【內(nèi)容摘要】隨著人民監(jiān)督員試點工作的深入進(jìn)行，人民監(jiān)督員產(chǎn)生和管理機(jī)制的外部化成為趨勢。本文就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限和組織管理等人民監(jiān)督員制度外部化改革中的幾個具體問題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度外部化再思考

作為檢察機(jī)關(guān)主動接受外部監(jiān)督和深化檢察體制改革的一項重要舉措，人民監(jiān)督員制度試點工作已經(jīng)在全國檢察系統(tǒng)全面展開。試點工作開展三年來的實踐證明，人民監(jiān)督員制度對于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量和規(guī)范化水平等方面發(fā)揮了非常重要的作用，推行人民監(jiān)督員制度是符合當(dāng)前檢察工作需要的，代表了檢察改革的正確方向，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，人民監(jiān)督員制度的法制化已經(jīng)被列入司法改革的日程。人民監(jiān)督員試點工作對檢察工作，特別是職務(wù)犯罪查辦工作健康發(fā)展的重要性和必要性是毋庸置疑的。本文結(jié)合人民監(jiān)督員試點工作的實踐，試就人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、組織形式和監(jiān)督程序的完善與規(guī)范等方面的具體問題進(jìn)行一些初步的探討。

一、關(guān)于人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式

人民監(jiān)督員制度試點工作，是檢察體制改革中的一項全新的工作，包括人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式在內(nèi)的許多問題，在試點工作中正在得到規(guī)范和完善。試點工作初期，人民監(jiān)督員都是各地檢察院根據(jù)高檢院的人選要求，自行選擇和任命的。這種人民監(jiān)督員的檢察院內(nèi)部主導(dǎo)產(chǎn)生方式，容易給人一種人民監(jiān)督員受制于任職的檢察機(jī)關(guān)的印象，不利于人民監(jiān)督員監(jiān)督職責(zé)的發(fā)揮。針對這些問題，圍繞人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式的外部化，近年來各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了很多有益的探索。綜合各地人民監(jiān)督員外部化的理論探討和實踐情況，總體來說，社會效果較好?？梢哉f，隨著人民監(jiān)督員制度的法制化進(jìn)程加快，逐步實現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化是大勢所趨。

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動接受外部監(jiān)督的一項改革創(chuàng)舉，設(shè)立人民監(jiān)督員的根本目的是通過設(shè)立人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，有效解決檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作部分環(huán)節(jié)外部監(jiān)督機(jī)制不夠健全的問題，促進(jìn)職務(wù)犯罪偵查工作的健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，為了確保人民監(jiān)督員制度監(jiān)督目的的真正實現(xiàn)，提高監(jiān)督工作的質(zhì)量和社會公信度，實現(xiàn)人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化，是必要的，也是可行的。關(guān)于人民監(jiān)督員產(chǎn)生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的試點實踐中得到了進(jìn)一步的印證，本文不再贅述。僅就具體操作中的兩個具體問題，談兩點意見。

一、人民監(jiān)督員制度的法律背景

我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害?！痹摋l進(jìn)一步從公民的權(quán)利、國家機(jī)關(guān)的職責(zé)以及要求的角度，重申了公民的監(jiān)督權(quán)。憲法中的上述三條規(guī)定，從一般到具體，既規(guī)定了公民對國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了國家機(jī)關(guān)及其工作人員接受監(jiān)督的義務(wù)，同時，又原則地規(guī)定了公民進(jìn)行監(jiān)督的方式方法。應(yīng)該說，憲法對公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是明確的、完備的，為人民行使各項權(quán)利提供了可靠的保障，也為檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的建立提供了憲法依據(jù)。我國《刑事訴訟法》第六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！边@一條規(guī)定明確了司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時，我國《人民檢察院組織法》第七條也規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督?！边@是檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)接受公民監(jiān)督更為清楚、明確、具體的規(guī)定。由上可見，在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民有權(quán)參與各項社會管理活動，有權(quán)對國家機(jī)關(guān)和及其工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予人民群眾的一項法定權(quán)利，有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員必須接受人民群眾的監(jiān)督，這是憲法規(guī)定的法定義務(wù)。就檢察機(jī)關(guān)來說，檢察工作必須接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽群眾意見，而人民監(jiān)督員制度正是檢察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪案件工作接受人民群眾監(jiān)督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據(jù)，又有規(guī)制整個檢察機(jī)關(guān)活動原則的組織法的法律依據(jù)。高檢院決定試行人民監(jiān)督員制度是嚴(yán)格依照憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，在檢察職權(quán)范圍內(nèi)，通過有關(guān)規(guī)章制度，把人民群眾依法應(yīng)該享有的、對檢察工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利予以程序化和制度化。

作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院享有了對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，那么對于這種偵查權(quán)如何進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就成為社會公眾關(guān)注和檢察機(jī)關(guān)自身必須面對和解決的問題。檢察機(jī)關(guān)高層在探索從內(nèi)部解決這個問題，嘗試了加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、完善偵查制約機(jī)制、開展專項治理活動等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務(wù)犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機(jī)制，接受外部的監(jiān)督，唯此，才有利于提高辦案質(zhì)量，并解決‘誰來監(jiān)督監(jiān)督者’的問題”。人民監(jiān)督員制度就是在強(qiáng)化對檢察工作監(jiān)督的背景下孕育的，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用。“科學(xué)的監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)從權(quán)力的本質(zhì)中發(fā)生。權(quán)力除了本質(zhì)上具有階級屬性外，還具有公共屬性。權(quán)力如何行使，理應(yīng)由公眾來監(jiān)督?！倍⑷嗣癖O(jiān)督員制度的價值

首先，有助于提高司法民主。美國學(xué)者羅伯特·達(dá)爾在《論民主》一書中認(rèn)為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權(quán)來源于人民；二是司法機(jī)關(guān)存在的必要性；三是司法機(jī)關(guān)必須尊重人格尊嚴(yán)和價值；四是司法權(quán)的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統(tǒng)內(nèi)引入非法律職業(yè)人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監(jiān)督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑，有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國社會主義檢察制度的本質(zhì)要求和發(fā)展方向。檢察權(quán)在本源意義上屬于人民所有，在性質(zhì)上當(dāng)然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應(yīng)當(dāng)設(shè)置人民直接參與的程序。檢察機(jī)關(guān)和檢察官只是代表人民行使檢察權(quán)，不應(yīng)當(dāng)異化為檢察權(quán)的壟斷者。中外的司法實踐都證明，由非司法職業(yè)人員(如人民陪審員)與司法職業(yè)人員相結(jié)合，共同行使一定范圍的司法權(quán)，不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉，保證司法的中立、獨立和公正，樹立司法權(quán)威。西方國家實行的陪審制、參審制、陪審團(tuán)制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權(quán)力制衡。“一切擁有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！泵系滤锅F的這句名言，已經(jīng)成為人們熟知的真理，它提醒人們?nèi)魏螜?quán)力均需要監(jiān)督制約，否則權(quán)力就易被濫用。對權(quán)力的監(jiān)督制約，既需要來自權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的，也需要來自權(quán)力系統(tǒng)外部的。檢察權(quán)也不例外。法律監(jiān)督首先要求監(jiān)督主體對實權(quán)強(qiáng)大的國家機(jī)關(guān)發(fā)揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權(quán)力的失度行使。當(dāng)國家機(jī)關(guān)違法、瀆職、腐敗、超越權(quán)力或濫用公共權(quán)力時，監(jiān)督主體即要通過監(jiān)督權(quán)力的行使，“以權(quán)力制約權(quán)力”。權(quán)力需要內(nèi)外監(jiān)督，只有內(nèi)部的制約不足以防止權(quán)力被濫用。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是國家偵查權(quán)的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設(shè)置內(nèi)部與外部的監(jiān)督和制約、訴訟內(nèi)與訴訟外的制約和監(jiān)督。實行人民監(jiān)督員制度，是檢察機(jī)關(guān)主動向人民群眾尋求監(jiān)督，這是完善檢察權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制的大膽改革，其實質(zhì)是利用社會權(quán)利來制約國家權(quán)力。

最后，有助于保障人權(quán)。人民監(jiān)督員制度，通過制約公訴權(quán)的行使保護(hù)被追訴人的合法權(quán)益，維護(hù)社會的公平正義。通過對一些冤假錯案進(jìn)行分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，正是由于檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)發(fā)生了偏差，造成人民法院發(fā)生誤判，產(chǎn)生了一些冤假錯案。故此，有必要通過人民監(jiān)督員制度來制約公訴權(quán)的行使。公訴權(quán)制約，就是通過對公訴權(quán)的行使進(jìn)行檢查和評判，保證公權(quán)和撤訴權(quán)?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》第一百四十一條規(guī)定：人民檢察院認(rèn)為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經(jīng)查清，證據(jù)確實、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定，按照審判管轄的規(guī)定，向人民法院提起公訴?！盀楸ＷC公訴權(quán)正確行使，立法應(yīng)使公訴權(quán)運作的具體程序透明化。”作為公權(quán)力的國家公訴權(quán)不能單純?yōu)榱司S護(hù)國家利益或保護(hù)被害人而啟動，或僅僅為了懲罰被追訴人而運作，而必要從有利于國家利益的角度，通過請求給予被追訴人適當(dāng)?shù)膽土P來保護(hù)被害人的利益。這是國家利益、被害人利益和被追訴人利益發(fā)生矛盾的一面。對國家和社會而言，國家公訴機(jī)關(guān)應(yīng)該代表統(tǒng)治階級的意志和利益，正確地行使國家對犯罪的追訴權(quán)。既要做到懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，又要注重保護(hù)無辜，不使無罪的人錯誤地受到刑事追訴；對被追訴人而言，公訴機(jī)關(guān)既要將真正的犯罪分子訴交法院，又要保障被追訴人的合法權(quán)益；對被害人而言，公訴權(quán)的運用要達(dá)到保護(hù)國家社會的整體利益與被害人個人利益的統(tǒng)一，同時要盡量避免被害人因受損害的利益在刑事追訴活動中得不到保護(hù)而再次受害。

提綱

結(jié)合當(dāng)前檢察工作實際，保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，最高人民檢察院依據(jù)有關(guān)法律，制定并頒布了《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，實行人民監(jiān)督員制度，接受外部監(jiān)督，維護(hù)社會公平正義，切實體現(xiàn)憲法關(guān)于一切國家機(jī)關(guān)工作人員必須傾聽人民的意見和建議的原則精神。

本文從人民監(jiān)督員制度對于被追訴人、公眾和司法三方面的積極意義來理解其價值，指出人民監(jiān)督員制度的價值在于維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益，提高公眾的法律素養(yǎng)和創(chuàng)造一個民主、公平的法治環(huán)境。并提出我國人民監(jiān)督員制度設(shè)計上的缺陷，主要表現(xiàn)在人員組成、任職期限，監(jiān)督案件，是否能夠調(diào)閱與案件有關(guān)的材料和證據(jù)，人民監(jiān)督員表達(dá)意見書的效力，監(jiān)督方式，人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的保障幾個方面，由于人民監(jiān)督員制度還處于試點過程，缺乏實證資料，本文從學(xué)理的角度對人民監(jiān)督員制度在技術(shù)層面上提出完善意見，針對其缺陷提出完善措施。

人民監(jiān)督員制度的完善和發(fā)展是一個漫長的過程，只有在不斷深入總結(jié)經(jīng)驗和廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，由國家立法機(jī)構(gòu)出臺相關(guān)法律，落實相關(guān)配套制度，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，才能在司法實踐上發(fā)揮更大的作用。

論文摘要：最高人民檢察院為了保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，依據(jù)相關(guān)法律，結(jié)合檢察工作實際，決定實行人民監(jiān)督員制度，接受外部的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度的精髓在于強(qiáng)化司法的民主性，其價值在于維護(hù)被追訴人的合法權(quán)益、提高公眾的法律素養(yǎng)和創(chuàng)造一個民主、公平的法治環(huán)境。本文從人民監(jiān)督員制度對被追訴的價值，對公眾的價值，對司法的的價值，三方面分析了人民監(jiān)督員制度的價值，并指出人民監(jiān)督員制度在人員組成，任職期限方面，監(jiān)督案件范圍方面，調(diào)閱與案件有關(guān)的材料和證據(jù)方面，表達(dá)意見書的效力方面，監(jiān)督的方式方面，監(jiān)督工作保障方面存在設(shè)計缺陷，并引發(fā)了關(guān)于完善我國現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度的思考，認(rèn)識到人民監(jiān)督員制度作為我國一種新型制度，它的完善和發(fā)展還有一個漫長的過程，只有通過深入總結(jié)經(jīng)驗和廣泛調(diào)查研究，實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度的規(guī)范化、法定化，才能更好地發(fā)揮它的監(jiān)督制約作用。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員，價值，完善

人民監(jiān)督員制度，是按照有關(guān)規(guī)定產(chǎn)生的人民監(jiān)督員，代表人民群眾，依照憲法賦予的權(quán)利，獨立地對檢察機(jī)關(guān)部分案件行使監(jiān)督權(quán)，以促進(jìn)公正執(zhí)法的一項民主監(jiān)督程序。在實踐中，該制度形成了自身的基本特征，即監(jiān)督性質(zhì)的民主性、監(jiān)督機(jī)制的獨立性、監(jiān)督功能的預(yù)防性、監(jiān)督手段的直接性、監(jiān)督方式的多樣性。這些特征使該制度區(qū)別于其它的監(jiān)督（如黨委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督等），彰顯出獨特的自身價值和法制功能。

一、監(jiān)督性質(zhì)的民主性是人民監(jiān)督員制度的本質(zhì)特征

人民監(jiān)督員制度是人民群眾通過人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)直接行使監(jiān)督權(quán)的新途徑，體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神，其制度來源于我國憲法確立的社會主義民主集中制。民主集中制是憲法規(guī)定的國家機(jī)關(guān)組織活動原則，反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機(jī)關(guān)間（包括上下級國家機(jī)關(guān)間）的關(guān)系。民主集中制也是檢察機(jī)關(guān)組織活動的原則，因此，民主集中制也就成為，確立反映人民群眾與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系的人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)之一。人民監(jiān)督員制度在我國監(jiān)督體系中，屬于民主監(jiān)督的范疇。這種監(jiān)督的民主性，首先體現(xiàn)在人民監(jiān)督員是代表人民群眾對檢察工作的監(jiān)督。雖然現(xiàn)行法律上還未明確規(guī)定人民監(jiān)督員制度，但是我們可以從《憲法》第二條“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”和第二十七條“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”的規(guī)定，找到實行這項民主監(jiān)督制度的法律依據(jù)。其次，在制度的設(shè)計上也體現(xiàn)了民主性的本質(zhì)特征。一是以會議的形式對監(jiān)督案件進(jìn)行評議；二是人民監(jiān)督員評議案件實行票決制，表決意見以多數(shù)票為準(zhǔn)；三是每次會議推選一名主持人，輪流主持；四是少數(shù)意見也一并記錄在案，供檢察長和檢委會審查。再次，民主性還體現(xiàn)在人民監(jiān)督員組成的廣泛性上。人民監(jiān)督員經(jīng)過機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位推薦，來自不同的崗位，不同的階層，有著不同的身份，具有廣泛的代表性。正因人民監(jiān)督員制度的民主性，使得這項制度贏得了社會公信力，得到了社會各界的認(rèn)可。

人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與人大的監(jiān)督不同。人大的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督，人大及其常委會對監(jiān)督對象行使監(jiān)督權(quán)時，所作出的決議、決定具有強(qiáng)制性，被監(jiān)督對象必須執(zhí)行。人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不具有強(qiáng)制性。人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與政協(xié)的監(jiān)督不同。民主監(jiān)督不是政協(xié)監(jiān)督的專用名詞，政協(xié)的民主監(jiān)督是指派的監(jiān)督，其監(jiān)督的主體是派。而人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督是指人民群眾的監(jiān)督，監(jiān)督的主體是廣大人民群眾。

二、監(jiān)督機(jī)制的獨立性是人民監(jiān)督員制度的程序特征

人民監(jiān)督員制度的建立，是現(xiàn)行檢察制度基本框架內(nèi)的一項制度創(chuàng)新，“新”就新在其自身機(jī)制的獨立性。主要體現(xiàn)在五個方面：一是程序設(shè)計上的獨立性。它是檢察機(jī)關(guān)辦案過程中的一個獨立環(huán)節(jié)，既不影響檢察權(quán)的獨立行使，又不與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督或其它監(jiān)督機(jī)制混同，是一種獨立的程序性監(jiān)督。二是監(jiān)督運行方式的獨立性。（1）人民監(jiān)督員評議案件時，案件承辦檢察官只介紹案情和適用法律的情況，不參加評議案件；（2）檢察機(jī)關(guān)的其它人員，除擔(dān)任記錄的工作人員外，也不參加旁聽；（3）人民監(jiān)督員評議案件獨立發(fā)表意見。三是人民監(jiān)督員地位的獨立性。人民監(jiān)督員不依附于任何單位或組織，站在客觀公正的立場上獨立評議案件。既不站在當(dāng)事人一邊，也不站在檢察機(jī)關(guān)一邊。四是表決結(jié)果的獨立性。評議表決意見直接送檢察長審查或進(jìn)入檢委會，不需其它環(huán)節(jié)的審批。五是人民監(jiān)督員身份的獨立性，可以以監(jiān)督員名義應(yīng)邀列席檢委會或參加有關(guān)執(zhí)法檢查。六是監(jiān)督形式具有獨立性，是來自檢察機(jī)關(guān)以外的外部監(jiān)督。

摘要:人民監(jiān)督員制度的民主性、獨立性、預(yù)防性、直接性、多樣性的功能特征,對于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法,限制權(quán)利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。

關(guān)鍵詞:檢察機(jī)關(guān);人民監(jiān)督員制度;功能特征

目前,檢察機(jī)關(guān)試行的人民監(jiān)督員制度,作為促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的一項民主監(jiān)督程序,他與檢察機(jī)關(guān)所接受的任何一項監(jiān)督相比,都具有其獨到的特征,隨著試點工作的逐步深入,其自身的價值功能也不斷彰顯。突出體現(xiàn)在以下幾個方面:

一、民主性

人民監(jiān)督員制度在我國的監(jiān)督體系中,屬于民主監(jiān)督的范疇,體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主的精神,符合憲法規(guī)定的民主集中制原則,反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機(jī)關(guān)間的關(guān)系,也是檢察機(jī)關(guān)組織活動的原則。這種監(jiān)督的民主性主要表現(xiàn)為:

1、人民監(jiān)督員是代表人民群眾對檢察工作的監(jiān)督。雖然人民監(jiān)督員制度還沒有得到法律的認(rèn)可,但我國《憲法》就已明確“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”?！稇椃ā返诙邨l還規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務(wù)”。

自人民監(jiān)督員制度試行以來，經(jīng)過近一年的實踐，其重要性和必要性日漸突現(xiàn)，并顯示了強(qiáng)大的生命力。但由于一個新生事物的出現(xiàn)不可避免帶有其不完善的缺陷，所以人們對其認(rèn)識同樣需要一個逐步深化、由不自覺到自覺的漸進(jìn)過程，下面僅就個人認(rèn)識發(fā)表以下拙見：

一、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的關(guān)系

檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員二者就是一種制約與被制衡的統(tǒng)一體，所謂制約是指人民監(jiān)督員是監(jiān)督者，行使的是監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)處于被監(jiān)督的地位，是接受制衡的對象。在這里要克服兩種偏見：一是要克服將二者看作對立關(guān)系的偏見，否則檢察人員會出現(xiàn)逆反心理，對這一制度的實施產(chǎn)生抵觸；二是克服將二者認(rèn)為是配合關(guān)系的偏見，否則檢察人員將產(chǎn)生利用心態(tài)，失去制度應(yīng)有的監(jiān)督作用。所謂統(tǒng)一體是二者要共同承擔(dān)起依法懲治犯罪、保障人權(quán)、公正執(zhí)法的責(zé)任，但不應(yīng)將二者關(guān)系變成一家人、說一家話，而應(yīng)看作為促進(jìn)法治建設(shè)的同路人，是講法律話的共言人。

二、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的權(quán)力

依法獨立行使檢察權(quán)是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)享有對案件的終結(jié)權(quán)，最終檢察機(jī)關(guān)要對案件的質(zhì)量負(fù)責(zé)，對具體案件的法律效果、社會效果、政治效果負(fù)責(zé)，所以檢察機(jī)關(guān)一方面要重視、尊重人民監(jiān)督員的意見，使這一制度不流于形式，另一方面又要嚴(yán)格依法辦案。人民監(jiān)督員的權(quán)力體現(xiàn)為對檢察機(jī)關(guān)及所辦案件的制約權(quán)、建議權(quán)、請求復(fù)核權(quán)、提請人大否決權(quán)，只有明確了二者的職權(quán)才能擺正各自的位置、行使好各自的權(quán)力。

三、檢察機(jī)關(guān)與人民監(jiān)督員的體系

一、人民監(jiān)督員制度的法律背景

我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡诙邨l規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡谒氖粭l規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害?！痹摋l進(jìn)一步從公民的權(quán)利、國家機(jī)關(guān)的職責(zé)以及要求的角度，重申了公民的監(jiān)督權(quán)。憲法中的上述三條規(guī)定，從一般到具體，既規(guī)定了公民對國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督權(quán)，又規(guī)定了國家機(jī)關(guān)及其工作人員接受監(jiān)督的義務(wù)，同時，又原則地規(guī)定了公民進(jìn)行監(jiān)督的方式方法。應(yīng)該說，憲法對公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定是明確的、完備的，為人民行使各項權(quán)利提供了可靠的保障，也為檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度的建立提供了憲法依據(jù)。我國《刑事訴訟法》第六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。”這一條規(guī)定明確了司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時，我國《人民檢察院組織法》第七條也規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督。”這是檢察院組織法對檢察機(jī)關(guān)接受公民監(jiān)督更為清楚、明確、具體的規(guī)定。由上可見，在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人民有權(quán)參與各項社會管理活動，有權(quán)對國家機(jī)關(guān)和及其工作人員的活動進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予人民群眾的一項法定權(quán)利，有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員必須接受人民群眾的監(jiān)督，這是憲法規(guī)定的法定義務(wù)。就檢察機(jī)關(guān)來說，檢察工作必須接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽群眾意見，而人民監(jiān)督員制度正是檢察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪案件工作接受人民群眾監(jiān)督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據(jù)，又有規(guī)制整個檢察機(jī)關(guān)活動原則的組織法的法律依據(jù)。高檢院決定試行人民監(jiān)督員制度是嚴(yán)格依照憲法和人民檢察院組織法的有關(guān)規(guī)定，在檢察職權(quán)范圍內(nèi)，通過有關(guān)規(guī)章制度，把人民群眾依法應(yīng)該享有的、對檢察工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利予以程序化和制度化。

作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院享有了對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，那么對于這種偵查權(quán)如何進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，就成為社會公眾關(guān)注和檢察機(jī)關(guān)自身必須面對和解決的問題。檢察機(jī)關(guān)高層在探索從內(nèi)部解決這個問題，嘗試了加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、完善偵查制約機(jī)制、開展專項治理活動等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務(wù)犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機(jī)制，接受外部的監(jiān)督，唯此，才有利于提高辦案質(zhì)量，并解決‘誰來監(jiān)督監(jiān)督者’的問題”。人民監(jiān)督員制度就是在強(qiáng)化對檢察工作監(jiān)督的背景下孕育的，通過規(guī)范程序?qū)⑥k理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權(quán)特別是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的正確行使，防止檢察權(quán)的濫用?！翱茖W(xué)的監(jiān)督依據(jù)應(yīng)當(dāng)從權(quán)力的本質(zhì)中發(fā)生。權(quán)力除了本質(zhì)上具有階級屬性外，還具有公共屬性。權(quán)力如何行使，理應(yīng)由公眾來監(jiān)督。”

二、人民監(jiān)督員制度的價值

首先，有助于提高司法民主。美國學(xué)者羅伯特·達(dá)爾在《論民主》一書中認(rèn)為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權(quán)來源于人民；二是司法機(jī)關(guān)存在的必要性；三是司法機(jī)關(guān)必須尊重人格尊嚴(yán)和價值；四是司法權(quán)的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統(tǒng)內(nèi)引入非法律職業(yè)人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監(jiān)督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設(shè)了一條人民群眾直接參與和監(jiān)督檢察工作的新途徑，有利于檢察機(jī)關(guān)接受人民群眾的監(jiān)督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國社會主義檢察制度的本質(zhì)要求和發(fā)展方向。檢察權(quán)在本源意義上屬于人民所有，在性質(zhì)上當(dāng)然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應(yīng)當(dāng)設(shè)置人民直接參與的程序。檢察機(jī)關(guān)和檢察官只是代表人民行使檢察權(quán)，不應(yīng)當(dāng)異化為檢察權(quán)的壟斷者。中外的司法實踐都證明，由非司法職業(yè)人員(如人民陪審員)與司法職業(yè)人員相結(jié)合，共同行使一定范圍的司法權(quán)，不僅有利于防止司法的專斷、司法權(quán)的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當(dāng)干涉，保證司法的中立、獨立和公正，樹立司法權(quán)威。西方國家實行的陪審制、參審制、陪審團(tuán)制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權(quán)力制衡?！耙磺袚碛袡?quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”孟德斯鳩的這句名言，已經(jīng)成為人們熟知的真理，它提醒人們?nèi)魏螜?quán)力均需要監(jiān)督制約，否則權(quán)力就易被濫用。對權(quán)力的監(jiān)督制約，既需要來自權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的，也需要來自權(quán)力系統(tǒng)外部的。檢察權(quán)也不例外。法律監(jiān)督首先要求監(jiān)督主體對實權(quán)強(qiáng)大的國家機(jī)關(guān)發(fā)揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權(quán)力的失度行使。當(dāng)國家機(jī)關(guān)違法、瀆職、腐敗、超越權(quán)力或濫用公共權(quán)力時，監(jiān)督主體即要通過監(jiān)督權(quán)力的行使，“以權(quán)力制約權(quán)力”。權(quán)力需要內(nèi)外監(jiān)督，只有內(nèi)部的制約不足以防止權(quán)力被濫用。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，是國家偵查權(quán)的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設(shè)置內(nèi)部與外部的監(jiān)督和制約、訴訟內(nèi)與訴訟外的制約和監(jiān)督。實行人民監(jiān)督員制度，是檢察機(jī)關(guān)主動向人民群眾尋求監(jiān)督，這是完善檢察權(quán)外部監(jiān)督機(jī)制的大膽改革，其實質(zhì)是利用社會權(quán)利來制約國家權(quán)力。

摘要:人民監(jiān)督員制度是人民檢察院在能否有效地打擊職務(wù)犯罪的質(zhì)疑中產(chǎn)生的，雖然人民檢察院如今已基本不再行使自偵權(quán)力，但新修訂的《檢察院組織法》明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度，因此，人民監(jiān)督員制度仍有存在的必要，然而需要對其進(jìn)行改革。人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)確定為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。為了保障人民監(jiān)督員的人民性，人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)從有選舉權(quán)的公民中隨機(jī)抽選產(chǎn)生。最后，有必要賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督的強(qiáng)制效力。

關(guān)鍵詞:人民監(jiān)督員;監(jiān)督范圍;選任制度;監(jiān)督效力

一、人民監(jiān)督員制度的困境與新發(fā)展

2003年10月，中華人民共和國最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》，并在黨中央和全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開始了人民監(jiān)督員制度的試點工作，我國人民監(jiān)督員制度實踐就此拉開了序幕。最高人民檢察院的文件表明了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。如此限定人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍可以說是不合理的。人民監(jiān)督員制度，顧名思義就是由一般社會成員親自參與司法活動，對人民檢察院行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，但是這樣的制約何以僅僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。然而，結(jié)合當(dāng)時的社會背景可以發(fā)現(xiàn)，這樣特定監(jiān)督的范圍是由人民監(jiān)督員制度設(shè)立的目的所決定的。當(dāng)時，我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院對于職務(wù)犯罪案件享有自偵、自捕、自訴的“一條龍”式的審前權(quán)力，這樣一種封閉的權(quán)力既缺乏其他權(quán)力機(jī)關(guān)的有效制約，也缺乏必要的外部監(jiān)督，極易產(chǎn)生濫權(quán)的情形。而且當(dāng)時檢察機(jī)關(guān)反腐效果并不理想，開展的反腐活動也多是“雷聲大，雨點小”，社會公眾對于人民檢察院在如此的權(quán)力配置下能否有效地發(fā)揮打擊職務(wù)犯罪的作用以及是否能夠公正地實施法律產(chǎn)生了質(zhì)疑。為了回應(yīng)這樣的質(zhì)疑，最高人民檢察院提出了人民監(jiān)督員制度的試點改革，可以說，人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生是最高人民檢察院對社會呼聲的一種被動回應(yīng)，如此也不難解釋為何人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍僅限于人民檢察院辦理的自偵案件。人民監(jiān)督員制度幾經(jīng)發(fā)展，但是監(jiān)督范圍卻一直限于人民檢察院辦理的自偵案件，在2015年12月的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第一條就明確規(guī)定“加強(qiáng)對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件工作的監(jiān)督”的目的。但隨著司法體制改革的深化，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的通過與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)的修改，與職務(wù)違法犯罪有關(guān)的案件已經(jīng)轉(zhuǎn)由國家監(jiān)察委員會辦理，盡管新《刑訴法》保留了部分職務(wù)犯罪案件由人民檢察院自行偵查，但是這樣的權(quán)力顯然已經(jīng)淪為一種“文本權(quán)力”，基本沒有適用的余地。人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理自偵案件，因此，人民監(jiān)督員制度的設(shè)立基礎(chǔ)已經(jīng)基本喪失，人民監(jiān)督員制度是否還有必要存在已成為一種當(dāng)然的質(zhì)疑。然而，新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)無疑否定了這樣的質(zhì)疑，與新《刑訴法》同時的《檢察院組織法》第27條明確規(guī)定:人民監(jiān)督員對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督。這是人民監(jiān)督員制度第一次從人民檢察院自我限權(quán)上升到法律層次的監(jiān)督措施，其實施也具備了法律的保障。《檢察院組織法》的修改對關(guān)于人民監(jiān)督員制度是否有存在的必要的討論起到“一錘定音”的效果，人民監(jiān)督員制度還將繼續(xù)得以實施。但是《檢察院組織法》第27條僅僅原則性地規(guī)定了人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督，并沒有進(jìn)一步對人民監(jiān)督員制度予以細(xì)化規(guī)定，而所謂的“依照規(guī)定”也并不能起到指導(dǎo)性的作用，一方面能夠與《監(jiān)察法》以及新《刑訴法》銜接的新規(guī)定并沒有出臺，而之前的規(guī)定在新的司法環(huán)境中又基本不具有適用的可能性。在新的具體規(guī)定出臺之前，有必要重新探討與檢視人民監(jiān)督員制度，從而完善人民監(jiān)督員制度，使人民監(jiān)督員制度在新的司法環(huán)境中充分發(fā)揮其作用。其中有三個問題亟待探討:其一，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍;其二，人民監(jiān)督員的選任;其三，強(qiáng)化人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力。

二、人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍重構(gòu)

《監(jiān)察法》的出臺以及新修訂《刑訴法》的通過，對人民監(jiān)督員制度最大的沖擊就是人民監(jiān)督員監(jiān)督的對象已經(jīng)不復(fù)存在。根據(jù)中華人民共和國最高人民檢察院的《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》第二條，人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍為人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件中出現(xiàn)的11種情形①。如今，人民檢察院已經(jīng)基本不再辦理直接受理立案偵查案件，如果繼續(xù)沿用上述規(guī)定的監(jiān)督范圍，那么人民監(jiān)督員制度無疑就會成為一種名存實亡的制度。因此，有必要重新構(gòu)建人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。對于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，學(xué)界也有相應(yīng)的討論，其中主要存在兩種觀點。第一種觀點認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍不再僅限于某種案件類型或是某一辦案階段，檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都應(yīng)納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，但應(yīng)當(dāng)針對存在較大爭議的或社會影響較大的案件。［1］另一種觀點則認(rèn)為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍為檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動，包括提起公訴與不提起公訴，并將由監(jiān)察委調(diào)查終結(jié)后移送到檢察機(jī)關(guān)起訴的案件作為監(jiān)督的重點。［2］筆者認(rèn)為上訴兩種觀點皆存在一定的局限性，第一種設(shè)想將檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)都納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍無疑過于寬泛，缺乏科學(xué)性與可操作性。人民監(jiān)督員的設(shè)立是為了解決檢察機(jī)關(guān)的部分權(quán)力缺乏必要的外部制約與監(jiān)督，例如:監(jiān)察體制改革前，人民檢察院對于職務(wù)犯罪案件的立案，采取監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，進(jìn)行搜查、扣押、凍結(jié)等偵查行為的權(quán)力都是缺乏必要外部制約與監(jiān)督的。而監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)行使的部分權(quán)力已經(jīng)變?yōu)閷ζ渌麢C(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約，對于這樣的權(quán)力實屬缺乏由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的必要。經(jīng)驗告訴我們“管得越多”就等于“什么都管不了”，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大至“監(jiān)督、審查、追訴”很可能導(dǎo)致人民監(jiān)督員什么都監(jiān)督不了。而且將監(jiān)督范圍如此擴(kuò)大，人民監(jiān)督員對許多情形都缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，就如之前的人民監(jiān)督員制度雖然規(guī)定對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件出現(xiàn)的11種情形進(jìn)行監(jiān)督，但是由于缺乏必要的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，其中很多情形都缺乏實際操作性，擴(kuò)大至上述的監(jiān)督范圍也可能重蹈覆轍。該學(xué)界學(xué)者也認(rèn)識到了這樣的問題，并提出人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件限于存在較大爭議的或社會影響較大的案件。確實，這可以過濾掉大部分案件，減輕人民監(jiān)督員不必要的負(fù)擔(dān)，又使人民檢察院可以得到更大范圍的監(jiān)督。但是這也帶來一個問題，“存在較大爭議”與“社會影響較大”究竟應(yīng)當(dāng)如何予以判斷，以及應(yīng)當(dāng)由誰進(jìn)行判斷。首先人民監(jiān)督員的性質(zhì)決定人民監(jiān)督員并不會常駐人民檢察院，因此，判斷主體不可能是人民監(jiān)督員，那么這種判斷無疑又回到了人民檢察院，在判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，其結(jié)果就是人民檢察院挑揀案件由人民監(jiān)督員監(jiān)督。果真如此，人民監(jiān)督員制度不僅不能夠起到監(jiān)督的作用，反而會成為人民檢察院行使職權(quán)的背書。因此，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍擴(kuò)大至“監(jiān)督、審查、追訴”三方面的職權(quán)不僅沒有必要，也缺乏實際操作性。第二種將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍限于檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動的設(shè)想雖然很好地承接了之前的人民監(jiān)督員制度監(jiān)督的范圍，但如此并不能完全發(fā)揮人民監(jiān)督員應(yīng)有之作用。一方面，將監(jiān)督范圍僅僅限于檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動過于狹隘，這無可避免地需要解決一個問題，檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的起訴活動與一般犯罪的起訴活動有何實質(zhì)性的區(qū)別，因此需要對職務(wù)犯罪的起訴活動進(jìn)行專門的監(jiān)督?在筆者看來，這樣的區(qū)別并不存在。另一方面，將人民檢察院對職務(wù)犯罪提起公訴的活動也納入監(jiān)督范圍缺乏必要性，人民檢察院提起公訴的活動并不具有終局性，其仍然需要接受人民法院的制約，實屬缺乏由人民監(jiān)督員監(jiān)督的必要。筆者認(rèn)為，在深化司法體制改革的今天，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)設(shè)置為人民檢察院針對所有案件的不起訴決定。首先，在重構(gòu)人民監(jiān)督員制度成為必然的今天必須破除先前規(guī)定的桎梏，其監(jiān)督范圍不應(yīng)再限于人民檢察院辦理職務(wù)犯罪的相關(guān)活動。人民監(jiān)督員制度的核心應(yīng)當(dāng)是解決人民檢察院的部分權(quán)力缺乏必要的外部監(jiān)督與制約的問題。在不起訴決定上，人民檢察院不僅在處理職務(wù)犯罪中缺乏外部的監(jiān)督與制約，在處理一般犯罪中也是如此。盡管針對不起訴決定我國《刑訴法》第179條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的復(fù)議、復(fù)核程序，180條規(guī)定了被害人的申訴程序，以及181條規(guī)定的被不起訴人的申訴程序，但是這些程序都為檢察機(jī)關(guān)所主導(dǎo)，都沒有解決人民檢察院的不起訴決定缺乏外部監(jiān)督與制約。其次，新《刑訴法》將認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度納入我國刑事訴訟法律體系之中，這一改革必然帶來人民檢察院在公訴活動享有更大的自由裁量權(quán)，因此也更有必要對其公訴活動予以監(jiān)督。并且新《刑訴法》第182條賦予了人民檢察院一種新的不起訴權(quán)力。盡管該條為防止濫用，規(guī)定了最高人民檢察院的核準(zhǔn)程序，但是這樣的核準(zhǔn)程序依然是一種內(nèi)部的監(jiān)督制約，并不能抹殺外部監(jiān)督的必要。最后，對人民檢察院的不起訴活動由社會公眾組成的組織進(jìn)行監(jiān)督也有其先例，并且其取得了很好的效果。例如:日本為了制約檢察官所享有的巨大公訴權(quán)，尤其是檢察機(jī)關(guān)享有的巨大的追訴裁量權(quán)，實行了檢察審查會制度。而檢察審查會最主要的功能就是審查確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)所做出的不起訴決定是否正當(dāng)。［3］日本檢察審查會在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)方面發(fā)揮了巨大的作用，并且為了更好地發(fā)揮檢察審查會的作用，日本國會在2004年通過了對檢察審查會的改革議案，強(qiáng)化了日本檢察審查會的監(jiān)督效果。我國同樣面臨著檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)缺乏外部監(jiān)督的困境，在改革我國人民監(jiān)督員制度時，有必要借鑒和吸收日本檢察審查會的成果，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍界定為審查檢察機(jī)關(guān)所做出的不起訴決定是否正當(dāng)，以完善我國人民監(jiān)督員制度。由此，人民檢察院在做出不起訴決定之后，都應(yīng)當(dāng)將該決定送至人民監(jiān)督員辦公室，以便人民監(jiān)督員有必要的途徑了解相關(guān)情況，以決定是否啟動監(jiān)督。同時，人民監(jiān)督員也可以接受被害人、告發(fā)人等案件相關(guān)人的申請以決定是否啟動監(jiān)督程序。

各科室：

為認(rèn)真貫徹落實黨的17大精神，全面實踐“三個代表”重要思想，進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，不斷密切與人民群眾的聯(lián)系，推進(jìn)企業(yè)外經(jīng)貿(mào)活動深入健康發(fā)展，經(jīng)研究，決定在我區(qū)人大代表、客商代表、服務(wù)對象和有關(guān)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)等社會各界聘請名同志作為義務(wù)監(jiān)督員，建立人民義務(wù)監(jiān)督員制度，特作如下通知：

一、義務(wù)監(jiān)督員職責(zé)

（一）監(jiān)督我局政務(wù)公開、依法行政、辦事效率和服務(wù)質(zhì)量情況；

（二）監(jiān)督我局黨風(fēng)廉政建設(shè)、行風(fēng)建設(shè)等活動的開展情況；

（三）監(jiān)督各項招商政策的落實；

人民監(jiān)督員制度試點工作兩周年情況匯報

各位領(lǐng)導(dǎo)、人民監(jiān)督員：

按照最高人民檢察院的統(tǒng)一部署，二○○三年十月，xx區(qū)檢察院作為全國首批進(jìn)行人民監(jiān)督員制度試點的基層檢察院，積極開展了對職務(wù)犯罪案件中擬作撤案、不起訴、不服逮捕“三類”案件的監(jiān)督。原創(chuàng)：兩年來，在市檢察院和區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)下，在區(qū)人大、區(qū)政協(xié)的監(jiān)督、支持下，人民監(jiān)督員制度試點工作有新的拓展，共監(jiān)督“三類”案件7件8人，已全部監(jiān)督結(jié)案，取得了預(yù)期成效，促進(jìn)了查辦職務(wù)犯罪工作的開展?，F(xiàn)將開展人民監(jiān)督員制度試點工作兩年來的主要情況匯報如下：

一、區(qū)委政府重視人大政協(xié)支持

我院決定開展人民監(jiān)督員工作試點后，向區(qū)委報送了開展此項工作的實施方案，區(qū)委迅速批復(fù)同意實施，市委常委、區(qū)委書記、區(qū)人大主任xxx批示：檢察機(jī)關(guān)要主動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督，深入細(xì)致、扎實有效地推進(jìn)人民監(jiān)督員制度試點工作，區(qū)政府要盡力為做好此項工作提供必要的經(jīng)費保障。區(qū)委成立了以副書記xxx為組長，區(qū)委常委、區(qū)政法委書記xxx、區(qū)人大副主任xxx、區(qū)政協(xié)副主席xxx、區(qū)檢察院檢察長為副組長的xx區(qū)人民監(jiān)督員制度試點領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由區(qū)紀(jì)委、宣傳部、政法委、人大法工委、政協(xié)提案法制委、信訪辦、監(jiān)察局、財政局、檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人組成。區(qū)委并就人民監(jiān)督員推薦工作發(fā)出專門文件，明確人民監(jiān)督員具備的條件，要求充分考慮人選的專業(yè)性、廣泛性、權(quán)威性，在各系統(tǒng)中民主推薦人民監(jiān)督員。在區(qū)委的重視和人大的堅持下，區(qū)級各單位積極配合，從各系統(tǒng)推薦出32名人民監(jiān)督員候選人，經(jīng)過區(qū)人大常委會認(rèn)真審核同意聘任五名同志為xx區(qū)第一屆人民監(jiān)督員。2003年9月30日，我院召開聘任人民監(jiān)督員大會，向人民監(jiān)督員頒發(fā)聘書，5名監(jiān)督員正式上崗履職。

二、創(chuàng)造工作條件誠懇接受監(jiān)督