二、抓好長(zhǎng)批示件落實(shí)

11月14日行署法制辦組織召開(kāi)了全政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會(huì)議。法制辦參會(huì)并收取“長(zhǎng)批示件”后，及時(shí)向政府辦公室主任匯報(bào)會(huì)議精神和長(zhǎng)批示件內(nèi)容。政府長(zhǎng)、副長(zhǎng)分別在“長(zhǎng)批示件”上簽署意見(jiàn)：“按照郭長(zhǎng)批示意見(jiàn)抓好落實(shí)。由政辦協(xié)調(diào)辦理?！蓖瑫r(shí)確定落實(shí)法制辦工作人員3人、2臺(tái)電腦、2間辦公室、每年行政復(fù)議經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元。

二、召開(kāi)部門(mén)會(huì)議落實(shí)法制辦會(huì)議精神

11月21日，法制辦組織召開(kāi)了直35個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)議，政府辦公室主任劉志山代丁憲章長(zhǎng)作了題為“全貫徹落實(shí)全政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會(huì)議精神”的講話，講話著重強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)政府法制工作制度建設(shè)。一是建立重大行政決策聽(tīng)證和合法性審查制度；二是建立政府常務(wù)會(huì)議學(xué)法制度；三是行政決策責(zé)任追究制度；四是要建立行政執(zhí)法人員持證上崗和執(zhí)法人員資格認(rèn)證制；五是建立規(guī)范性文件備案審查制度；六是建立行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)和年度檢查評(píng)比制度；七是建立重大行政處罰案件備案制度；八是建立行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度；九是建立行政執(zhí)法案件規(guī)范歸檔制度；十是建立依法行政工作總結(jié)匯報(bào)制度；十一是建立法制宣傳、法律培訓(xùn)和法律考核制度等。會(huì)上政府法制辦宣讀了《自治區(qū)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政決定的實(shí)施意見(jiàn)》，并就前政府法制工作現(xiàn)狀從5個(gè)方面提出具體要求：一是為便于工作，要求各執(zhí)法部門(mén)推薦一名政府法制工作聯(lián)絡(luò)員，今后法制辦將對(duì)政府法制工作聯(lián)絡(luò)員進(jìn)行培訓(xùn)；二是要求各部門(mén)在12月10日前上報(bào)本部門(mén)的依法行政工作總結(jié)，要形成一個(gè)制度每年上報(bào)；三是要求各執(zhí)法單位將本部門(mén)所執(zhí)行的法律、法規(guī)編輯成冊(cè)送法制辦；四是公布了全執(zhí)法依據(jù)疏理工作進(jìn)展情況；五是將再次進(jìn)行確認(rèn)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格工作。

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，辦事處，市政府各部門(mén)：

為維護(hù)正常的工作秩序，確保市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項(xiàng)得到有效貫徹落實(shí)，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件（以下簡(jiǎn)稱“批示件”）管理有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)批示件管理的必要性。市政府領(lǐng)導(dǎo)批示是市政府作決策和部署工作的重要方式之一，涉及到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的各個(gè)方面，對(duì)做好各項(xiàng)工作具有重要指導(dǎo)作用。加強(qiáng)批示件管理，防止失泄密事件發(fā)生，對(duì)于維護(hù)市政府決策的權(quán)威性，推動(dòng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項(xiàng)的有效落實(shí)，避免矛盾，維護(hù)正常的工作秩序和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序都是十分必要的。各地、各部門(mén)要高度重視批示件的辦理和管理工作，健全完善批示件辦理工作規(guī)程和管理制度，提高保密意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)具體承辦人員的保密教育，落實(shí)各項(xiàng)保密措施，防止引起不必要的矛盾，保障市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項(xiàng)的落實(shí)，確保政令暢通。

二、切實(shí)加強(qiáng)批示件管理。各地、各部門(mén)報(bào)送市政府的公文，由市政府辦公室按公文處理程序送請(qǐng)市政府領(lǐng)導(dǎo)閱批。經(jīng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示完畢后，由市政府辦公室承辦科室在批示件上加蓋“嚴(yán)禁復(fù)印”章（批示件涉及多個(gè)地方、部門(mén)的，由市政府辦公室承辦科室在復(fù)印件上加蓋“嚴(yán)禁復(fù)印”章）交由相關(guān)地方、部門(mén)履行簽收、登記手續(xù)后取回辦理，不得將批示件交由行政相對(duì)人，尤其是與所反映問(wèn)題相關(guān)的單位和個(gè)人代為傳遞。

各地、各部門(mén)在辦理批示件過(guò)程中，嚴(yán)禁復(fù)印批示件（包括市政府辦公室復(fù)印件，下同），不得采用手工、照相、電子或印刷等方法仿制批示件，嚴(yán)禁將批示件傳與行政相對(duì)人尤其是所反映問(wèn)題有關(guān)的單位和當(dāng)事人閱知，不得將批示件的批示內(nèi)容外傳，以免泄密和引起矛盾，影響工作。批示件辦理完畢后，需反饋給市政府辦公室；不需反饋辦理結(jié)果的，經(jīng)辦人員要及時(shí)將其交本單位檔案室按規(guī)定整理（立卷）歸檔。

三、實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。各地、各部門(mén)要按照本通知要求切實(shí)加強(qiáng)批示件管理，對(duì)違反規(guī)定，擅自復(fù)印或采用照相、電子、摘抄、印刷等方式外傳批示件，或擴(kuò)大批示件及其內(nèi)容閱知范圍，或丟失批示件的，要進(jìn)行通報(bào)批評(píng)；造成嚴(yán)重后果，擾亂正常工作秩序，影響市政府領(lǐng)導(dǎo)決策落實(shí)的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的行政紀(jì)律責(zé)任；屬市政府辦公室工作人員責(zé)任的，要嚴(yán)肅追究科室負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員的責(zé)任。各地、各部門(mén)要對(duì)本地、本部門(mén)存留的批示件進(jìn)行一次認(rèn)真清理，該辦理的要按要求及時(shí)辦理，該反饋辦理結(jié)果的要按規(guī)定反饋，已辦畢的要按檔案管理的有關(guān)規(guī)定及時(shí)整理（立卷）歸檔。

落實(shí)好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示精神，料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件。對(duì)于化解各類社會(huì)矛盾和問(wèn)題，密切黨群干群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會(huì)都有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，值得認(rèn)真研究和探討。近年來(lái)，市委辦公室把料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件工作，作為辦公室工作的一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容來(lái)抓，取得較大成效的同時(shí)，也深有具體工作的體會(huì)。概括的來(lái)講，認(rèn)為料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件要切實(shí)做到“三貴三忌”。

一、貴“勤于疏理”忌“胡子眉毛一把抓”

勤于梳才能理于序。在實(shí)際工作中，黨委領(lǐng)導(dǎo)的批示件較多，且門(mén)類復(fù)雜。按內(nèi)容分有請(qǐng)示批復(fù)、報(bào)告批示、群眾來(lái)信來(lái)訪等；按批示對(duì)象分有批示給下級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的、批示給各部門(mén)單位的、批示給有關(guān)個(gè)人的等；按事項(xiàng)分有速辦件、查辦件、閱辦件、閱處件等之分。如果我們?cè)谵k理過(guò)程中，不分事項(xiàng)類別、不分事情大小、不分先后主次、不分輕重緩急，胡子眉毛一把抓就會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，導(dǎo)致一些急、重件不能及時(shí)落實(shí)到位，這樣既會(huì)影響黨委領(lǐng)導(dǎo)形象，更會(huì)耽誤工作落實(shí)。因此，我們?cè)谵k理領(lǐng)導(dǎo)批示件過(guò)程中務(wù)必要勤于梳理，區(qū)別對(duì)待，尤其要分清輕重緩急，先后主次，切忌“胡子眉毛一把抓”。近年來(lái)，為切實(shí)做到這一點(diǎn)，在具體的工作上，我們的主要做法是：一是分門(mén)別類建臺(tái)帳。市縣區(qū)委黨委辦公室都出臺(tái)了《黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理暫行辦法》，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件進(jìn)行嚴(yán)格的分門(mén)別類，并嚴(yán)格遵循臺(tái)帳總登記，分流承辦總備案，查辦、反饋總掛號(hào)等程序，建立臺(tái)帳管理制度，使黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件來(lái)去有蹤，確保黨委領(lǐng)導(dǎo)的批示件登記不遺漏、辦理無(wú)差錯(cuò)。二是分輕重緩急行督辦。在黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件的辦理工作中，我們始終做到事分輕重緩急，實(shí)行掛號(hào)督辦，嚴(yán)格查辦，使之重點(diǎn)突出。對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)的一般性批示件，我們按照辦理要求和辦理時(shí)限，進(jìn)行分流承辦，定期核查和回訪，及時(shí)反饋落實(shí)情況；對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)的重要批示件，我們?cè)诘谝粫r(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)辦，下發(fā)督辦公函，進(jìn)行專項(xiàng)查辦和跟蹤督辦，隨時(shí)掌握辦理情況，及時(shí)進(jìn)行回訪復(fù)查，并在第一時(shí)間內(nèi)向黨委領(lǐng)導(dǎo)以《督查專報(bào)》形式，書(shū)面反饋落實(shí)情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從年到2007年的上半年，我們市委督查室共辦理黨委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件485件，編報(bào)《督查專報(bào)》236期，及時(shí)有效地辦理好了黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件。

二、貴“深入調(diào)查”忌“等靠要”

調(diào)查研究是我們謀事之基，成事之道。我們?cè)谵k理領(lǐng)導(dǎo)批示件時(shí)不能只充當(dāng)“傳遞手”的角色，不能只按領(lǐng)導(dǎo)的批示要求把任務(wù)簡(jiǎn)單地布置到有關(guān)單位去就算完事了，而需要認(rèn)真深入基層調(diào)查研究，特別是牽涉到人民群眾利益的事項(xiàng)尤其需要深入第一線，掌握矛盾與問(wèn)題的第一手材料，切忌一味坐在辦公室“等匯報(bào)材料、靠承辦單位把批示件辦好、要承辦單位認(rèn)真負(fù)責(zé)”。如果我們自身不深入基層、不深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究，查明真相，尋找解決問(wèn)題的對(duì)策，就會(huì)造成“查辦不實(shí)、反饋不真、匯報(bào)有假”等現(xiàn)象發(fā)生。近年來(lái)，我們?yōu)榭朔@一現(xiàn)象，著重強(qiáng)化了三個(gè)方面的工作力度。一是進(jìn)一步強(qiáng)化了自查自辦的工作力度。從年開(kāi)始，我們就在市委辦公室工作人員中專門(mén)固定了3人作為市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件工作辦理的專門(mén)人員，配備了一臺(tái)專車(chē)，撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)5萬(wàn)元，專門(mén)用于批示件辦理的工作經(jīng)費(fèi)。同時(shí)明確規(guī)定，凡是市委領(lǐng)導(dǎo)批示要求從速?gòu)膰?yán)辦理的批示件，一律直接下到市直部門(mén)與縣區(qū)基層單位進(jìn)行直接調(diào)查情況，核實(shí)矛盾與問(wèn)題，與相關(guān)部門(mén)的同志研究解決矛盾與問(wèn)題的辦法。二是進(jìn)一步強(qiáng)化回訪核查的工作力度。按照中辦、省委辦公廳的要求，對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)同志批示件的辦理，回訪核查的面要達(dá)到20%的要求，我們每年逐步增加。年辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件198件，其中回訪核查了49件，回訪核查面達(dá)20%；年辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件128件，回訪核查了32件，回訪核查面達(dá)25%；今年上半年，我們辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)99件，已回訪核查了40件，回訪核查面達(dá)40%。三是進(jìn)一步強(qiáng)化了矛盾與問(wèn)題處理的工作力度。沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，但是我們?cè)谵k理領(lǐng)導(dǎo)的批示件過(guò)程中，只要我們是深入實(shí)際、深入基層、深入矛盾與問(wèn)題的第一現(xiàn)場(chǎng)，我們就有對(duì)矛盾與問(wèn)題及處理的發(fā)言權(quán)、建議權(quán)。這幾年，通過(guò)我們認(rèn)真查辦，督辦與回訪，對(duì)一大批反映出來(lái)的矛盾與問(wèn)題，按照政策、法律法規(guī)的要求，提出了充分的合理的建議，絕大部分都得到了較好的解決。如：我們?cè)谵k理市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示的“關(guān)于寧遠(yuǎn)縣舜陵鎮(zhèn)小學(xué)家長(zhǎng)反映學(xué)校中途亂收學(xué)費(fèi)的問(wèn)題”。我們?cè)谥苯诱{(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)涉案人員的處理，對(duì)今后治理工作都提出了建議。使得這一涉及面廣、群眾反映強(qiáng)烈的事件，在全縣乃至全市都得到了有效的遏制。又如我們?cè)谵k理“關(guān)于祁陽(yáng)縣肖家村鎮(zhèn)九牛村青山買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題”信訪批示件中，我們?cè)诔浞终{(diào)查的基礎(chǔ)上，鑒于問(wèn)題處理的復(fù)雜性和涉法性，我們多次向法院、人大內(nèi)司委、司法局、政府法制辦等司法單位進(jìn)行法律咨詢，并召開(kāi)有法院、鎮(zhèn)黨委等單位參加的聯(lián)席會(huì)議，共同探討和研究解決問(wèn)題的途徑和辦法。經(jīng)過(guò)詳細(xì)研究，使該問(wèn)題得到了較好處理，群眾情緒穩(wěn)定。

三、貴“敢于較真”忌“欺軟怕硬”

各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處），縣府有關(guān)部門(mén)，有關(guān)單位：

為進(jìn)一步做好市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件處理工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》、《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》、市政府辦公廳《關(guān)于市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件處理有關(guān)問(wèn)題的通知》（渝辦發(fā)〔**〕41號(hào)）、《**縣人民政府辦公室工作規(guī)則》以及縣政府領(lǐng)導(dǎo)要求，現(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

一、市政府領(lǐng)導(dǎo)在區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府部門(mén)以及有關(guān)單位上報(bào)公文上的批示，市政府辦公廳通過(guò)“重慶市人民政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單”，蓋上“重慶市人民政府辦公廳公文處理章”后傳送，與市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件原件具有同等效力?？h政府領(lǐng)導(dǎo)在各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府部門(mén)以及有關(guān)單位上報(bào)公文上的批示，需要傳送有關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府有關(guān)部門(mén)以及有關(guān)單位辦理或知曉的，縣政府辦公室一律通過(guò)“**縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單”（樣式附后），蓋上“**縣人民政府辦公室公文處理章”后傳送，與縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件原件具有同等效力。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府部門(mén)和有關(guān)單位接到縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單后，要做好簽收、登記、辦理、回復(fù)等工作。

二、切實(shí)加強(qiáng)對(duì)市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單的管理。有關(guān)單位收到市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單后，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得向有關(guān)單位和個(gè)人提供市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；不得通過(guò)傳真?zhèn)魉褪?、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；不得通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳送市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；特別是涉及干部任免、處分等類批示內(nèi)容，不得以任何方式提供給當(dāng)事人。

三、請(qǐng)各級(jí)各部門(mén)以及有關(guān)單位對(duì)此高度重視，加強(qiáng)督促檢查，做到領(lǐng)導(dǎo)批示辦理與保密工作有機(jī)結(jié)合，確保領(lǐng)導(dǎo)批示傳遞及時(shí)快捷、安全保密并切實(shí)貫徹落實(shí)。

近來(lái)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)在辦理縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件過(guò)程中，存在擅自復(fù)制、隨意擴(kuò)大知悉范圍、違規(guī)傳遞等現(xiàn)象，主要有：一是未經(jīng)縣政府辦公室同意，擅自復(fù)制縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，并層層下轉(zhuǎn)，造成公文處理單和批示件在社會(huì)上擴(kuò)散；二是隨意擴(kuò)大接觸、知悉范圍，有的甚至將只供單位主要負(fù)責(zé)同志閱辦的內(nèi)容高度敏感的涉密公文處理單和批示件印發(fā)給下級(jí)單位和內(nèi)部股室；三是傳遞縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件時(shí)渠道不正規(guī)、手續(xù)不健全，存在丟失遺落現(xiàn)象，這些做法存在嚴(yán)重的失泄密隱患，必須引起高度重視。

為切實(shí)抓好縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件的管理，根據(jù)市政府公文處理有關(guān)工作要求，經(jīng)縣政府研究同意，現(xiàn)就有關(guān)要求通知如下：

一、對(duì)于縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，必須按照國(guó)家公文處理辦法規(guī)定，與正式公文同等對(duì)待和管理。未經(jīng)縣政府辦公室同意不得擅自通過(guò)復(fù)印、外借、上網(wǎng)等方式和途徑擴(kuò)散。

二、印送有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)的縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，原則上只供該地、該部門(mén)負(fù)責(zé)同志閱看和辦理，不得層層復(fù)印下傳或橫傳。

三、對(duì)于涉密和內(nèi)容敏感的縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，要嚴(yán)格按照密級(jí)文件進(jìn)行管理，嚴(yán)格控制接觸、知悉范圍，尤其注意不得將公文處理單和批示件直接批轉(zhuǎn)或復(fù)印下發(fā)。

四、縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件的傳遞要嚴(yán)格交接手續(xù)；涉密和涉及敏感內(nèi)容的公文處理單和批標(biāo)件要通過(guò)機(jī)要部門(mén)或機(jī)要渠道傳遞，并指定專人負(fù)責(zé)，專柜存放。

領(lǐng)導(dǎo)批示是指導(dǎo)、安排和布置全局工作，解決重點(diǎn)問(wèn)題，溝通各方信息，確保決策落實(shí)的重要載體。為確保領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理工作的落實(shí)，進(jìn)一步提高辦理質(zhì)量和效率，現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理工作作如下規(guī)定。

一、辦理范圍

省、市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批示由區(qū)政府辦公室承辦的批示件，按本規(guī)定辦理。

二、辦理原則

領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理堅(jiān)持“臺(tái)賬式管理、分類別督辦、按時(shí)限反饋”，做到及時(shí)、準(zhǔn)確、保密。要隨收隨辦，急事急辦，不誤時(shí)、不誤事。要準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批示精神，認(rèn)真辦理領(lǐng)導(dǎo)批示事項(xiàng)，做到件件有著落、事事有回音。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)批示及相關(guān)材料，要納入歸檔文件管理，每月梳理匯總，每年整理歸檔，并嚴(yán)格執(zhí)行保密規(guī)定，做到不誤傳、不丟失、不泄密。

三、辦理程序

摘要:長(zhǎng)期以來(lái)，行政批示作為行政權(quán)行使的必要一環(huán)，在行政領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。關(guān)于如何定性行政批示的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)并未加以明確，導(dǎo)致其功能得不到全面發(fā)揮。本文將重點(diǎn)從法律層面對(duì)行政批示的概念以及行政批示行為的法律規(guī)制問(wèn)題展開(kāi)探究，以揭示出其法律性質(zhì)。確保行政權(quán)行使的合法性，必須通過(guò)一定的規(guī)則對(duì)其運(yùn)行加以規(guī)制，這就有必要將行政批示行為納入到治理范疇以營(yíng)造一個(gè)良好的行政法治秩序。不論是從行政自制角度還是從司法規(guī)制角度來(lái)說(shuō)，對(duì)行政批示行為進(jìn)行治理均具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞:行政批示;行政法秩序;法律規(guī)制

我國(guó)政治傳統(tǒng)的歷史非常悠久，“文書(shū)御天下”成為歷代王朝的主要統(tǒng)治方式。文書(shū)制度在歷代王朝更迭中不斷完善，同時(shí)發(fā)揮著重要作用。建國(guó)后，我國(guó)將“批示制度”、“請(qǐng)示報(bào)告制度”繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。行政批示為中國(guó)社會(huì)所獨(dú)有，是我國(guó)傳統(tǒng)政治歷經(jīng)千年運(yùn)作而形成的一種獨(dú)具特色的行政現(xiàn)象，在行政權(quán)行使中發(fā)揮著必不可少的重要作用。但是，現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于行政批示性質(zhì)的界定并不夠準(zhǔn)確，行政批示制度功能的發(fā)揮也是不全面的。行政批示體現(xiàn)在政治生活的方方面面，其內(nèi)容也包羅萬(wàn)象。關(guān)于“批示”，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》進(jìn)行了如下解釋：可用作動(dòng)詞，上級(jí)對(duì)下級(jí)的公文文書(shū)作出的書(shū)面意見(jiàn)；可作為名詞，指批示的文字。在行政領(lǐng)域，行政批示的法律概念即：行政部門(mén)依法定職權(quán)對(duì)具體案件、具體事件、具體問(wèn)題作出的具有可操作性的，能夠直接影響事件結(jié)果的書(shū)面處理行為。行政法關(guān)注的重點(diǎn)在于行政批示這一行為而非其具體內(nèi)容。此行為表現(xiàn)出了如下的特征。

第一，該行為存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是行政主管部門(mén)及其工作人員依法定職權(quán)，通過(guò)下屬部門(mén)提交的報(bào)告或其他途徑如新聞報(bào)道等了解與其職權(quán)相關(guān)的案件或問(wèn)題后所采取的處理行為。第二，行政批示行為是職權(quán)行為，也是個(gè)人行為。在了解具體案件或具體問(wèn)題后，主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負(fù)責(zé)人就會(huì)產(chǎn)生個(gè)人觀點(diǎn)，在綜合多種觀點(diǎn)之后形成領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)。這種意見(jiàn)往往帶有極強(qiáng)的主觀性，代表的是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的傾向性觀點(diǎn)。第三，書(shū)面性。從字面上來(lái)看“批示”，其自身就蘊(yùn)含著“書(shū)寫(xiě)”之意，不論形式與內(nèi)容如何，書(shū)面文書(shū)是其必要載體。第四，其作用的重要性。行政批示對(duì)于事件或問(wèn)題的最終結(jié)果產(chǎn)生決定性影響作用。行政主管部門(mén)及其負(fù)責(zé)人憑借法定職權(quán)，在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下實(shí)現(xiàn)對(duì)具體問(wèn)題的處理，即通過(guò)行政批示行為作出具體的行政決定或行政決策。關(guān)于行政批示，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域并未展開(kāi)專項(xiàng)研究，相關(guān)理論成果也較為鮮見(jiàn)。研究行政批示，可遵循以下思想路徑：第一，立足于國(guó)家治理的角度展開(kāi)研究。通過(guò)對(duì)7383條國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人作出的行政批示進(jìn)行分析，孟慶國(guó)教授指出，在中國(guó)政治體制下，領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)通過(guò)批示行為實(shí)現(xiàn)自身決策權(quán)的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通過(guò)研究批示的法律概念和性質(zhì)，孟慶國(guó)教授還指出，在現(xiàn)代國(guó)家治理環(huán)境下，現(xiàn)有制度對(duì)批示引起的自由裁量權(quán)治理有制約作用，因此有必要在國(guó)家治理框架中引入批示，促進(jìn)其制度化、規(guī)范化進(jìn)程。第二，立足于國(guó)家法律的角度展開(kāi)對(duì)行政批示的規(guī)范化探究。關(guān)于公安部門(mén)、檢察部門(mén)、司法部門(mén)間的關(guān)系問(wèn)題，鄭弋教授指出各部門(mén)間重在合作，不存在權(quán)力制約關(guān)系，但行政批示的存在打破了部門(mén)間平衡的權(quán)力關(guān)系，盡管不作為法定的公文形式，但有必要通過(guò)行政法治加以規(guī)制，以確保批示程序的公開(kāi)性與規(guī)范性，并通過(guò)法律形式將批示行為責(zé)任予以明確。在梳理和研究相關(guān)理論成果基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域尚不夠關(guān)注行政批示行為。大概是基于以下原因。

第一，批示作為一種非正式公文形式，其研究?jī)r(jià)值不大。行政批示在法律領(lǐng)域也不是一個(gè)法律概念，僅作為行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)行使法定職權(quán)的行為習(xí)慣，是正式法律制度之外的內(nèi)容；第二，行政批示作為行政組織法的一項(xiàng)內(nèi)容，其與行政組織法一并被排除在司法程序之外。傳統(tǒng)文化以官本位為主體，受這種思想的作用，部分學(xué)者忌諱甚至忌憚對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人的行為進(jìn)行研究和規(guī)范。第三，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域通常將批示視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為，因此認(rèn)為沒(méi)有研究?jī)r(jià)值。所以，并沒(méi)有在行政法治秩序研究領(lǐng)域引入行政批示的內(nèi)容。從另一角度來(lái)說(shuō)，行政領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)行政批示行為行使其行政職權(quán)，而確保其行使的合法性必須以一定的規(guī)范為前提，明確責(zé)任，服從監(jiān)督，一旦發(fā)生失職侵權(quán)責(zé)任就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政批示容易滋生腐敗。行政批示的法律性質(zhì)模糊不清，沒(méi)有必要的法律規(guī)范，運(yùn)作缺乏規(guī)范性，相關(guān)責(zé)任不清，這就為貪腐問(wèn)題的產(chǎn)生提供了土壤。另外，由于運(yùn)行雜亂無(wú)章，法律權(quán)威遭受?chē)?yán)重侵害。行政批示往往表現(xiàn)為隱蔽的狀態(tài)。過(guò)于重視批示則意味著個(gè)人權(quán)威被過(guò)度強(qiáng)化，而使行政管理帶有極強(qiáng)的“人治”色彩。過(guò)于追捧個(gè)人權(quán)威，必將威脅法律權(quán)威，導(dǎo)致處理問(wèn)題不是依法辦事而是依“批示”辦事。久而久之，必將違背依法行政的原則，逐漸脫離法治化的正常軌道。實(shí)踐中所暴露出的各種行政批示問(wèn)題，要求必須在行政法治框架中引入行政批示，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。這就需要考慮這樣一個(gè)問(wèn)題，如何通過(guò)法律規(guī)范對(duì)行政批示行為進(jìn)行治理？可以從立法層面、司法層面、行政層面入手。如果要出臺(tái)一部法律對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為進(jìn)行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實(shí)，行政自制和司法規(guī)制這兩個(gè)途徑更具有現(xiàn)實(shí)意義。其一，行政上的規(guī)制。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)重要程序，行政批示的規(guī)制更適宜通過(guò)內(nèi)部自我治理的方式進(jìn)行?！豆ぷ鳁l例》對(duì)行政批示行為沒(méi)有規(guī)制權(quán)，其實(shí)踐運(yùn)作也缺乏統(tǒng)一性。這種不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：形式、內(nèi)容、程序等方面，相關(guān)責(zé)任也較為模糊。并沒(méi)有將行政批示納入到必要的審查與問(wèn)責(zé)制度中，實(shí)踐中也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)因行政批示承擔(dān)責(zé)任的個(gè)案。所以，有必要從系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我規(guī)范。另外，通過(guò)內(nèi)部備案審查機(jī)制的構(gòu)建，將行政批示引入審查范疇。將審查主體、程序、結(jié)果等內(nèi)容予以明確，同時(shí)實(shí)現(xiàn)行政備案與行政訴訟制度、行政復(fù)議間的有效對(duì)接。同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政批示違法違紀(jì)現(xiàn)象的管理，通過(guò)配套問(wèn)責(zé)機(jī)制明確責(zé)任主體、責(zé)任追究范圍、程序。這一做法的意義在于督促負(fù)責(zé)人提高法治意識(shí)，規(guī)范自身行為，重視遵循合法程序和規(guī)定進(jìn)行權(quán)力的行使，同時(shí)也有助于遏制偽造批示文書(shū)現(xiàn)象的產(chǎn)生。其二，司法上的規(guī)制。雖然并不是所有的行政批示都具有可訴性。但考慮到相關(guān)理論成果的有限性，可將個(gè)案批示行為引入行政訴訟規(guī)制范疇。關(guān)于內(nèi)部行政行為是否可以被引入到司法訴訟范疇的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域以及實(shí)踐領(lǐng)域均致力于不斷探索。關(guān)于內(nèi)部行政行為可訴性問(wèn)題，學(xué)界于2004年就開(kāi)始了相關(guān)研究。隨后，越來(lái)越多的研究者提出批判性理論。由于行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的局限性，必須對(duì)行政行為進(jìn)行內(nèi)部與外部劃分。司法實(shí)務(wù)中也面臨著諸多問(wèn)題。在公眾法律意識(shí)和個(gè)人權(quán)益保障意識(shí)不斷增強(qiáng)的同時(shí)，各種問(wèn)題日益凸顯，內(nèi)部行政行為開(kāi)始打破其不可訴的堡壘。這符合行政行為內(nèi)涵擴(kuò)大的趨勢(shì)，盡管過(guò)程緩慢，但從現(xiàn)行《行政訴訟法》來(lái)看，抽象行政行為開(kāi)始被納入其中，內(nèi)部行政行為可訴并不遙遠(yuǎn)。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域，而在這個(gè)領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個(gè)案批示。作為行政批示的重要一支，個(gè)案批示深刻影響我國(guó)行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。雖然已經(jīng)明確了行政批示行為的大致寫(xiě)作意圖，但仍有待進(jìn)一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通過(guò)行政規(guī)范加以規(guī)制。將個(gè)案批示行為引入到行政訴訟范疇，以此為契機(jī)開(kāi)啟突破之旅。出于建構(gòu)行政法秩序及響應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號(hào)召，結(jié)合中國(guó)行政法制的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化?？梢哉f(shuō)，規(guī)范機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既是必要，又是迫切，也是難題。以制度化建設(shè)的方式將行政批示納入到現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)制，嚴(yán)格追究行政批示中的違法違規(guī)行為。值得注意的是，必須重視行政批示行為的靈活性，采取適度的規(guī)范措施保障批示活力的發(fā)揮。立足于行政法的維度展開(kāi)對(duì)批示行為的探究，必將對(duì)可訴性理論等傳統(tǒng)理論產(chǎn)生影響，進(jìn)而推定行政法理論尤其是行政行為理論體系的不斷完善。當(dāng)然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對(duì)于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

一、考核對(duì)象

局機(jī)關(guān)各科室及監(jiān)察大隊(duì)工作人員

二、工作要求

每位工作人員編寫(xiě)信息、新聞、調(diào)研文章等稿件被采用每季度不少于1篇。信息、新聞、調(diào)研稿件要緊密?chē)@安全生產(chǎn)工作進(jìn)行，與安全生產(chǎn)工作無(wú)關(guān)的稿件，不列入考核范圍。

三、考核辦法

（一）信息宣傳工作采取計(jì)分考核辦法。

第一條為進(jìn)一步整合政務(wù)督查工作力量，理順政務(wù)督查工作體系，提高政務(wù)督查工作效率，確保區(qū)政府各項(xiàng)重要決策部署貫徹落實(shí)到位，各項(xiàng)重點(diǎn)工作扎實(shí)順利推進(jìn)，特制定本辦法。

第二條政務(wù)督查工作是推動(dòng)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策部署、具體工作任務(wù)落實(shí)到位的重要手段，按照區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)原則，以調(diào)查了解和反饋情況為主，督促各鎮(zhèn)街、區(qū)政府各成員單位、市屬駐翔單位以及各相關(guān)單位（以下統(tǒng)稱“各級(jí)行政機(jī)關(guān)”）認(rèn)真履行工作職責(zé)。

第三條全區(qū)政務(wù)督查工作在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，成立區(qū)政府督查室（依托區(qū)政府辦法制與督查科開(kāi)展工作），具體承擔(dān)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)督查工作的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督及綜合匯總，同區(qū)重大項(xiàng)目綜合督查組辦公室、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)效能辦、區(qū)委辦督查科形成協(xié)同合作的工作格局。

第四條各級(jí)行政機(jī)關(guān)是具體督查事項(xiàng)的承辦機(jī)構(gòu)。各承辦單位的行政主要負(fù)責(zé)人是本單位政務(wù)督查工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是本單位政務(wù)督查工作的具體責(zé)任人，承辦科室負(fù)責(zé)具體工作落實(shí)。

各承辦單位辦公室（綜合科或秘書(shū)科）的主任（科長(zhǎng)或負(fù)責(zé)人）為政務(wù)督查工作聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與區(qū)政府督查室日常對(duì)接、協(xié)調(diào)。

第二章指導(dǎo)思想與原則

近年來(lái)，我們把領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件的辦理工作，作為實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，采取措施，不斷加大工作力度，努力提高辦理效率和質(zhì)量，為案件檢查部門(mén)提供了一批優(yōu)質(zhì)案源，為廣大群眾解決了一些實(shí)際困難，有效地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。兩年來(lái)共辦理領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件55件，辦結(jié)率達(dá)98％，其中轉(zhuǎn)立案14件，為國(guó)家和集體挽回經(jīng)濟(jì)損失250多萬(wàn)元。這項(xiàng)工作得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定，也贏得了廣大基層干群的稱贊。我們的主要做法是：

一、高度重視，堅(jiān)持把辦理工作列入“一把手”重要議事日程

領(lǐng)導(dǎo)批示的信訪件，一般是反映事項(xiàng)重大、事情緊急、涉及對(duì)象職務(wù)較高、關(guān)系國(guó)家、集體和人民群眾根本利益的重要問(wèn)題。認(rèn)真辦好領(lǐng)導(dǎo)批示的信訪件，對(duì)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，維護(hù)人民群眾的根本利益，—密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系有著重要的意義。我縣紀(jì)委、監(jiān)察局班子十分重視領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件的辦理工作，堅(jiān)持把這項(xiàng)工作列入重要議事日程。

一是建立辦理工作機(jī)制。規(guī)定“市以上領(lǐng)導(dǎo)的批示件由縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓；縣領(lǐng)導(dǎo)的批示件由縣紀(jì)委分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，職能室及基層紀(jì)檢監(jiān)察組織具體抓”。對(duì)每一件信訪件，都認(rèn)真分析梳理、研究制定具體實(shí)施方案，細(xì)致地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并明確分工，責(zé)任到室、到人，限時(shí)辦理，統(tǒng)一歸口報(bào)結(jié)。

二是“一把手”親自抓辦理工作。對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批辦的信訪件，我縣紀(jì)委“一把手”堅(jiān)持親自閱批、親自組織力量、親自督辦、親自審核把關(guān)。在查辦人員調(diào)配、車(chē)輛使用、工作經(jīng)費(fèi)等方面優(yōu)先考慮安排，確保辦理需要。今年2月份，市委副書(shū)記王浩良親自交給我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)一封匿名舉報(bào)信，指示查明情況，報(bào)告結(jié)果。我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)立即抽調(diào)信訪室和案件室有關(guān)人員，要求對(duì)匿名信反映的三個(gè)主要問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致地調(diào)查核實(shí)，并多次詢問(wèn)調(diào)查進(jìn)展情況，聽(tīng)取調(diào)查情況匯報(bào)。在查明問(wèn)題的基礎(chǔ)上，我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)召開(kāi)縣紀(jì)委常委會(huì)，做出了有關(guān)處理決定，出色地完成了王浩良書(shū)記批示件的調(diào)查報(bào)結(jié)任務(wù)。

二、強(qiáng)化措施，堅(jiān)持把辦理工作落到實(shí)處