編者按：本文主要從民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展；民族鄉(xiāng)的性質(zhì)和地位；民族鄉(xiāng)為什么不能成為一級民族自治地方；小結(jié)進行論述。其中，主要包括：民族鄉(xiāng)是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法在相當于鄉(xiāng)一級的少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的基層行政區(qū)域、以一個少數(shù)民族聚居的相當于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)、以兩個或兩個以上少數(shù)民族共同聚居的相當于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)作為一個實實在在存在著的政治實體、民族鄉(xiāng)確立和發(fā)展大體可以分為四個階段、民族鄉(xiāng)到底是什么性質(zhì)的、處在什么樣的地位，沒有明確的答案、民族鄉(xiāng)與民族自治地方相比較、民族鄉(xiāng)是解決民族問題的一種政治形式、民族鄉(xiāng)功能上的地位更不能忽視、成立民族鄉(xiāng)的地方，基本上都不具備成立民族自治地方的條件、發(fā)展民族鄉(xiāng)教育方面同樣也是需要上級的扶持等，具體請詳見。

民族鄉(xiāng)是根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法在相當于鄉(xiāng)一級的少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的基層行政區(qū)域。民族鄉(xiāng)是我國基層政權(quán)的一種形式，是我國民族區(qū)域自治地方的重要補充。它是我國在不具備實行民族區(qū)域自治條件的少數(shù)民族較小的聚居地方建立由少數(shù)民族自主管理內(nèi)部事務(wù)的鄉(xiāng)級基層政權(quán)，是解決我國散雜居少數(shù)民族問題的一種特殊政治形式，是民族區(qū)域自治制度發(fā)展和完善的結(jié)果。民族鄉(xiāng)的類型有兩種：一種是以一個少數(shù)民族聚居的相當于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)；另一種是以兩個或兩個以上少數(shù)民族共同聚居的相當于鄉(xiāng)的地方建立的民族鄉(xiāng)。民族鄉(xiāng)的名稱，一般以地方名稱加民族名稱組成。在民族鄉(xiāng)人民代表大會中，當?shù)馗髅褡宥加羞m當名額的代表，代表由選民直接選舉，每屆任期3年。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔任。民族鄉(xiāng)使用當?shù)厣贁?shù)民族通用的語言文字。在我國遼闊的大地上遍布著一千多個民族鄉(xiāng)，分布在我國大陸的31個省、自治區(qū)、直轄市中，除山西、上海和寧夏回族自治區(qū)，其他28個省、自治區(qū)、直轄市都建有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。而從55個少數(shù)民族來看，除景頗族、撒拉族、保安族、高山族、獨龍族、仫佬族、京族等幾個民族未建立民族鄉(xiāng)外，大多數(shù)少數(shù)民族建立了民族鄉(xiāng)。截至2001年底，我國共有1248個民族鄉(xiāng)(包括59個民族鎮(zhèn))。1992年的統(tǒng)計數(shù)字表明，當時全國共有民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))1270個，民族鄉(xiāng)面積約為26.5萬平方公里，民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族人口為853.08萬人，約占全國少數(shù)民族人口的8.2％，其中建鄉(xiāng)民族人口達733.66萬人，占全國散雜居少數(shù)民族人口的24.26％?？梢娒褡遴l(xiāng)制度在中國占有相當重要的位置。

民族鄉(xiāng)作為一個實實在在存在著的政治實體，它的優(yōu)越性體現(xiàn)在哪里呢?它與實行民族區(qū)域自治制度的意義相當，維護祖國的統(tǒng)一、加強民族團結(jié)、保障少數(shù)民族當家作主的平等權(quán)利。民族鄉(xiāng)自然屬于民族區(qū)域自治的范疇，但無論從理論還是從實踐上來說，民族鄉(xiāng)不能成為一級民族區(qū)域自治地方，它只能是民族區(qū)域自治的補充形式。

一、民族鄉(xiāng)的建立和發(fā)展

民族鄉(xiāng)確立和發(fā)展大體可以分為四個階段：

第一階段，是抗日戰(zhàn)爭時期至1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》頒布，這一時期，我黨在陜北根據(jù)地建立了民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的初步實踐。黨成立初期，在解決中國民族問題上就已經(jīng)出現(xiàn)了民族區(qū)域自治思想?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，我國大片疆域已經(jīng)被日本帝國主義所宰割。為了適應(yīng)民族矛盾上升為主要矛盾的形勢，為了團結(jié)各族人民，建立民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，一致對外，在解決民族問題上，我黨依據(jù)馬克思主義的基本原則，總結(jié)我黨在長期的民族革命斗爭中積累的豐富經(jīng)驗，明確地確立了民族區(qū)域自治的原則作為對國內(nèi)民族問題的基本方針和政策，1936年5月25日，中華蘇維埃中央政府《對回族人民的宣言》中指出：凡屬回族的區(qū)域，由回族建立獨立自主的主權(quán)，解決一切政治、經(jīng)濟、宗教、習(xí)慣、道德、教育以及其他的一切事務(wù)，凡屬少數(shù)民族區(qū)域，亦以區(qū)鄉(xiāng)村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月黨的六屆六中全會上同志作的題為《論新階段》的報告中，做了綱領(lǐng)性的論述，在后來的1941年陜甘寧邊區(qū)政府通過的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》和《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》明確規(guī)定：依據(jù)民族平等原則，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治區(qū)”。我國最早建立的陜甘寧邊區(qū)三邊、關(guān)中地區(qū)的回民自治鄉(xiāng)和城川蒙民自治區(qū)，就是在這一歷史條件和社會背景下產(chǎn)生的。1946年《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》等重要文獻中，對在抗日根據(jù)地內(nèi)實現(xiàn)民族區(qū)域自治制定了具體的政治措施。為此，陜甘寧邊區(qū)政府在回、蒙民族聚居的區(qū)和鄉(xiāng)建立了，一批自治政權(quán)。1936年10月，在寧夏建立的豫?？h回民自治政府是縣一級的自治政府外。后來到1946年間成立的都是縣以下的回、蒙民族區(qū)、鄉(xiāng)自治政權(quán)。主要有定邊縣惠民鄉(xiāng)、鎮(zhèn)寧縣龍咀子回族鄉(xiāng)、三岔回族鄉(xiāng)、曲子回民鄉(xiāng)、環(huán)縣回民鄉(xiāng)等等。

中國的民族問題，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅持馬克思主義基本原理同中國實際的緊密結(jié)合，必須堅定不移地高舉中國特色社會主義偉大旗幟，毫不動搖地堅持和完善民族區(qū)域自治制度。

一、確立實行民族區(qū)域自治，是我們黨把馬列主義基本原理同中國民族問題具體實際相結(jié)合的一個偉大創(chuàng)舉

確立實行民族區(qū)域自治，是對馬列主義民族理論的實際運用和豐富發(fā)展。在多民族國家中，國家的結(jié)構(gòu)形式問題是關(guān)系政局穩(wěn)定乃至國家命運的重大問題。

馬克思、恩格斯從無產(chǎn)階級的歷史使命和根本利益出發(fā)，曾設(shè)想堅持各民族在一切權(quán)利完全平等的基礎(chǔ)上自愿地聯(lián)合和團結(jié)起來，建立統(tǒng)一而不可分的單一制大國，同時通過一定形式的自治制來保障少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。由于歷史條件的限制，這一設(shè)想在馬克思、恩格斯的時代未能付諸實踐。

列寧在領(lǐng)導(dǎo)俄國革命的過程中，進一步提出了民族區(qū)域自治的主張，并把它作為無產(chǎn)階級在多民族國家中解決民族問題必須遵循的一般原則。但是，由于俄國的特殊國情，列寧在十月革命后也未能實現(xiàn)這一主張。

以同志為代表的中國共產(chǎn)黨人，把民族區(qū)域自治確立為解決我國民族問題的基本政策，使馬列主義解決民族問題的基本構(gòu)想從美好的藍圖變成了生動的現(xiàn)實。我國的民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了馬列主義關(guān)于國家和政權(quán)建設(shè)的總原則，使各民族在統(tǒng)一的單一制國家里空前地團結(jié)起來，共同致力于建設(shè)社會主義的宏偉事業(yè)。我國的民族區(qū)域自治充分考慮了客觀存在著的民族差異，充分保障了少數(shù)民族當家作主的合法權(quán)益，體現(xiàn)了馬列主義民族平等、民族團結(jié)的根本原則。確立實行民族區(qū)域自治，不僅是對馬列主義民族理論的堅持和運用，而且是對馬列主義民族理論的極大豐富和發(fā)展；不僅是中華民族發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉，也是世界社會主義發(fā)展史上的偉大創(chuàng)舉。

一、我國的特殊國情是民族法學(xué)產(chǎn)生的現(xiàn)實條件

現(xiàn)存的特殊社會矛盾是一門新學(xué)科產(chǎn)生的條件。人類社會所產(chǎn)生的每一門學(xué)科，都與人的生存和發(fā)展密切相關(guān)。在人類社會實踐和發(fā)展進程中，每一門學(xué)科都會按照其所研究的特殊對象的發(fā)展來建立自己的學(xué)科體系，以為人類的生存與發(fā)展服務(wù)為宗旨。我國是一個擁有56個民族的多民族國家，各民族人民在歷史上共同創(chuàng)造了光輝燦爛的中華民族文化。我國民族區(qū)域自治是新中國的一項基本國策，是解決中國民族問題的基本政策。我國的民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實存在，正是民族法學(xué)產(chǎn)生的客觀依據(jù)。平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，是我國民族關(guān)系的基本原則。千百年來，我國各個少數(shù)民族在歷史上由于地理環(huán)境、社會制度的不同，形成了具有不同特點的生產(chǎn)生活方式、民族文化、宗教信仰和民族風俗習(xí)慣等。以國家立法的方式保證我國各少數(shù)民族人民根據(jù)自身特點實行民族區(qū)域自治，是我國貫徹落實社會主義民族關(guān)系的基本要求；民族法學(xué)就是以民族關(guān)系為主要調(diào)整對象的新興法學(xué)學(xué)科，其產(chǎn)生和發(fā)展具有歷史的必然性。中國的民族區(qū)域自治政策最早是1922年7月，在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會的《宣言》中提出來的，它是中國共產(chǎn)黨第一次制定解決國內(nèi)民族問題的綱領(lǐng)。1938年9月召開的中國共產(chǎn)黨的六屆六中全會，首次以黨的文件的方式明確了民族區(qū)域自治的思想。此后黨的民族綱領(lǐng)愈來愈明確地提出和闡釋了“民族區(qū)域自治”的正確主張。1947年5月1日成立了中國第一個少數(shù)民族自治區(qū)———蒙古自治區(qū)。1949年9月21日—30日召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)應(yīng)實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關(guān)，這個規(guī)定標志著中國民族區(qū)域自治政策的基本形成?！保?］在新中國成立之后，相繼建立了其他四個民族自治區(qū)以及民族自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。我國在建立民族區(qū)域自治地方的同時，積極開展民族區(qū)域自治法的制定工作，1952年8月中央人民政府批準頒布了我國第一部比較系統(tǒng)的帶有民族區(qū)域自治法功效的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》。1954年憲法頒布實施后，先后起草了8稿民族區(qū)域自治法綱要，1984年5月全國人大六屆二次會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，是我國現(xiàn)階段實行民族區(qū)域自治的基本法律，構(gòu)成了我國民族法的基本范疇。民族區(qū)域自治法的頒布實施，不僅從法律上規(guī)范了民族區(qū)域自治地方的少數(shù)民族人民的權(quán)利和義務(wù)，而且為我國實行民族區(qū)域自治的民族的發(fā)展提供了法律依據(jù)。民族法學(xué)研究的實質(zhì)是為我國少數(shù)民族的生存和發(fā)展提供理論和法律支撐，我國民族區(qū)域自治制度和民族區(qū)域自治法的理論和實踐，都是民族法學(xué)所要研究的特殊對象。民族法學(xué)體系的建立是我國建立和完善社會主義民族關(guān)系的重要保障。從民族法學(xué)的提出到建立是一個逐漸明晰的過程。1988年全國人大民委、國家民委、中國社會科學(xué)院的有關(guān)部門，著手籌備成立民族法學(xué)研究會；1990年11月中國法學(xué)會民族法學(xué)研究會在北京正式成立。1991年國務(wù)院把民族法學(xué)列為法學(xué)學(xué)科之一，民族法學(xué)被正式列入《中國法律年鑒》中的法學(xué)學(xué)科行列，標志著民族法學(xué)學(xué)科的確立。民族法學(xué)學(xué)科的確立是我國經(jīng)濟社會發(fā)展實踐的內(nèi)在要求，是對我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展的理論支持。民族區(qū)域自治制度作為我國三大基本的政治制度之一，是指在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，實行區(qū)域自治。民族區(qū)域自治制度體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族人民自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅持實行各民族平等、團結(jié)、互助、和諧以及共同繁榮的原則，體現(xiàn)了民族因素與區(qū)域因素、政治因素與經(jīng)濟因素、歷史因素與現(xiàn)實因素的統(tǒng)一。民族區(qū)域自治法，則是從法律上保證了少數(shù)民族人民自己處理本民族內(nèi)部問題的權(quán)利，是切實落實對民族區(qū)域自治制度的法律保障。根據(jù)2010年全國人口普查統(tǒng)計，在全國13億人口中，漢族人口為11.8億人，占總?cè)丝诘?0.56%；各少數(shù)民族人口為1.2億人，占總?cè)丝诘?.44%。當前我國共有民族自治地方155個，其中包括5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣﹙自治旗﹚。民族自治地方面積占國土總面積的64%，實行區(qū)域自治的少數(shù)民族達到44個，自治地方的少數(shù)民族人口占全國少數(shù)民族人口的76%。此外，還建立了1500個民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補充形式。因此，我國的民族關(guān)系非常復(fù)雜，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：﹙1﹚在民族區(qū)域內(nèi)的自治主體民族和其他民族的關(guān)系；﹙2﹚散居少數(shù)民族和漢族的關(guān)系；﹙3﹚自治區(qū)內(nèi)的主體民族和漢族的關(guān)系；﹙4﹚少數(shù)民族內(nèi)部之間的關(guān)系及少數(shù)民族之間的關(guān)系等。建立民族法學(xué)體系，調(diào)整民族關(guān)系，協(xié)調(diào)好民族經(jīng)濟、文化、科教衛(wèi)生等公共事業(yè)的發(fā)展，有利于我國社會主義民族關(guān)系的和諧和穩(wěn)定，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中已經(jīng)發(fā)揮了日益重要的作用。民族法學(xué)體系由國家法律體系中的全部民族法律規(guī)范構(gòu)成。民族法學(xué)體系的構(gòu)成與我國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展內(nèi)在相關(guān)，它是以憲法中的民族條文為指導(dǎo)，以民族區(qū)域自治法和散居少數(shù)民族平等權(quán)利保障法為主干，包括涵蓋在其他法律中的各種民族法律、法規(guī)條款。“民族法學(xué)學(xué)科研究的內(nèi)容，主要是研究兩種法律制度的產(chǎn)生及發(fā)展的規(guī)律、研究馬克思列寧主義的民族法律觀、研究我國乃至世界各國有關(guān)民族問題的法律法規(guī)及民族政策，既包括縱向研究，又包括橫向研究?！保?］科學(xué)研究的目的最終是為現(xiàn)實社會中的人服務(wù)的，無論民族法學(xué)學(xué)科橫向研究或者縱向研究，都是為建立我國正確的社會主義民族關(guān)系服務(wù)的，其學(xué)科的消亡將隨著我國民族問題的最終解決以及世界民族問題的消亡而消亡。我國少數(shù)民族聚居區(qū)實行區(qū)域自治，為民族法學(xué)體系的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實土壤，其中民族區(qū)域自治法作為民族法學(xué)體系的主干，是民族法學(xué)研究的核心內(nèi)容；民族自治地方的自治條例和單行條例構(gòu)成民族法學(xué)體系的具體內(nèi)容，它們是民族自治地方權(quán)力機關(guān)根據(jù)本民族特點而實行的法律規(guī)范的總和，具有鮮明的地方特點和民族特點，對它們的研究直接涉及到民族關(guān)系中的具體問題。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，將會不斷出現(xiàn)許多意料不到的新問題，它們?yōu)槊褡宸▽W(xué)的研究提供了新的實踐經(jīng)驗和研究對象。依法調(diào)整好發(fā)展中的民族關(guān)系，正是民族法學(xué)不斷發(fā)展的實踐動力。

二、民族區(qū)域自治法是民族法學(xué)體系中較為成型的學(xué)科

民族區(qū)域自治法是調(diào)整民族區(qū)域自治關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！皬V義的民族區(qū)域自治法蘊含著民族區(qū)域自治法的體系問題。其特點：一是以《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》及其《實施細則》、《自治條例》、《單行條例》、《變通規(guī)定》、《補充規(guī)定》等專門的民族法規(guī)為其體系的基礎(chǔ)；二是以憲法和其他法律關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定為其體系的絕對邏輯結(jié)構(gòu)；三是以涉及民族自治地方的所有法規(guī)和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定為其體系的相對邏輯結(jié)構(gòu)。狹義的民族區(qū)域自治法，通常是指由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》這個法律文件?！保?］新中國成立之初，我國根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于民族問題的論述，結(jié)合本國特殊的國情和所處的歷史時期，在處理民族問題時采取了具有中國特點的民族區(qū)域自治制度，而民族區(qū)域自治法就是落實我國民族區(qū)域自治制度的一部專門的法律規(guī)范。民族法學(xué)體系在產(chǎn)生之初，其研究的主要問題和核心內(nèi)容是為我國民族區(qū)域自治制度的不斷完善提供理論支撐，其基本的構(gòu)成內(nèi)容就是民族區(qū)域自治法等法律、法規(guī)，民族區(qū)域自治法居于民族法學(xué)體系的核心地位。當前，我國民族區(qū)域自治法的貫徹和落實還需要進一步的司法解釋，民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的經(jīng)濟、社會、文化自主權(quán)的落實，都是我國民族法學(xué)研究必須關(guān)注的問題；在不同的民族地區(qū)存在著不同的經(jīng)濟文化類型，在中國現(xiàn)實轉(zhuǎn)型期，如何根據(jù)地域特點、歷史特點和民族特點完成民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，其中所遇到的各種民族關(guān)系的調(diào)整，是民族法學(xué)進一步發(fā)展所要解決的關(guān)鍵問題。因而開展對民族法學(xué)的研究，對于促進民族區(qū)域自治制度在民族自治地方的貫徹落實，對于推動民族區(qū)域自治法在全國范圍內(nèi)正確實施確實關(guān)系密切。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成基本體系。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成了有利的條件，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：﹙1﹚我國民族區(qū)域自治制度的實踐歷程，是民族區(qū)域自治法研究的重要現(xiàn)實依據(jù)。我國民族區(qū)域自治制度60余年的實踐，為民族區(qū)域自治法的研究提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，民族區(qū)域自治法的很多方面還需要根據(jù)社會的發(fā)展做進一步的豐富和完善，這就需要在民族區(qū)域自治法研究已有成果的基礎(chǔ)上做進一步的深入探討，協(xié)調(diào)好民族地區(qū)之間、民族自治地方和中央的利益關(guān)系。﹙2﹚我國很多高校和科研機構(gòu)已經(jīng)形成了研究民族法學(xué)的專門機構(gòu)和科研人員。我國從民族法學(xué)學(xué)科的提出到建立和發(fā)展，已經(jīng)形成了一批研究民族法學(xué)的教學(xué)科研隊伍，很多高校設(shè)立了民族法學(xué)的碩士點和博士點，所有這些，均為民族區(qū)域自治法的研究提供了大量的人才儲備。﹙3﹚我國已經(jīng)出版了多部關(guān)于民族區(qū)域自治法研究的專門著作，這些都已構(gòu)成了民族法學(xué)研究的有利條件，為民族法學(xué)的進一步研究提供了一個良好的基礎(chǔ)。目前，民族法的規(guī)范文件表現(xiàn)形式主要有：《中華人民共和國憲法》中有關(guān)民族關(guān)系、民族問題的法律條款；《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和有關(guān)散雜居少數(shù)民族權(quán)益保障的規(guī)定；國家立法機關(guān)在制定適用于全國范圍的統(tǒng)一法律時，根據(jù)少數(shù)民族的特殊情況采用專門條款做出的特別規(guī)定；最高國家行政機關(guān)為執(zhí)行憲法和法律在制定適用于全國范圍的行政法規(guī)時，考慮到少數(shù)民族的特點采用專門條款做出的特別規(guī)定；國家最高行政機關(guān)專門制定的有關(guān)民族關(guān)系、民族問題的單行行政法規(guī)；省、直轄市制定的有關(guān)本轄區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、民族問題的地方性法規(guī)；民族自治地方制定的自治條例和單行條例，以及依法制定的補充或變通規(guī)定。民族區(qū)域自治法的研究已經(jīng)形成了基本的體系。自從《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》誕生以來，依據(jù)民族區(qū)域自治法出臺的民族自治地方的自治條例和單行條例，已經(jīng)初步構(gòu)成了民族自治地方實行民族區(qū)域自治法的基干，使得民族區(qū)域自治法在民族法學(xué)體系中不僅是基本組成部分，而且已經(jīng)形成了相對完善的體系。民族區(qū)域自治實踐是民族區(qū)域自治法進一步完善的現(xiàn)實依據(jù)?！吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》于1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次全體會議通過并頒布實施；2001年2月28日根據(jù)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議《關(guān)于修改﹤中華人民共和國民族區(qū)域自治法﹥的決定》修正。民族區(qū)域自治法實施已歷經(jīng)29年，如何進一步細化民族區(qū)域自治法規(guī)定的民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)、如何調(diào)節(jié)中央各部門與民族地區(qū)之間的利益、不同民族地區(qū)之間的合作與競爭等等，在民族區(qū)域自治法的貫徹落實、監(jiān)督等環(huán)節(jié)都遇到了很多現(xiàn)實問題，這些問題都是進一步完善民族區(qū)域自治制度的重要實踐材料，為理論的發(fā)展提供了源源不斷的動力。新中國成立之初，我國不同的少數(shù)民族社會發(fā)展處在不同的社會階段，有的處于原始社會末期、有的處于奴隸制社會中、有的還處在深山狩獵狀態(tài)，不同的民族發(fā)展階段不同。在實施民族區(qū)域自治制度時，如何根據(jù)少數(shù)民族的地域性、民族性、社會發(fā)展階段來保障少數(shù)民族群眾的權(quán)利，尊重他們的風俗習(xí)慣，改變他們陳舊的生產(chǎn)生活方式，建立新的社會主義新型民族關(guān)系，這些都需要因時、因地制宜。根據(jù)民族自治地方的民族特點貫徹落實民族區(qū)域自治法，還需要做大量的細化工作，切實做到具體問題具體分析，這些都是豐富和完善民族區(qū)域自治法亟待解決的新課題。

三、民族區(qū)域自治制度是民族法學(xué)研究的基本內(nèi)容

民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實存在是民族法學(xué)得以發(fā)展的根本。我國民族區(qū)域自治制度的豐富實踐，為民族法學(xué)研究提供了現(xiàn)實動力。在民族區(qū)域自治制度的實踐過程中，需要不斷地根據(jù)新的時代要求，不斷地調(diào)整民族間和民族內(nèi)部的關(guān)系尤其是經(jīng)濟關(guān)系。它涉及到民族內(nèi)部經(jīng)濟利益的分割、民族間經(jīng)濟利益的劃分以及地方與中央利益的協(xié)調(diào)；在我國正在進行的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，如何以法律條文來規(guī)范新出現(xiàn)的民族關(guān)系，是一項非常重要的研究任務(wù)。民族法學(xué)在調(diào)整民族關(guān)系中起著舉足輕重的作用，它的研究為我國少數(shù)民族地區(qū)調(diào)整經(jīng)濟、政治、文化等關(guān)系提供理論依據(jù)。我國要完成全面建成小康社會的歷史任務(wù)，在經(jīng)濟建設(shè)過程中還會不斷地遇到很多新的問題。譬如，少數(shù)民族人民如何應(yīng)用民族區(qū)域自治法賦予他們的經(jīng)濟、文化、立法、社會事業(yè)發(fā)展的自主權(quán)來發(fā)展本民族地區(qū)的經(jīng)濟社會事務(wù)，這就是一個需要進一步探討的問題，所有這些也都是民族法學(xué)研究面臨的實踐問題。民族法學(xué)涉及的民族關(guān)系非常廣泛，幾乎涵蓋整個民族地區(qū)少數(shù)民族內(nèi)部和少數(shù)民族間的關(guān)系。新的歷史時期社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大實踐，尤其是民族區(qū)域自治制度實施的偉大實踐，為民族法學(xué)的研究提供了更加廣泛的研究領(lǐng)域，成為民族法學(xué)體系生命力的重要支撐。民族法學(xué)研究的實質(zhì)就是為調(diào)節(jié)我國的民族關(guān)系服務(wù)。民族區(qū)域自治法在民族自治地方得到全面貫徹、落實和實施，既是民族法學(xué)研究的起點又是終點。我國是一個多民族國家，各個民族由于歷史發(fā)展階段差異和地理分布的區(qū)別，形成了不同的經(jīng)濟文化類型。針對不同少數(shù)民族的經(jīng)濟社會發(fā)展實際，應(yīng)該采取不同的方針政策，使國家的法律法規(guī)更加切合民族地區(qū)少數(shù)民族的實際情況并得到貫徹落實，促使少數(shù)民族經(jīng)濟社會能得到又好又快的發(fā)展。在民族區(qū)域自治制度60余年的實踐中，民族區(qū)域自治制度本身在不斷完善的同時，迫切需要認真總結(jié)實施民族區(qū)域自治法的經(jīng)驗，把它上升到理論的高度，用以豐富和完善民族區(qū)域自治法的條文內(nèi)容；更需要國家權(quán)力機關(guān)對《民族區(qū)域自治法》制定具體實施的細則和規(guī)定，以便于民族自治地方創(chuàng)造性地貫徹實施。民族法學(xué)的研究是為我國少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的，它的具體落腳點就在依據(jù)民族區(qū)域自治法有關(guān)自治權(quán)的規(guī)定，通過國務(wù)院制定行政法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例和單行條例，調(diào)動民族地區(qū)少數(shù)民族群眾的積極性和主動性，在國家的幫助下，獨立自主地發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟、政治和文化事業(yè)，盡快縮小民族地區(qū)同東中部發(fā)達地區(qū)的差別，從整體上建設(shè)和發(fā)展民族地區(qū)的小康社會。民族區(qū)域自治制度作為我國三大基本政治制度之一，其存在和發(fā)展就是民族法學(xué)研究的現(xiàn)實條件，錯綜復(fù)雜的民族關(guān)系是民族法學(xué)研究的特殊對象。從完善民族立法的視角看，理論存在的意義不只是對實踐經(jīng)驗進行理論概括，更重要的意義還在于理論的預(yù)見性，為以后實踐的發(fā)展提供思路并在發(fā)展中不斷完善其理論。從這個意義上講，我國民族法學(xué)的發(fā)展任重道遠。民族自治地方的自治條例和單行條例是民族法學(xué)的重要組成部分。截至1996年底，全國155個民族自治地方制定的自治條例批準實施的有123個，批準實施的單行條例有113個。民族法學(xué)的產(chǎn)生，直接源于1982年《中華人民共和國憲法》對于民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度的規(guī)定，以及1984年《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》這一調(diào)整民族關(guān)系的基本法的出臺。民族區(qū)域自治法明確規(guī)定，民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。民族自治地方權(quán)力機關(guān)怠于對自治條例和單行條例的制定和執(zhí)行，就是對民族區(qū)域自治法的褻瀆和怠惰，就是民族自治地方權(quán)力機關(guān)對民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展的失職瀆職。從立法程序和法律效力的角度看，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行；該上級國家機關(guān)應(yīng)當在收到報告之日起60日內(nèi)給予答復(fù)。我國民族法學(xué)的體系構(gòu)成，是以根據(jù)憲法精神制定的民族區(qū)域自治法為主干的，根據(jù)民族區(qū)域自治法而實行的民族自治地方的自治條例和單行條例則是調(diào)整民族關(guān)系的重要法規(guī)，它們共同構(gòu)成了民族法學(xué)體系。在我國民族區(qū)域自治法的貫徹落實中，還存在很多需要進一步完善立法和執(zhí)法的問題，如我國民族區(qū)域自治法規(guī)定了民族自治地方的立法權(quán)，而當前我國五大民族自治區(qū)還沒有一個出臺了民族自治區(qū)自治條例。這不僅需要得到國家立法機關(guān)和相關(guān)國家權(quán)力機關(guān)的扶持和幫助，還需要通過建立和健全民族自治地方的立法和司法程序來實現(xiàn)，更需要積極調(diào)動民族自治地方人民的積極參與才行。民族自治立法是民族區(qū)域自治政策和民族區(qū)域自治制度實施的保障，是地方經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán)得到落實的重要保證。當前，有關(guān)我國少數(shù)民族自治地方自主權(quán)落實的法規(guī)和政策還不完善，保障機制也不很健全，這個問題必須通過落實“十二五”規(guī)劃提出的“加快民族自治地方立法進程”的建議，從中華民族整體利益全局和構(gòu)建和諧社會的大局出發(fā)予以解決。

摘要：伴隨改革的深入與經(jīng)濟發(fā)展，城市化浪潮消然出現(xiàn)。尤其在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，民族區(qū)域自治地區(qū)的城市化進程進一步加快。老城市不斷得到更新改建，新城市不斷涌現(xiàn)，一方面反映了我國民族區(qū)域自治制度所取得輝煌成就，另一方面，又為民族區(qū)域自治制度發(fā)展帶來了未曾面對的新事物、新問題。民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容已不能涵蓋全部，有些條款亦顯得不合時宜，急需改進。

關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)城市化民族區(qū)域自治制度民族自治市

中國是一個由56個民族共同構(gòu)成的大家庭，民族關(guān)系好壞直接關(guān)系到國家繁榮與社會穩(wěn)定。民族區(qū)域自治制度作為我國解決民族問題的基本政策，研究其在新形勢下的合理走向，發(fā)展前途，無疑對于民族地方乃至國家社會主義事業(yè)有重要作用。

一、我國民族區(qū)域自治制度的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

所謂民族區(qū)域自治制度，[1]即在中華人民共和國領(lǐng)土內(nèi)，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居地區(qū)或少數(shù)民族分布較為集中地區(qū)，由少數(shù)民族實行區(qū)域性的民族自治的制度。享有管理和決定本民族和本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的法定自主權(quán)，享有根據(jù)本民族和本地區(qū)的實際情況貫徹國家政令的自主權(quán)。在這個總原則和前提下，凡是在少數(shù)民族地區(qū)能夠建立一級自治地方的，都可以實行民族區(qū)域自治，建立民族自治地方的自治機關(guān)，實行少數(shù)民族人民當家作主。《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分?！秉h和國家實行民族區(qū)域自治制度，就是要在統(tǒng)一的祖國大家庭內(nèi)，使有著自己或大或小聚居區(qū)的少數(shù)民族有當家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)權(quán)利；保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和地位；充分發(fā)揮少數(shù)民族人民參加國家政治生活和社會主義建設(shè)積極性；共同加強各民族之間相互信仰和友好協(xié)作，共同建設(shè)社會主義祖國。所以說，民族區(qū)域自治制度是民族間平等、團結(jié)互助的主要標志，同時，也是少數(shù)民族地區(qū)人民民主專政的主要活動形式。根據(jù)《中華人民共和憲法》的規(guī)定，實行民族區(qū)域自治的自治機關(guān)，除了行使《憲法》的規(guī)定的地方國家機關(guān)的一般職權(quán)外，依法行使自治權(quán)。上級國家機關(guān)充分保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，充分考慮各民族特點和需要，大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部，積極支持和幫助各少數(shù)民族進行社會主義革命，發(fā)展社會主義的經(jīng)濟、文化建設(shè)事業(yè)。到目前為止，我國政府先后建立了五個自治區(qū)，三十個自治州，120個自治縣（旗）。此外，還建有1700多個自治鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治的補充。1984年，我國通過并頒布了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，2001年，又推出了它的修訂本。這就從法律上為民族區(qū)域自治制度提供了保障。另外，在民族自治地方，經(jīng)濟建設(shè)也取得了非凡成就，但較其它發(fā)達地區(qū)比較，仍有很多差距?？梢哉f，民族區(qū)域自治制度的實施，對于消除民族間歷史遺留下來的隔閡，加強民族團結(jié)，鞏固國防，維護祖國統(tǒng)一，發(fā)展民族自治地方的社會主義建設(shè)事業(yè)，都作出了巨大成績，也受到了國內(nèi)外，尤其是各民族的一致稱贊與擁護。可以說，我國民族區(qū)域自治制度已初具規(guī)模，并正在不斷完善與提高過程中，其將來發(fā)展，也將前途廣闊。

二、城市化浪潮與民族區(qū)域自治地方城市化現(xiàn)狀、特點分析

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國的國情是相適應(yīng)的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項國家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化等各項事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當看到我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運行。這些問題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權(quán)?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例。”《立法法》第66條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定?！睆纳鲜龇梢?guī)定來看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國家的法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當?shù)孛褡宓奶攸c,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時,必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時,應(yīng)當以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機關(guān)使用當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經(jīng)濟建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動方面自治權(quán);(6)如何行使財政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說,在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會,如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機關(guān)(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會常務(wù)委員會,如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會,如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理條例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的,自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準,變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級國家機關(guān)應(yīng)當在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！边@一條款賦予民族自治地方自治機關(guān)“對上級國家機關(guān)的決定等可以報經(jīng)批準后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級國家機關(guān)應(yīng)當在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應(yīng)當予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟和文化的特點,在本質(zhì)上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區(qū)分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務(wù)委員會、自治機關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒有一個統(tǒng)一標準,既不是按授權(quán)法律的效力等級,也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補充規(guī)定時,繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟、文化、風俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權(quán)時,應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié)合當?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效?！?/p>

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機關(guān)的組成及活動原則,自治機關(guān)對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、財政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規(guī)定,是就某一專門問題進行規(guī)定的法規(guī),這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運行來看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學(xué)性?！拔覈⒎w制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機關(guān),相對于其他立法機關(guān)而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來說,民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制要求、不適應(yīng)國家西部大開發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問題。有些規(guī)定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執(zhí)行和沒有執(zhí)行,必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特點、西部大開發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對有關(guān)內(nèi)容適時地進行修改、補充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌娭贫▎涡袟l例、變通規(guī)定和補充規(guī)定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實需要通過立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補充規(guī)定?！盵5]然而,在我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟分析是運用經(jīng)濟學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟學(xué)角度分析立法,涉及到三個指標:立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關(guān)系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關(guān)的運行、立法的程序性活動和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執(zhí)法主體實現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現(xiàn)階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務(wù)委員會審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會審議后還要征求上級國家機關(guān)對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務(wù)委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規(guī)草案中的某些問題不適當,需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機關(guān)運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區(qū)人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應(yīng)當列入的制定法規(guī)的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規(guī)則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應(yīng)當賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權(quán)。

【關(guān)鍵詞】/民族區(qū)域自治制度/形成發(fā)展/完善貢獻

【正文】

［中圖分類號］D633.2［文獻標識碼］A［文章編號］1001-5140(2001)01-0001-07

民族區(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨解決中國民族問題的基本政策。在民族區(qū)域自治制度的形成和發(fā)展過程中，起了決定性作用。因此，中國民族區(qū)域自治的理論是思想的一個組成部分。本文就民族區(qū)域自治理論的形成、中國特色和在實踐上的發(fā)展與完善作些探討。

一、關(guān)于民族區(qū)域自治理論的形成

中國自古以來就是一個統(tǒng)一的多民族國家。遠在傳說時代，黃帝統(tǒng)一了黃河流域各氏族部落，奠定了夏族的基礎(chǔ)。在公元前21世紀，夏禹兒子啟建立了夏朝，夏族形成。夏商以來，中國除了華夏族（漢族），還存在戎、夷、蠻、狄等許多民族。歷代統(tǒng)治階級對少數(shù)民族采取“尊王攘夷”、“以夷制夷”、“懷柔羈縻”、“武力鎮(zhèn)壓”與“分而治之”等政策，引起了民族之間的對立和戰(zhàn)爭。民國時期，政府不承認國內(nèi)多民族的存在，把許多少數(shù)民族稱之為“漢族大小宗支”，對少數(shù)民族實行大漢族主義政策，漢族與少數(shù)民族之間隔閡甚深。中國共產(chǎn)黨成立之后，十分重視國內(nèi)各少數(shù)民族的權(quán)益，但在如何解決國內(nèi)民族問題上，有一個認識和實踐過程。

摘要：改革開放以來，民族地區(qū)經(jīng)濟有了很快的發(fā)展，地方財政收入逐年增長。但是與東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，差距還是十分明顯的。針對這個問題，從財政收入和支出兩個方面分析了民族自治地方財政現(xiàn)狀。首先對我國現(xiàn)行的財稅體制進行了分析，指出了分稅制存在的缺陷，同時分析了民族地區(qū)財政支出的不合理性，并對如何增加民族自治地方的財政收入、合理財政支出結(jié)構(gòu)提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；財政自治；分稅制；財政增收；財政支出結(jié)構(gòu)

一、民族自治地方的財政現(xiàn)狀

(1)財政自給率低，對上級財政依賴程度高。西部少數(shù)民族自治地方由于其本身的經(jīng)濟條件落后，在財政上長期入不敷出，地區(qū)財政的收入增長難以支撐本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

(2)財政支出結(jié)構(gòu)不合理，建設(shè)性資金投入不足。財政中非生產(chǎn)性支出不斷增加，建設(shè)性資金的投入不足是西部民族地區(qū)財政收支結(jié)構(gòu)的共性，這就導(dǎo)致了生產(chǎn)投入不夠使得經(jīng)濟落后與財政收入偏低的惡性循環(huán)。

(3)中央對西部少數(shù)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。中央對西部少數(shù)民族的轉(zhuǎn)移支付形式太過復(fù)雜，分散掌握在不同的部門，且隨意性很強。而且在中央財政援助的資金中，有相當一部分屬于有條件的專項援助，要求地方對這類援助進行配套投入。結(jié)果往往有些貧困地區(qū)由于拿不出配套資金而得不到中央的援助。

民族區(qū)域自治法是我黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項基本政治制度。體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅持實行各民族平等、團結(jié)和共同繁榮的原則。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地自中華人民共和國民族區(qū)域自治法頒布二十多年來，我院在黨的民族政策照耀下，在旗委政府及主管局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以民族區(qū)域自治法為指導(dǎo)，努力發(fā)展民族地區(qū)民族醫(yī)藥事業(yè)，為建設(shè)富強、民主、文明、和諧的科右中旗貢獻著一份力量。

一、黨和政府重視，推動著民族醫(yī)藥進步

我院（所）成立1973年，是一所具有一定規(guī)模的旗縣級民族綜合性醫(yī)院（所）。1980年自治區(qū)科研機構(gòu)調(diào)整中因成績突出而唯獨保留的旗縣級蒙醫(yī)藥研究機構(gòu)。建院（所）初始，只有5名職工，三間土房。建院（所）三十多年來，在黨和政府的關(guān)心和支持下，有了長足的發(fā)展。尤其民族區(qū)域自治法的頒布和貫徹落實，各級政府更加重視民族地區(qū)民族醫(yī)藥的發(fā)展壯大，加大投入扶持力度，推動了院（所）健康快速發(fā)展?，F(xiàn)院（所）占地面積14400平米，建筑面積4000平米，固定資產(chǎn)1000萬元。編制床位80張，職工147名。設(shè)有內(nèi)、外、婦、兒、五療等12個臨床科室，檢驗等5個醫(yī)技科室和藥劑、預(yù)防保健等5個輔助科室，護理部、醫(yī)務(wù)、總務(wù)等5個職能科室，糖尿病、宮頸糜爛等4個?？坪退膫€療區(qū)。擁有ct、彩超、黑白b超、電子胃鏡、x光機、全自動生化分析儀、24小時動態(tài)心電監(jiān)護儀、動態(tài)血壓監(jiān)測儀等萬元以上設(shè)備31臺件。醫(yī)療設(shè)備的改善，環(huán)境的優(yōu)化，業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展，醫(yī)療質(zhì)量的提高，服務(wù)意識的轉(zhuǎn)變，贏得了社會的信任，患者的信賴，醫(yī)院兩個效益不斷提高，2005年門診患者達到了28861人次，住院患者達到了1868例，近年來業(yè)務(wù)收入以每年20%的速度遞增。今年可望達到600萬元。

二、堅持蒙醫(yī)藥科研工作挖掘、提高民族醫(yī)藥寶庫、為各族人民健康服務(wù)

幾十年來，我們始終沒有忘記黨和政府賦予我們的光榮使命。堅持民族醫(yī)藥寶庫的挖掘、整理、提高，發(fā)揚和科研創(chuàng)新工作?？朔巳藛T、環(huán)境、資料、經(jīng)驗、資金少等等諸多的實際困難，發(fā)揚有條件要干，沒有條件創(chuàng)造條件也要干的硬骨頭精神，先后編寫出版《蒙醫(yī)常用方劑選》、《蒙醫(yī)鄉(xiāng)村醫(yī)生手冊》、《寶音扎布肝病防治》、《斯日吉米德》、《長壽奧秘》等171萬字的醫(yī)學(xué)工具書，豐富了民族醫(yī)藥寶庫。多次承擔旗旗、盟、自治區(qū)，乃至國家中醫(yī)藥管理局下達的科研任務(wù)。其中《蒙醫(yī)藥實驗治療肝病》、《哈屯塔拉哈治療宮頸糜爛》成果獲自治區(qū)科技進步三等獎，《尼哈其塔拉哈治療婦女病》成果獲興安盟科技進步二等獎，《呼和散治療出血病》課題完成了各項實驗任務(wù)，待專家堅定?！睹舍t(yī)藥治療糖尿病》課題市級立項研究?！堆彭樫愐糁委煿琴|(zhì)增生》、《其順格根治療高血脂》準備申請立項。

三、重視少數(shù)民族人才培養(yǎng)，推動醫(yī)院醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展

民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，是黨和國家堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措。《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》頒布實施20多年來，在加強民族團結(jié)、維護國家統(tǒng)一、保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利、保證自治縣的民族工作依法進行、促進自治縣經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展、鞏固和發(fā)展社會主義民族關(guān)系、培養(yǎng)壯大少數(shù)民族干部隊伍和各類人才、推動社會主義民主法制建設(shè)等方面，發(fā)揮了極其重要的作用。多年來，我縣教育局認真學(xué)習(xí)和宣傳貫徹《民族區(qū)域自治法》，深入貫徹落實《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府貫徹國務(wù)院關(guān)于深化改革加快發(fā)展民族教育決定的意見》，圍繞西部大開發(fā)和實施“科教興縣”戰(zhàn)略總體目標，以提高各民族人口素質(zhì)和創(chuàng)新能力為著力點，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，使我縣少數(shù)民族教育事業(yè)得到了快速發(fā)展，現(xiàn)將有關(guān)情況匯報如下：

一、領(lǐng)導(dǎo)重視，掀起《民族區(qū)域自治法》學(xué)習(xí)熱潮

縣教育局領(lǐng)導(dǎo)充分認識到貫徹《民族區(qū)域自治法》的重要意義，把深入學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實施《民族區(qū)域自治法》作為一項長期而緊迫的任務(wù)認真抓緊抓好，通過各種形式，開展了學(xué)習(xí)活動，在全縣教育系統(tǒng)掀起了《民族區(qū)域自治法》學(xué)習(xí)熱潮。一是作為普法的重點。在制定普法規(guī)劃和年度計劃時，把《民族區(qū)域自治法》擺在重要的位置；在研究普法工作和部署普法任務(wù)時，突出了《民族區(qū)域自治法》；在開展依法治理工作時，都以《民族區(qū)域自治法》為主要依據(jù)。教育局機關(guān)及各學(xué)校利用政治學(xué)習(xí)時間，組織全體干部和教職工認真學(xué)習(xí)了《民族區(qū)域自治法》，并組織干部教師進行了座談，暢談了體會和感想,許多干部教師還通過自學(xué)，認真寫出了心得體會，加深了對《民族區(qū)域自治法》的認識。一些學(xué)校還結(jié)合開展鄉(xiāng)土教育，將《民族區(qū)域自治法》的宣傳學(xué)習(xí)引入校園、引入課堂，使該法扎根于孩子心中。

二、加大宣傳力度，使《民族區(qū)域自治法》家喻戶曉，深入人心。

為使民族區(qū)域自治法家喻戶曉，深入人心，我縣教育系統(tǒng)組織開展了廣泛深入的學(xué)習(xí)宣傳活動。各校創(chuàng)新工作載體，以“宣傳民族區(qū)域自治法，促進民族團結(jié)進步”為主題，將民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動引入學(xué)校和班級，在全縣范圍開展了民族團結(jié)進步模范學(xué)校創(chuàng)建活動。一些學(xué)校利用廣播、電視、黑板報、?？髴覓鞕M幅，廣泛宣傳《民族區(qū)域自治法》。一些學(xué)校和班級還舉辦了民族宗教政策法規(guī)知識競賽答題活動。

三、堅決貫徹落實《民族區(qū)域自治法》，加快我縣民族教育發(fā)展和改革步伐。

摘要：我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，國家制定實施了金融優(yōu)惠政策來扶持民族地區(qū)的經(jīng)濟。這些金融優(yōu)惠政策包括設(shè)立專項貸款，給予優(yōu)惠利率以及放寬貸款額度等。全面落實政策的實行有助于促進地區(qū)農(nóng)業(yè)，貿(mào)易，服務(wù)業(yè)等行業(yè)的發(fā)展。但由于民族地區(qū)滯后的經(jīng)濟狀況，給地區(qū)發(fā)展帶來了相關(guān)問題，并對問題提出了解決對策。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；金融優(yōu)惠政策；經(jīng)濟發(fā)展

1實施優(yōu)惠的金融政策

改革開發(fā)以來，我國民族地區(qū)的金融業(yè)得到了一定程度的發(fā)展，民族地區(qū)的金融業(yè)從無到有，發(fā)展速度較快。但由于民族地區(qū)落后的經(jīng)濟條件，整體金融發(fā)展水平相對滯后于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和全國平均水平。李景躍等在《商業(yè)研究》2008年第一期指出，民族地區(qū)金融發(fā)展滯后主要表現(xiàn)為金融生態(tài)環(huán)境脆弱，金融資源配置效率較低。國家早在解放初期就已經(jīng)制定了一系列發(fā)展民族地區(qū)金融業(yè)的優(yōu)惠政策以促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕的目標。并且各民族地區(qū)根據(jù)其不同的經(jīng)濟特征相應(yīng)的實行了適合自身經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠措施。這些金融方面的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在設(shè)立專項貸款，給予優(yōu)惠利率，放寬貸款額度和還款期限等。

對少數(shù)民族專項貸款給予優(yōu)惠利率。如1991年《中國人民銀行關(guān)于民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款實行優(yōu)惠利率的通知》規(guī)定，對國家確定的421個民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款，在利率上實行優(yōu)惠政策。民族貿(mào)易貸款年利率為5.76％。貸款行向企業(yè)按年利率的8.64％收息，對年利率5.76％與8.64％的2.88％利差按季返還企業(yè)。對少數(shù)民族和民族地區(qū)貸款，適當放寬貸款條件。1993年的《城市開民智工作條例》規(guī)定，信貸部門對以少數(shù)民族為主要服務(wù)對象的從事食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和飲食服務(wù)的國有企業(yè)和集體企業(yè)，在貸款額度、還款期限、自由自己比例方面給予優(yōu)惠。開發(fā)性貸款、扶貧貼息貸款和其他專項貼息貸款也適當?shù)南蛎褡宓貐^(qū)傾斜。對民族地區(qū)開發(fā)當?shù)刭Y源的項目，在保證有效益、能還貸的前提下，貸款條件要適當放寬。

2實施金融優(yōu)惠政策促進民族經(jīng)濟的發(fā)展