黨的十七大把推進以改善民生為重點的社會建設擺到了前所未有的戰(zhàn)略高度，強調著力保障和改善民生，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這對工會組織在發(fā)展中國特色社會主義、全面建設小康社會的進程中履行職能、發(fā)揮作用提出了新的更高的要求。各級工會必須在黨和政府民生工作大局中發(fā)揮作用，有所作為。

一、參與民生工作是工會組織面臨的時代課題

第一，參與民生工作是工會組織服務大局的必然要求。關注民生，是近年來我們黨和政府的核心議題和公開的政治承諾?？倳浽邳h的十七大報告中指出，社會建設與人民幸福安康息息相關，必須在經濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生?？偫碓谑粚萌珖舜笠淮螘h政府工作報告中就政府保障和改善民生工作作了具體部署。這充分表明，民生工作已擺在黨和政府工作大局的突出位置，成為全面建設小康社會、發(fā)展中國特色社會主義的重要內容。圍繞中心，服務大局，是工會組織的政治要求和一切工作的出發(fā)點，這就要求工會組織必須主動融入黨和政府民生工作大局，積極參與保障和改善民生的各項工作。

第二，參與民生工作是工會組織履行職責的重要內容。維護職工合法權益是工會組織的基本職責。中國特色社會主義工會維權觀強調以職工為本，主動、依法、科學維權。這是對科學發(fā)展觀以人為本的創(chuàng)造性的貫徹。工會堅持以職工為本，就是要求一切從職工的切身利益出發(fā)，代表好、維護好、實現(xiàn)好職工的合法權益。民生問題包含了職工最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是職工權益之本。因此，工會履行維護職工合法權益基本職責與參與保障和改善民生工作具有一致性，而且可以說，工會參與民生工作是工會維權工作最基本、最重要的內容。

第三，參與保障和改善民生是工會自身建設發(fā)展的現(xiàn)實需要。當前，民生問題既是黨委、政府關注的重點，也是職工群眾關心的熱點，又是各方面開展工作的難點。對工會組織來講，一方面，積極參與民生工作，為黨委、政府分憂解難，增強了工會在黨委、政府工作大局中的作用，得到黨委、政府的肯定和支持，有利于進一步提高工會組織的地位、增強工會工作的推動力。另一方面，工會通過參與民生工作，加強與職工的密切聯(lián)系，為職工解決最關心、最迫切、最需要的現(xiàn)實利益問題，贏得了職工群眾的理解、支持和信賴，進一步增強工會的影響力和凝聚力。再一方面，工會要把職工生活生產方面的問題解決好、落實好，在參與保障和改善民生中有效發(fā)揮作用，就必須在不斷的破題實踐中，解放思想，創(chuàng)新思路，提升能力。

二、工會參與保障和改善民生的探索實踐

1民生與社會保障法的關系

建設和諧社會是一項系統(tǒng)工程,必須堅持以人為本的理念,認真解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，把民生問題作為重中之重。具體來講就是處理好就業(yè)、教育、分配、社保、穩(wěn)定方面的事務。“就業(yè)是民生之本、教育是民生之基、分配是民生之源、社保是民生之依、穩(wěn)定是民生之盾?！蹦敲疵裆降子泻魏x呢？總的來說它是動態(tài)的概念，與政治、經濟、文化、人權、需求及責任有關。從權力角度看，有兩個方面：生存權與發(fā)展權。所謂民生就是人的全部生存權和普遍發(fā)展權。從需求的角度看，民生是指與實現(xiàn)人的生存權利有關的全部需求和與實現(xiàn)人的發(fā)展權利有關的普遍需求；從責任角度看，民生是指執(zhí)政黨和政府施政的最高行為準則。與生存權有關的，當下中國主要是指勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，與發(fā)展權有關的如教育、居住條件、環(huán)境質量、公共安全、大眾文化、社會福利等。根據(jù)人需求方面講，英國著名經濟學家馬歇爾在《經濟學原理》一書中指出：“對于一個勞動者而言，他的必需品有兩種，一種是生活的必需品，一種是維持效率的必需品?！泵裆c法治的關系問題可以反映如下幾點:第一,保障民生需要發(fā)揮法治的價值。首先,保障民生要求法治改善公民的物質生活;其次,保障民生要求法治營造穩(wěn)定和諧的生活環(huán)境;最后,保障民生要求法治維護社會公平正義。第二，法治能夠為民生提供切實的保障。其一，法治可以將公民利益轉化為法律權利；其二，法治是協(xié)調利益關系的基本方式；其三，法治對弱勢群體的權利給予特殊保障。第三，法治保障民權是民生保障的根本所在。其一，法治保障公民受教育權；其二，法治保障公民就業(yè)權；其三，法治保障公民勞動報酬權；其四，法治保障公民物質幫助權；最后，法治保障公民安全權。法律是用來促進自由、平等和安全的,這是人類本性中根深蒂固的傾向性所驅動的。一個旨在維護正義的法律體系都力圖實現(xiàn)自由、平等和安全這三者之間卓有成效的配合和協(xié)調，同時每種社會秩序都面臨著分配權利、規(guī)定它們的界限和協(xié)調它們與其有可能沖突的權利關系任務?！肮哺＠鳛橐环N概念工具，它用來指明分配和實施個人權利時不可侵犯的外部界限，以免國家蒙受嚴重的損害，它是正義的主要方面之一，用以建立個人權利和社會利益的適當平衡。在正義的條件下，要求給予人們自由、平等和安全在最大程度上與公共福利相一致。在不同的歷史和社會條件下，社會的需求是不盡相同的，如在危機緊急和戰(zhàn)爭與和平繁榮時期相比，公共福利通常對個人和團體提出的要求更緊迫、更繁重。有理由相信，公共福利更符合我們這個時代大多數(shù)人的愿望?！焙翢o疑問，公共福利對于民生而言是更高層次上的社會保障，同時也是人類更高層次的表現(xiàn)。民生是社會發(fā)展的基礎，一個國家如果民生問題解決不好，那么這個國家的發(fā)展就希望渺茫。而社會保障是國家建設的標尺，是起決定作用的民生工程，它在政府的主導下，對經濟發(fā)展發(fā)揮著安全網和穩(wěn)定器的作用。就民生問題而言，社會保障是集經濟成果之共享、社會公平之維系、政治文明之促進以及精神和諧之潤滑為一體的機制。社會保障是民生的安全網，這種保障的維持按照從個人生活安全到整個社會安全的層次，層層遞進、邏輯分明。社會保障的健全與否直接決定著社會的和諧程度，只有社會保障制度健全了，人們的生活才會有安全感，安定民心才有基本的保障，通過實現(xiàn)個人生活安全的保障來促進整個社會的經濟安全，從而進一步維護國家的政治安全。社會保障制度健全與否是一個國家和諧發(fā)展程度和文明進步程度的顯著標志，從一定意義上講，社會保障達到什么程度，社會和諧就可以達到什么程度，要縮小收入差距、緩解社會沖突、化解社會矛盾，還是應該從社會保障制度入手。應該確立社會保障與經濟建設同步增長的發(fā)展理念，使制度的公平性、規(guī)范性不致與社會經濟的發(fā)展相沖突，確保社會保障制度符合公開、公平、公正、共享的原則，做到“以人為本”，讓人們健康、快樂、有信心、有安全感、生活有保障才是經濟社會發(fā)展的目標，通過社會保障制度將經濟發(fā)展成果轉化為全民福利，才能使整個社會邁上和諧、進步之路。

2社會保障制度的法理分析

2.1社會保障是人權的客觀反映

古往今來，社會對待社保問題，不乏“思惡”或“慈悲”心理，但隨著人們對時代變遷認識能力的提前，現(xiàn)代學者認為：“慈悲雖然是一種善心，是一種情操，卻無法持久，因而它不是經常的，也不是固定的，因為它不是制度化的正義的公理，而只不過是一種施舍與憐憫，所以隨著社會的發(fā)展進步，我們看到社會保障內容從救災濟貧而向社會保險擴張，再發(fā)展到幾乎覆蓋一切生活的福利。不僅如此，這種制度的建制理念在經歷了矯治、懷柔這樣一個階段后，早就進入到一個奉行公正、公平的原則階段?！鄙鐣Ｕ现贫茸鳛橐环N滿足人類需要的機制，幾乎得到人類社會普遍的認同，盡管政治、經濟、文化等社會背景大相徑庭，各個國家都已經使社會保障制度適用于本國人民，即使在新興的國家和不發(fā)達的國家，社會保障制度空缺的情況也幾乎是不存在的。人類社會對社會保障的認識歷經了一個由恩惠到權利、由慈悲憐憫到公平正義的發(fā)展過程。就其本質而言，社會保障就是人權的客觀要求和反映，保障人權既是社會保障法律制度的邏輯起點，也是其歸宿點。從經濟學的觀點來看，社會保障的目的是為了經濟良性循環(huán)、加快經濟發(fā)展、營造更好的和諧經濟氛圍、創(chuàng)造更多的社會財富等。從政治學的觀點出發(fā)，社會保障的目的是實現(xiàn)國家社會的各種社會秩序安全的需要、穩(wěn)定鞏固階級統(tǒng)治等。根據(jù)國際人權憲章的有關規(guī)定“：人權是終極的，人權本身就是目的，國家政府相對于人權而言，只是工具性的?！比藱嘀允巧鐣Ｕ系谋举|，在于人權的兩重性，即自然屬性和社會屬性。其自然屬性主要表現(xiàn)在深層權利方面具本原性、不可剝奪性、普遍性等；其社會屬性主要表現(xiàn)在發(fā)展權利方面具法定性、歷史性、發(fā)展性。人類基于生存和發(fā)展的需要，必須得到相應的權利保障，否則一切虛有。社會保障權利性的基礎在西方起源于自然法，正如亞里士多德所言：“自然權利是每一個人都應當具有的權利，自然就是理性，自然法就是理性法，理性自然法高于人定法，理性法是超越民族國家界限的、屬于全人類的，而人定法是有限的，自然法是永恒正確的。”再如，盧梭的“人生而平等”“，天賦人權”等。在中國，孔子曾言“：老者安之，朋友信之，少者懷之?！薄熬又芗辈粷弧！崩^孔子之后的孟子說“：老而無妻曰鰥，老而無夫曰寡，老而無子曰獨，幼而無父曰孤，此四者天下之窮民而無告者，文王發(fā)政施仁，必先斯四者?！鄙鐣Ｕ蠙喾芍贫仁巧鐣▽ψ匀环ǖ幕貞?，是對自然權利的肯定和尊重。英國學者米爾恩認為“人權就是最低限度的普遍道德權利”，同時指出，“人人都應得到物質幫助以保證生存的權利，要求國家社會作為，以使人們的經濟、文化、社會權利，諸如就業(yè)權、休息權、社會福利權等得以實現(xiàn)?！碑斎?，作為權利要得到社會的保障，必須通過國家立法的形式加以實現(xiàn)。

2.2社會保障是正義平等的要求

一、毋庸置疑，無論在國史還是黨史上1956年、1957年都是具有特殊意義的兩個年份：“1956年這一年以基本完成生產資料私有制的社會主義改造而載入黨的史冊，同時又以開始探索中國自己的建設社會主義的道路而載入黨的史冊”；[8]1957年則被新中國歷史的研究者們看作是具有轉折意義的一年：從1949年至1957年上半年的新中國建設史往往被看作積極和正確的，而從1957年下半年開始一直到1976年則是“一再發(fā)生失誤”“探索的過程出現(xiàn)歧途和曲折”；[9]從1957年下半年開始的20年“是中華人民共和國歷史由曲折走向挫折的20年，是由于黨的領導失誤導致國家發(fā)生一系列嚴重錯誤的20年”。[10]筆者認為，即使對于新中國民生實踐而言，1956和1957年同樣是具有突出意義的兩年：一方面，從1949開始，經過幾年的建設和實踐，中國共產黨和新中國的建設者在解決民生問題方面已經獲得了一些經驗——這些經驗在1956年4月發(fā)表的《論十大關系》中得到了初步表述。[11]而另一方面，在1956年下半年，因為一系列因素的綜合作用，[12]百姓的生活出現(xiàn)了困難，“許多城市出現(xiàn)糧食、肉類和日用品的短缺，少數(shù)學生、工人和復員專業(yè)軍人在升學、就業(yè)和安置方面遇到不少困難，發(fā)生少數(shù)人鬧事的情況”，[13]而這些情況的出現(xiàn)迫使新中國的領導者需要對民生問題的出現(xiàn)及其解決做出系統(tǒng)歸納。對此，在1957年發(fā)表了《關于正確處理人民內部矛盾的問題》一文——在該文中，區(qū)分了兩類不同性質的社會矛盾即敵我矛盾和人民內部矛盾，并認為這兩類矛盾是由社會主義基本矛盾造成的，而“在社會主義社會中，基本的矛盾仍然是生產關系和生產力之間的矛盾，上層建筑和經濟基礎之間的矛盾”。[14]筆者認為，單從民生角度而言，對基本矛盾的概括實際就是對民生問題生成原因的概括，而這樣一種概括即使放到現(xiàn)在來看也是正確性的，然而，正如鄧小平后來所評價的那樣說，“指出這些基本矛盾，并不就完全解決了問題，還需要就此作深入的具體的研究”。[15]——在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》發(fā)表后不久，政治上就出現(xiàn)了黨史研究中的“反右擴大化”，經濟上則是“”及三年自然災害，民生問題不但沒有得到有效的解決，反而進一步惡化了。

那么，究竟是什么原因導致了以上情況發(fā)生呢？筆者認為，從最為直接的角度而言，單純依靠政治話語看待民生、解決民生問題是一個重要原因。

首先，在純粹政治話語的支撐下，在性質上，“關注民生”只是手段而非目的。雖然就社會主義本質而言，“關注民生”可以看作社會主義區(qū)別于資本主義的一個重要特征，[16]然而二次世界大戰(zhàn)以后，社會主義的這一特征在總體上服務于資本主義/社會主義競爭這一更高的政治要求，[17]其時出現(xiàn)了所謂的“蘇聯(lián)模式”就是試圖通過計劃經濟體制下的經濟高速增長實現(xiàn)社會主義對資本主義在經濟總量上的勝利，而這樣一個政治要求及與此相伴的“蘇聯(lián)模式”也無可避免地影響到了中國的社會主義建設——新中國建立后，社會主義革命任務在很短的時間內就宣告完成，人們迫切的希望用計劃經濟體制下經濟的高速增長體現(xiàn)新生的社會主義中國的優(yōu)越性，所以，“在1949—1957年時期，中共領導內部在采用蘇聯(lián)模式社會主義這一問題上是普遍一致的”。[18]換句話說，在1956年、1957年這樣兩個特殊的年份，新中國建設的領導者雖關注民生問題，卻又將關注和解決民生視作一個手段性任務，突出發(fā)展重工業(yè)、顯著擴充經濟總量卻是更具目的性選擇，這一點在的《論十大關系》一文中得到了充分顯示。在《論十大關系》一文中，一方面，毛突出強調要發(fā)展輕工業(yè)和農業(yè)以“保障人民生活”，然而又著重說明其最終價值仍在于“會使重工業(yè)發(fā)展得多些和快些”；[19]另一方面，“攻擊了蘇聯(lián)過于著重重工業(yè)的做法，但又重申了對重工業(yè)對投放資金的要求是首位的”。[20]這樣，在“政治掛帥”的背景下，“生產力發(fā)展”、“計劃經濟體制下的經濟總量的增長”、“民生”三者關系被簡單化了——它們之間似乎可以直接劃上等號，即，計劃經濟體制下的經濟總量的增長即意味著生產力發(fā)展和社會主義的優(yōu)越性，而民生問題將會隨之解決，民生問題的解決似乎成了計劃體制下經濟高速增長的一個副產品；而反過來說，民生問題即使受到特別的關照也僅在于其可能影響到了“穩(wěn)定”并進而影響到了經濟發(fā)展及相關政治目標的實現(xiàn)。這樣，從總體性質來看，民生問題及其解決只具有手段意義?；蛘哒f，在1956、1957年那樣的年份里，新中國建設的領導者雖懷揣改善人民生活的美好心愿，但卻對實現(xiàn)計劃體制下經濟高增長，獲得對資本主義的比較優(yōu)勢抱有更高的政治熱情，在這樣的熱情鼓舞下，通過嚴格的計劃經濟體制及平均主義體現(xiàn)新中國的社會主義性質，將更多的資源投放在工業(yè)及重工業(yè)建設中就顯得最為重要的。[21]

其次，在純粹政治話語的支撐下，民生主體也受到了嚴格的限制。除了使“民生”在性質淪落為一個手段外，純粹政治話語中包含的“階級劃分”及“階級斗爭”內容也嚴格限制了民生的主體范圍。對于這個問題我們主要可以從兩方面加以考察：第一、在“階級斗爭”的政治話語下，“人民”范疇以外的人群并不能作為民生的主體，這樣的人群，只是被打擊和消滅的對象。需要看到，民生的主體的范圍一直是民生問題的重要方面，譬如，孫中山先生提“民生主義”時認為民生是“人民的生活”，[22]然而孫卻明確指出人民的范圍，即“大凡有團體有組織的眾人就叫做民”，[23]換句話說，孫中山所說的人民與“‘國民’和‘群眾’是同義的”。[24]然而，在階級斗爭的政治話語下，“人民”的范圍顯然縮小了，1956和1957年的中國，在任何領域，“人民”和“非人民”都被嚴格的區(qū)分，《關于正確處理人民內部矛盾的問題》[25]就是在提醒人們要分清這兩類人群，并依據(jù)這樣一種政治劃分處理民生事務。[26]第二、即使在人民內部，因為階級成分不同，人們所獲得的民生待遇也是有所不同的，其中最為顯著的一個表現(xiàn)就是讓“先進”的工人階級獲得更充分的生活保障，而“落后”的農民階層的待遇則差了許多，[27]這就有了所謂的城鄉(xiāng)差異。[28]實際上，正如有學者所指出的那樣，早在“1953年和1955年春的農村糧食危機，已預示著以日益增長的城市需要為一方，以農村需要為另一方的潛在的廣泛沖突”。[29]而在及三年自然災害中，這種民生待遇上的差異又被進一步拉大了，“在1958—1962年的‘’危機的高峰期，政府用于農村救濟的費用每年少于4.5億元，集體農業(yè)中的每一個人每年合0.8元左右，而糧食短缺地區(qū)的集市價格已經達到每公斤2—4元，集體單位內部的公益金并不能成為對饑餓農村人民提供有效援助的另一個來源”。[30]“幾種以經驗為基礎的證據(jù)表明，這次饑荒[31]不均衡，主要在農村”“到1960年，農村谷物消費量下降了24%，而城市消費量下降不到2%。在1961年，全國平均消費量達到最低點時，農村消費量下降52公斤或25%，而城市消費兩只下降15公斤或8%?！盵32]

最后，在純粹政治話語的支撐下，民生問題的解決主要依靠政策而非法律。政治話語強勢的一個直接后果就是政策手段的強勢，蔡定劍先生曾對政策手段做出如下歸納，即政策手段具有“果斷性”、“靈活性”、“執(zhí)行效應快”、“很適應黨的領導方法和革命斗爭需要”[33]等多個特點，而這些特點決定了其十分符合純粹政治話語的要求；相比較來說，法律手段則要遜色許多。這樣，在“建國初期確立的‘有法律依法律，沒有法律依政策’的指導原則，片面地變成這樣一個無形的規(guī)則：有法律依法律，但還是適合政策；沒有法律依政策，有了政策也就不需要法律。”[34]而就民生問題來看，由于存在著民生性質的手段性認識，領導者因而更希望能夠便宜處理民生問題，而這時，更具靈活性和時效性的政策無疑是比較好的選擇。筆者甚至認為，從某種意義而言，1957年“正確處理人民內部矛盾”的理論和政策出臺就可以被視作對民生問題的快速反應。然而，在另一方面，我們卻要看到，政策的易變性卻又使民生問題無法得到持久的關注和有效的保障——還是在1957年，隨著政策層面從“整風”開始轉向“反右派”，以及1958年提出“”，“關注民生”已缺少了基本的政策支撐，“民生”因此在此后的幾年內迅速惡化，雖然到1960年末，在“受到嚴重困難教訓，全黨和中央逐步清醒過來，決心認真調查研究，糾正錯誤，調整政策”，[35]然而此時，百姓的生活已經遭受重大損失。

二、必須承認，“民生”是一個“大問題”。就國家治理的一般經驗而言，民生問題能否解決好將直接關系到國家能否穩(wěn)定、能否發(fā)展，而這樣一種經驗同樣得到了社會主義中國的尊重。[1]然而，在另一方面，我們需要看到，1949年以后，新中國在民生實踐并不是一以貫之的，其中存在著較大的曲折和反復，筆者因此認為，考察這樣一個過程背后的原因，分析其差異、找尋其規(guī)律是值得努力去做的一項的工作。[2]

一

新型農村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度，它是結合國情，將要在農村長期實行的具有中國特色的一種社會保險性質的醫(yī)療保障制度。從權利的角度看，尊重和保障參合農民的基本權利（生命健康權）是新型農村合作醫(yī)療制度的出發(fā)點和落腳點，也是其法理的邏輯淵源和道德支撐。

（一）新型農村合作醫(yī)療制度的權利和法律基礎

享受醫(yī)療保障是廣大農民的一項基本權利?！妒澜缛藱嘈浴芬?guī)定，“人既為社會之一員，就有權享受社會保障，并有權享受人權尊嚴及人格自由發(fā)展所必須之經濟、社會及文化各種權利之實現(xiàn)?！薄堵?lián)合國人權公約》規(guī)定，“本盟約締約國確認人人有權享有社會保障，包括社會保險?！币虼?，醫(yī)療保障制度是農民人權保障的主要手段之一。

生命健康權是與身俱來的，須臾不可離開的權利，是最重要的人格權，不可以變更、轉讓、放棄，是人權的重要內容和表現(xiàn)形式。人的生命具有最高人格價值，是人的第一尊嚴；而健康則維持著人的生理機能正常運作和功能完善發(fā)揮。擁有生命和健康是個人得以在社會上生存、享有作為人的自尊以及得到進一步發(fā)展的基本前提，是公民享有和實現(xiàn)一切權利的基礎。因此，維護和保障公民的生命健康，維持人的生存和發(fā)展，必須發(fā)展必要的惠及絕大多數(shù)人的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，這也是國家（政府）的重要職能之一。

我國憲法第十四條規(guī)定，“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！钡谌龡l規(guī)定“國家尊重和保障人權?！钡谒氖鍡l規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”上述規(guī)定為包括新型農村合作醫(yī)療制度在內的社會保障制度的憲法基礎和立法依據(jù)，也是農民生命健康權的憲法基礎。同時，國家還制定了相關政策制度，以切實保護農民的生命健康權利?！吨泄仓醒?、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》（下稱《決定》）指出，各級政府要積極組織引導農民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度，重點解決農民因患傳染病、地方病等大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題。對農村貧困家庭實行醫(yī)療救助；建立獨立的醫(yī)療救助基金；政府對農村合作醫(yī)療和醫(yī)療救助給予支持等。《國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》（下稱《通知》）明確提出了建立新型農村合作醫(yī)療制度的目標和原則、組織管理、籌資標準、資金管理、醫(yī)療服務管理和組織實施等。此外，有關部門就新型農村合作醫(yī)療制度的組織領導、試點推廣，農村醫(yī)療救助資金管理、撥付辦法，中央財政資助中西部地區(qū)農民參加新型農村合作醫(yī)療制度補助資金的撥付等問題專門發(fā)文，制定了具體的措施和辦法保障農民的生命健康權利。

法履行人大職權切實保護農民權益 ——芻議加強失地農民生活保障

土地是農民生活的最基本保障，是農村穩(wěn)定的基礎。近年來，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量的農村集體土地被征用，失地農民越來越多。據(jù)不完全統(tǒng)計，7年來全國有近億畝耕地被征用，那些“務農無地、上班無崗、低保無份”的“三無農民”已達4000萬。由于失去了賴以生存的土地，大量農民生活和保障均無著落，如何保護農民的合法權益，解除失地農民的后顧之憂，保證農民安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會各界普遍關注的熱點話題。九三學社2003年進行的一項調查表明，60％多的失地農民生活十分困難；有穩(wěn)定經濟收入、沒有因失地影響基本生活的只占30％。這些困難農民多在中年，上要養(yǎng)老，下要扶小，生活非常艱難。在城市化加快的過程中，農民付出了太大的代價，而失地農民得到的補償可謂微乎其微。浙江一項調查表明，農民僅占被征土地收益的5％至10％。1988年修訂的土地管理法規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。十幾年過去了，當年制定的補償標準已遠低于經濟發(fā)展，就是這樣的補償費還常常不能全額發(fā)放到農民手中。擁有土地承包權的農民，不僅享受不到土地升值所帶來的利益，在失去了集就業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障為一體的土地后，不能與城里人一樣獲得就業(yè)機會和社會保障，還要為轉變就業(yè)方式、生活方式而付出大量的成本，這讓不少失地農民不滿情緒和逆反心理呈現(xiàn)上升趨勢，對土地征用采取了抵制態(tài)度。這不僅嚴重惡化了干群關系，也直接影響了社會穩(wěn)定的大局。隨著城市化進程的加快及各類基礎設施建設的擴展，今后還得有大量農用地被征，如果在征地過程中沒有合理補償和妥善安置失地農民，必然出現(xiàn)舊的問題尚未解決，新的矛盾又大量發(fā)生的局面，勢必影響農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局。黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，建設農業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。我國的基本國情是，70％人口在農村，農村有3000萬貧困人口。如果不能充分實現(xiàn)農民利益，全面小康的目標就難以實現(xiàn)。保護農民權益問題是關系我國改革發(fā)展穩(wěn)定全局的關鍵。人大及其常委會是代表人民行使權力的國家權力機關，在全面建設小康社會的進程中，如何認真落實黨的十六大和十六屆三中全會、四中全會精神，依法履行人大職權，切實保護農民權益是一個值得探討的重要課題。本文結合我市實際情況，作一初步探討。

近期內，我們聯(lián)合市有關部門對我市失地農民生活保障問題作了比較系統(tǒng)、全面的調查，從調查情況看，當前失地農民主要存在三個方面的問題：

1、補償標準不一,安置費用偏低

目前，由于政策不一，造成相鄰地區(qū)、相同時間、相同面積的土地被不同項目征用時，補償費差距很大，使被征地農民無法理解、無法接受。患寡，更患不均，是失地農民的心理寫照，也是導致了眾多上訪、糾紛出現(xiàn)的重要原因。

一是城市基礎設施建設用地補償標準偏低。根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第26條的相關規(guī)定，我市按照人均耕地0.6畝計算，土地補償費、安置補助費之和應為26220元/畝，而近年來的實際補償標準為16080元/畝，一定程度上損害了農民的合法權益。

2013年，全市民政工作要以黨的十八大精神為指導，夯實基礎、突出重點，完善考核、提升檔次，在政策創(chuàng)制、機制創(chuàng)新、服務創(chuàng)優(yōu)等方面加大力度，提高民生保障水平，加強民政公共服務管理，深入推進人民滿意的服務型民政建設，進一步發(fā)揮好民政在社會建設管理中的骨干作用。

一、提高困難群體基本民生保障水平

1.規(guī)范城鄉(xiāng)低保管理工作，加快居民家庭收入核對信息系統(tǒng)建設，完善入戶調查、定期核查、民主評議、公開公示、責任追究等管理制度，提高城鄉(xiāng)低保管理工作的規(guī)范程度。

2.落實救助保障標準科學增長機制，進一步完善城鄉(xiāng)低保和五保供養(yǎng)標準科學增長機制，城鄉(xiāng)低保標準分別達到上年度城市居民人均可支配收入和農民人均純收入的20%，農村五保集中和分散供養(yǎng)標準分別達到上年度農民人均純收入的45%和25%以上。進一步提高低保補助水平，全面實施分類施保制度，探索建立城鄉(xiāng)一體化救助保障體制。開展星級敬老院等級評定工作，不斷強化和規(guī)范服務管理，爭創(chuàng)全國模范敬老院。

3.繼續(xù)做好醫(yī)療救助工作，提高醫(yī)療救助水平，資金結余率不超過當年籌資總額的15%，政策范圍內自付醫(yī)療費用按比例進行救助，積極推進重特大疾病醫(yī)療救助試點；進一步健全完善教育救助、臨時救助等制度，做到程序公正、救助準確。

4.完善救災預警、應急響應、災害評估機制，提高救災應急能力；做好災情信息統(tǒng)計上報和受災群眾緊急救助、過渡性救助等工作；加強救災物資倉儲建設；落實救災資金各級按比例分擔機制；組織開展創(chuàng)建綜合減災示范社區(qū)和防災減災宣傳教育活動。

各位領導：

縣社保工作在省市業(yè)務部門及局機關的指導下，年以來。按照省廳“能力建設年”及局機關績效考核的具體要求，規(guī)范各項業(yè)務辦理程序，以清晰的思路，務實的作風，積極推進制度建設、完善資金的撥付手續(xù)，有力的促進了各項社保事業(yè)的有序開展，較好地落實了各項社會保障政策，現(xiàn)就一年來的工作情況匯報如下，請予評議。

一、認真完成各類月報、季報及基金決算工作

社會保障資金報表，涉及面廣，工作量大，要求報送及時，很多數(shù)據(jù)都與有關單位存在口徑對應關系，編制的難度較大。今年我縣在市業(yè)務部門的指導下，認真進行數(shù)據(jù)的采集與論證，按時完成了就業(yè)資金月報、醫(yī)改投入季報、重點社保資金季報的報送。特別是年終決算工作，編報時要考慮到與相關部門數(shù)據(jù)口徑的一致，與各類月報季報口徑的一致，為做好這項工作，社保股的同志在做好賬務處理的同時，積極與各相關單位對賬，經過認真努力，順利通過了決算匯總上報。

二、強化各項社會保險基金的征管工作。

我縣加大社會保險基金征管力度，堅持擴面與征繳并重，充分發(fā)揮了財政職能作用，積極協(xié)助和督促地稅和勞動部門加大宣傳力度，完善征收體制，提升服務水平，抓好基數(shù)核定和擴面征繳。截止年底，我縣共入庫企業(yè)養(yǎng)老金6623萬元，失業(yè)金1004萬元，醫(yī)療保險金6076萬元，工傷保險148萬元，生育保險金66元，其他保險490萬。為各類人員保險金的發(fā)放和各項事業(yè)的開展，提供了重要的資金保證，一定程度上維護了我縣的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、充分肯定去年以來我省被征地農民基本生活保障工作所取得的成績

(一)制度和政策的覆蓋面明顯提高。目前,全省11個設區(qū)城市、50多個縣(市、區(qū))已經出臺文件,并制定了相應的實施方案。到去年底,全省約有39萬被征地農民參加了基本生活保障,共籌集保障資金37億元,其中近15萬名達到條件的參保對象已經開始領取基本生活保障金。加上參加其他保障方式的近13萬被征地農民,全省已經納入社會保障范圍的被征地農民總計達到52萬左右,約占被征地農民總數(shù)的四分之一。

(二)形成了切合實際的政策體系和保障模式?？傮w上,各地大都根據(jù)不同的年齡段,實行分類保障政策。即對勞動年齡段以上人員,直接實行以基本生活保障為主的養(yǎng)老保障。對勞動年齡段內的人員,按當?shù)販y算標準一次性交足基本生活保障費用,建立個人專戶,在其未就業(yè)時,從征地調節(jié)資金或征地安置補助費留存中發(fā)放不超過兩年的生活補助費;補助期滿后仍未就業(yè)并符合城鎮(zhèn)低保條件的,按規(guī)定納入城鎮(zhèn)低保;就業(yè)后,即按規(guī)定參加職工基本養(yǎng)老保險;就業(yè)后失業(yè)的,則納入失業(yè)保險渠道。對未達到勞動年齡段的人員,按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補助費。此外,有的地方按照我省“雙低”養(yǎng)老保險的辦法,將被征地農民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。有的地方實行基本生活保障和基本養(yǎng)老保險相結合的辦法,對勞動年齡段以上人員實行基本生活保障,對勞動年齡段內繳費能滿15年的被征地農民納入基本養(yǎng)老保險。在各方面可以承受的前提下,這些探索都是積極有益的,有利于與整個城鎮(zhèn)社保體系在長遠上的接軌。

(三)妥善處理新老被征地農民的政策銜接。不少地方在實施中高度重視這個問題,對新老被征地農民統(tǒng)籌考慮,將他們全部納入保障范圍。如紹興市,在近10萬名保障對象中,大部分人員屬于20****年以前的被征地農民。湖州市在建立被征地農民基本生活保障制度的同時,對20****年以前的3萬多名被征地農民實行了基本生活補助制度,較好地解決了新老人員相關政策的銜接問題。

(四)積極推動和落實各項配套改革措施。各地都突出抓好了被征地農民的職業(yè)技能培訓和促進就業(yè)工作,普遍出臺了扶持政策,落實了專項資金。在征地和實施基本生活保障工作中,積極引導被征地農民及時辦理“農轉非”。許多地方十分重視解決被征地農民的住房問題,有計劃地將城市開發(fā)、舊城改造和建設被征地農民公寓樓結合起來,使一大批被征地農民住進了規(guī)劃合理、設施配套、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)小區(qū)。一些地方采取大病統(tǒng)籌或醫(yī)療費補助的辦法,妥善解決被征地農民的醫(yī)療問題。不少地方還十分重視做好基礎管理工作,制作了大量的表證卡冊,建立了詳細的檔案資料和計算機管理系統(tǒng)。

我省被征地農民基本生活保障制度的建立和實施,得到了絕大多數(shù)被征地農民和廣大基層干部的積極擁護。這項工作的開展,有效地保障了被征地農民的合法權益,促進了土地征用工作的有序進行,緩解了社會矛盾,促進了社會穩(wěn)定,從制度層面上為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化探索了一條新路。

一、基本情況

為切實解決××新區(qū)建設中被征地群眾的安置和今后生產生活問題，××新區(qū)管委會（縣政府）提出了“四個保障”的政策措施，促進了××新區(qū)征地工作的順利推進。新區(qū)建設五年來，共征地約6.2萬畝（不含托管的三個街道），兌付征地補償費40多億元，順利完成了市級行政中心、十所高校和一批重大基礎設施、產業(yè)項目建設的征地工作，實現(xiàn)了新區(qū)建設“五年出形象”的目標，為新區(qū)建設“十年成規(guī)模、二十年建成”的總體目標奠定了堅實的基礎。

1.實施以地保障，破解征地難題。一是制定了90%的征地補償費歸農民個人所有的《關于解決失地農民基本生活保障的試行辦法》，切實維護了失地農民的權益；二是制定了《××縣土地征用工作辦法（試行）》，形成了一套規(guī)范透明的征地和補償費分配辦法；三是堅持依法征地、程序征地、陽光征地，落實群眾在征地中的知情權和參與權，確保征地補償金按時足額發(fā)放到被征地群眾手中，維護了被征地群眾的利益。

2.實施以房保障，推動村莊搬遷。新區(qū)建設六年來，先后制定了新區(qū)規(guī)劃范圍內遷村并點和新型社區(qū)建設規(guī)劃，認真制定和落實以房保障的政策措施，實施了新草房、柏枝營、郎家營和繆家營四個村莊的整體搬遷和中莊社區(qū)的部份搬遷，搬遷農戶2374戶，4844人，拆除房屋42萬平方米，新建安置房2349套，28萬平方米，維護了群眾利益，促進了新區(qū)建設。一是成立機構，加強組織領導。縣政府專門成立了新型社區(qū)建設領導小組辦公室和拆遷安置局，加強對新區(qū)范圍內遷村并點和新型社區(qū)建設規(guī)劃，研究制定村莊拆遷的安置政策，組織實施新社區(qū)建設和村莊搬遷安置。二是結合實際，制定政策措施。2005年制定了《××縣城市規(guī)劃區(qū)內失地農民住房安置試點辦法（試行）》，對規(guī)劃區(qū)內村莊拆遷安置做出了規(guī)定；20*年制定了《××新區(qū)部份村莊搬遷試點工作補償安置指導意見》，決定在村莊搬遷試點工作中采取“一戶兩房”和“一戶一房一宅”的安置方式；20*年4月因昆明市政府下發(fā)的79號令《昆明市農村住房建設管理辦法》，取消了“一戶一房一宅”的安置方式，縣政府調整制定了《關于印發(fā)〈××新區(qū)雨花片區(qū)部份村莊搬遷試點工作補償安置指導意見〉的通知》，確定了“一戶兩房”的安置政策；今年3月又制定下發(fā)了《關于印發(fā)〈××新區(qū)以房保障的指導意見〉的通知》，進一步明確了以房保障的具體政策，為加快村莊搬遷、實施以房保障奠定了基礎。三是依法拆遷，合理補償安置。為確保拆遷群眾利益，在拆遷安置中始終堅持依法拆遷與合理補償、合理安置相結合；貨幣補償與產權調換相結合；房屋以舊換新與差額面積貨幣找補相結合；以人為本、確保居者有其屋的原則，最大限度地維護拆遷群眾的利益，推動了村莊拆遷和群眾安置。

3.實施以財保障，建立失地農民生活保障制度。一是積極探索，建立失地農民基本生活保障制度。制定了《××縣人民政府關于解決失地農民基本生活保障的實施辦法》，明確了土地綜合價的10%用于發(fā)展壯大集體經濟和發(fā)展公益事業(yè)，使失地農民從集體經濟發(fā)展中獲得收益；90%直接兌現(xiàn)給被征地農民。二是制定了《關于實施五化戰(zhàn)略建立××新城建設中失地農民社會保障的若干意見》和《××新城規(guī)劃區(qū)內被征地人員養(yǎng)老統(tǒng)籌辦法（試行）》的政策，逐步建立健全失地農民社會保障體系。三是不斷加大財政投入，制訂了《××新區(qū)被征地人員勞動就業(yè)和社會保障工作試行辦法》，對參加基本養(yǎng)老保險的被征地人員一次性增加財政補助2000元，促進了失地農民社會保障體系建設。

4.

在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的進程中，司法工作在關注民生、保障和諧方面具有重要作用。基層人民法院肩負著審理民事案件、刑事案件和行政案件的職責，承擔著化解社會糾紛、維護經濟秩序、監(jiān)督政府依法行政、開展普法宣傳教育、保障社會公平正義等任務。近年來，內蒙古自治區(qū)準格爾旗人民法院認真貫徹落實科學發(fā)展觀，把解決群眾打官司難問題作為工作重點，努力提高工作質量和水平，積極為和諧社會建設作貢獻。

提高法官素質，轉變工作作風。司法公正是社會公正的底線。實現(xiàn)司法公正，必須打造一支政治水平高、業(yè)務能力強的司法隊伍。準格爾旗法院加大法官隊伍職業(yè)化、專業(yè)化培訓教育的工作力度，提高法官文化素質和執(zhí)法水平。從加強思想政治工作入手，以開展保持共產黨員先進性教育活動為契機，以開展“審判質量年、執(zhí)行效率年”、“法律服務年”和“打造信用法院”等活動為載體，建立作風建設的長效機制，扭轉“判決多、上訴多、上訪纏訴多、調解少”的“三多一少”被動局面，認真貫徹“多調少判”原則，努力建設信用型、創(chuàng)新型、學習型、陽光型、服務型法院。

強化執(zhí)行工作，提高辦案效率。2004年以前，準格爾旗法院是全市法院系統(tǒng)的“積案大戶”。3年來，準格爾旗法院從解決人民群眾最關心的案件執(zhí)行問題入手，加大執(zhí)行工作力度和清理執(zhí)行積案力度，開展集中清理未結執(zhí)行積案、清理執(zhí)行錢財物、清理案件卷宗的“三清理”活動。為此，專門成立了由院長牽頭的領導小組，對積案逐一登記造冊、分類整理，制定了定案、定人、定時的執(zhí)行方案，切實提高執(zhí)行工作效率。目前，準格爾旗法院已從“積案大戶”變?yōu)椤敖Y案大戶”，清理執(zhí)行積案率居全自治區(qū)第一。

規(guī)范訴訟收費，方便群眾訴訟。老百姓“打官司難”，難就難在費時、費力、費錢。特別是對農民群眾而言，“費錢”尤不堪負。解決這個問題，既應改革和完善訴訟收費制度，又應加強法律援助和司法救助，讓有理無錢的困難群眾也打得起官司。為了規(guī)范收費管理、減輕當事人的負擔，準格爾旗法院率先在全國法院系統(tǒng)取消向當事人收取案件“實支費”，降低了當事人的訴訟成本；完善收費管理制度，嚴格收支兩條線管理，杜絕了亂收費現(xiàn)象；認真貫徹最高人民法院頒布的擴大司法救助范圍的規(guī)定，重點對下崗職工、農民工、“五保戶”、殘疾人等群體給予救助；采取便民、利民措施，為廣大群眾特別是農民群眾打官司提供方便。

開展法律扶貧，維護農民權益。準格爾旗法院的許多工作都與新農村建設密切相關。長期的工作實踐使我們認識到，雖然我國的普法宣傳教育取得了很大成績，但農民群眾在學法、知法、用法方面還很薄弱。一些農民訴訟意識淡薄，不知道運用法律維護自身權益；一些農民缺乏證據(jù)意識，起訴時往往處于不利地位；尤其是一些農民因不懂法簽訂轉讓合同、購銷合同、買賣合同、擔保合同而上當受騙，權利被侵害乃至返貧的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。著眼于構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村，準格爾旗法院實施了法律扶貧工程，加強農村普法工作，維護農民群眾權益。采取院內各部門包扶各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，把審判工作和普法教育有機結合起來，深入基層、走村串戶，實行就地立案、就地調解、就地審理、就地執(zhí)行等方式解決民事糾紛，以身邊的人和事教育身邊的人，加大調解工作力度。同時，深入進城務工人員集中居住地、工作場所及主要活動場所開展法律宣傳和咨詢，借助媒體開辟法律宣傳欄目，增強進城務工農民的法律意識和依法維權意識，切實維護農民工的合法權益。