縣（市、區(qū)）黨委在一個地方執(zhí)政，常委會是核心，常委會自身建設(shè)如何，執(zhí)政能力如何，直接影響著我們黨執(zhí)政為民宗旨的實現(xiàn)，直接關(guān)系到一個地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的大局。當前，貫徹落實科學發(fā)展觀，加快全面小康社會建設(shè)、構(gòu)建和諧社會的任務(wù)十分繁重。新的形勢、新的任務(wù)，對縣（市、區(qū)）委常委會的建設(shè)提出了新的更高的要求。特別是今年縣（市、區(qū)）委換屆后，副書記職數(shù)減少，常委班子結(jié)構(gòu)優(yōu)化，新進常委人數(shù)較多，也需要我們加強常委班子建設(shè)，強化常委分工負責制，創(chuàng)新常委會領(lǐng)導體制和工作機制。**市委及市委組織部把我市作為強化常委分工負責制的試點，對我們的工作提出了新的更高的要求。在**市委及市委組織部的指導下，我們以強化常委分工負責制為抓手，對創(chuàng)新常委會領(lǐng)導體制和工作機制進行了積極探索，進一步突出了常委會的領(lǐng)導核心地位，促進了市級領(lǐng)導班子的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提高了市委工作效率。強化常委分工負責制不僅是理論問題，更是實踐課題，我們在實踐中不斷探索、不斷完善，有些做法、成效尚未充分顯現(xiàn)；有些問題還需要大家共同探討。下面，我將我市強化市委常委分工負責制的一些思考和探索作一匯報，請各位領(lǐng)導批評指正。

一、新形勢、新任務(wù)要求我們強化常委分工負責制

實行集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的領(lǐng)導體制是我們黨民主集中制的重要內(nèi)容，也是我們黨在領(lǐng)導革命和建設(shè)長期實踐中形成的歷史經(jīng)驗。在新的形勢下，堅持、完善和創(chuàng)新這一領(lǐng)導體制，對于我們更好地肩負起執(zhí)政為民的歷史使命具有十分重要的意義。

一是建設(shè)全面小康社會新跨越、新任務(wù)的迫切需要。要切實擔當起黨和人民賦予的歷史重任，必須發(fā)揮好黨委班子的領(lǐng)導核心作用，切實加強常委會執(zhí)政能力建設(shè)。常委會是由常委組成的，常委的個體形象，決定著班子整體形象；常委抓工作的力度，關(guān)系著班子整體抓工作的成效。因此通過強化常委分工負責制，可以進一步明確每一名常委的工作職責，增強常委個人抓好工作的責任感、使命感、成就感、榮譽感，從而提升班子的整體戰(zhàn)斗力。**市第五次黨代會明確要求高郵市在2012年之前建成全面小康社會。我們根據(jù)**市委要求，結(jié)合高郵實際，提出到2010年實現(xiàn)全面小康社會建設(shè)的主要指標，力爭提前1-2年完成全面小康社會建設(shè)的目標任務(wù)?！叭孢_小康、建設(shè)新高郵”是時代賦予我們這一屆市委的歷史重任，事關(guān)黨的宗旨的實現(xiàn)，事關(guān)83萬高郵人民的福祉。盡管我們?nèi)ツ陮崿F(xiàn)了GDP超100億元、財政收入超10億元的“百十”奮斗目標，但是我市經(jīng)濟總量偏小、發(fā)展后勁不足、缺少大項目支撐的問題仍然十分突出，跨越發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展的任務(wù)十分繁重。因此，迫切需要建設(shè)一個堅強有力的領(lǐng)導核心，迫切需要強化市委常委會一班人的能動作用，形成既統(tǒng)一協(xié)調(diào)、又高效運作的市委領(lǐng)導體制和工作機制。

二是黨的領(lǐng)導體制改革新形勢、新格局的明確要求。黨的十六屆四中全會明確要求減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導作用。根據(jù)上級的統(tǒng)一部署，今年我市市委換屆，除市政府市長外，只配備了一名副書記，同時有2名副市長進入常委班子。這一改革措施在強調(diào)堅持常委會集體領(lǐng)導的前提下，淡化了書記辦公會這一領(lǐng)導層次，強化了常委分工負責制，推進了常委班子領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方式的重大轉(zhuǎn)變。過去，我市對重大問題的決策，都是先由書記辦公會討論，取得一致意見后，提交市委常委會決策。書記辦公會書記、副書記、分管常委都參加，人數(shù)有時超過常委半數(shù)。事實上，書記辦公會上已經(jīng)主導了常委會的決策，常委會討論決策在很大程度上已經(jīng)變成了程序性的過程。過去，常委分工負責層次較多，交叉重疊。比如，過去我市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作既有一名副書記分管，也有一名常委分管，基本上是常委有事先向分管副書記匯報，然后再向書記或常委會匯報；常委會的決策和工作部署也是由分管副書記同常委研究后，交分管常委落實。在這種機制下，副書記事實上成了一個領(lǐng)導層次，常委往往陷入“過問多了越權(quán)、過問少了失職”的兩難境地，工作的主動性、能動性和創(chuàng)造性難以發(fā)揮。因此，只有強化常委分工負責制，加快構(gòu)建全新的常委會領(lǐng)導體制，明確每位常委的責任，才能保證市委工作的高效運轉(zhuǎn)，才能更好地推動工作。

三是發(fā)揮常委核心作用新使命、新要求的必然選擇。地方黨委常委班子是一個地區(qū)的領(lǐng)導核心。能否把上級精神與本地實際結(jié)合起來，創(chuàng)造性地開展工作，關(guān)鍵在常委班子；能否總攬全局、協(xié)調(diào)各方，形成四套班子同心干、協(xié)調(diào)推進各項工作的生動局面，關(guān)鍵在常委班子。就縣級而言，黨委的主要職責就是抓貫徹，抓落實，抓好各項重點工作的推進到位。黨委、人大、政府、政協(xié)固然也有一個如何按照黨章的要求，按照憲法、法律和章程的要求，各自履行好職責、獨立開展好工作的問題，但更重要的是要在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，圍繞大局、圍繞中心，整合領(lǐng)導力量，聚焦工作重點，主攻重點任務(wù)，推動面上工作。這就需要充分發(fā)揮黨委班子的領(lǐng)導核心作用。近幾年來，我市在市委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，市四套班子總體上形成了目標同心、力量同向、工作同步的良好局面。因此，我們要堅持和完善市委集中統(tǒng)一領(lǐng)導的領(lǐng)導體制和工作機制，通過強化市委常委分工負責制度，進一步把方方面面的力量凝聚起來，匯集到全局工作和中心任務(wù)上來，合力推進高郵的全面小康建設(shè)。當然，要發(fā)揮好常委會的核心作用，書記是關(guān)鍵。書記不只是一個人的問題，而是要團結(jié)帶領(lǐng)好常委一班人的問題。要使常委會協(xié)調(diào)整合好市四套班子力量，書記必須首先要統(tǒng)攬全局，依靠全體常委，團結(jié)協(xié)調(diào)好常委一班人。

根據(jù)黨的**大要求，結(jié)合黨委班子配備改革后出現(xiàn)的新問題，筆者就如何改革完善區(qū)縣黨委領(lǐng)導體制和工作運行機制作一些初步思考。

第一，堅持合理分工，確保常委權(quán)責匹配。1.力求工作全覆蓋不交叉：兼顧工作量多少、關(guān)聯(lián)度高低、落實有難易及常委成員特長進行分工，做到職責清楚、人崗相適、各盡其才，專職副書記協(xié)助書記處理日常事務(wù)但側(cè)重黨的建設(shè)。2.力求人人參與經(jīng)濟工作：突出經(jīng)濟建設(shè)中心，在常委分管黨務(wù)工作的同時，安排聯(lián)系一些經(jīng)濟建設(shè)和社會管理方面的工作，負責一些階段性重點工作和重大項目；對于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責定位以政府為主。3.力求強化常委主體地位：常委對負責、分管、聯(lián)系、協(xié)助的工作全權(quán)履行職責；不再實行書記辦公會制度，重要事項由書記、副書記及相關(guān)常委根據(jù)需要適時召開醞釀會研究，確保常委由協(xié)管變主管、副將變主將、配角變主角。

第二，堅持高效運轉(zhuǎn)，不斷完善執(zhí)行機制。1.建立定期匯報制。各位常委、“三個黨組”、基層黨組（黨委）定期匯報工作，以便常委會及時掌握各項重大決策和部署的進展情況，研究解決突出矛盾和重要問題。2.建立限時完成機制。堅持全年目標階段化、工作任務(wù)指標化、落實責任明確化、完成要求時限化，做到橫向到底、縱向到邊，精確設(shè)計、定點落實，以個體目標責任的落實來保證整體目標的完成。3.建立執(zhí)行保障機制。保證常委有充足的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，對負責、分管、聯(lián)系、協(xié)管的工作享有日常事務(wù)的領(lǐng)導權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督執(zhí)行權(quán)，對分管負責工作的重大突發(fā)事件有臨機處置權(quán)。

第三，堅持科學決策，著力規(guī)范執(zhí)政行為。1.對重大發(fā)展規(guī)劃的決定作出“四不”規(guī)定：議題事前沒提出不上會，相互銜接不到位不研究，協(xié)商論證不充分不討論，多數(shù)人員不贊同不通過；2.對重大投資項目的決策作出“四不”規(guī)定：未經(jīng)調(diào)研不決策，未經(jīng)專家論證不決策，未達成四大班子共識不決策，未經(jīng)集體討論不決策；3.對人事提拔任用的決斷作出“四不”規(guī)定：未經(jīng)民主推薦不考察，未經(jīng)組織考察不上會，未經(jīng)上會決定不算數(shù)，未經(jīng)公示檢驗不行文。堅持凡超過領(lǐng)導職責范圍的決策一律無效、凡重大問題的決策一律經(jīng)過集體決策、凡是重大事項的決策一律進行社會公示、凡屬于重要問題的決策一律實行票決制。

第四，堅持狠抓落實，努力增強履職實效。1.強化執(zhí)行機制：探索完善議事決策交辦制、分級分工負責制、重要工作報告制、重大事項限時辦結(jié)制、專項工作述職報告制、突出貢獻激勵制等制度，促進常委會成員帶頭提升落實力，推動各項工作落到實處。2.強化任務(wù)分解。按照“誰主管、誰負責”的原則，對黨委決策進行責任分解，逐一明確牽頭常委和責任部門，把常委承擔的工作任務(wù)制作成目標體系圖，定期進行督促檢查，同時以黨委文件印發(fā)執(zhí)行并接受監(jiān)督。3.強化目標考核。堅持作表率、重激勵、硬約束、嚴考核”，建立并發(fā)揮黨委政府督查辦公室和《常委會決策通報》作用，結(jié)合常委分工實際，進一步細化、實化、具體化常委工作目標，加強動態(tài)跟蹤考核。

第五，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚各方工作力量。1.對綜合工作：實行全年統(tǒng)籌、月預(yù)安排、周部署制度；對重點工作實行幾大家領(lǐng)導共同參與、協(xié)力推進的運行模式；對正常工作中形成的邊緣地帶、交叉地帶、空白地帶及其它突出矛盾和問題，由書記或指派專職副書記、其他常委進行協(xié)調(diào)；對工作中涉及多名常委的由主要涉及的分管常委牽頭處理，相關(guān)常委予以配合；正確處理黨代會與人代會、政府全體會和政協(xié)會的關(guān)系，防止重復(fù)建設(shè)和決策沖突。2.對重要活動：凡需要常委參加的重要會議、集體重要活動、重要接待工作，由黨委辦、政府辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，報主要領(lǐng)導審定后統(tǒng)籌安排；調(diào)整和規(guī)范各類領(lǐng)導小組，確有必要組建的領(lǐng)導小組，實行幾大家班子成員共同參與，由分管常委負責牽頭協(xié)調(diào)。3、對分管工作：常委實行“AB角”分工負責制，對常委負責、分管、聯(lián)系、協(xié)管的重大事項，采取會議通報、談話了解、專項報告等形式進行協(xié)調(diào)。

今年*月，同志在新時期保持共產(chǎn)黨員先進性專題報告會上的講話中，第一次提出了“黨的先進性建設(shè)”這一重大命題。加強黨的先進性建設(shè)，實質(zhì)上是進一步解決“建設(shè)一個什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”這個根本問題。這是馬克思主義政黨自身建設(shè)的根本建設(shè)和永恒課題，是永葆黨的生機與活力的重要舉措。加強黨的先進性建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中一項重要內(nèi)容，就是必須進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制。

1進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是加強先進性建設(shè)的重大課題

科學的領(lǐng)導體制和工作機制是執(zhí)政黨的先進性的重要組成部分。馬克思主義執(zhí)政黨的先進性主要表現(xiàn)在四個方面，即理論基礎(chǔ)和指導思想的先進性、奮斗目標和基本綱領(lǐng)的先進性、成員素質(zhì)和組織原則的先進性、領(lǐng)導體制和工作機制的先進性。這四者相互聯(lián)系，缺一不可?？梢?，進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是加強黨的先進性建設(shè)的重要內(nèi)容。

我們黨是執(zhí)政黨。黨的領(lǐng)導體制包括兩個相互聯(lián)系的內(nèi)涵，一是指黨內(nèi)組織機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分的制度，二是指黨領(lǐng)導國家經(jīng)濟、政治、社會生活的機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分的制度。黨的工作機制也包括兩個相互聯(lián)系的內(nèi)涵，一是指黨內(nèi)各機構(gòu)的相互關(guān)系及其工作方式，二是指黨在領(lǐng)導國家經(jīng)濟、政治、社會生活過程中同國家各職能機構(gòu)的相互關(guān)系及其工作方式。領(lǐng)導體制決定工作機制，工作機制體現(xiàn)和保證領(lǐng)導體制。從某種意義上講，黨在理論基礎(chǔ)和指導思想的先進性、奮斗目標和基本綱領(lǐng)的先進性、成員素質(zhì)和組織原則的先進性等，都需要科學的領(lǐng)導體制和工作機制來保證、來落實。因此，科學的領(lǐng)導體制和工作機制，既是黨的先進性的重要內(nèi)容，又對保持黨的先進性有著重要的保證作用。

不斷完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是我們黨加強先進性建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。我們黨始終注重加強先進性建設(shè)，成為執(zhí)政黨以后又將先進性建設(shè)同執(zhí)政能力建設(shè)緊密結(jié)合起來。我們黨把馬克思主義這個科學的世界觀和方法論作為自己的指導思想，并堅持把它的基本原理同中國革命、建設(shè)和改革的實際緊密結(jié)合起來，不斷推進理論創(chuàng)新，產(chǎn)生了思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想三大理論成果，十六大以后又提出要用科學發(fā)展觀統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局、努力構(gòu)建社會主義和諧社會，從而始終保持黨的思想理論的先進性。不斷完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制，不僅是黨的先進性建設(shè)的重要組成部分，而且對整個先進性建設(shè)產(chǎn)生重大影響。黨的理論基礎(chǔ)和指導思想的創(chuàng)新，黨的奮斗目標和基本綱領(lǐng)的與時俱進，黨的隊伍的不斷壯大和組織結(jié)構(gòu)的不斷健全，都同黨的領(lǐng)導體制和工作機制的不斷完善密切相關(guān)。

進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制仍然是一個緊迫任務(wù)。在新世紀新階段，進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制具有十分重要的意義。第一，執(zhí)政黨的領(lǐng)導體制和工作機制對于提高黨的執(zhí)政能力、保持黨的先進性至關(guān)重要。黨的先進性是一個動態(tài)的建設(shè)過程，在黨的理論基礎(chǔ)和指導思想、奮斗目標和基本綱領(lǐng)、成員素質(zhì)和組織原則既定的前提下，黨的先進性建設(shè)就主要體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導體制和工作機制的改革和完善。第二，我們黨現(xiàn)行的領(lǐng)導體制和工作機制還存在一些不夠完善的方面。第三，黨的領(lǐng)導體制和工作機制也是需要隨著主客觀條件的變化而不斷完善的。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會主義民主政治的發(fā)展，對我們黨完善執(zhí)政方式提出了新要求，黨的領(lǐng)導體制和工作機制也必須與時俱進。

今年1月，同志在新時期保持共產(chǎn)黨員先進性專題報告會上的講話中，第一次提出了“黨的先進性建設(shè)”這一重大命題。加強黨的先進性建設(shè)，實質(zhì)上是進一步解決“建設(shè)一個什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨”這個根本問題。這是馬克思主義政黨自身建設(shè)的根本建設(shè)和永恒課題，是永葆黨的生機與活力的重要舉措。加強黨的先進性建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其中一項重要內(nèi)容，就是必須進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制。

1進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是加強先進性建設(shè)的重大課題

科學的領(lǐng)導體制和工作機制是執(zhí)政黨的先進性的重要組成部分。馬克思主義執(zhí)政黨的先進性主要表現(xiàn)在四個方面，即理論基礎(chǔ)和指導思想的先進性、奮斗目標和基本綱領(lǐng)的先進性、成員素質(zhì)和組織原則的先進性、領(lǐng)導體制和工作機制的先進性。這四者相互聯(lián)系，缺一不可?？梢?，進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是加強黨的先進性建設(shè)的重要內(nèi)容。

我們黨是執(zhí)政黨。黨的領(lǐng)導體制包括兩個相互聯(lián)系的內(nèi)涵，一是指黨內(nèi)組織機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分的制度，二是指黨領(lǐng)導國家經(jīng)濟、政治、社會生活的機構(gòu)設(shè)置和權(quán)限劃分的制度。黨的工作機制也包括兩個相互聯(lián)系的內(nèi)涵，一是指黨內(nèi)各機構(gòu)的相互關(guān)系及其工作方式，二是指黨在領(lǐng)導國家經(jīng)濟、政治、社會生活過程中同國家各職能機構(gòu)的相互關(guān)系及其工作方式。領(lǐng)導體制決定工作機制，工作機制體現(xiàn)和保證領(lǐng)導體制。從某種意義上講，黨在理論基礎(chǔ)和指導思想的先進性、奮斗目標和基本綱領(lǐng)的先進性、成員素質(zhì)和組織原則的先進性等，都需要科學的領(lǐng)導體制和工作機制來保證、來落實。因此，科學的領(lǐng)導體制和工作機制，既是黨的先進性的重要內(nèi)容，又對保持黨的先進性有著重要的保證作用。

不斷完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制是我們黨加強先進性建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。我們黨始終注重加強先進性建設(shè)，成為執(zhí)政黨以后又將先進性建設(shè)同執(zhí)政能力建設(shè)緊密結(jié)合起來。我們黨把馬克思主義這個科學的世界觀和方法論作為自己的指導思想，并堅持把它的基本原理同中國革命、建設(shè)和改革的實際緊密結(jié)合起來，不斷推進理論創(chuàng)新，產(chǎn)生了思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想三大理論成果，十六大以后又提出要用科學發(fā)展觀統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局、努力構(gòu)建社會主義和諧社會，從而始終保持黨的思想理論的先進性。不斷完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制，不僅是黨的先進性建設(shè)的重要組成部分，而且對整個先進性建設(shè)產(chǎn)生重大影響。黨的理論基礎(chǔ)和指導思想的創(chuàng)新，黨的奮斗目標和基本綱領(lǐng)的與時俱進，黨的隊伍的不斷壯大和組織結(jié)構(gòu)的不斷健全，都同黨的領(lǐng)導體制和工作機制的不斷完善密切相關(guān)。

進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制仍然是一個緊迫任務(wù)。在新世紀新階段，進一步完善黨的領(lǐng)導體制和工作機制具有十分重要的意義。第一，執(zhí)政黨的領(lǐng)導體制和工作機制對于提高黨的執(zhí)政能力、保持黨的先進性至關(guān)重要。黨的先進性是一個動態(tài)的建設(shè)過程，在黨的理論基礎(chǔ)和指導思想、奮斗目標和基本綱領(lǐng)、成員素質(zhì)和組織原則既定的前提下，黨的先進性建設(shè)就主要體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導體制和工作機制的改革和完善。第二，我們黨現(xiàn)行的領(lǐng)導體制和工作機制還存在一些不夠完善的方面。第三，黨的領(lǐng)導體制和工作機制也是需要隨著主客觀條件的變化而不斷完善的。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會主義民主政治的發(fā)展，對我們黨完善執(zhí)政方式提出了新要求，黨的領(lǐng)導體制和工作機制也必須與時俱進。

一、地方黨委新型領(lǐng)導體制的主要特點

新的地方黨委領(lǐng)導體制模式總體上可概括為“一正兩副、黨政交叉、分工協(xié)作”，完善了集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合的黨委會制度，體現(xiàn)出較為明顯的特點。

(一)領(lǐng)導職位精簡，有利于降低執(zhí)政成本。在目前全國已換屆的省、市、縣三級黨委內(nèi)部，除民族地區(qū)外，書記、副書記基本上都按照“一正兩副”的要求配備，常委人數(shù)基本控制在11至13人。據(jù)有關(guān)部門預(yù)計，這次換屆完成后，約有10多萬名干部要離開原有崗位，數(shù)量之大前所未有。從深層次來看，這樣的改革，決不是簡單的干部數(shù)量減少，而是體制層面的改革。干部制度改革已經(jīng)成為我國政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，并且隨著由職務(wù)管理向職責管理的轉(zhuǎn)變，干部人事制度改革有可能成為深化政治體制改革的新突破口。

(二)領(lǐng)導層級減少，有利于發(fā)揚黨內(nèi)民主。換屆后，各地普遍取消了書記辦公會這一議事層次。從決策體制上看，由原來的“書記一副書記一常委”三級架構(gòu)向“書記一副書記或常委”兩級架構(gòu)運作機制轉(zhuǎn)變，根據(jù)分工，各項議題由常委直接提交常委會，減少了領(lǐng)導層級，決策鏈條明顯縮短。一方面，在常委分工負責制下，擴大了常委會的議事范圍，黨內(nèi)民主和集體領(lǐng)導制度得到發(fā)揚和強化；另一方面，減少了常委對副書記的依賴性。

(三)職能配置更加優(yōu)化。有利于提高科學執(zhí)政的水平。“擴大黨政交叉任職的比例”是新的地方黨委領(lǐng)導體制的一個重要突破?；邳h的中央和地方組織的不同特點，在地方黨委會組成中存在一定程度和范圍的交叉任職，只要黨委和政府的權(quán)力邊界劃分清晰，會有利于提高黨委會的科學決策水平，有利于加強黨對經(jīng)濟和社會管理工作的領(lǐng)導，是優(yōu)化領(lǐng)導職能的重要嘗試。

(四)權(quán)力結(jié)構(gòu)更加明晰，有利于提高權(quán)力運行的透明度。黨委會內(nèi)部權(quán)力關(guān)系倒置或紊亂是地方黨委傳統(tǒng)模式運作中存在的一個突出問題。按照黨章和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》，黨委會內(nèi)部的權(quán)力授受關(guān)系為“黨代表大會一全委會一常委會”，書記辦公會是議事機構(gòu)不是決策機構(gòu)，不得決定重大問題。但在實際工作中，一些地方黨委對于重大問題，往往是先上書記辦公會，參會人員已經(jīng)接近或超過了常委的半數(shù)，事實上已主導了常委會的決策，使常委會的職能受到削弱，影響了其他常委作用的發(fā)揮。同時，在缺乏對書記辦公會相關(guān)制度約束的條件下，使一些“隱性規(guī)則”得以通行，容易導致個人集權(quán)，加劇了一些地方“一把手”權(quán)力的擴張。換屆后，書記辦公會這一機構(gòu)被明確取消，一方面，突出了常委會在黨代會和全委會閉會期間的領(lǐng)導職責，為使其真正成為一個權(quán)責對稱的決策主體清除了體制障礙，進一步理順了黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系；另一方面，為實現(xiàn)常委分工負責的集體領(lǐng)導體制創(chuàng)造了條件，提高了黨內(nèi)權(quán)力運作的透明度和公開度。

司法公正是人類法制建設(shè)中永恒的追求，而司法獨立是保障司法公正的必要前提，這已成為世界各國公認的基本法治原則。1985年聯(lián)合國大會批準的《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》中規(guī)定：“各國應(yīng)保證司法機關(guān)的獨立，并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中，尊重并遵守司法機關(guān)的獨立，是各國政府機關(guān)及其他機構(gòu)的職責”。

我國《憲法》第131條也對司法獨立作了原則性的規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定，獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。但是獨立行使檢察權(quán)的現(xiàn)實與現(xiàn)代法制中司法獨立的合理性標準之間存在著兩方面的差距：“一是制度層面，即使在立法上做出了聲明和宣言式的規(guī)定，制度保障問題亦未解決；二是實踐層面上，現(xiàn)實與設(shè)想的差距更為突出”。①筆者在此力圖通過對我國現(xiàn)行的檢察機關(guān)領(lǐng)導體制上的各種理念障礙進行分析，從變革觀念入手，使司法獨立獲得真正的生命力。

一、對檢察機關(guān)領(lǐng)導體制的理性反思

現(xiàn)行《憲法》及《人民檢察院組織法》規(guī)定：人民檢察院在領(lǐng)導體制上實行上級領(lǐng)導下級，最高人民檢察院領(lǐng)導地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這種規(guī)定表面上看實行的是一重領(lǐng)導，但事實上，根據(jù)正在運行的各種法規(guī)、規(guī)章及政策規(guī)定，目前我國檢察機關(guān)的領(lǐng)導體制難以定論，名曰直接領(lǐng)導，實則管家太多?！吧霞壒苤笜?、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票”。具體表現(xiàn)在：

一是檢察權(quán)力地方化。長期以來，我們國家按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級檢察院，司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū)，檢察院對地方行政機關(guān)存在著機構(gòu)、人員和經(jīng)費等依附關(guān)系，使設(shè)在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關(guān)，實際上成為“地方檢察機關(guān)”，處于當?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位，造成了管人的不管事，管事的管不了人的不合理現(xiàn)象。不少部門和領(lǐng)導出于地方或個人的利益，利用手中管人、管錢、管物的權(quán)力直接干預(yù)檢察工作，而檢察機關(guān)亦往往出于自身生存發(fā)展的需要，不得不委曲求全。

二是檢察活動功利化。由于目前檢察機關(guān)的經(jīng)費是由各級財政負擔，因此地方財政收入的差異成為影響檢察系統(tǒng)內(nèi)部各地區(qū)經(jīng)費保障不均衡的關(guān)鍵因素。于是，一些檢察機關(guān)在地方政府創(chuàng)收指標和自身利益驅(qū)動的雙重制約下，違心地將辦案與創(chuàng)收聯(lián)系起來，使得檢察權(quán)不得不向行政權(quán)妥協(xié)。

多年來我們拘泥于“議行合一”的黨委領(lǐng)導體制的束縛，不敢解放思想進行理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，沒有找準并抓住“議行合一”體制弊端對癥下藥，不僅影響了黨內(nèi)民主的發(fā)展和黨內(nèi)監(jiān)督的強化，而且也影響了加強和改進執(zhí)政黨的建設(shè)。

一

130年前，馬克思根據(jù)巴黎公社短暫的72天執(zhí)政經(jīng)歷，即在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中指出“公社不應(yīng)當是議會式的，而應(yīng)當是同時兼管行政和立法的工作機關(guān)?！苯?jīng)典作家在經(jīng)典著作的個別論斷，竟成為我們80年來幾乎一成不變的“議行合一”的黨委領(lǐng)導模式。

在中國共產(chǎn)黨內(nèi)最早思考并認識到發(fā)展黨內(nèi)民主，強化黨內(nèi)監(jiān)督重要性的是鄧小平同志，最早想著手改革“議行合一”的黨委領(lǐng)導體制的也是鄧小平同志。1956年，鄧小平同志在黨的“**”《關(guān)于修改黨的章程的報告》中指出：“無論黨內(nèi)的監(jiān)督和黨外的監(jiān)督，其關(guān)鍵都在于發(fā)展黨和國家的民主生活”。為“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣?！睆亩笆勾泶髸梢猿蔀辄h的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”，“使黨內(nèi)民主得到重大發(fā)展?！睘榻鉀Q“議行合一”問題，他強調(diào)，在縣以上地方委員會“都設(shè)立常務(wù)委員會和書記處。”

建國以來，我們黨在黨內(nèi)民主方面雖然取得明顯成績，但由于過分依賴于戰(zhàn)爭年代形成的“議行合一”領(lǐng)導體制，對如何科學分解黨內(nèi)權(quán)力，改革黨和國家領(lǐng)導制度考慮不多。正如鄧小平同志指出的那樣：從1957年的反右派擴大化，到1959年的“廬山會議”反右傾后，“黨和國家的民主生活逐漸不正常”，“家長制現(xiàn)象，不斷滋長?！庇纱艘l(fā)那場史無前例的“”，給黨和國家?guī)硎窡o前例的十年浩劫。黨和國家民主生活遭此重創(chuàng)，同“中央領(lǐng)導小組”把“議行合一”體制提升到無以復(fù)加的高度不無關(guān)系。

黨的十一屆三中全會的最大功績，不僅確定了全黨工作重心的轉(zhuǎn)移，而且為發(fā)展黨內(nèi)民主奠定了堅實的基礎(chǔ)。解放思想，實事求是思想路線的恢復(fù)和確立，有力地推進了我們黨和國家的民主政治建設(shè)。我們制定了黨內(nèi)民主政治生活的準則，實現(xiàn)了黨內(nèi)政治生活正?；?；擴大了黨的代表大會的職權(quán)，確立了領(lǐng)袖是一個集體的原則，逐步廢除了領(lǐng)導職務(wù)終身制；重建了黨的各級紀律檢查機關(guān)，修改和制定了一系列黨規(guī)黨法等等。

[摘要]黨的委員會制度是黨的領(lǐng)導體制的核心和關(guān)鍵。地方黨委換屆后，在領(lǐng)導體制架構(gòu)上體現(xiàn)出了一些帶有趨向性的新特點，同時，也有一些需要思考和探索的問題，還需要在常委分工負責制、委員結(jié)構(gòu)、工作機制等方面提供制度支持，保證新型地方黨委領(lǐng)導體制的高效和諧運行。

[關(guān)鍵詞]黨委換屆；領(lǐng)導體制模式；新特點；基本思路

黨的領(lǐng)導與決策體制是黨內(nèi)權(quán)力運行的載體，在執(zhí)政條件下，其運作狀況既直接反映出黨內(nèi)民主的質(zhì)量，也是衡量整個政治體系民主素質(zhì)的一個重要標準。黨的委員會是黨的各級領(lǐng)導機構(gòu)的重要組織載體，是黨的領(lǐng)導體制架構(gòu)的核心。在黨的整個組織體系中，地方黨委既是一個重要的決策和執(zhí)行機構(gòu)，又是一個重要的信息匯集、處理和傳遞層次，處于承上啟下的關(guān)鍵位置。去年以來，根據(jù)黨的十六屆四中全會關(guān)于“減少地方黨委副書記職數(shù)，實行常委分工負責，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導作用”的要求，各地黨委換屆工作陸續(xù)結(jié)束。從換屆后的情況看，地方黨委新型領(lǐng)導體制在架構(gòu)模式上體現(xiàn)出一些新特點，也存在一些帶有普遍性的問題，需要認真研究，在實踐中逐步解決，保證新的領(lǐng)導體制的和諧有效運行。

一、地方黨委新型領(lǐng)導體制架構(gòu)的主要特點和基本效能

換屆后，地方黨委的領(lǐng)導體制模式總體上可概括為“一正兩副（或三副）、黨政交叉、分工協(xié)作”，完善了集體領(lǐng)導與個人分工負責相結(jié)合的黨委會制度，體現(xiàn)出較為明顯的特點。

1.領(lǐng)導職位精簡，有利于降低執(zhí)政成本

根據(jù)黨的十七大要求，結(jié)合黨委班子配備改革后出現(xiàn)的新問題，筆者就如何改革完善區(qū)縣黨委領(lǐng)導體制和工作運行機制作一些初步思考。

第一，堅持合理分工，確保常委權(quán)責匹配。1.力求工作全覆蓋不交叉：兼顧工作量多少、關(guān)聯(lián)度高低、落實有難易及常委成員特長進行分工，做到職責清楚、人崗相適、各盡其才，專職副書記協(xié)助書記處理日常事務(wù)但側(cè)重黨的建設(shè)。2.力求人人參與經(jīng)濟工作：突出經(jīng)濟建設(shè)中心，在常委分管黨務(wù)工作的同時，安排聯(lián)系一些經(jīng)濟建設(shè)和社會管理方面的工作，負責一些階段性重點工作和重大項目；對于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責定位以政府為主。3.力求強化常委主體地位：常委對負責、分管、聯(lián)系、協(xié)助的工作全權(quán)履行職責；不再實行書記辦公會制度，重要事項由書記、副書記及相關(guān)常委根據(jù)需要適時召開醞釀會研究，確保常委由協(xié)管變主管、副將變主將、配角變主角。

第二，堅持高效運轉(zhuǎn)，不斷完善執(zhí)行機制。1.建立定期匯報制。各位常委、“三個黨組”、基層黨組（黨委）定期匯報工作，以便常委會及時掌握各項重大決策和部署的進展情況，研究解決突出矛盾和重要問題。2.建立限時完成機制。堅持全年目標階段化、工作任務(wù)指標化、落實責任明確化、完成要求時限化，做到橫向到底、縱向到邊，精確設(shè)計、定點落實，以個體目標責任的落實來保證整體目標的完成。3.建立執(zhí)行保障機制。保證常委有充足的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)，對負責、分管、聯(lián)系、協(xié)管的工作享有日常事務(wù)的領(lǐng)導權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督執(zhí)行權(quán)，對分管負責工作的重大突發(fā)事件有臨機處置權(quán)。

第三，堅持科學決策，著力規(guī)范執(zhí)政行為。1.對重大發(fā)展規(guī)劃的決定作出“四不”規(guī)定：議題事前沒提出不上會，相互銜接不到位不研究，協(xié)商論證不充分不討論，多數(shù)人員不贊同不通過；2.對重大投資項目的決策作出“四不”規(guī)定：未經(jīng)調(diào)研不決策，未經(jīng)專家論證不決策，未達成四大班子共識不決策，未經(jīng)集體討論不決策；3.對人事提拔任用的決斷作出“四不”規(guī)定：未經(jīng)民主推薦不考察，未經(jīng)組織考察不上會，未經(jīng)上會決定不算數(shù)，未經(jīng)公示檢驗不行文。堅持凡超過領(lǐng)導職責范圍的決策一律無效、凡重大問題的決策一律經(jīng)過集體決策、凡是重大事項的決策一律進行社會公示、凡屬于重要問題的決策一律實行票決制。

第四，堅持狠抓落實，努力增強履職實效。1.強化執(zhí)行機制：探索完善議事決策交辦制、分級分工負責制、重要工作報告制、重大事項限時辦結(jié)制、專項工作述職報告制、突出貢獻激勵制等制度，促進常委會成員帶頭提升落實力，推動各項工作落到實處。2.強化任務(wù)分解。按照“誰主管、誰負責”的原則，對黨委決策進行責任分解，逐一明確牽頭常委和責任部門，把常委承擔的工作任務(wù)制作成目標體系圖，定期進行督促檢查，同時以黨委文件印發(fā)執(zhí)行并接受監(jiān)督。3.強化目標考核。堅持作表率、重激勵、硬約束、嚴考核”，建立并發(fā)揮黨委政府督查辦公室和《常委會決策通報》作用，結(jié)合常委分工實際，進一步細化、實化、具體化常委工作目標，加強動態(tài)跟蹤考核。

第五，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，凝聚各方工作力量。1.對綜合工作：實行全年統(tǒng)籌、月預(yù)安排、周部署制度；對重點工作實行幾大家領(lǐng)導共同參與、協(xié)力推進的運行模式；對正常工作中形成的邊緣地帶、交叉地帶、空白地帶及其它突出矛盾和問題，由書記或指派專職副書記、其他常委進行協(xié)調(diào)；對工作中涉及多名常委的由主要涉及的分管常委牽頭處理，相關(guān)常委予以配合；正確處理黨代會與人代會、政府全體會和政協(xié)會的關(guān)系，防止重復(fù)建設(shè)和決策沖突。2.對重要活動：凡需要常委參加的重要會議、集體重要活動、重要接待工作，由黨委辦、政府辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，報主要領(lǐng)導審定后統(tǒng)籌安排；調(diào)整和規(guī)范各類領(lǐng)導小組，確有必要組建的領(lǐng)導小組，實行幾大家班子成員共同參與，由分管常委負責牽頭協(xié)調(diào)。3、對分管工作：常委實行“AB角”分工負責制，對常委負責、分管、聯(lián)系、協(xié)管的重大事項，采取會議通報、談話了解、專項報告等形式進行協(xié)調(diào)。

改革完善黨委領(lǐng)導體制和運行機制，是加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、提高黨委領(lǐng)導水平的關(guān)鍵。今年，各區(qū)縣黨委在換屆中普遍進行了班子配備改革，減少了副書記職數(shù)、擴大了黨政領(lǐng)導班子成員交叉任職、建立了常委分工負責制。筆者認為，適應(yīng)新形勢，應(yīng)探索建立和完善黨委領(lǐng)導體制機制。探索完善黨委分工負責機制。一是合理進行常委分工。按照避免黨委工作分工交叉和確保常委分工“全覆蓋”的要求，根據(jù)每個常委的能力特長，將區(qū)縣黨委常委會職責分解到每名常委。黨委專職副書記應(yīng)突出黨委日常事務(wù)的處理、社會各方的協(xié)調(diào)溝通、黨委全局性工作的檢查督促，做到與其他常委分工不交叉。二是正確處理區(qū)縣黨代會、全委會、常委會的關(guān)系，進一步完善黨委權(quán)力架構(gòu)。強化黨代會的決策監(jiān)督職能，探索建立黨代會常任制，黨代表一任五年，每年“七.一”前后或年末歲尾召開一次黨代會年會，集中研究經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，改變黨代會缺位的狀態(tài)。借鑒人大代表管理的做法，確保黨代表成為黨內(nèi)民主決策的主體。強化全委會的集體決策職能，落實全委會對重大事項決策、重要干部任免等方面的決策權(quán)。強化常委會執(zhí)行協(xié)調(diào)職能，常委會重點負責抓好黨代會和全委會重大決策部署的貫徹落實，協(xié)調(diào)解決執(zhí)行過程中的有關(guān)具體問題。三是正確處理黨代會與人代會、政府全體會和政協(xié)會的關(guān)系。按照黨委宏觀決策的要求，由黨代會對政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展作出戰(zhàn)略部署，通過人代會把黨的主張、建議、意見上升為人民意愿；通過政府常務(wù)會研究具體貫徹落實措施；通過政協(xié)會議集合社會各界人士參政議政，聚集力量。

探索完善黨委科學決策機制。一是建立廣泛參與的民主決策機制。黨委在充分發(fā)揮相關(guān)職能部門決策參謀作用的同時，努力拓寬公眾溝通渠道，定期或不定期地進行問卷調(diào)查、民意測驗，通過建立群眾商談會、網(wǎng)上論壇和決策聽證、民意懇談等形式，廣泛吸納群眾意見建議，在此基礎(chǔ)上進行黨委決策。通過召開會議、個別征求意見等形式，廣泛聽取專家、學者和離退休老干部的意見，并廣泛征求政協(xié)組織、各派、工商聯(lián)等社會團體的意見，確保各個方面各個階層在重大決策中充分發(fā)揮作用。二是建立程序規(guī)范的高效決策機制。規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門，進一步擴大黨政領(lǐng)導成員交叉任職面，減少領(lǐng)導職數(shù)，盡量避免黨政分工重疊。制定黨委政府《議事決策規(guī)則》，進一步明確黨委常委會與政府常務(wù)會在經(jīng)濟工作決策上的職責。對涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、重大方針政策、工作總體部署、干部任免以及關(guān)系國計民生的重要問題，由黨委常委會集體討論決定；經(jīng)常性工作由政府及其部門按照職責權(quán)限決策和管理。三是建立集體領(lǐng)導的科學決策機制。進一步健全和完善集體領(lǐng)導的科學決策機制，確保凡是超過領(lǐng)導職責范圍的決策一律無效，凡重大問題的決策一律經(jīng)過集體決策，凡重大事項的決策一律進行社會公示，凡屬于重要問題的決策一律實行票決制，凡屬于集體決策的事項未經(jīng)集體決策為無效決策。

探索完善黨委溝通協(xié)調(diào)機制。一是調(diào)整和規(guī)范溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)。大渡口區(qū)對原成立的108個非常設(shè)性工作協(xié)調(diào)機構(gòu)進行統(tǒng)一整合，設(shè)立黨的建設(shè)、民主政治建設(shè)、精神文明建設(shè)、財經(jīng)工作、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會穩(wěn)定工作等6個領(lǐng)導小組，由區(qū)委書記或副書記任組長，每個領(lǐng)導小組分別由2-3名常委具體負責領(lǐng)導小組日常工作，實行“AB角”分工負責制，實現(xiàn)了對全區(qū)重大事項的有效綜合協(xié)調(diào)。二是新辟和拓展溝通協(xié)調(diào)渠道。積極開辟和拓展黨委工作溝通渠道，靈活溝通形式，確保黨員群眾充分了解黨內(nèi)事務(wù)，落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)。三是明確和豐富溝通協(xié)調(diào)內(nèi)容。黨委工作溝通協(xié)調(diào)應(yīng)著眼工作大局，負責對轄區(qū)內(nèi)全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題進行深入研究和正確引導；負責對轄區(qū)內(nèi)重要干部人事調(diào)整、經(jīng)濟項目審批、大額度資金使用、重大安全穩(wěn)定問題等方面的工作，進行溝通和交流；負責對人大、政府、政協(xié)，以及司法機關(guān)、人民團體和群眾團體、“兩新”組織、統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面重要問題處理的溝通協(xié)調(diào)，支持其依照法律和各自章程獨立自主地開展工作。

探索完善黨委能力提升機制。改革完善黨委領(lǐng)導體制和工作運行機制，必須著眼于優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增強功能，高度重視班子整體能力的繼續(xù)提升，堅持用鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀武裝黨委班子，通過多種渠道、采取多種手段獲取知識，在工作實踐中積累和總結(jié)經(jīng)驗，在幫助基層解決實際問題中增長才干。要切實加強黨委班子作風建設(shè)，強化班子成員理想信念教育、根本宗旨教育、民主集中制教育、廉潔從政教育，切實解決黨員領(lǐng)導干部思想作風、工作作風、領(lǐng)導作風、生活作風等方面的突出問題，自覺增強憂患意識、公仆意識和節(jié)儉意識，始終保持共產(chǎn)黨員的政治本色，永葆黨的先進性。