為加強事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提高事業(yè)單位科級領(lǐng)導(dǎo)干部管理水平，建立科學(xué)規(guī)范的干部選拔任用工作機制，根據(jù)中央、省、市關(guān)于事業(yè)單位人事制度改革的有關(guān)規(guī)定和要求，結(jié)合臨潁實際，就事業(yè)單位科級領(lǐng)導(dǎo)干部實行聘任制提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想

以“三個代表”重要思想和黨的十七大精神為指導(dǎo)，認真貫徹干部“四化”方針和德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，積極推行事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)聘任制和干部任期制，探索完善領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作機制，拓寬選人用人渠道，促進干部能上能下，激發(fā)干部隊伍活力，為推動臨潁大發(fā)展、建設(shè)充滿活力的新型工業(yè)化城市提供堅強的組織保證。

二、基本原則

1、黨管干部、客觀公正、群眾公認原則；

2、德才兼?zhèn)?、注重實績原則；

摘要：公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘任制不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務(wù)員聘任制順應(yīng)了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務(wù)員聘任制有著重大意義，但也存在一些問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在第十六章中專門規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務(wù)員職位聘任制度。早在1993年，國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》就規(guī)定了對公務(wù)員部分職位實行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機關(guān)部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行聘任制，②但都沒有明確規(guī)定公務(wù)員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實踐中，我國在20多年前就有地方實行了公務(wù)員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員結(jié)構(gòu)的，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實行了聘任制公務(wù)員制度。[2]各地、各部門對公務(wù)員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因為沒有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實踐中也現(xiàn)了很多問題。

一、我國公務(wù)員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務(wù)員聘任制的含義

摘要：公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘任制不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務(wù)員聘任制順應(yīng)了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務(wù)員聘任制有著重大意義，但也存在一些問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在第十六章中專門規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務(wù)員職位聘任制度。早在1993年，國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》就規(guī)定了對公務(wù)員部分職位實行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機關(guān)部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行聘任制，②但都沒有明確規(guī)定公務(wù)員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實踐中，我國在20多年前就有地方實行了公務(wù)員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員結(jié)構(gòu)的，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實行了聘任制公務(wù)員制度。[2]各地、各部門對公務(wù)員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因為沒有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實踐中也現(xiàn)了很多問題。

一、我國公務(wù)員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務(wù)員聘任制的含義

摘要：公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘任制不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務(wù)員聘任制順應(yīng)了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務(wù)員聘任制有著重大意義，但也存在一些問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在第十六章中專門規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務(wù)員職位聘任制度。早在1993年，國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》就規(guī)定了對公務(wù)員部分職位實行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機關(guān)部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行聘任制，②但都沒有明確規(guī)定公務(wù)員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實踐中，我國在20多年前就有地方實行了公務(wù)員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員結(jié)構(gòu)的，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實行了聘任制公務(wù)員制度。[2]各地、各部門對公務(wù)員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因為沒有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實踐中也現(xiàn)了很多問題。

一、我國公務(wù)員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務(wù)員聘任制的含義

長期以來，干部能上不能下，或是下的渠道不暢、依據(jù)不明的問題，一直是困擾干部人事制度改革的重點和難點。20**年以來，**市積極推行領(lǐng)導(dǎo)干部正職任期制、副職聘任制，逐步完善干部職務(wù)和職級相結(jié)合的相關(guān)配套措施，從根本上打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)“一勞永逸”的終身制。目前，全市77個單位84名主要領(lǐng)導(dǎo)干部實行了任期制，有47名副職領(lǐng)導(dǎo)干部實行了聘任制，初步建立起人盡其才、能上能下、優(yōu)勝劣汰、充滿生機和活力的用人機制，營造出干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，使全市經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)新的跨躍。

一、深入調(diào)研，明確范圍時限

**市委在充分開展調(diào)查研究、廣泛進行論證的基礎(chǔ)上，客觀準(zhǔn)確地分析了科級領(lǐng)導(dǎo)班子的現(xiàn)實情況，采取了先行試點、總結(jié)經(jīng)驗、逐步推開的辦法，全面推行正職任期制、副職聘任制，并按照上級有關(guān)規(guī)定，制定了《**市科級單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期制試行辦法》、《**市科級單位正職領(lǐng)導(dǎo)干部任期制實施細則（試行）》和《**市科級單位副職領(lǐng)導(dǎo)干部聘任制實施細則》，對任（聘）期制的實行范圍、任職期限、監(jiān)督管理、考核任免等方面內(nèi)容作出了界定，確保了制度的科學(xué)性、規(guī)范性和可操作性。在范圍上，任期制主要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府正職領(lǐng)導(dǎo)干部，市委、市政府工作部門及所屬部分科級事業(yè)單位正職領(lǐng)導(dǎo)干部，群團部門正職領(lǐng)導(dǎo)干部，市委、市政府直屬事業(yè)單位正職領(lǐng)導(dǎo)干部；聘任制主要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府副職領(lǐng)導(dǎo)干部，市政府工作部門及科級事業(yè)單位行政副職領(lǐng)導(dǎo)干部。在時限上，每個任（聘）期原來均規(guī)定為3年，自20**年中央《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》出臺后，及時調(diào)整為5年。同時規(guī)定，正職在同一個領(lǐng)導(dǎo)職位任職不能超過二個任期，到期應(yīng)進行交流或改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；副職到期后重新進行聘任。在任（聘）期起始時間的確定上，任職決定時間在6月30日以前的，任（聘）期起始時間從當(dāng)年年初開始計算；任職決定時間在6月30日以后的，任（聘）期起始時間從第二年年初開始計算。任期內(nèi)因組織調(diào)整到職的領(lǐng)導(dǎo)干部，其任期按前任領(lǐng)導(dǎo)干部任期剩余時間計算。通過明確范圍和時限，有效解決了干部任職無期限和調(diào)動頻繁等問題，從而增強了干部的責(zé)任感、使命感和緊迫感，使其做到心中有方向、肩上有擔(dān)子、工作有壓力。

二、精心設(shè)計，科學(xué)設(shè)定目標(biāo)

科學(xué)合理的任（聘）期工作目標(biāo)是推行正職任期制、副職聘任制的重要環(huán)節(jié)。任（聘）期目標(biāo)包括任期內(nèi)總體目標(biāo)和年度目標(biāo)，由各單位結(jié)合自身實際，依據(jù)黨代會、人代會提出的本屆領(lǐng)導(dǎo)班子的奮斗目標(biāo)，上級下達的指令性、指導(dǎo)性計劃和其他工作任務(wù)，本地區(qū)、本部門從實際出發(fā)提出和制定的工作計劃三方面的目標(biāo)、任務(wù)、計劃和要求，重點圍繞工作職能和職責(zé)、市委市政府工作重點、黨的基層組織建設(shè)及群團組織建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊伍建設(shè)、精神文明建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、全市中長期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和其它重點工作八項內(nèi)容進行明確。任（聘）期目標(biāo)既有具體量化標(biāo)準(zhǔn)，又對不能量化的指標(biāo)進行定性劃標(biāo)，力求目標(biāo)細化、硬化，以便于操作和考核，同時針對目標(biāo)制定切實可行的落實措施和辦法。任（聘）期目標(biāo)及年度目標(biāo)由本單位提出后，報市級分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)修訂，市績效考評和目標(biāo)管理考評領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核。市政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部的任（聘）期目標(biāo)提交市政府常務(wù)會議研究通過后，提交市委常委會議研究決定；黨群部門領(lǐng)導(dǎo)干部任（聘）期目標(biāo)由市級分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)后，提交市委常委會議研究決定。市委常委會議組織有關(guān)方面的專家，按照統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的要求，科學(xué)合理地修訂和分解任（聘）期目標(biāo)，最后交由市委常委集體決策，確保各項任務(wù)目標(biāo)科學(xué)合理、操作性強。

三、抓住關(guān)鍵，突出考核管理

摘要摘要：美國各州有關(guān)教師終身職的法律均不相同，但其立法目的則是一致的，都是為了給教師提供一種工作上的平安感，穩(wěn)定教師隊伍，非凡是對保護優(yōu)秀教師是十分有利的。各州對于終身職教師的聘任條件、解聘原因及其法律正當(dāng)程序等都有明確具體的規(guī)定。所有這些對于我國實施教師聘任制來說無疑具有重要的啟發(fā)。

摘要：公立學(xué)校；終身職；終身合同；教師聘任制

由于公立學(xué)校受到質(zhì)量下降批評的壓力，美國各州紛紛要求提高公立學(xué)校的績效，隨之而來的便是對教師提出了更高的要求，這種要求一方面表現(xiàn)在對教師資格取得的嚴(yán)格設(shè)定，另一方面則體現(xiàn)在教師聘任制上。美國教師聘任制一般要求教師和地方學(xué)校董事會（LocalSchoolBoards）簽訂書面合同。聘任合同從形式上來看，大致分為兩類，一是定期合同（TermContracts），和之相對的是終身合同（TenureContracts）。一旦簽訂終身合同，教師就獲得了終身職（Tenure），本文擬對美國教師終身職作一探索，以期能對我國教師聘任制和正在修訂的《中華人民共和國教師法》有所啟示。

一、教師終身職的意義及其實施的一般情況

雖然美國各州終身職法律是不同的，但它們的立法宗旨大致是一致的。大多數(shù)終身職法律是為了保護優(yōu)秀教師。簽訂終身合同主要是為教師提供一種工作上的平安感，穩(wěn)定教師隊伍，同時避免學(xué)校權(quán)威部門對教師恣意和無常地干預(yù)。美國許多法院對終身職法律的立法意圖作出了明確的類似上述意思的描述。

由于美國在教育行政上實行地方分權(quán)，管理教育的權(quán)力保留給了州一級政府，有關(guān)終身合同的一些法律條款也由州立法機關(guān)具體規(guī)定。終身合同要求除非有充足的理由和程序上的正當(dāng)手續(xù)，否則不能隨意解聘教師。一旦教師被授予終身職，學(xué)校董事會就不能單方面地廢止教師合同。假如要解聘教師，至少要事先通知當(dāng)事人，并要舉行聽證會，邀請當(dāng)事人參加。

摘要：公務(wù)員聘任制是我國公務(wù)員制度中的一種新制度。公務(wù)員聘任制不同于普通公務(wù)員制度，也不同于我國部分地區(qū)推行的政府雇員制度。公務(wù)員聘任制順應(yīng)了新公共管理理論和公共組織理論的要求。公務(wù)員聘任制有著重大意義，但也存在一些問題。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員聘任制政府雇員制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在第十六章中專門規(guī)定了公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機制，正式在法律上確認了公務(wù)員職位聘任制度。早在1993年，國務(wù)院公布的《國家公務(wù)員暫行條例》就規(guī)定了對公務(wù)員部分職位實行聘任制，①在2002年，中共中央下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，也規(guī)定了黨政機關(guān)部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行聘任制，②但都沒有明確規(guī)定公務(wù)員聘任的適用范圍和具體辦法。

在實踐中，我國在20多年前就有地方實行了公務(wù)員聘任制。在80年代初期，為了解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來源不足的問題，很多地區(qū)開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行干部聘任制，通過契約合同來管理干部。甘肅省分別于1984年和1987年為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)補充近4800余名招聘干部，還有一些地、縣自行招聘了一部分干部。[1]1996年，遼寧省為了調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員結(jié)構(gòu)的，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實行了聘任制公務(wù)員制度。[2]各地、各部門對公務(wù)員聘任制作出的探索，有一定的積極意義，但都因為沒有明確的法律依據(jù)和具體的操作辦法，在實踐中也現(xiàn)了很多問題。

一、我國公務(wù)員聘任制的具體內(nèi)容

（一）公務(wù)員聘任制的含義

*年，人事部決定在上海浦東和廣東深圳率先開展聘任制公務(wù)員試點。目前，浦東第一次聘任制公務(wù)員選聘已在全國媒體的關(guān)注中落幕。浦東發(fā)改委一崗位最高可以提供年薪達到40萬，要求相關(guān)行業(yè)7年以上工作經(jīng)驗，最好具有正規(guī)歐美、日本學(xué)校研究生學(xué)歷等，目前該崗位虛位以待。據(jù)悉，6月5日起，浦東首批5位聘任制公務(wù)員已走上政府工作崗位。

根據(jù)慣例，此前政府內(nèi)部如果尋找不到任職人選，就只能空置職位，或者通過政府關(guān)系去相關(guān)專業(yè)機構(gòu)借調(diào)人員。然而，借調(diào)人員畢竟不能長久，且難以安排職務(wù)，進行管理。而聘任制公務(wù)員的出現(xiàn)，則開通了一條借用社會力量的“康莊大道”。

像上海浦東和廣東深圳試點聘任制公務(wù)員制，既不是對現(xiàn)行公務(wù)員制度的革新和沖擊，也不是對事業(yè)單位職員制度的大變盤，而是與機關(guān)公務(wù)員不悖的獨立體系。如浦東這次所招公務(wù)員的任期都在1至3年之間，實行合同制管理。任期結(jié)束之后，是否續(xù)簽需要雙方再行協(xié)商，沒有轉(zhuǎn)為終身公務(wù)員的捷徑可走。

筆者認為，作為一項公共政策，試點的聘任制公務(wù)員制度，有利于打破已實行了幾十年的政府公務(wù)員主導(dǎo)政府工作的舊體制。它是政府決策層為公共利益而采取的行動，是解決政府機關(guān)運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的相關(guān)問題而作出的舉措。因此，聘任制公務(wù)員的出現(xiàn)對中國的官本位意識無疑也是一次沖擊。一方面，在政府機關(guān)工作，但卻與升遷無涉，只憑專業(yè)技術(shù)知識吃飯，這會對官場文化起到消解作用；另一方面，置身官場卻不用應(yīng)付那些復(fù)雜的人與事，也有助于避免無謂的政治游戲造成智慧浪費，提升行政和服務(wù)效率。

誠然，與龐大的公務(wù)員隊伍比較起來，聘任制公務(wù)員在人數(shù)比例上也許暫時是很小的，但我們有理由相信其“鯰魚效應(yīng)”將是巨大的。其合理的知識結(jié)構(gòu)、獨特的聘任身份和追求效率、積極進取的敬業(yè)精神，必然會給整個政府機構(gòu)帶來生機和活力。隨著人事制度改革的不斷深化，為適應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府的需要，吸納急需高層次人才不僅激活了政府的用人制度，而且使“一流人才、一流報酬”在機關(guān)成為現(xiàn)實。對全社會而言，政府“高薪引才”已經(jīng)把政府作為與企事業(yè)單位一樣的用人主體，其在人才爭奪上的“鯰魚效應(yīng)”將更加空前！

聘任制公務(wù)員制度的試點，對公務(wù)員隊伍的影響顯而易見，諸如激發(fā)公務(wù)員努力工作，講究效率等，并推動形成“能者上、平者讓、庸者下”的局面。這也許是政府有關(guān)部門設(shè)計聘任制公務(wù)員的深層動因。當(dāng)然，聘任制公務(wù)員需要成為一種機制，一種解決公務(wù)員能進能出、釋放活力的機制，如可以讓聘任制公務(wù)員能與體制內(nèi)公務(wù)員進行競爭，直接施加壓力，增強公務(wù)員的責(zé)任感、危機感。如果只有“聘任”，沒有機制，沒有制度安排上的智慧體現(xiàn)，就成就不了“一池水”的活力。

摘要：中國高校教師聘任制改革在現(xiàn)有制度環(huán)境下植入成熟教師市場體系的聘任制，受到環(huán)境因素的諸多制約。本文分別考察了教師市場環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境、高等教育環(huán)境、校內(nèi)行政改革環(huán)境和其他高校聘任制改革環(huán)境對聘任制改革的影響。從而發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有改革思路對青年教師的福利有負面影響，中國目前的高等教育環(huán)境、國內(nèi)其他經(jīng)濟部門的發(fā)展、高校內(nèi)部行政部門的改革和其他高校的改革方案對教師聘任制改革也有諸多不利的影響，并因此提出高校教師聘任制改革的均衡思路。關(guān)鍵詞：聘任制環(huán)境因素流出者歧視均衡流動自2002年北大和中大率先提出高校教師聘任制改革方案以來，特別是2003年媒體對這南北兩校的追蹤采訪報道，使中國高校人事制度改革成為教育界備受關(guān)注的熱點問題，眾多高校也紛紛著手設(shè)計本校的改革方案，準(zhǔn)備在必要時推出去以示不甘落后。但細想之下，北大直言不諱“借鑒”了美國的“tenuretrack”制度，即非升即離的聘任制度，快速跟進改革的那些大學(xué)也或多或少地“借鑒”了北大的思路，后來的一些大學(xué)更是廣泛參考其他大學(xué)的改革方案，有幾分獨立見解則很難說。于是，不顧內(nèi)外部環(huán)境條件，盲目跟風(fēng)改革很可能導(dǎo)致改革的失敗，或以更大的代價取得成功。一旦改革失敗，理論家便會總結(jié)，外國再好的東西到中國都存在“水土不服”的現(xiàn)象。本文試圖利用經(jīng)濟學(xué)理論，來探討高校人事制度改革所面臨的環(huán)境因素對改革成敗的重要影響，以供改革者在指定改革方案時參考。一、教師市場環(huán)境許多曾留學(xué)海外的改革者對國外成熟的教師市場感觸頗深，他們都或多或少有過掙扎其中的經(jīng)歷。但把中國高校人事制度改革按照國外成熟市場條件下的聘任制來設(shè)計，必然忽略了市場環(huán)境的重要性。首先，成熟的市場上存在著穩(wěn)定的需求、供給和產(chǎn)品質(zhì)量，在這種市場上選聘教師的交易成本很低，而且較低的辭退成本使雇傭的一方基本上完全是風(fēng)險中性的。但中國目前根本就談不上存在一個有效的高校教師市場，對大多數(shù)高校而言，他們選聘新教師時，一方面與其他學(xué)校的畢業(yè)生之間存在著嚴(yán)重不對稱信息；另一方面前來應(yīng)聘的畢業(yè)生之間存在著很不正常的質(zhì)量分布，甚至同一所高校畢業(yè)的學(xué)生也存在著明顯的質(zhì)量差別。此時，作為極度風(fēng)險厭惡型的雇傭單位，只要自己培養(yǎng)學(xué)生的最高水平高于目標(biāo)學(xué)校畢業(yè)生群體的平均水平，通常雇傭自己的優(yōu)秀畢業(yè)生總是最優(yōu)決策，更不用說自己的學(xué)生磨合成本低等因素了。每個學(xué)校都更愿意雇用自己的畢業(yè)生，這就是雇傭市場上的納什均衡，也正是從前高校近親繁殖的根源。既然近親繁殖是雇傭單位在當(dāng)前市場條件下的理性選擇，為避免過度近親繁殖而要求本校畢業(yè)生必須到其他學(xué)校就業(yè)的限制性約束就使學(xué)校方的福利受到損失。值得指出的是，北大以其雄厚的實力和特殊的地位有可能直接背靠國際教師市場，以市場價格來雇傭“洋博士”，同時把自己的畢業(yè)生則推向國內(nèi)其他高校（我深信他們的學(xué)生還遠沒有資格進入北大雇傭教師的那個市場，否則，北大就無須改革）。但其他不能直接與國際教師市場接軌的高校在效仿北大的這種改革時必然遭到福利損失，非但不能提高教師水平，反而可能帶來無休止的麻煩。其次，成熟的市場上有相對穩(wěn)定的“行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。成熟的教師市場上一定存在著相對統(tǒng)一的學(xué)術(shù)評價機制，這種標(biāo)準(zhǔn)甚至不需要借助任何專門的載體都能達成一致。比如說，一個新的研究方向是否有價值，一個研究者一篇未發(fā)表的論文能反映作者什么樣的研究能力，在不同的學(xué)校得到的評價是差不多的。在這個基礎(chǔ)上來組織教師隊伍，主要取決于學(xué)校準(zhǔn)備發(fā)展的研究方向和個人的研究興趣。2003年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主之一恩格爾對時間序列研究的興趣在MIT得不到回應(yīng)，是他離開MIT到加州大學(xué)圣地亞哥分校的直接原因。中國的學(xué)術(shù)評價體系有待完善：一方面不同的學(xué)校對學(xué)術(shù)成果的認定不同，有些學(xué)校重視論文，特別是國際論文；有些學(xué)校重視專著或課題；有些學(xué)校則對論文、專著和課題甚至教學(xué)都施加一定的要求。這就使得一個學(xué)校的教授，到另一個學(xué)校并一定能聘為教授，從而限制了教授教師隊伍的流動性。另一方面，市場上的評價體系模糊使高校培養(yǎng)科研人才的方案千差萬別，進一步加劇了市場上供給方的質(zhì)量波動，為需求方合理評價畢業(yè)生的研究能力帶來了更大的困難。第三，在成熟的市場上價格是判斷產(chǎn)品價值的關(guān)鍵指標(biāo)。2001年，2000年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主麥克法登教授親自告訴我，像他這樣的教授，在美國的年薪在14-16萬美金之間。2003年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主恩格爾在獲獎前夕從圣地亞哥流動到紐約大學(xué)斯特恩商學(xué)院，即便學(xué)校排名不如從前的學(xué)校，但其年薪卻遠高于從前。我們很容易發(fā)現(xiàn)，不少學(xué)者從好學(xué)校向差學(xué)校流動時并非學(xué)術(shù)上的沒落，而是代表著更高的報酬或更成功的合作。張維迎教授則認為中國的教員市場是一個分層結(jié)構(gòu)，一流大學(xué)分流的教員被二流大學(xué)接受，二流大學(xué)分流出來的教員被三流大學(xué)接受。這種設(shè)想顯然對市場缺乏足夠的認識，而且按照這種想法，北大的教師最差的也比二流學(xué)校的最好的教師好，如果成熟的市場就是這樣，那諾貝爾獎得主完全應(yīng)該呆在一個學(xué)校，可事實上遠非如此。張維迎犯這個簡單的錯誤是因為他必須為個人的改革框架找到一個流出機制，但事實上這種流動不是均衡結(jié)果。任何一個學(xué)校在解除自己的員工時都要付出一定的代價，二流學(xué)校為了接受北大淘汰的末流教師而不得不解聘自己的老師時都會考慮兩個問題：為了這種質(zhì)量“改進”付出這么大的代價是否值得？我們是否應(yīng)該把我們的學(xué)校建成永遠比北大差的學(xué)校？難道我們就不能比北大稍微多花一點代價把他們最優(yōu)秀的教授引進到我們這里，把我們學(xué)校的這個研究方向建成比北大更強的學(xué)校嗎？更何況，考慮到一個被迫而非自愿從一個好學(xué)校到一個差學(xué)校的教師通常都有一定的情緒，這種退出機制實際上真正能解決的問題目前依然很小。根據(jù)以上分析不難看出，以北京大學(xué)為代表的少數(shù)大學(xué)依據(jù)其特殊的地位和雄厚的經(jīng)濟實力，有資格直接單向背靠成熟的國際教師市場，能用數(shù)萬美金的年薪從國外聘請到教師，同時逐漸淘汰部分在職的教師，十年左右的時間就能使北大的教師質(zhì)量有一定的改善。但其他學(xué)校一般都沒有實力做到這一點。二、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境目前所提出的種種教師聘任制改革方案都是比較粗魯?shù)?，對被迫分流的教師，既沒有提到任何經(jīng)濟補償，也沒有提到任何提高和培訓(xùn)的機會，只是“從德國牽來幾只黑背到自家狗棚里并宣布，你們玩吧，過幾天我來吃受傷的狗肉！”如果狗棚的門開著，自家狗理性的選擇就是到外面流浪，主人因此便達到了提高狗群質(zhì)量的目的（至于好不好用還要看主人馴化的效果）。但悻悻而去的狗，望著自己曾經(jīng)無比眷戀的居住地，福利改善與否完全取決于外部的環(huán)境。經(jīng)濟學(xué)家在研究政府等公共部門人員分流的問題時，早就注意到私人部門經(jīng)濟環(huán)境對過于臃腫的公共部門機構(gòu)精簡的影響。金多新(JeonDoh-Shin)和拉豐在1999年向世界銀行提交的一份研究報告中，針對發(fā)展中國家精簡機構(gòu)所面臨的逆向選擇問題，利用機制設(shè)計的理論提出一套精簡機構(gòu)的理論方案。他們的主要結(jié)論是，在非對稱信息情況下，如果私人部門的效用差別更大，在社會生產(chǎn)價值很低時，每個工人都接受政府提供的激勵合約，低效率類型工人去留無差異，高效率類型工人到私人部門會因為得到信息租金而更好，于是所有高效率工人都離開，部分低效率工人也會離開公共部門，但離開的規(guī)模比完全信息時少。換句話說，如果外面的經(jīng)濟環(huán)境對優(yōu)秀人才的激勵幅度比學(xué)校還大的話，事實上學(xué)校是留不住人才的，首先自選擇分流的是高素質(zhì)人才；而如果外面的經(jīng)濟環(huán)境比學(xué)校差，那么被迫分流出去的教師的整體福利下降?；蛟S有人認為，社會上需要的人才與科研人才是不同質(zhì)的，聘任制改革的目的是為了讓真正適合從事教學(xué)和科研工作的人留下來，而讓那些更適合于社會上其他工作的人到社會上尋求其他的就業(yè)機會。但問題是，每個人在就業(yè)決策上都存在著嚴(yán)重的路徑依賴現(xiàn)象，曾經(jīng)可以選擇到金融部門工作的人，因更喜歡高校的環(huán)境而選擇在學(xué)校工作，為學(xué)校做了十年貢獻之后，突然又要從高校分流到金融部門，與一個直接進入金融部門工作的人相比，無論是經(jīng)驗還是能力上都有明顯的差別，因而所面臨的機會也完全不能同日而語。正是這種明顯的路徑依賴，才是許多教師感覺到改革壓力的最終原因，他們即便在社會上能找到類似的工作，在高校就業(yè)期間就是他們在新就業(yè)崗位上的經(jīng)驗損失。就好比我們培養(yǎng)一個數(shù)學(xué)家先讓他在農(nóng)場種十年的莊稼后再讓他看數(shù)學(xué)書一樣，他必然因為這十年的勞動經(jīng)歷而落后直接從事數(shù)學(xué)研究的同行很多，甚至很難說他是否真正適合當(dāng)一個數(shù)學(xué)家，在很多人看來，他更像是農(nóng)民。當(dāng)國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展成熟并穩(wěn)定以后，各種就業(yè)機會相對均等，每個人在選擇就業(yè)時主要考慮的是個人專長和興趣，不同行業(yè)之間的收入差距也趨于穩(wěn)定，每個人在不同崗位上實現(xiàn)的社會價值和得到的相應(yīng)報酬差別不大。因此，人員流動表現(xiàn)出如下特征：首先，各行業(yè)的進入者與退出者基本平衡；其次，行業(yè)內(nèi)流動比跨行業(yè)流動更為普遍；第三，流動人員有明顯的隨機性，既包括高層次人才，也有低層次人才；第四，絕大多數(shù)人最初做出的工作決策正是他最適合的工作。但是，中國目前的行業(yè)發(fā)展仍未達到均衡狀態(tài)，許多人盲目地選擇福利待遇較好的工作而不顧個人所長，這就導(dǎo)致高校教師市場上存在著嚴(yán)重的供過于求的情形。由于行業(yè)內(nèi)流動既不多見也不鼓勵，特別是張維迎教授所說的“分層結(jié)構(gòu)”在作祟，高層進不去，低層不愿去，有進無退，勢必造成待分流人員人心惶惶之態(tài)。三、中國高等教育環(huán)境中國的高等教育環(huán)境也是一個值得思考的因素，這涉及到單純改革師資隊伍能否取得成功的問題。在現(xiàn)有的高等教育體制下，植入國外的教師聘任制度可能取得的效果是極其有限的。首先，中國的教育經(jīng)費短缺且來源極其有限：一是靠財政撥款（包括直接撥款和科研經(jīng)費），占教育支出很小的比例；二是靠招生創(chuàng)收(包括全日制學(xué)生和在職教育)，則占據(jù)了教育支出的絕大部分比例。除此之外，基本上別無其他收入來源。由于擴招學(xué)生成了許多學(xué)校的立校之本，所以教師的教學(xué)任務(wù)和畢業(yè)論文指導(dǎo)工作就十分繁重。如果教師每年指導(dǎo)20個本科生、50個碩士生和5個博士生，每年講授600個學(xué)時的課程，那他哪還有什么時間來從事科研工作呢？如果僅是指導(dǎo)學(xué)生和講課，現(xiàn)有教師的工作業(yè)績或許比從國外聘請的教師更突出，那又何苦費力改革呢？其次，學(xué)校決策的做出并非真正民主而又科學(xué)的程序。比如有些學(xué)校制定了根據(jù)學(xué)生規(guī)模來確定師資規(guī)模的政策，這種思路所堅持的，到底是學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是學(xué)生標(biāo)準(zhǔn)呢？如果社會上對電信系學(xué)生的需求最大，電信系的教師就最多，電信系的教授也相應(yīng)最多，學(xué)校的政策也應(yīng)該更多偏重師生規(guī)模都最大的電信專業(yè)；過幾年社會上對法律系學(xué)生的需求最大，于是法律系的教師就最多，法律系的教授也因此最多，學(xué)校的政策又要轉(zhuǎn)而偏重法律專業(yè)；作為基礎(chǔ)學(xué)科的數(shù)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、文學(xué)等專業(yè)，則應(yīng)該縮減教師規(guī)模，因此從事基礎(chǔ)研究的教師評聘教授者也居少數(shù)。諸如此類的政策都與學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相違背，并直接影響著改革的效果和進展。再次，中國高等教育正處在一個特殊的轉(zhuǎn)型期。以前的高校畢業(yè)生中，除部分人真正對學(xué)術(shù)感興趣之外，多數(shù)優(yōu)秀的學(xué)生都在學(xué)校外尋求就業(yè)。但自20世紀(jì)90年代末期以來，隨著高校待遇的提高和中國高等教育的快速發(fā)展，優(yōu)秀畢業(yè)生的首要選擇基本上是留下從教。所以，教師隊伍的素質(zhì)改進，應(yīng)該是全部教師放到相同的競爭環(huán)境中來比較。但改革者為了得到多數(shù)人的支持，對學(xué)校的教授基本上不動，但教授不動帶來的是職位的飽和，教授不流動，青年教師的晉升壓力就更大，這種壓力有些類似英國的晉升制度。最后，中國的高等教育領(lǐng)域還存在著大量的形式主義也對教師聘任制改革效果有消極的影響，也就是說與教師聘任制改革的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的初衷相違背。在許多學(xué)校，教師指導(dǎo)本科生論文都要寫日記（生產(chǎn)實習(xí)也是這樣），指導(dǎo)質(zhì)量好壞不論，不寫日記就不合乎要求。學(xué)生答辯盡管也是形式主義，但參見答辯的老師都有很繁重的工作量，寫評語、導(dǎo)師意見、答辯過程記錄，最后還是由學(xué)術(shù)委員會來決定論文是否符合要求。教師講課的內(nèi)容和質(zhì)量并沒有作嚴(yán)格要求，但上課遲到或早退是嚴(yán)重的教學(xué)事故。我并不是說，這些形式上的嚴(yán)格要求不應(yīng)該，但過份強調(diào)這些形式，對學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是有害無益的。四、校內(nèi)行政環(huán)境高校教職員工中有相當(dāng)一部分比例屬于校內(nèi)的行政系列，他們從事教學(xué)管理、科研管理、學(xué)生管理或行政事務(wù)管理工作，教師通常是可以替代這些崗位的，個人偏好上的差異使許多人在以前的制度安排下選擇從事教學(xué)工作。但如今突然改變了這些人曾經(jīng)做出決策的環(huán)境，讓教師處在一個競爭更激烈、風(fēng)險更大的聘任環(huán)境中，而保持行政部門相對穩(wěn)定。在中國絕大多數(shù)學(xué)校中，教師的薪酬達不到行政人員薪酬的兩倍，所以，至少對某些嚴(yán)格風(fēng)險厭惡型的教師而言，他們會因為教師承擔(dān)更大的風(fēng)險而感覺福利下降。如果在新的制度安排下，他們可能更愿意選擇從事行政工作，甚至某些教授，也覺得現(xiàn)在當(dāng)一個教授不如當(dāng)教務(wù)長或院長或書記好。高校的行政部門也曾進行過改革，但眾所周知，這種改革只是形式上的，把行政級別制改成了職員制，象征性地減少了少數(shù)一些行政人員，但絕大多數(shù)人都是官就原職。而且這種改革是一次性的，等大家的級別定好以后，基本上又恢復(fù)了從前一樣的情況，對他們工作業(yè)績的考核和認定仍和從前一樣草率，他們也和從前一樣過著職責(zé)不清、吃大鍋飯的生活。改革能搬來國外的教師隊伍，但搬不來國外的行政人員和行政制度，在現(xiàn)有行政環(huán)境的約束下，教師的工作效率要大打折扣，我深信這是許多教授的共同感受。高校行政部門相對教師隊伍而言，保持著過于龐大的規(guī)模，使得學(xué)校有限的教學(xué)資源因供養(yǎng)一個臃腫的官僚機構(gòu)而無法實現(xiàn)對教師的激勵。北大光華管理學(xué)院在教師招聘中提出的報酬方案（講師的起薪4萬美金，副教授的起薪5萬美金，教授的起薪6萬美金）確實能吸引部分世界著名大學(xué)的博士學(xué)位獲得者，但絕大多數(shù)學(xué)校如果將報酬提高到上述標(biāo)準(zhǔn)的一半，勢必導(dǎo)致行政部門的強烈不滿，而如果行政部門收入也隨之上漲，試問全國還有幾個大學(xué)敢提改革呢？高校行政部門為了保證本部門人員有工作可做，實際上為教學(xué)和科研施加了很多不必要的約束。行政部門類似于政府或者公共部門，他們理應(yīng)以服務(wù)教學(xué)和科研為主，但多數(shù)學(xué)校的行政機構(gòu)成了教師的管理者。他們不斷地設(shè)置一些所謂的制度，并派專門的人去檢查和監(jiān)督，比如知道畢業(yè)論文是否寫了日記，帶隊生產(chǎn)實習(xí)是否寫了日記等。這些約束明顯與學(xué)校的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不符，但教師或教授沒有資格做出這方面的決策。相比之下，同樣的工資水平，高校的行政人員比教師有更多的替代者，但是由于他們是教師的家屬或諸如此類的歷史原因，使得他們處在一個比在社會其他部門就業(yè)更養(yǎng)尊處優(yōu)的地位。就目前的形勢來看，能替代高校教師的主要是部分新的畢業(yè)生，因此教師聘任制改革并沒有行政改革那么迫切。當(dāng)然表面上看，行政改革總是很困難的，而且似乎與教師隊伍的整體質(zhì)量關(guān)系不大，實大謬矣。五、其他高校改革環(huán)境青年教師為什么不像張維迎聲稱的那樣是改革的受益者而高興，相反總是感覺到多少有些不如從前。人的感覺總是敏銳的，全國高校，除了洋博士和已經(jīng)晉升教授者感覺很好之外，多數(shù)人都感覺到此次改革對個人福利有負面影響。當(dāng)然壓力和危機感是引入競爭機制帶來的必然結(jié)果，而且從長遠來看，這種改革是必須的。但無論如何，青年教師不是此次改革的受益者，不僅感覺上如此，理論上也是這樣。首先，此次改革是自主發(fā)動的，有條件的高校率先改革對本校青年教師是不利的。改革的學(xué)校通常都是最有財力的，他們的教師待遇在同等學(xué)校中居于前列。這些改革的學(xué)校通常為了使改革的阻力盡可能減少，首先保護起教授，這些教授既能享受到改革帶來的激勵，又能在改革中穩(wěn)固個人的職務(wù)，把自己的教授頭銜變成真正的“鐵飯碗”，所以他們是絕對不愿意流動出去的。與此同時，改革學(xué)校力主從國外引進高素質(zhì)的博士畢業(yè)生直接威脅著青年教師的晉升機會，甚至在同等條件下，國外的博士學(xué)位在職稱晉升上更占據(jù)優(yōu)勢。其次，教師流動應(yīng)該在各種層次上都是均衡的，高校教師聘任制改革應(yīng)該是一個聯(lián)動均衡。如果只有少數(shù)學(xué)校改革，改革學(xué)校的教師當(dāng)然力保能留在本校，因為一旦離開原學(xué)校，就會被其他學(xué)校認為是原學(xué)校中較差的教師，而且在新的學(xué)校即將進行的改革中他們又會遇到新的挑戰(zhàn)，由于完全是一個新環(huán)境，恐怕更難有所建樹。但如果大多數(shù)學(xué)校都在改革，而且各種層次的教師都在流動之中，特別是優(yōu)秀的師資按照市場規(guī)律進行流動，那么就不存在這種“流出者歧視”現(xiàn)象。最后，高校畢業(yè)生不留本校的制度也應(yīng)該是達成共識。多年來，由于中國教師市場極不完善、各個學(xué)校供需雙方信息不對稱和培養(yǎng)學(xué)生質(zhì)量差別較大等原因，高校教師隊伍中存在著嚴(yán)重的近親繁殖現(xiàn)象。為了盡可能減少這種學(xué)術(shù)封閉思想的副作用，有些學(xué)校率先做出不留本校畢業(yè)生的規(guī)定。北大因為目標(biāo)雇傭?qū)ο笾饕趪?，?dāng)然這樣規(guī)定在清理之中，但國內(nèi)其他高校想做到不留本校畢業(yè)生，最好能達成共識。否則，對做出這種規(guī)定的學(xué)校的畢業(yè)生而言，既不公正，也存在著福利損失，比如說其他學(xué)校仍然都像以前一樣更喜歡留自己學(xué)校的畢業(yè)生任教，那么北大的畢業(yè)生在教師市場上求職就會十分艱難。六、結(jié)論：我們應(yīng)該如何有效地進行改革？我們上述分析指出了現(xiàn)有改革方案對重要的改革環(huán)境的種種忽略，并不是想說明這場改革不應(yīng)該進行或者不可能取得成功。恰恰相反，我本人也認為改革是大勢所趨，而且利大于弊。只是從經(jīng)濟學(xué)角度來看，改革的過程必然會增進一部分人的福利，同時也會侵蝕一部分人的福利。通過仔細考察改革的環(huán)境對改革成效的種種影響，我們認為改革對現(xiàn)有青年教師而言是不利的，應(yīng)該對這些在改革中處于不利地位的人進行某種形式的經(jīng)濟補償或機會補償。其次，改革的宗旨是為了提高教師的科研水平和建立規(guī)范的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。目前的環(huán)境對教師學(xué)術(shù)水平的提高和學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立仍有許多制約因素，如果不充分考慮改革這些環(huán)境因素而一味地強調(diào)聘任制的作用，最終必將是“換人不換質(zhì)”。再次，聘任制的成功與否取決于教師市場的建立與完善。在一個完善的教師市場上，應(yīng)該達到如下幾個方面的均衡：1）各種層次的教師都有充分的流動性，而不是只有淘汰者才流動，教授基本上都是不流動的；2）市場上新的進入者在進入教師市場之前就對這個市場與其它職業(yè)市場有充分的了解，決定進入教師市場者通常都是在學(xué)術(shù)方面有比較優(yōu)勢者，而且最終新進入者的人數(shù)與市場需求基本平衡。也就是說自選擇的結(jié)果應(yīng)該讓就業(yè)者依據(jù)個人所長來選擇職業(yè)，并且在不同的職業(yè)之間保持著均衡；3）盡管學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)很難瞬時建立起來，但市場價格在某種程度上反映了他們的學(xué)術(shù)水平，即便在成熟的教師市場上，一個教授的學(xué)術(shù)水平與其得到的報酬也是正相關(guān)的。最后，改革應(yīng)該是一個聯(lián)動均衡。沒有協(xié)調(diào)的自發(fā)改革，在缺乏嚴(yán)格的學(xué)術(shù)評價機制和充分的信息的情況下，會帶來“流出者歧視”的現(xiàn)象。而且，一個學(xué)校的改革也應(yīng)該在行政部門與教師部門之間達到均衡。

高等院校教師聘任制的實施改變了高校和教師的地位，也產(chǎn)生了很多新的法律關(guān)系和法律紛爭，現(xiàn)有的教師權(quán)益救濟制度逐漸顯露出不足，難以真正保護教師的合法權(quán)益。近年來，教師不服職稱評審等高校管理行為而訴諸法院的案件呈上升趨勢，學(xué)界關(guān)于司法權(quán)適當(dāng)介入高校管理行為的呼聲亦愈發(fā)高漲。高校教師權(quán)益司法救濟包括行政訴訟和民事訴訟救濟，本文主要探討高校管理行為下教師權(quán)益的行政訴訟救濟。

一、高校教師權(quán)益救濟途徑現(xiàn)狀分析

(一)以行政救濟為核心的申訴制度、人事爭議仲裁制度和行政復(fù)議制度

綜觀我國教育法律法規(guī)，關(guān)于高校教師權(quán)益救濟的條文鳳毛麟角。《高等教育法》只概括性地規(guī)定“國家保護高等學(xué)校教師的合法權(quán)益”，《教師法》雖然在第7條規(guī)定了教師的權(quán)益包括教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究與學(xué)術(shù)活動權(quán)、指導(dǎo)評價學(xué)生權(quán)、獲得報酬待遇權(quán)、民主管理參與權(quán)、培訓(xùn)進修權(quán)、職稱評定權(quán)、救濟權(quán)等各項權(quán)利，但對于權(quán)利的保障則只在第39條簡單地規(guī)定了教師的申訴權(quán)，即教師認為自己的合法權(quán)益受到行政部門、學(xué)?；蚱渌逃龣C構(gòu)侵犯時，有權(quán)依法向主管的教育行政機關(guān)提出申訴，請求重新處理。申訴成為法律明確規(guī)定的高校教師維權(quán)的唯一途徑。但該規(guī)定內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。人事爭議仲裁制度是指人事爭議仲裁委員會對申請仲裁的人事爭議案件依法進行調(diào)解和裁決的行政司法活動。原人事部自1997年相繼或聯(lián)合了《人事爭議處理暫行規(guī)定》、《人事爭議處理辦案規(guī)則》、《人事爭議處理規(guī)定》、《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》等多項關(guān)于事業(yè)單位建立人事爭議仲裁制度的部門規(guī)章。公立高校作為事業(yè)單位，人事爭議仲裁制度自然也適用于廣大教師的權(quán)益救濟，該類規(guī)章為高校因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議增加制定了人事仲裁程序。自此，人事爭議仲裁成為規(guī)章賦予的另一條救濟途徑。但該程序缺乏國家上位法的支撐，也沒有與申訴制度相銜接，在法律適用上呈現(xiàn)混亂局面。而在具體實踐中，各地仲裁機構(gòu)的設(shè)置相當(dāng)不完善，多數(shù)掛靠在行政機關(guān)，沒有自己獨立的組織機構(gòu)，也缺乏專職的仲裁工作人員，仲裁制度形同虛設(shè)。此外，一裁終局制度使得法院對其司法監(jiān)督缺失，不利于對教師權(quán)益的有效保護。關(guān)于行政復(fù)議，原國家教委1995年的《關(guān)于〈教師法〉若干問題的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)中，為彌補《教師法》的不足，在“教師申訴”部分對教師申訴程序及行政復(fù)議、行政訴訟做了擴充性規(guī)定:“申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！笨梢姡姓?fù)議途徑的確定與人事爭議仲裁一樣，都源于部門規(guī)章，均超出了本部門的立法權(quán)限，有僭越法律之嫌。上訴申訴制度、人事爭議仲裁制度、行政復(fù)議制度均帶有較強的行政色彩，主要基于高校與教師之間是一種行政法律關(guān)系。但隨著以聘任合同為基礎(chǔ)的平權(quán)法律關(guān)系的人事制度改革的深化，必將動搖其賴以存在的法律基礎(chǔ)而面臨尷尬局面。［1］雖然建立了申訴、復(fù)議、訴訟、人事仲裁等解決爭議的渠道，但是以上各項制度之間交叉、重疊、銜接不良、缺乏程序性規(guī)定等弊端，不利于解決糾紛、化解矛盾。

(二)司法救濟的立法缺失

根據(jù)《實施意見》第8條的規(guī)定，高校對教師管理行為的司法審查范圍限于涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的事項，對于哪些事項是可訴的，哪些是不可訴的，并未作明確列舉。而且規(guī)定要經(jīng)過申訴程序方可提起行政復(fù)議或行政訴訟，這無形中又縮小了司法審查的范圍。由于沒有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，使得復(fù)議機關(guān)和法院在決定是否受理教育案件時沒有參考的準(zhǔn)則，裁量權(quán)過大，使得很多應(yīng)該納入司法審查的案件被排除在司法大門之外。司法實務(wù)中幾個有代表性的教育行政案件，如華中科技大學(xué)王曉華訴教育部行政不作為案、華中科技大學(xué)鄒柳娟訴教育部不作為案、孫某狀告復(fù)旦大學(xué)職稱評審違法案幾乎均被法院以“該行為屬高校自主權(quán)范疇，系學(xué)校內(nèi)部的正常管理活動，不屬于人民法院主管范圍”為由而裁定不予受理或駁回起訴。僅從北京市教育行政訴訟案件的受理情況看，很多案件難以進入到訴訟程序，立案庭以案件不屬于行政訴訟受案范圍為由不予立案的案件比例高達79%。［2］而且，申訴機關(guān)與復(fù)議機關(guān)往往是同一個機關(guān)，實踐中勢必會造成同一個機關(guān)針對同一案件根據(jù)不同程序作出兩個內(nèi)容相同或相悖的處理決定，嚴(yán)重影響了法律尊嚴(yán)和政府威信。