規(guī)定了教育督導機構(gòu)對下級教育行政部門及學校有督導的權(quán)力,但這種權(quán)力與教育行政機關(guān)的權(quán)力是重疊的。教育督導機構(gòu)對督導對象沒有發(fā)號施令和直接進行獎懲的權(quán)力,只有建議權(quán)。由此可見,雖然原則上規(guī)定了教育督導機構(gòu)有行政權(quán)力,但這種行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保障措施,自然很難落到實處,這是其工作力度難以保證的重要原因。與教育行政機關(guān)相比,其督導權(quán)力較弱,甚至落空。由于沒有行政權(quán)力,有的督導機構(gòu)不得以將機構(gòu)性質(zhì)定位為事業(yè)單位,監(jiān)督的權(quán)力更難以保證;還有的教育督導機構(gòu)是教委下屬科室,教委主任和副主任分別是督導室的主任和副主任,督政職能基本落空;最后的“二線”機構(gòu)、“安置”機構(gòu)也就只剩下迷茫的份了。就教育督導機構(gòu)的職能而言,“督政”和“督”更多地依賴于行政權(quán)力,帶有一定的強制色彩,由于教育督導機構(gòu)的行政權(quán)力難以保證,所以,直接導致了“督政”和“督”的職能的發(fā)揮不力,前面的分析已經(jīng)證明了這一點。但由于受教育督導機構(gòu)的行政屬性所限,教育督導機構(gòu)對學校還是以“督”為主,沒有真正轉(zhuǎn)到“導”上來,由于教育督導機構(gòu)不直接管理學校,行政權(quán)力缺乏相應(yīng)的保證措施,所以其督導的權(quán)力相對較弱,導致其督學的力度不夠,教育督導機構(gòu)沒有權(quán)力自然很難做好“督”的工作。“督學”和“導”則更多地依賴于學術(shù)權(quán)力(學術(shù)權(quán)力是由專業(yè)權(quán)威組織及其成員個人的品德、學識、能力、經(jīng)驗所帶來的權(quán)力),要以理服人。我國教育督導機構(gòu)目前的學術(shù)權(quán)力又相對較弱,要想做好“督學”和“導”,可能有一定困難,但這方面的努力是應(yīng)該鼓勵和提倡的。就學校自身而言,最不歡迎的可能就是行政命令,最需要的則是理論上和實踐上的指導,而教育督導機構(gòu)在導學的問題上,又偏偏認識不足,同時受自身學術(shù)權(quán)力所限,在實際導學的過程中很難導到位,不能解決實際問題,所以不受歡迎。

綜上可見,沒有權(quán)力是教育督導機構(gòu)的職責完成不力的主要原因,因為權(quán)力是職責的保障。由于無權(quán),造成了目前我國教育督導機構(gòu)無位、無威、無所作為的現(xiàn)狀。筆者認為,問題的解決首先應(yīng)該從改變教育督導機構(gòu)的性質(zhì)并在此基礎(chǔ)上理順教育督導機構(gòu)的職能入手。

二、我國教育督導機構(gòu)的性質(zhì)及職能的未來走向

從我國的現(xiàn)狀看,要想把我國教育督導機構(gòu)的性質(zhì)定位為行政,理順教育行政與教育督導行政的關(guān)系,可能難度較大,因為我國是典型的中央集權(quán)的國家,行政機關(guān)的權(quán)力欲望都較強,分權(quán)難度較大,所以雙頭行政(教育行政與教育督導行政)操作起來有困難。那么,要改變現(xiàn)狀,我國教育督導機構(gòu)性質(zhì)及職能該朝哪個方向邁進呢?

第一條為了加強教育督導工作，促進教育事業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國教育法》及其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本條例。

第二條本條例所稱教育督導，是指縣級以上人民政府按照管理權(quán)限對本行政區(qū)域內(nèi)教育工作依法進行監(jiān)督、檢查、評估和指導的活動。

第三條教育督導應(yīng)當堅持實事求是和公開、公平、公正的原則。

第四條縣級以上人民政府教育督導機構(gòu)（以下簡稱教育督導機構(gòu)）負責本行政區(qū)域內(nèi)的教育督導工作，并接受上級人民政府教育督導機構(gòu)的指導。

第五條縣級以上人民政府應(yīng)當加強對教育督導工作的領(lǐng)導，配備教育督導人員，安排必要的工作經(jīng)費，保證教育督導工作正常開展。

第六條教育督導機構(gòu)履行下列職責：

第一條為了加強對教育工作的行政監(jiān)督，保障教育法律、法規(guī)的實施和教育目標的實現(xiàn)，促進教育事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國教育法》和其他法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本條例。

第二條本條例所稱教育督導，是指市、縣（市、區(qū)）人民政府對教育工作進行的監(jiān)督、檢查、評估和指導。

教育督導的對象是指本級人民政府的有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、本級管轄及其下級管轄的各級各類學校和其他教育機構(gòu)。

第三條市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當加強對教育督導工作的領(lǐng)導，保障教育督導工作的必要經(jīng)費和工作條件。

第四條教育督導必須依法進行，堅持實事求是、客觀公正的原則。

第五條市、縣（市、區(qū)）人民政府教育督導機構(gòu)，代表本級人民政府行使教育督導職權(quán)，業(yè)務(wù)上接受上級教育督導機構(gòu)的指導。

論文關(guān)鍵詞:教育督導認識思考

論文摘要:文章從教育譽導的涵義及其歷史沿革、教育督導的地位與作用等既定認識出發(fā)，提出了對教育督導的理解和看法，并結(jié)合我國教育譽導現(xiàn)狀，就進一步完善我國的教育督導制度作出了一些思考。

關(guān)于教育督導機構(gòu)隸屬所涉及的問題是:教育督導室是直接隸屬于各級人民政府還是隸屬于教育行政部門?事實上，該命題必然牽涉到教育督導機構(gòu)的體制、地位、性質(zhì)及其職能的確立，并直接影響其作用的發(fā)揮。印象中的教育督導室似乎是一個可有可無的養(yǎng)老機構(gòu)，總是被一些退居二線或認為不太中用的.‘閑”“老”人員把持著。為什么會有這樣的印象?究其原因，筆者認為主要有兩點:其一是我們自身對教育督導這一領(lǐng)域的淺白無知;其二是我國現(xiàn)行教育督導制度本身確實有待進一步完善。那么，什么是教育督導?它的歷史淵源及其在教育管理中的地位和作用如何?新時期，我國的教育督導制度如何完善和發(fā)展?本文將就以上的問題展開分析。

一、對教育督導及其歷史沿革的認識

教育督導，顧名思義，就是對教育的監(jiān)督和指導。不同的社會、時代和文化背景，人們對教育督導的理解和把握不同。我國古代就非常重視對學校教育的視導和督察，但這種教育督導在本質(zhì)上與現(xiàn)代教育督導有所不同。在“官師合一，政教合一”的我國古代社會，統(tǒng)治者為維護自身的統(tǒng)治，歷來重視教育問題，直接干預(yù)教育活動，教育督導是其控制教育的重要手段。特別是隋唐以后，教育督導制度直接同科舉制度聯(lián)系在一起，主要是幫助帝王“督率教官代導諸生”和監(jiān)督彈劫考試中的舞弊行為。簡言之，我國古代的教育督導重在“監(jiān)督”，主要是為統(tǒng)治者服務(wù)的。而現(xiàn)代教育督導特別是西方教育督導主要重視對學校教育的指導，旨在提高教育的效益和質(zhì)量，促進學生的發(fā)展。就美國而言，18-19世紀時把教育督導看作是一種“監(jiān)督”(Inspection),2D世紀以來則把督導理解為“視導”(Supervision)，并且不同的時期對“視導”的理解與把握也不同。如2D世紀60年代主要強調(diào)教育視導在課程方面的作用;70年代則重視教育視導在管理方面的作用;80年代，教育視導所關(guān)注的是對教學的管理，以適應(yīng)教育法治建設(shè)和社會公眾對教育的需要。這說明把握教育督導的概念要考慮社會和經(jīng)濟因素，其內(nèi)涵是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展的。

依據(jù)我國國家教委1991年頒布的《教育督導暫行規(guī)定》，近年來出版的教育督導著作大致這樣來解釋教育督導的概念:’‘教育督導實質(zhì)上是一種行政監(jiān)督和管理的重要職能，是國家對教育實行監(jiān)督和指導的有效機制和有力手段，也是現(xiàn)代教育管理體系必不可少的重要組成部分。它的特定涵義是指縣以上各級人民政府授權(quán)給所屬的教育督導機構(gòu)和人員代表本級政府及教育行政部門對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門的工作和學校的工作，依據(jù)國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)，按照督導的原則和要求，運用科學的方法，進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，并向本級和上級人民政府及其教育行政部門報告教育工作情況，提出建議，為政府的教育決策提供依據(jù)?！睂@一定義，筆者認為過于偏狹。因為它過分強調(diào)了教育督導的行政性，易忽視其專業(yè)性;重視.‘督政”，易忽視“督學，’;重在‘.監(jiān)督”而非“視導”，且縮小了教育督導組織存在的范圍，并把督導的目的局限在‘.報告建議，為政府的教育決策提供依據(jù)”上。筆者比較贊同黃藏在其所著《現(xiàn)代教育督導引論》中給教育督導所下的定義:教育督導是由教育督導組織及其成員根據(jù)教育的科學理論和國家的教育法規(guī)政策，運用科學的方法和手段，對教育工作進行監(jiān)督、檢查、評估和指導，以期促進教育效率和教育質(zhì)量提高的過程。筆者所理解的教育督導是一種行政性和專業(yè)性并舉，但以專業(yè)性為重，“監(jiān)督”和“視導”職能兼具，但以“視導”為主，督政與督學相結(jié)合，奉行民主、科學、法治的工作方式，以提高教育效率和教育質(zhì)量為旨歸的專家式管理支持系統(tǒng)。它對上能起到“參謀”和’‘反饋”作用，對下能起到“監(jiān)督”和.‘指導”作用;既在政府或行政領(lǐng)導身邊，又扎根于教育行政和學校之中;既在教育行政部門之內(nèi)，又能夠跳出教育行政部門之外;既明上義，又知下情;既有理論，又有實踐;既能掌握教育現(xiàn)狀，又能前瞻教育的發(fā)展和變化。并且，教育督導不僅是指各級政府設(shè)立的教育督導機構(gòu)，也包括學校內(nèi)部建立的督導機制。關(guān)于建立學校內(nèi)部督導機制，湖南未陽一中對此已經(jīng)作出了很好的探究和實踐。

一、中國現(xiàn)行教育督導制度的現(xiàn)狀

1、主在成績:

自恢復、重建教育督導制度以來，經(jīng)過十兒年的努力，教育督導工作已初步打開了局面，取得了可喜的成績。主要表現(xiàn)在:

(l)各級領(lǐng)導提高了對建立教育督導制度的必要性和緊迫性的認識。認為這是完善教育管理休系不可缺少的重要組成部分，是政府加強教育事業(yè)管理，依法治教的必需，也是深化教育改革的必然趨勢，因此強七督政和督學，建立教育督導制度是十分必要的，也是一項緊迫的任務(wù)。

(2)各地根據(jù)自己情況，建立了教育督導機構(gòu)。目前，我國中央、省、地、縣四級教育督導機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)已基本形成，主要有三種機構(gòu)設(shè)置形式:一是教育督導機構(gòu)設(shè)立在教育行政部門內(nèi)，隸屬于教育委員會(或教育局)編制，但比教育委員會的其他職能部門地位略高，它雖然直屬教育委員會領(lǐng)導，但同時又是由政府授權(quán)、享受代表政府對下級政府的教育工作進行督導的權(quán)力。權(quán)力同時來源于政府領(lǐng)導和教育行政部門領(lǐng)導。二是教育督導機構(gòu)就是教育委員會(或教育局)的一個職能室，權(quán)力來源于教育行政部門。三是教育督導機構(gòu)作為與教育委員會(或教育局)平行的機構(gòu)，教育督導機構(gòu)的主要負責人或山教育委員會或教育局領(lǐng)導兼任.前兩種模式在我國教育督導中的比例較大，第三種模式相對少一些.從這些模式中可以看出，我國教育督導機構(gòu)雖還沒有一個統(tǒng)一的組織機構(gòu)，但各地政府都已根據(jù)自己的具體情況設(shè)立了教育督導機構(gòu)，對教育督導工作的開展、幫助教育行政領(lǐng)導了解學校情況，改進工作作風、順利推行政令、提高工作效率起到了一定的作用。

(3)初步形成了一支專兼職相結(jié)合的督導隊伍.各地重視督學隊伍建設(shè)，堅持督學的任職條件，嚴格遴選.1987年以來國家教育委員會舉辦督學崗前培訓班，同時省、自治區(qū)、直轄市也舉辦了縣(區(qū))督導培訓班，通過培訓和督導實踐，提高了廣大督學的政治、業(yè)務(wù)水平，涌現(xiàn)了一批熱愛教育督導事業(yè)，熟悉業(yè)務(wù)，勤奮工作的先進人物。而且在第五屆國家督學會議_L首次對全國督導先進集體、先進工作者進行了表彰，至20(X)年底，全國共有教育督導工作者35217人，專職督學8631人，兼職督學21178人。

一、組建權(quán)威高效的教育督導機構(gòu)

1．建立由政府直接管理的教育督導機構(gòu)

衡量一個機構(gòu)設(shè)置是否合理的標準之一，就是考察該機構(gòu)的層級關(guān)系是否清楚，是否符合統(tǒng)一領(lǐng)導與統(tǒng)一指揮的原則，避免多頭領(lǐng)導與多頭指揮。我國的教育督導機構(gòu)雖然在形式上是由人民政府設(shè)立的，實際上卻是由教育行政部門代管，其初衷是在“督政”時由人民政府指揮，在“督學”時服從教育行政部門指揮，兼顧“督政”與“督學”兩方面工作。但在實踐中這種情況常使教育督導機構(gòu)處于十分尷尬的地位，教育督導機構(gòu)與教育行政部門、政府及有關(guān)職能部門的關(guān)系很難處理，導致教育督導機構(gòu)難以有效地履行自己的職責。鑒于此，應(yīng)改變教育督導機構(gòu)由教育行政部門代管的體制，推行教育督導委派制，教育督導部門應(yīng)直接對同級政府負責，同時接受上級教育行政部門的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督，并在政府主管教育的行政首長領(lǐng)導下，與同級教育行政部門協(xié)同工作、互通情報。這樣，在行政隸屬關(guān)系上，教育督導機構(gòu)作為人民政府的一級機構(gòu)，直接受人民政府管轄；在教育督導業(yè)務(wù)上，教育督導機構(gòu)受上級教育督導部門的指導，與教育行政部門并列，教育行政部門以實施和執(zhí)行為主，而教育督導部門以評價和監(jiān)督為主。

2．合理劃分教育督導機構(gòu)與教育行政管理機構(gòu)的職責

教育督導機構(gòu)專門負責監(jiān)控任務(wù)，行使國家督導教育的權(quán)力，對下進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，對上進行反饋、參謀，其工作內(nèi)容是廣泛和綜合的，但不參與日常行政工作的推動和執(zhí)行。教育行政機構(gòu)則專門負責決策和執(zhí)行任務(wù)，行使國家管理教育的權(quán)力。由于教育督導機構(gòu)和同級教育行政機構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)、職責范圍各不相同，工作的角度、內(nèi)容和方式也不盡相同，因此可以通過劃分彼此職責，做到明確分工，各負其責。教育督導機構(gòu)在督導檢查前應(yīng)與教育行政機構(gòu)溝通信息，交流工作計劃和安排，努力做到在工作內(nèi)容和時間上不重疊。教育督導機構(gòu)應(yīng)主動邀請同級教育行政部門的有關(guān)職能處（科）室負責同志參加教育督導檢查工作。包括對于口頭的或書面的回復意見、督導報告、督導通知書等督導檢查的結(jié)果，教育督導機構(gòu)要主動聽取同級教育行政機構(gòu)主管領(lǐng)導及有關(guān)職能處（科）室負責人的意見，力求取得認識上的一致，以形成正確的督導意見。教育督導機構(gòu)和同級教育行政機構(gòu)對各自了解和掌握的基層工作信息和動態(tài)，對一些重大的或帶有傾向性的問題的評估與分析意見及準備采取的對策，要定期互通情況，交換意見。

二、確立平等合作的教育督導主客體地位

一、對教育督導及其歷史沿革的認識

教育督導，顧名思義，就是對教育的監(jiān)督和指導。不同的社會、時代和文化背景，人們對教育督導的理解和把握不同。我國古代就非常重視對學校教育的視導和督察，但這種教育督導在本質(zhì)上與現(xiàn)代教育督導有所不同。在“官師合一，政教合一”的我國古代社會，統(tǒng)治者為維護自身的統(tǒng)治，歷來重視教育問題，直接干預(yù)教育活動，教育督導是其控制教育的重要手段。特別是隋唐以后，教育督導制度直接同科舉制度聯(lián)系在一起，主要是幫助帝王“督率教官代導諸生”和監(jiān)督彈劫考試中的舞弊行為。簡言之，我國古代的教育督導重在“監(jiān)督”，主要是為統(tǒng)治者服務(wù)的。而現(xiàn)代教育督導特別是西方教育督導主要重視對學校教育的指導，旨在提高教育的效益和質(zhì)量，促進學生的發(fā)展。就美國而言，18-19世紀時把教育督導看作是一種“監(jiān)督”(Inspection),2D世紀以來則把督導理解為“視導”(Supervision)，并且不同的時期對“視導”的理解與把握也不同。如2D世紀60年代主要強調(diào)教育視導在課程方面的作用;70年代則重視教育視導在管理方面的作用;80年代，教育視導所關(guān)注的是對教學的管理，以適應(yīng)教育法治建設(shè)和社會公眾對教育的需要。這說明把握教育督導的概念要考慮社會和經(jīng)濟因素，其內(nèi)涵是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展的。

依據(jù)我國國家教委1991年頒布的《教育督導暫行規(guī)定》，近年來出版的教育督導著作大致這樣來解釋教育督導的概念:’‘教育督導實質(zhì)上是一種行政監(jiān)督和管理的重要職能，是國家對教育實行監(jiān)督和指導的有效機制和有力手段，也是現(xiàn)代教育管理體系必不可少的重要組成部分。它的特定涵義是指縣以上各級人民政府授權(quán)給所屬的教育督導機構(gòu)和人員代表本級政府及教育行政部門對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門的工作和學校的工作，依據(jù)國家的有關(guān)方針、政策、法規(guī)，按照督導的原則和要求，運用科學的方法，進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，并向本級和上級人民政府及其教育行政部門報告教育工作情況，提出建議，為政府的教育決策提供依據(jù)?！睂@一定義，筆者認為過于偏狹。因為它過分強調(diào)了教育督導的行政性，易忽視其專業(yè)性;重視.‘督政”，易忽視“督學，’;重在‘.監(jiān)督”而非“視導”，且縮小了教育督導組織存在的范圍，并把督導的目的局限在‘.報告建議，為政府的教育決策提供依據(jù)”上。筆者比較贊同黃藏在其所著《現(xiàn)代教育督導引論》中給教育督導所下的定義:教育督導是由教育督導組織及其成員根據(jù)教育的科學理論和國家的教育法規(guī)政策，運用科學的方法和手段，對教育工作進行監(jiān)督、檢查、評估和指導，以期促進教育效率和教育質(zhì)量提高的過程。筆者所理解的教育督導是一種行政性和專業(yè)性并舉，但以專業(yè)性為重，“監(jiān)督”和“視導”職能兼具，但以“視導”為主，督政與督學相結(jié)合，奉行民主、科學、法治的工作方式，以提高教育效率和教育質(zhì)量為旨歸的專家式管理支持系統(tǒng)。它對上能起到“參謀”和’‘反饋”作用，對下能起到“監(jiān)督”和.‘指導”作用;既在政府或行政領(lǐng)導身邊，又扎根于教育行政和學校之中;既在教育行政部門之內(nèi)，又能夠跳出教育行政部門之外;既明上義，又知下情;既有理論，又有實踐;既能掌握教育現(xiàn)狀，又能前瞻教育的發(fā)展和變化。并且，教育督導不僅是指各級政府設(shè)立的教育督導機構(gòu)，也包括學校內(nèi)部建立的督導機制。關(guān)于建立學校內(nèi)部督導機制，湖南未陽一中對此已經(jīng)作出了很好的探究和實踐。

教育督導古而有之。我國西周時就有“天子視學”，隨后視學制度沿襲發(fā)展，又擴至“王親視學”、“學官視學”，但真正建立起教育視學制度是在宋代。宋代設(shè)立了專門的官職與機構(gòu)，設(shè)有提舉學事司，“歲巡所部，以察師儒之優(yōu)劣，生徒之勤惰”。元代設(shè)提督學校官，明清時中央任命各省提學官(清稱提督學政、學政)，民國時(1996年后)改稱視學人員為“督學”。新中國成立初期也在各級教育行政機構(gòu)設(shè)立督導室或視學室，但在20世紀50年代后期教育督導工作被削弱停滯;1997年9月，鄧小平提出恢復重建教育督導機構(gòu)，教育部設(shè)立了視導員，著手恢復教育督導制度;1986年《義務(wù)教育法》頒布，原國家教委設(shè)立了督導司，全國教育督導機構(gòu)隨之建立起來;1991年4月，原國家教委頒布了(教育督導暫行規(guī)定》，各省市也相繼頒布了一系列教育督導規(guī)章，教育督導工作逐步規(guī)范和發(fā)展;l卯7年黨的十六大提出依法治國、加強監(jiān)管部門，教育部在機構(gòu)改革中將督導辦獨立設(shè)置，以后中編辦又批復原國家教委教育督導團更名為國家教育督導團，帶動各級政府在機構(gòu)改革中普遍成立了政府教育督導機構(gòu)，強化了督政職能。就國外主要是西方的教育督導而言，其教育督導制度是在18世紀后才建立和發(fā)展起來的。機器大工業(yè)生產(chǎn)引發(fā)了個人和社會對教育的極大需求，而由社會團體和個人經(jīng)辦、處于自然發(fā)展狀態(tài)的教育不能適應(yīng)工業(yè)社會發(fā)展的需要，這就要求國家介人教育，加強對教育事業(yè)的管理和投人，由此，教育督導制度得以建立。該制度旨在強化國家對學校教育的監(jiān)督和指導，提高教育質(zhì)量和效益。由于各國的政治和文化不同，因此教育督導制度也不盡相同。相對而言，筆者比較推崇英、美的教育督導制度。英國是率先建立現(xiàn)代教育督導制度的西方國家。英國政府自1939年首次任命皇家督學，到現(xiàn)在已形成了相對穩(wěn)定、比較成熟的中央和地方兩級制度并行的全國教育督導網(wǎng)絡(luò)。女皇督學團和地方教育督導機構(gòu)并非從屬關(guān)系而是合作關(guān)系，二者相互補充。中央督導不負直接的管理責任，而地方督導組織則重視視導后的改進工作以及對教師的指導與幫助、校長的提拔與任命、教育資源的分配等非視導性工作。女皇督學團面向全國，向教科大臣負責。地方督導機構(gòu)主要負責本地區(qū)教育督導工作，向地方教育局和教育委員會負責。這種兩級并行的教育督導網(wǎng)絡(luò)將宏觀督導與微觀督導統(tǒng)一起來，可以將“督政”和“督學”落到實處。

英國教育督導的職責和范圍是隨著社會的發(fā)展而變化的，現(xiàn)在教育督導的范圍已擴大到初等教育、中等教育、職業(yè)教育、成人教育等整個教育事業(yè)，涉及學校管理、課程、教學生活、師資培訓等各個方面，對整個教育事業(yè)產(chǎn)生巨大影響。英國的教育督導工作是相對獨立的。女皇督學團雖設(shè)在教科部內(nèi)，但有其業(yè)務(wù)上的獨立性，督學提出的報告內(nèi)容教科大臣不得搜改，督學團決定自己的工作程序和方法，不受教科部干預(yù)。英國的學校教育具有自由、自治等特性，所以，英國的教育督導機構(gòu)形成了傳統(tǒng)，即教育督導人員不僅是官員，更重要的是專家，是給教育管理部門提專家建議的人。其性質(zhì)在很大程度上是專業(yè)性的，教育督導組織及其人員對教育工作沒有直接的權(quán)力，但因為信譽及其評價的準確性、建議的適用性、對教育情況了解的透徹性，使之權(quán)威性極強，從而能對學校教育發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。我國1卯7年后教育部將督導辦獨立設(shè)置，并改原國家教委督導團為國家教育督導團，在這一點上似乎與英國的教育督導制度趨同。

因此，筆者認為英國教育督導組織的專業(yè)性值得我國教育督導機構(gòu)借鑒和學習。美國的教育管理中沒有教育督導概念，教育督導一般稱為教育輔導。雖然輔導工作遍及各級各類教育，但是沒有一個統(tǒng)一的教育輔導制度，也沒有一個全國統(tǒng)一的教育輔導機構(gòu)。就教育輔導范圍來看，州和學校承擔著大部分輔導工作，聯(lián)邦的作用相對較小。筆者認為這和美國地方分權(quán)的教育制度相關(guān)。在近2印年的歷史進程中，美國的教育督導形成了合作、民主、全面并富于哲學性的特點，強調(diào)輔導人員之間、輔導人員和被輔導人員之間相互合作;重視被輔導人員的積極參與;督導范圍廣泛且注意從教育問題的研究中發(fā)現(xiàn)一般教育規(guī)律和原則，用以指導教育督導工作和教育活動?？偟膩碚f，美國的教育督導不重權(quán)力，主要重視專業(yè)性，重視教育指導的效果，重視微觀方面的視導。因此，美國的教育督導制度值得我們注意，可借鑒之處在于:教育督導組織不僅是指政府設(shè)立的專門督導機構(gòu)，同時學校也承擔著大量的教育輔導責任，教育督導工作強調(diào)合作、民主、全面，這就使得微觀督導尤其是督學更實在。另外還有一些全國性的學術(shù)團體，如美國教育協(xié)會下屬的輔導及課程發(fā)展協(xié)會以及全國學校評估研究會等都以推動教育輔導或?qū)嵤┙逃o導為宗旨，開展教育輔導工作，這說明除了政府和學校，不妨大力發(fā)揮民間學術(shù)團體的教育督導作用。無論是督政與督學的偏重之爭，還是視導與輔導的稱謂之變，論及教育督導的作用，筆者認為可以用以下十六.個字作一個較為全面的概括，即“監(jiān)督檢查、考核評價、調(diào)查研究、指導服務(wù)”。教育督導是教育管理的重要組成部分。教育管理是教育決策、教育執(zhí)行和教育監(jiān)控三部分的整合。教育督導是架設(shè)在決策與執(zhí)行之間的橋梁，使教育管理系統(tǒng)處于動態(tài)平衡之中。管理系統(tǒng)如果奉行“決策一執(zhí)行一監(jiān)督”單軌運行模式，決策部門或行政機構(gòu)既管決策、執(zhí)行，又管監(jiān)督評價，無異于讓其既當運動員又當裁判員，決策是否正確，執(zhí)行是否得力，顯然難以獲得一個準確、真實的結(jié)論。管理系統(tǒng)如果奉行“決策一執(zhí)行”、“監(jiān)督一評價”雙軌并行的模式，則決策正確與否，執(zhí)行得力與否，就不再是決策或行政機構(gòu)說了算，“監(jiān)督一評價”系統(tǒng)可以提供客觀、真實的反饋和指導，從而是管理更加科學有效。

教育督導是國家規(guī)定的教育基本制度，是各級人民政府依法治教，加強教育科學管理的重要機制，是推進教育改革和發(fā)展的重要保障。為充分發(fā)揮教育督導的功能和作用，保障國家和自治區(qū)教育法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，就進一步加強和改進我區(qū)教育督導工作提出如下意見：

一、教育督導工作面臨的形勢

（一）教育督導工作成績顯著。我區(qū)教育督導制度恢復重建以來，在自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府的高度重視下，教育督導部門在保障教育法律法規(guī)、方針政策的貫徹落實，開展對下級人民政府及其有關(guān)部門、各級各類教育機構(gòu)教育情況的督導檢查方面做了大量的工作。特別是在開展“兩教”工作、實施“兩基”攻堅、推進“兩基”鞏固提高等工作任務(wù)方面，發(fā)揮了政府督導的重要功能，為推進我區(qū)教育事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展起到了不可替代的作用。我區(qū)督導機構(gòu)基本健全，督學隊伍不斷發(fā)展壯大。目前，已經(jīng)建立了自治區(qū)、地（州、市）、縣（市、區(qū)）三級人民政府（行署）教育督導機構(gòu)。教育督導工作的地位和作用進一步鞏固和加強，教育督導工作得到各級政府的高度重視。年，自治區(qū)成立了教育督導團，自治區(qū)主管教育的領(lǐng)導任總督學。聘任了一批年富力強，熟悉業(yè)務(wù)的政府督學。全區(qū)已經(jīng)擁有1360多名專、兼職督學和特邀督導員，形成了一支政治上強、業(yè)務(wù)上精、工作嚴謹、作風民主、服務(wù)基層、管理型與專家型相結(jié)合的政府督學隊伍，保證了教育督導工作有效開展。

（二）教育督導工作任務(wù)艱巨。當前，我區(qū)正處在全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的關(guān)鍵時期，教育發(fā)展面臨新形勢、新任務(wù)。在各級人民政府不斷加強教育工作，加大教育投入的同時，人民群眾要求享受良好教育資源的愿望越來越強烈；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會對教育質(zhì)量的要求越來越高；基礎(chǔ)教育既面臨著“兩基”攻堅和鞏固提高的艱巨任務(wù)，又面臨均衡發(fā)展的要求。面對全面貫徹教育方針，全面實施素質(zhì)教育，逐步實現(xiàn)教育均衡化發(fā)展的要求和學校安全管理等方面越來越重的工作任務(wù)，各級人民政府及教育部門急需建立規(guī)范的監(jiān)督和溝通制度，建立科學的督導評估體系和有效的指導手段。作為政府的教育監(jiān)督部門，教育督導將擔負著重要的歷史使命。面對教育的新形勢和新變化，我區(qū)目前的督導工作還有許多不適應(yīng)的地方，需要在今后的工作中不斷地改進、完善、開拓、創(chuàng)新。

二、教育督導工作的指導思想和主要任務(wù)

教育督導工作的指導思想。我區(qū)教育督導工作要堅持以全面落實科學發(fā)展觀為指導，以全面執(zhí)行法律法規(guī)為根本，以積極開展督政督學，督導推進“兩基”攻堅和“兩基”鞏固提高為中心，以理順督導體制和創(chuàng)新工作機制為關(guān)鍵，以建立一支專業(yè)化的督學隊伍為基礎(chǔ)，不斷推進依法治教和落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不斷促進提高教育教學質(zhì)量和教育科學管理，努力構(gòu)建適應(yīng)我區(qū)教育發(fā)展的現(xiàn)代教育督導制度。

1.明確分工，各負其責

教育督導機構(gòu)是山同級政府授權(quán)少并代表政府執(zhí)行教育督導任務(wù)的行政監(jiān)督機構(gòu)，教育行政部門則是同級政府領(lǐng)導和管理.教育事業(yè)的行政職能機構(gòu)，兩者都是在同一政府領(lǐng)導下，根據(jù)國家的教育方針、政策、法規(guī)，行使各自職責，使教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。二者的工作對象，都包括下級教育行政部門和學校、在工作目的、和工作對象基木一致的前提下，教育督導機構(gòu)還有督導下級政府教育下作的任務(wù)。因此，在教育行政管理.系統(tǒng)中，應(yīng)根掘各自機構(gòu)性質(zhì)、職責的不同，明確分工，做到各負其責

教育督導機構(gòu)專門負責監(jiān)控，行使國家督導教育的權(quán)力，對下進行監(jiān)督、檢查、評估、指導，對上進行反饋、參謀，其下作內(nèi)容是廣泛的、綜合的，但不參與日常行政下作的推動和執(zhí)行。教育督導行政屬指導性行政，而非指令性行政。它對被督導單位所需解決的問題，通過‘督導報告”提出評估、指導與督辦意見和建議，而非自接行政處置。所以，教育督導行為要寓“督”于''''‘導”之中，使‘督”與‘導”結(jié)合，體現(xiàn)指導性為主。而教育行政部門則是行政管理.機構(gòu)，在教育管理.系統(tǒng)中，專門負責決策和執(zhí)行任務(wù)，行使國家管理教育的權(quán)力。在管理、教育的過程中，教育行政部門雖然也要對下檢查、指導，但這種檢查、指導往往是單項的，是為本部門的決策和組織實施服務(wù)的自我反饋和自我調(diào)節(jié)，體現(xiàn)指令性為主。

由于教育督導機構(gòu)和同級教育行政部門的性質(zhì)、任務(wù)、職責范圍不同，工作的角度、內(nèi)容和方式也不同，因此可以通過劃分彼此職責，做到明確分工，各負其責。比如貫徹實施《義務(wù)教育法》，實施九年義務(wù)教育下作，一者都要列入主要下作日程。教育行政部門，要從實際出發(fā)，對一此重大問題，進行決策，制定實施規(guī)劃及措施，解決經(jīng)費、校舍、設(shè)備、師資、教育質(zhì)量等問題。而教育督導機構(gòu)則要依掘《義務(wù)教育法》和《貫徹執(zhí)行(義務(wù)教育法)實施細則》以及地方政府的實施辦法，著重對下級政府、下級教育行政部門和學校執(zhí)法情況進行檢查、評估，發(fā)揮監(jiān)督指導作用;對上級教育行政部門、上級政府部門，教育督導機構(gòu)要綜合系統(tǒng)地進行反饋，對實施九年義務(wù)教育的現(xiàn)狀、主要經(jīng)驗和存在問題提出督導報告，為領(lǐng)導進一步?jīng)Q策提供依掘。這樣各司其職，各負其責，各盡所能，互相支持和配合，才能獲得好的整體效益。

2.統(tǒng)籌安排主動協(xié)調(diào)

在明確分下的基礎(chǔ)上，教育督導機構(gòu)和同級教育行政部門在下作上仍不可避免地發(fā)生交錯重迭的情況，這主要是因為在教育若理體制改革過程中，決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能作用還沒有理順，一些部門的職能轉(zhuǎn)換還沒有提到下作日程上來，科學的教育管理系統(tǒng)還未形成。在這種情況下，各級教育行政機關(guān)負責人和教育督導機構(gòu)負責人，要對全而下作進行統(tǒng)籌安排，主動協(xié)調(diào)，既發(fā)揮督導機構(gòu)的專門性、綜合性、系統(tǒng)性、客觀性，又發(fā)揮教育行政各部門的主動性、創(chuàng)造性，做到殊途同歸，共同實現(xiàn)教育目標。