酒店規(guī)章制度是指酒店為保證服務(wù)質(zhì)量和酒店運(yùn)轉(zhuǎn)秩序所制定的各種規(guī)則、章程、程序和辦法的總稱，是酒店員工共同遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則?？茖W(xué)合理的酒店規(guī)章制度是酒店現(xiàn)代化管理的重要方法，是國(guó)家法律法規(guī)在酒店中的具體體現(xiàn)，對(duì)促進(jìn)酒店的依法經(jīng)營(yíng)和管理具有重要意義。

當(dāng)前，許多酒店，特別是星級(jí)酒店都制定了嚴(yán)密科學(xué)的規(guī)章制度，如管理方案、員工手冊(cè)、服務(wù)規(guī)程等，對(duì)促進(jìn)酒店的經(jīng)營(yíng)管理起到了重要作用。北京兆龍飯店、廣東小天鵝賓館等對(duì)酒店規(guī)章制度還裝訂成冊(cè)，員工人手一份。國(guó)家旅游局曾專門發(fā)文在全國(guó)星級(jí)酒店推廣他們的做法。但是，不少酒店在制定規(guī)章制度方面存在一些問(wèn)題，如有些規(guī)章制度違背國(guó)家法律法規(guī)，有些規(guī)章制度缺乏整體觀公務(wù)員之家，全國(guó)公務(wù)員共同天地念，常常存在“按下葫蘆瓢起來(lái)”的現(xiàn)象，有些規(guī)章制度過(guò)于簡(jiǎn)單、不夠規(guī)范，有些規(guī)章制度之間缺乏協(xié)調(diào)性等。

如何解決這些問(wèn)題呢？酒店在制定規(guī)章制度過(guò)程中，應(yīng)體現(xiàn)“四性”。

1、合法性

酒店規(guī)章制度是國(guó)家法律法規(guī)在酒店得以貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)，酒店規(guī)章制度只有符合國(guó)家法律法規(guī)才是有效的。要做到酒店制定的規(guī)章制度具有合法性，首先要做到管理權(quán)限合法，酒店規(guī)章制度是酒店的管理措施，反映酒店的管理權(quán)利，這種權(quán)利必須在法律法規(guī)賦予的權(quán)限之內(nèi)。如果酒店制定的規(guī)章制度超越了國(guó)家法律法規(guī)賦予的權(quán)限，其規(guī)章制度就是違法無(wú)效的。如國(guó)家法律規(guī)定，只有司法機(jī)關(guān)具有依法對(duì)個(gè)人進(jìn)行搜查的權(quán)力，但有的單位在制訂《行政督察條例》時(shí)卻規(guī)定，對(duì)外出帶包的員工，值班保安有權(quán)進(jìn)行搜查，顯然，這超越了自身的權(quán)限，并違反了法律規(guī)定，該條無(wú)效。

其次，要做到管理內(nèi)容合法，酒店管理內(nèi)容的很多方面，國(guó)家都有法律規(guī)定，如經(jīng)營(yíng)決策、財(cái)務(wù)管理、勞動(dòng)管理、食品衛(wèi)生、消防管理、環(huán)境保護(hù)等。酒店制定的這些方面的規(guī)章制度，其內(nèi)容必須符合國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定。不能出現(xiàn)規(guī)章制度規(guī)定的內(nèi)容與法律規(guī)定相沖突的情況。如有的單位《臨時(shí)工管理暫行辦法》規(guī)定，各部門臨時(shí)用工如司爐工、洗碗工等不簽勞動(dòng)合同，不交納社會(huì)保險(xiǎn)金等內(nèi)容，就不符合《勞動(dòng)法》第十六條，建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同和第七十二條，用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定。

一、企業(yè)規(guī)章制度的法律效力及產(chǎn)生效力的必要條件

（一）企業(yè)規(guī)章制度的法律效力

《最高人民法院關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十九條規(guī)定：用人單位根據(jù)《勞動(dòng)法》第四條之規(guī)定，通過(guò)民主程序制定的規(guī)章制度，不違反國(guó)家法律、行政法規(guī)及政策規(guī)定，并已向勞動(dòng)者公示的，可以作為人民法院審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的依據(jù)。這條規(guī)定實(shí)際上賦予合法的企業(yè)規(guī)章制度以類似于法律的效力。

同時(shí)，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》及勞動(dòng)部相關(guān)規(guī)章都對(duì)企業(yè)的規(guī)章制度賦予類似的效力。如：《勞動(dòng)法》第二十五條第二項(xiàng)規(guī)定“嚴(yán)重違反勞動(dòng)紀(jì)律和用人單位規(guī)章制度的”企業(yè)可以隨時(shí)解除勞動(dòng)合同；勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第87條規(guī)定:勞動(dòng)法第二十五條第（三）項(xiàng)中的“重大損害”，應(yīng)由企業(yè)內(nèi)部規(guī)章來(lái)規(guī)定?！?/p>

（二）企業(yè)規(guī)章制度生效的必要條件

但并非企業(yè)制定的所有規(guī)章都能產(chǎn)生上述效力。根據(jù)上述最高法院的司法解釋，有效的企業(yè)規(guī)章必須具備三個(gè)條件：

本文作者：文麗萍羅大玉工作單位：樂(lè)山師范學(xué)院

高校法治化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其實(shí)質(zhì)要求是依法治校?；疽笫牵焊咝Ｔ趦?nèi)部規(guī)章制度的建設(shè)上應(yīng)與法律、法規(guī)相統(tǒng)一；在規(guī)章制度的執(zhí)行上應(yīng)符合法律程序要求；在制度的執(zhí)行與實(shí)施理念上應(yīng)強(qiáng)調(diào)尊重和保障人權(quán)的基本原則；在具體作出處理決定時(shí)應(yīng)充分體現(xiàn)對(duì)學(xué)生和教職工的“人本關(guān)懷”。教育部“關(guān)于加強(qiáng)依法治校的若干意見(jiàn)”[教政法（2003）3號(hào)]也對(duì)依法治校提出了非常明確的要求，即：“要在依法理順政府與學(xué)校的關(guān)系、落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)上，完善學(xué)校各項(xiàng)民主管理制度，實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理與運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學(xué)校、舉辦者、教師、學(xué)生的合法權(quán)益，形成教育行政部門依法行政，學(xué)校依法自主辦學(xué)、依法接受監(jiān)督的格局?！边@即是對(duì)高校法治化建設(shè)的基本要求。

一、高校法治化建設(shè)狀況及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》及教育部《關(guān)于全面推進(jìn)依法行內(nèi)容摘要：高校是經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的一類特殊的行政主體，肩負(fù)著教育和管理的雙重職能。其中，高校的教育行政管理職能在近年來(lái)越來(lái)越引起了廣泛的關(guān)注，高校的管理權(quán)威也受到了越來(lái)越多的質(zhì)疑，引發(fā)的訴訟呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。究其原因，一個(gè)主要的因素在于目前高校內(nèi)部的規(guī)章制度與立法存在一定程度的沖突，在規(guī)章制度的實(shí)施與執(zhí)行方面也與司法程序存在一定的差異，最終導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。高校法治化建設(shè)應(yīng)與外部司法環(huán)境協(xié)調(diào)，這是高校法治化建設(shè)的基本內(nèi)容，也是依法治國(guó)、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。建設(shè)方面都作出了努力，高校法治化建設(shè)工作有了一定程度的進(jìn)展，總結(jié)出逐步形成體系的好的經(jīng)驗(yàn)和依法治校的工作思路，并在原有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改、完善、補(bǔ)充。比如針對(duì)被處罰學(xué)生建立的申訴與聽(tīng)證制度，針對(duì)教職工建立的申訴與調(diào)解制度等。同時(shí)建立起了與制度相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，如學(xué)生申訴委員會(huì)、學(xué)生處罰聽(tīng)證會(huì)、教職工申訴委員會(huì)、教職工糾紛調(diào)解委員會(huì)等。這一系列機(jī)制的建立與完善，對(duì)于及時(shí)化解矛盾，解決糾紛，保護(hù)廣大學(xué)生和教職工的合法權(quán)益起到了積極的作用。但是，從總體上看，各高校所制訂的規(guī)章制度從內(nèi)容上仍然不同程度地存在與法律、法規(guī)的沖突，有些方面的制度和措施還不健全；在具體實(shí)施和執(zhí)行校內(nèi)規(guī)章制度時(shí)，程序觀念還比較薄弱，領(lǐng)導(dǎo)意志仍占有重要地位。而另一方面，作為學(xué)校行政管理對(duì)象的相對(duì)一方當(dāng)事人，即學(xué)生和教職工，法制觀念不斷增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)空前高漲，由此產(chǎn)生了管理與對(duì)抗管理的利益沖突。在校內(nèi)救濟(jì)制度不發(fā)生作用的情況下，他們往往會(huì)尋求外部救濟(jì)，向?qū)W校的上級(jí)行政主管部門提起行政復(fù)議或直接向人民法院提起訴訟，特別是司法審判對(duì)校內(nèi)行政的監(jiān)督作用，使高校的內(nèi)部行政行為與外部的司法機(jī)制產(chǎn)生了前所未有的最直接聯(lián)系，司法機(jī)制的監(jiān)督作用對(duì)高校的內(nèi)部行政提出了更高的法制化要求。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在被調(diào)查的幾所川內(nèi)高校中，只有15%的學(xué)生認(rèn)為學(xué)校管理制度比較合理；在校方解決與學(xué)生沖突上是否有科學(xué)、合理、民主、合法的處理程序方面，也只有21%的學(xué)生持肯定態(tài)度；另外，只有17%的教職工認(rèn)為學(xué)校出臺(tái)規(guī)章制度的時(shí)候考慮了相對(duì)方的合理建議；認(rèn)為目前學(xué)校與教職工關(guān)系很和諧的教職工僅占到6%②。以上結(jié)果表明，學(xué)校與學(xué)生及與教職工之間在校內(nèi)規(guī)章制度的建立、實(shí)施等方面存在的矛盾是客觀存在的，依法治校在一定程度上留于形式，沒(méi)有完全成為學(xué)校的自覺(jué)行為。問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（一）校內(nèi)規(guī)章制度缺乏法律依據(jù)。比如，某高校的《大學(xué)生違紀(jì)處分規(guī)定》第13條第3款規(guī)定：“發(fā)生非法性行為者，給予開(kāi)除學(xué)籍處分?！痹摋l規(guī)定顯然缺乏法律依據(jù)。何謂“非法性行為”？法律并沒(méi)有對(duì)此作出界定。因此而引發(fā)的糾紛也不在少數(shù)。典型的如劉某、羅某不服某外國(guó)語(yǔ)學(xué)院勒令退學(xué)處分訴訟案、重慶某學(xué)院女大學(xué)生懷孕被開(kāi)除學(xué)籍訴訟案等。再如，有些高校規(guī)定，學(xué)生畢業(yè)時(shí)未完清欠繳的費(fèi)用將不予頒發(fā)畢業(yè)證和學(xué)位證。而事實(shí)上，頒證行為與欠費(fèi)行為是兩種不同的法律關(guān)系，頒證行為所涉及的是身份權(quán)關(guān)系，而欠費(fèi)行為涉及的則是財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，分別受不同的法律規(guī)范調(diào)整，二者之間并無(wú)必然的因果關(guān)系。學(xué)校將此兩種不同性質(zhì)的行為聯(lián)系在一起，明顯缺乏法律依據(jù)。（二）校內(nèi)立法與法律法規(guī)相沖突。多數(shù)高校都有“未經(jīng)學(xué)校批準(zhǔn)，擅自結(jié)婚者，按退學(xué)處理。拒絕退學(xué)者，給予勒令退學(xué)處分”的規(guī)定。該規(guī)定雖然是根據(jù)原國(guó)家教委于1990年1月、施行的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第30條：“在學(xué)校學(xué)習(xí)期間擅自結(jié)婚而未辦理退學(xué)手續(xù)的學(xué)生，作退學(xué)處理”，但從內(nèi)容上看，顯然與上位法《中華人民共和國(guó)婚姻法》關(guān)于結(jié)婚自由的規(guī)定相抵觸，實(shí)質(zhì)上是變相地給符合結(jié)婚條件的大學(xué)生結(jié)婚增加了限制性的條件，即：在校期間不得結(jié)婚。該內(nèi)容已超越了法律的內(nèi)容。針對(duì)該問(wèn)題，2005年教育部頒布了修訂后的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，已取消了原規(guī)定中第30條的內(nèi)容，明確表示不再限制達(dá)到法定結(jié)婚年齡的在校學(xué)生結(jié)婚，但一些高校并未據(jù)此對(duì)校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行修改和調(diào)整，在實(shí)際操作中仍按原規(guī)定行事，從而出現(xiàn)了“校規(guī)大于法”的情況。再如，某重點(diǎn)高校的《學(xué)生管理辦法》曾規(guī)定：“為保障學(xué)生的人身安全，學(xué)生不得無(wú)故隨①校內(nèi)立法：特指高校內(nèi)部制定規(guī)章制度的行為。②數(shù)據(jù)來(lái)源于本課題調(diào)研報(bào)告問(wèn)卷調(diào)查。意出校?！痹撘?guī)定一出臺(tái)，立即引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論，因其內(nèi)容直接與《憲法》所賦與公民的人身自由權(quán)相抵觸，因而很快停止執(zhí)行。（三）校內(nèi)執(zhí)法超越職權(quán)范圍，違反法律程序。在調(diào)研過(guò)程中我們了解到一個(gè)非常典型的案例：某高校保衛(wèi)處對(duì)作弊未遂的學(xué)生進(jìn)行強(qiáng)制搜身，并以搜出的作弊工具作為認(rèn)定學(xué)生違紀(jì)的主要依據(jù)，對(duì)四名學(xué)生作出開(kāi)除學(xué)籍的處分。該四名學(xué)生不服向?qū)W校上級(jí)行政主管部門四川省教育廳提出復(fù)議申請(qǐng)，在被維持后向法院提起行政訴訟。學(xué)校保衛(wèi)處有無(wú)權(quán)力對(duì)學(xué)生強(qiáng)制搜身？行使該行為所查獲的作弊工具能否作為對(duì)學(xué)生進(jìn)行處分的依據(jù)？這是本案的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)校保衛(wèi)處是學(xué)校內(nèi)部治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，其主要職能是根據(jù)公安機(jī)關(guān)的委托依法行使對(duì)學(xué)校內(nèi)部治安事務(wù)的保衛(wèi)工作，但不具有法律授予的行政強(qiáng)制權(quán)，特別是對(duì)人身的強(qiáng)制權(quán)，對(duì)學(xué)生強(qiáng)制搜身已超越了其職權(quán)范圍，違反了法律規(guī)定的正當(dāng)程序要求，所獲取的“證據(jù)”———作弊工具，因此也不能作為認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。（四）侵犯教職工合法權(quán)益的情況仍然存在。高校在對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的矛盾是比較突出的一方面，另一方面，教職工與學(xué)校之間的矛盾也在一定范圍內(nèi)存在。如某高校與一教師解除聘用合同后，在長(zhǎng)達(dá)兩年的時(shí)間內(nèi)強(qiáng)行扣押該教師的檔案，涉嫌侵犯教師人身權(quán)，該教師被迫向法院起訴；又如在學(xué)校住房安排方面，學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理部門強(qiáng)行從教師宿舍搬走教師的個(gè)人物品，同樣涉嫌侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)；再如，某高校教職工糾紛調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解糾紛時(shí)，先入為主，在調(diào)解過(guò)程中不是站在中間立場(chǎng)進(jìn)行調(diào)解，而是站在指控人的角度，甚至是以一種審判的姿態(tài)對(duì)一方當(dāng)事人進(jìn)行指責(zé)、控訴，完全偏離了調(diào)解的基本原則，損害另方當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)，等等。這些問(wèn)題的存在，都不同程度地反映出高校在行使行政管理職能方面存在的諸多問(wèn)題，有待進(jìn)一步通過(guò)法制化機(jī)制的健全、完善來(lái)得以根本的解決。

二、高校法治化建設(shè)中問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）高校內(nèi)部機(jī)制滯后。根據(jù)《教育部全面推進(jìn)依法行政工作實(shí)施意見(jiàn)》的要求，目前，各高校都有針對(duì)性地在不斷完善校內(nèi)規(guī)章制度，并建立起來(lái)了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。但是，從依法治校的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求來(lái)看，仍然存在著一定差距，特別是內(nèi)部機(jī)制構(gòu)建的滯后性體現(xiàn)得較為明顯。如很多學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)章程，有的學(xué)校辦學(xué)章程的內(nèi)容早已不能適應(yīng)現(xiàn)代辦學(xué)的要求。而大部分的學(xué)校都認(rèn)為辦學(xué)章程只是一個(gè)形式上的東西，因此在內(nèi)容上未能引起高度重視，在實(shí)際工作中也完全沒(méi)有將辦學(xué)章程當(dāng)作一回事。再如，在對(duì)學(xué)生進(jìn)行處分的時(shí)候，一些學(xué)校仍然是根據(jù)已失效的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》而制訂的處理辦法作為依據(jù)，沒(méi)有對(duì)修改后的內(nèi)容適時(shí)作出變更和調(diào)整，從而導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生。另外，在有些方面根本就沒(méi)有任何制度可循，而完全依長(zhǎng)官意志行事，發(fā)生糾紛甚至訴訟勢(shì)在必然。（二）法律意識(shí)淡薄，行政權(quán)力意識(shí)過(guò)于濃厚。有些學(xué)校在對(duì)學(xué)生和教職工進(jìn)行管理的過(guò)程中，漠視相對(duì)方權(quán)利的保護(hù)，把學(xué)生和教職工視為是行政管理的客體，行政權(quán)力意識(shí)高于法律意識(shí)，從而造成在行政管理過(guò)程中侵權(quán)行為的發(fā)生，主要體現(xiàn)在對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯兩個(gè)方面。如前所述某高校強(qiáng)行扣押教師檔案；在調(diào)節(jié)教職工住房過(guò)程中，無(wú)視已與教職工簽訂的租房協(xié)議，在租期未滿的情況下要求教職工搬房，遭到拒絕后，學(xué)校國(guó)資處竟趁假期教職工不在的時(shí)候，強(qiáng)行打開(kāi)教職工宿舍將其個(gè)人物品搬出，造成較大的副面影響。（三）違反正當(dāng)法律程序。正當(dāng)法律程序，是行政程序性原則之一，基本含義是指：行政主體作出影響行政相對(duì)人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對(duì)人，向相對(duì)人說(shuō)明行為的根據(jù)、理由，聽(tīng)取相對(duì)人的陳述、申辯，事后為相對(duì)人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等[1]（72頁(yè)）。目前的情況是，一些高校在行使行政權(quán)的過(guò)程中，對(duì)程序方面的內(nèi)容重視不足，認(rèn)為只要在實(shí)體上已經(jīng)構(gòu)成，就可以作出最后的認(rèn)定和處理；有些雖有調(diào)查了解的基本內(nèi)容，但先入為主，不能耐心聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯；有的在調(diào)查取證的過(guò)程中采取了對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制，而這些強(qiáng)制權(quán)在沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)的情況下屬違法行使，在此基礎(chǔ)上作出的行政處理①或是內(nèi)容違法，或是事實(shí)不清，或是適用法律錯(cuò)誤。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，僅有21%的學(xué)生和48%的教職工認(rèn)為校方在解決與學(xué)生和教職工的沖突上有科學(xué)、合理、民主、合法的處理程序。（四）缺乏監(jiān)督。高校行政權(quán)的運(yùn)用和行使在一定程度上缺乏監(jiān)督，這是因?yàn)楦咝Ｐ姓?quán)的特殊性和學(xué)校與學(xué)生之間，學(xué)校與教職工之間存在的雙重關(guān)系決定的。從這一點(diǎn)上看，與其他行政行為有著較大的區(qū)別?！陡叩冉逃ā焚x予了高校諸多自主權(quán)，如自主招生、自主科研、自主設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和配備人員等，因?yàn)榉伤x予的自主權(quán)，使得高校長(zhǎng)期以來(lái)似乎成為了一個(gè)與地方相分離的獨(dú)立王國(guó)，缺乏必要的行政法制監(jiān)督。②另外一方面，因?yàn)閷W(xué)生與學(xué)校之間還有著教育與被教育的關(guān)系，學(xué)校與教職工之間還有著身份上的隸屬關(guān)系，從而導(dǎo)致了一種很自然的現(xiàn)象，即：當(dāng)學(xué)生或教職工對(duì)于學(xué)校作出的某一行政管理行為有異議的時(shí)候，是否提出異議；當(dāng)權(quán)益受到侵害的時(shí)候，是否采取救濟(jì)措施或?qū)で笃渌绞綄?duì)學(xué)校的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，等等，都會(huì)與自己學(xué)生或教職工的身份聯(lián)系起來(lái)考慮?；谶@個(gè)因素的存在，實(shí)際上有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)生和教職工選擇了沉默，從而使本來(lái)可能違法的學(xué)校行為得不到有效的監(jiān)督。這種情況最終產(chǎn)生的后果，就是高校行政權(quán)在一定程度上的濫用，高校行政權(quán)力意識(shí)愈加濃厚，因高校行政的違法行使而導(dǎo)致的糾紛也逐年增加。

根據(jù)政法委和上級(jí)司法行政部門的統(tǒng)一部署，經(jīng)局黨組研究，決定從現(xiàn)在起，用半年時(shí)間，在全市司法行政系統(tǒng)開(kāi)展“規(guī)范執(zhí)法行為、促進(jìn)執(zhí)法公正”專項(xiàng)整改活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)整改活動(dòng)”）。為使該項(xiàng)活動(dòng)有序開(kāi)展，特制定實(shí)施意見(jiàn)如下：

一、指導(dǎo)思想和目標(biāo)要求

專項(xiàng)整改活動(dòng)，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照?qǐng)?zhí)法為民和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，牢固樹(shù)立走在前列的意識(shí)，結(jié)合正在開(kāi)展的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，端正執(zhí)法思想，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)密執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，集中整改人民群眾反映突出的問(wèn)題，提高隊(duì)伍素質(zhì)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)司法行政工作改革和發(fā)展，為全面建設(shè)“平安”創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

專項(xiàng)整改活動(dòng)主要目標(biāo)是：突出執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督體系進(jìn)一步完善，執(zhí)法中的突出問(wèn)題得到進(jìn)一步整改，司法行政隊(duì)伍素質(zhì)得到進(jìn)一步提高，社會(huì)各界對(duì)執(zhí)法工作和司法行政隊(duì)伍滿意程度進(jìn)一步提升。

二、指導(dǎo)原則和工作重點(diǎn)

1、堅(jiān)持專項(xiàng)整改與先進(jìn)性教育活動(dòng)相結(jié)合。要把專項(xiàng)整改活動(dòng)，作為先進(jìn)性教育活動(dòng)的重要內(nèi)容和鞏固成果的重大措施。每個(gè)干部，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都要結(jié)合先進(jìn)性教育活動(dòng)，認(rèn)真檢查在法治意識(shí)、執(zhí)法觀念、執(zhí)法紀(jì)律、執(zhí)法行為等方面的問(wèn)題，對(duì)照共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)和本系統(tǒng)本單位共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的具體要求，帶頭整改，帶頭規(guī)范行為，充分發(fā)揮黨員的表率作用和黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

集中查處整改階段是整個(gè)律師隊(duì)伍集中教育整頓活動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵階段，能否把律師隊(duì)伍中存在的突出問(wèn)題解決好，能否通過(guò)整改建立起有效預(yù)防這些問(wèn)題再度發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)系到整個(gè)教育整頓活動(dòng)能否取得預(yù)期的效果。為確保全區(qū)律師隊(duì)伍集中查處整改階段的工作扎實(shí)有效地開(kāi)展，取得時(shí)效，制定本工作方案。

一、指導(dǎo)方針和工作原則

（一）指導(dǎo)方針

集中查處整改工作要立足于查清實(shí)際問(wèn)題、解決實(shí)際問(wèn)題，集中查處一批律師違法違紀(jì)案件，基本解決當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)律師隊(duì)伍和律師管理反映突出的問(wèn)題體。要按照及時(shí)整改貫穿始終的要求，認(rèn)真查找分析問(wèn)題發(fā)生的思想、制度、管理、體制等方面的原因，提出有針對(duì)性的整改措施，進(jìn)一步建立和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，形成有利于律師隊(duì)伍健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）工作原則

一是堅(jiān)持學(xué)習(xí)教育要貫穿始終的原則。繼續(xù)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)總書(shū)記等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要指示精神，進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)；認(rèn)真學(xué)習(xí)司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師監(jiān)督和懲戒工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師執(zhí)業(yè)違法違紀(jì)案件查處工作的通知》、《關(guān)于在違法違紀(jì)律師查處工作中需要把握的幾個(gè)問(wèn)題的通知》等文件精神，講清政策界限，教育和引導(dǎo)廣大律師端正態(tài)度，打消顧慮，將做好集中查處和整改工作作為凈化思想、純潔隊(duì)伍、規(guī)范管理、樹(shù)立行業(yè)良好形象的重要舉措，做到認(rèn)識(shí)到位、措施到位、落實(shí)到位。

1高校規(guī)章制度概述

1.1高校規(guī)章制度概念。綜合考慮高校規(guī)章制度制定的淵源、目標(biāo)、流程等幾方面因素，高校規(guī)章制度是高校為了推動(dòng)高等教育的發(fā)展，以相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章為制定淵源，按照一定程序制定的，從各高校各自實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)全校教職人員和學(xué)生都具有普遍約束力的行為規(guī)范的總稱。1.2高校規(guī)章制度的法律性質(zhì)和效力。我國(guó)《教育法》第28條、《高等教育法》第41條及相關(guān)法律法規(guī)都賦予高校依照章程自主辦學(xué)的權(quán)力和在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可行使的權(quán)利。因此在不與上位法相沖突的前提下，高校規(guī)章制度進(jìn)一步豐富了我國(guó)教育法律體系的構(gòu)成。它們規(guī)范的對(duì)象明確、內(nèi)容詳盡，對(duì)于調(diào)整高校教學(xué)管理事務(wù)中的矛盾起到積極的作用，因其具有特殊性和實(shí)用性，在校園治理中能夠發(fā)揮更好的效果，因此高校規(guī)章制度應(yīng)被賦予強(qiáng)制性和約束力，以便更好保障校園治理。

2高校規(guī)章制度建設(shè)難點(diǎn)

從高校規(guī)章制度的制定和執(zhí)行兩個(gè)視角分析，當(dāng)前我國(guó)高校規(guī)章制度建設(shè)仍存在以下幾方面的突出問(wèn)題。2.1高校規(guī)章制度制定中存在的問(wèn)題如前文所述，高校規(guī)章制度是對(duì)教育法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，高校規(guī)章制度的制定應(yīng)當(dāng)參照我國(guó)立法原則嚴(yán)格遵循相關(guān)程序，具備一定科學(xué)性、前瞻性和延續(xù)性。然而在實(shí)踐中，高校規(guī)章制度的制定往往與上述程序和基本原則相違背，造成規(guī)章制定無(wú)法得到有效實(shí)施，甚至出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響規(guī)章制度的權(quán)威性。2.1.1制定程序瑕疵目前大量高校的規(guī)章制度是由各個(gè)職能部門根據(jù)各自工作需要，組織少量人員起草，在部門內(nèi)討論或經(jīng)幾個(gè)相關(guān)職能部門會(huì)稿修改后上報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)審核通過(guò)后，即由相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)頒布實(shí)施。顯然在程序上存在瑕疵：第一，忽略立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，沒(méi)有合法性和可行性的論證；第二，在審查修改環(huán)節(jié)缺乏足夠的調(diào)查論證和征求意見(jiàn)，審查機(jī)制不健全；第三，法律顧問(wèn)或?qū)I(yè)的法律意見(jiàn)參與程度不夠，規(guī)章制度多反映制定部門的意愿［1］；第四，頒布實(shí)施環(huán)節(jié)出現(xiàn)主體混亂的情況，學(xué)校規(guī)章制度制定和頒布主體應(yīng)為學(xué)校，學(xué)校的各職能部門具有代表學(xué)校制定和頒布規(guī)章制度的權(quán)力；第五，規(guī)章制度實(shí)施后，審查、解釋、修訂和廢止等環(huán)節(jié)多流于形式，缺乏有效的保障措施。隨意倉(cāng)促的制定程序，使得規(guī)章制度缺乏有效的合法性、權(quán)威性和實(shí)用性。2．1．2制定內(nèi)容瑕疵高校規(guī)章制度屬于規(guī)范性文件，其內(nèi)容不規(guī)范必然影響實(shí)施效果。首先是越權(quán)制定規(guī)章制度，侵犯學(xué)生或教師的合法權(quán)利。比如，規(guī)章制度中賦予學(xué)校有關(guān)部門有權(quán)對(duì)違反校規(guī)校紀(jì)的學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰、甚至動(dòng)輒就扣發(fā)或停發(fā)學(xué)生獎(jiǎng)、助學(xué)金或不按時(shí)向?qū)W生發(fā)放學(xué)位證和畢業(yè)證等，這些權(quán)力的賦予侵犯了學(xué)生的合法權(quán)益，與法律法規(guī)相悖。對(duì)教師權(quán)益的侵犯也屢見(jiàn)不鮮，例如為了師資隊(duì)伍的穩(wěn)定，不按法定程序扣留教師房產(chǎn)證，扣發(fā)教師獎(jiǎng)金與課時(shí)費(fèi)，甚至限制教師正常的進(jìn)修和人才交流等［2］。其次，重學(xué)校利益，輕師生利益。對(duì)學(xué)生和教師多是義務(wù)性的規(guī)定，有關(guān)權(quán)利的規(guī)定少之又少，造成權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重不對(duì)等，違背“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”原則。最后，因高校職能部門較多，各部門在其職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章制度，可能造成就同一事項(xiàng)做出不同的規(guī)定，甚至同一部門新舊制度之間的內(nèi)部沖突。2．1．3缺乏前瞻性制定規(guī)章制度是各職能部門根據(jù)各自工作實(shí)踐情況制定的制度，往往不曾考慮將來(lái)一段時(shí)期內(nèi)學(xué)校的發(fā)展計(jì)劃和教育目標(biāo)，只著眼于解決當(dāng)前問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和協(xié)調(diào)性，使得規(guī)章制度無(wú)法得到長(zhǎng)遠(yuǎn)有效的實(shí)施。隨著高校事業(yè)的不斷發(fā)展，規(guī)章制度在執(zhí)行中就會(huì)遇到瓶頸，失去權(quán)威性，進(jìn)而不利于學(xué)校的發(fā)展。2．2高校規(guī)章制度執(zhí)行中存在的問(wèn)題規(guī)章制度要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于具體工作中能被有效地貫徹執(zhí)行。但是由于在制定時(shí)缺乏科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃，造成高校規(guī)章制度得不到有效落實(shí)：2．2．1已制定規(guī)章制度得不到執(zhí)行規(guī)章制度和國(guó)家法律一樣，得到有效遵循和實(shí)施才是靈魂，應(yīng)當(dāng)“有法必依”。但是由于高校規(guī)章制度缺少法律的強(qiáng)制性保障，造成高校規(guī)章制度缺乏足夠的權(quán)威性和穩(wěn)定性，在執(zhí)行過(guò)程中很容易為執(zhí)行者個(gè)人意志所改變，甚至大量規(guī)章制度應(yīng)有條款被各類“紅頭文件”修改得面目全非，在處理和調(diào)節(jié)各項(xiàng)工作中具體矛盾時(shí)，往往出現(xiàn)參照行政指示，致使高校管理機(jī)制的運(yùn)作與規(guī)章制度的要求漸行漸遠(yuǎn)。而且規(guī)章制度僅成為嚴(yán)肅管理秩序，實(shí)施處罰的依據(jù)，完全忽略了規(guī)章制度的指引功能。2．2．2監(jiān)督機(jī)制不完善由于高校規(guī)章制度的制定具有較強(qiáng)的隨意性和部門局限性，執(zhí)行落實(shí)也是由各部門根據(jù)各自情況或領(lǐng)導(dǎo)指示完成，就出現(xiàn)各職能部門既是規(guī)章制度的制定者，也是規(guī)章制度的執(zhí)行者，同時(shí)還是規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，各高校往往沒(méi)有設(shè)定專職的部門和嚴(yán)格的程序?qū)τ诟鞑块T規(guī)章制度進(jìn)行監(jiān)督管理，即使設(shè)定了相應(yīng)部門和程序，也很難實(shí)現(xiàn)初衷目標(biāo)，因?yàn)樵O(shè)立主體多極化必然造成繁冗復(fù)雜和專業(yè)性過(guò)強(qiáng)的規(guī)章體系，想要進(jìn)行有效監(jiān)督，著實(shí)不易。2．2．3救濟(jì)途徑不暢通為促進(jìn)教育質(zhì)量的發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)術(shù)自由氛圍，我國(guó)法律賦予高校高度自主管理權(quán)，高?？梢宰孕兄贫ǚ媳拘＝逃结樀拇缶V、制度、規(guī)章，教育主管部門僅發(fā)揮監(jiān)督作用，不會(huì)參與實(shí)際管理。但目前高校的行政化色彩依然深厚，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“官本位”思想仍舊嚴(yán)重，致使規(guī)章制度得不到有效實(shí)施，自主管理權(quán)和行政化色彩的矛盾體現(xiàn)在高校管理中，就變成校方處于強(qiáng)勢(shì)地位，而師生處于弱勢(shì)地位，甚至因?yàn)槿狈ι霞?jí)部門的監(jiān)管，高校管理很容易侵害師生利益，而且合法權(quán)益受侵害的師生往往缺乏有效救濟(jì)，例如曾引起學(xué)術(shù)界廣泛討論的于艷茹狀告北京大學(xué)不法撤銷其博士學(xué)位的案例，本文不討論最終結(jié)果孰是孰非，但從該案中可以看出，高校在處理對(duì)師生個(gè)人利益有重大利害關(guān)系的問(wèn)題時(shí)，往往草率決定，并沒(méi)有給予師生申辯或申訴的權(quán)利，北大作為我國(guó)一流高校尚存在此問(wèn)題，并非只是特殊性，恰恰說(shuō)明該問(wèn)題在高校治理中存在的普遍性。

3加強(qiáng)高校規(guī)章制度建設(shè)的建議

結(jié)合前文分析當(dāng)前高校規(guī)章制度存在的問(wèn)題，我們思考從以下幾方面著力，為完善高校規(guī)章制度建設(shè)提出些許拋磚引玉的淺見(jiàn)：3．1規(guī)章制度制定應(yīng)遵守的原則。3．1．1法律保留原則行政法上對(duì)法律保留原則的理解是“法無(wú)明文規(guī)定不可行”，高校雖已被賦予高度自主管理權(quán)，但是仍屬于行政事業(yè)編制序列，是當(dāng)前特殊存在于我國(guó)國(guó)情的一種行政主體，筆者認(rèn)為高校同樣應(yīng)受行政法規(guī)的約束，高校在制定規(guī)章制度或作出具體管理行為時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，沒(méi)有法律授權(quán)不得任意實(shí)施。高校在制定規(guī)章制度時(shí)，涉及到師生重要權(quán)益的事宜（如教師的職稱評(píng)定、學(xué)生學(xué)籍的得失、學(xué)位的授予等）只能在現(xiàn)有法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)行使，不得自行創(chuàng)設(shè)；不涉及師生切身利益的事宜（如規(guī)范師生言談舉止、衣食住行等問(wèn)題），就可由高校自行決定，這不僅體現(xiàn)法律保留原則，同時(shí)也符合行政化色彩尚未退去時(shí)對(duì)高校進(jìn)行雙重管理的精神。3．1．2公平正義原則公平正義是現(xiàn)代民主法治追求的“伊甸園”，只有保證國(guó)民按照法律規(guī)定的方式，獲得同等機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，并受到法律公正地保護(hù)，國(guó)民才有砥礪前行的奮斗意志且無(wú)后顧之憂，只有以此才能促進(jìn)國(guó)家、民族的全面發(fā)展。同樣，高校作為國(guó)家人才培育基地，只有以公平正義作為治校理念，才能發(fā)掘人才，才能創(chuàng)造新思想、新思潮，才能真正培育文化領(lǐng)域“百花齊放”的凈土。而高校公平正義的理念應(yīng)折射在規(guī)章制度的制定過(guò)程中，將管理者與師生、教師與學(xué)生、編外人員與在編人員置于相對(duì)平等的地位，為廣大師生和工作人員構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、教育環(huán)境和學(xué)習(xí)環(huán)境，并以正義精神薪火相傳；高校的公平正義理念也應(yīng)折射在規(guī)章制度的執(zhí)行中，積極引入監(jiān)督機(jī)制，拓寬監(jiān)督主體，讓主管部門、教師、學(xué)生、編外工作人員都成為監(jiān)督主體，并為他們實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)大開(kāi)方便之門，改變高校及其各職能部門即擔(dān)當(dāng)裁判員又要充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)各部門在統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)制下聯(lián)動(dòng)發(fā)展，同時(shí)高校也應(yīng)積極引入權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，為師生切身利益加一層甚至多層保護(hù)，謹(jǐn)慎處理各類矛盾，實(shí)現(xiàn)高校治理的良性發(fā)展。3．2加強(qiáng)高校規(guī)章制度制定的合法性審查。正如前文所述，高校的自主性和專業(yè)性特征，造成了高校缺乏足夠監(jiān)管，包括司法機(jī)關(guān)的監(jiān)管，高校規(guī)章制度的制定得不到專業(yè)立法機(jī)關(guān)的審查，也得不到司法機(jī)關(guān)的審查，致使規(guī)章制度中諸多條款或者在執(zhí)行有關(guān)規(guī)章制度時(shí)容易觸犯法律的強(qiáng)制性規(guī)定，這也是近年來(lái)高校頻發(fā)法律訴訟的一大原因。要實(shí)現(xiàn)依法治校，對(duì)高校規(guī)章制度的合法性審查就顯得不可或缺，不僅要從新規(guī)章制度的制定程序進(jìn)行審查，審查其制定過(guò)程中是否嚴(yán)格遵循“立法”程序，從源頭上杜絕高校規(guī)章制度制定的隨意性；還要對(duì)規(guī)章制度的內(nèi)容進(jìn)行審查，審查條款邏輯性和文字表達(dá)準(zhǔn)確性的同時(shí)，重點(diǎn)審查其是否遵守法律保留原則，確保制定的內(nèi)容不違背上位法的規(guī)定或者其他法律的強(qiáng)制性規(guī)定，審查其是否遵循公平正義原則，確保規(guī)章制度是師生利益、學(xué)校利益保護(hù)共同歸宿點(diǎn)；同時(shí)還要審查其執(zhí)行效果，一部規(guī)章制度的好壞應(yīng)由廣大師生去評(píng)判，可以問(wèn)卷的形式或征集意見(jiàn)稿的形式對(duì)于規(guī)章制度的執(zhí)行效果進(jìn)行調(diào)研，在實(shí)踐中找出問(wèn)題所在及解決之法。嚴(yán)格把關(guān)高校規(guī)章制度的合法性審查，有利于避免高校陷入不必要的紛爭(zhēng)，為高校的發(fā)展提供一份寧?kù)o。3．3發(fā)揮法律顧問(wèn)的作用，設(shè)立法律事務(wù)部門。上文強(qiáng)調(diào)了對(duì)高校規(guī)章制度進(jìn)行合法性審查的重要性，但是未就由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行合法性審查的問(wèn)題進(jìn)行釋明，合法性審查主體必然具備較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，不僅需要淵博的法律基礎(chǔ)知識(shí)，也需要豐富的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。雖然當(dāng)前多數(shù)高校都有聘用法律顧問(wèn)甚至法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，主管部門也鼓勵(lì)高校全面建立法律顧問(wèn)制度，但是在現(xiàn)實(shí)法律顧問(wèn)制度實(shí)踐過(guò)程中，往往存在以下幾方面的問(wèn)題：（1）高校將法律顧問(wèn)定義為訴訟律師，沒(méi)有建立法律顧問(wèn)審核規(guī)章制度及相關(guān)文件的機(jī)制；（2）規(guī)章制度制定的隨意性，職能部門不愿意花時(shí)間等待顧問(wèn)審核；（3）法律顧問(wèn)兼職性，無(wú)法做到全身心投入，而且更換頻率快，不利于制度穩(wěn)定和延續(xù)。針對(duì)上述問(wèn)題，筆者建議從以下幾方面提升審查主體專業(yè)性：（1）加大投入聘請(qǐng)專業(yè)律師顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，建立所有規(guī)章制度及合同文本都應(yīng)由顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)審核并填寫(xiě)法律意見(jiàn)后方可實(shí)施的制度；（2）設(shè)立專門的法律事務(wù)部門，該部門應(yīng)招聘具備豐富法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員，所有規(guī)章制度的討論、起草、審查都需該部門參與，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)該部門工作人員的業(yè)務(wù)再教育；（3）建立與公安、檢察、法院等執(zhí)法和司法部門長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過(guò)合作，既能妥善處理涉及高校訴訟的案件，又能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、分析高校規(guī)章制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，研究對(duì)策，健全規(guī)章制度，切實(shí)提高我國(guó)高校依法治校的水平。3．4建立健全內(nèi)部救濟(jì)制度。建立健全內(nèi)部救濟(jì)制度包含兩方面內(nèi)容：建立聽(tīng)證制度和完善申訴制度。要建立、完善聽(tīng)證和申訴制度，首先，應(yīng)成立具有普遍代表性、公正、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)作為聽(tīng)證制度的主持者和申請(qǐng)的評(píng)判者，只有獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)定才能擺脫高校集裁判員和運(yùn)動(dòng)員于一身的弊端，削弱人治思潮和行政化色彩對(duì)高校治理的不利影響；其次，建立公正的程序，確保讓更多的教師代表、學(xué)生代表、法律工作者能進(jìn)入該機(jī)構(gòu)，并以集體討論的方式確保每一位成員都能自由表達(dá)自己的意見(jiàn)；再次，參照歐美法系陪審員制度，以不計(jì)名投票的方式，切實(shí)使該機(jī)構(gòu)成為中立的第三人和最終裁決者，做出的決定不受高校行政的影響，真正發(fā)揮聽(tīng)證及申訴機(jī)構(gòu)的作用。

一、我國(guó)現(xiàn)階段的勞動(dòng)法律法規(guī)與用人單位內(nèi)部規(guī)章制度

伴隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的主要矛盾之一。同時(shí)，雖然為勞動(dòng)法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實(shí)施效果并不明顯?！秳趧?dòng)法》執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題，包括不簽合同、短期合同過(guò)多、試用期簽用、勞務(wù)派遣不規(guī)范等問(wèn)題，嚴(yán)重暴露了《勞動(dòng)法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動(dòng)合同法》尚未實(shí)施前，我國(guó)主要存在的勞動(dòng)者合法權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）勞動(dòng)合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。2005年全國(guó)人大常委會(huì)在勞動(dòng)法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動(dòng)合同簽訂率不到20%；（2）勞動(dòng)合同短期化，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定。全國(guó)人常委會(huì)勞動(dòng)法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動(dòng)者簽訂的勞動(dòng)合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動(dòng)關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)地位侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益。有些用人單位濫用試用期。上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國(guó)的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的《勞動(dòng)合同法》的誕生。

在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院法制辦、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部再次起草了《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》和《就業(yè)促進(jìn)法》。至此，我國(guó)形成了以《勞動(dòng)法》為基本框架，勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法為三大支柱，《實(shí)施條例》為細(xì)則的的勞動(dòng)法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動(dòng)過(guò)程和進(jìn)行勞動(dòng)管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動(dòng)部頒發(fā)的《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲，以及其他勞動(dòng)管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國(guó)尚無(wú)全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動(dòng)規(guī)章制度的專門法律法規(guī)。

二、《勞動(dòng)合同法》第四條的內(nèi)容要件與程序要件

在局領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)關(guān)心下，在各科室的幫助支持下，圓滿完成了預(yù)定的上半年工作，現(xiàn)將工作完成情況匯報(bào)如下：

一、按照序時(shí)進(jìn)度，已經(jīng)完成成立新沂市中醫(yī)醫(yī)院司法鑒定所的材料申報(bào)工作。按照上級(jí)規(guī)定的格式及其所需材料，已經(jīng)將申報(bào)材料報(bào)送徐州市局，并及時(shí)與上級(jí)溝通和聯(lián)系，目前正在等待上級(jí)的審批。

二、已經(jīng)初步完成了本局的業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度的起草工作。

為了更好地管理和服務(wù)好司法鑒定工作，科室已經(jīng)初步起草了關(guān)于司法鑒定管理方面的規(guī)章制度：一是鑒定質(zhì)量管理制度；二是鑒定投訴管理辦法；三是鑒定檔案管理制度；四是業(yè)務(wù)和政治學(xué)習(xí)規(guī)定。以上規(guī)章制度在上級(jí)批準(zhǔn)成立司法鑒定所后再實(shí)施。

三、按照序時(shí)進(jìn)度，正在起草與業(yè)務(wù)知識(shí)相聯(lián)系的理論研討文章。

四、圍繞局中心工作，主要開(kāi)展以下工作：

一、我國(guó)現(xiàn)階段的勞動(dòng)法律法規(guī)與用人單位內(nèi)部規(guī)章制度

伴隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，勞資矛盾已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的主要矛盾之一。同時(shí)，雖然為勞動(dòng)法已經(jīng)頒布施行，但由于多方面因素，實(shí)施效果并不明顯?！秳趧?dòng)法》執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的諸多問(wèn)題，包括不簽合同、短期合同過(guò)多、試用期簽用、勞務(wù)派遣不規(guī)范等問(wèn)題，嚴(yán)重暴露了《勞動(dòng)法》的執(zhí)行力不足，特別是合同環(huán)節(jié)缺少剛性約束。

在《勞動(dòng)合同法》尚未實(shí)施前，我國(guó)主要存在的勞動(dòng)者合法權(quán)益受到侵害主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）勞動(dòng)合同簽訂率低，出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)勞動(dòng)者的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。2005年全國(guó)人大常委會(huì)在勞動(dòng)法執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，中小型企業(yè)和非公有制企業(yè)的勞動(dòng)合同簽訂率不到20%；（2）勞動(dòng)合同短期化，勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定。全國(guó)人常委會(huì)勞動(dòng)法執(zhí)法檢查顯示，有60%以上的用人單位與勞動(dòng)者簽訂的勞動(dòng)合同是短期合同；（3）用人單位利用自己在勞動(dòng)關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)地位侵犯勞動(dòng)者合法權(quán)益。有些用人單位濫用試用期。上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。特別是震驚全國(guó)的山西“黑磚窯事件”直接促成了增強(qiáng)勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的《勞動(dòng)合同法》的誕生。

在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院法制辦、原勞動(dòng)和社會(huì)保障部再次起草了《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》和《就業(yè)促進(jìn)法》。至此，我國(guó)形成了以《勞動(dòng)法》為基本框架，勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法為三大支柱，《實(shí)施條例》為細(xì)則的的勞動(dòng)法律體系。

用人單位的規(guī)章制度是用人單位制定的組織勞動(dòng)過(guò)程和進(jìn)行勞動(dòng)管理的規(guī)則和制度的總和。也稱為內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則，是企業(yè)內(nèi)部的“法律”。根據(jù)1977年11月勞動(dòng)部頒發(fā)的《勞動(dòng)部關(guān)于對(duì)新開(kāi)辦用人單位實(shí)行勞動(dòng)規(guī)章制度備案制度的通知》，規(guī)章制度主要包括：勞動(dòng)合同管理、工資管理、社會(huì)保險(xiǎn)福利待遇、工時(shí)休假、職工獎(jiǎng)懲，以及其他勞動(dòng)管理規(guī)定。規(guī)章制度包括行政法規(guī)、章程、制度、公約四大類。然而，截至目前，我國(guó)尚無(wú)全面、系統(tǒng)地規(guī)范勞動(dòng)規(guī)章制度的專門法律法規(guī)。

二、《勞動(dòng)合同法》第四條的內(nèi)容要件與程序要件

為認(rèn)真落實(shí)省廳關(guān)于開(kāi)展司法鑒定“規(guī)范化管理年”活動(dòng)的要求，扎實(shí)開(kāi)展好全市司法鑒定行業(yè)“工作制度化、鑒定程序化、檔案模本化”建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“三化”建設(shè)）活動(dòng)，現(xiàn)提出如下實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想

認(rèn)真落實(shí)省廳關(guān)于開(kāi)展司法鑒定“規(guī)范化管理年”活動(dòng)的要求，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》、《司法鑒定程序通則》、《省司法鑒定條例》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，以精細(xì)化管理為手段，以規(guī)范化管理為目標(biāo)，通過(guò)開(kāi)展“工作制度化、鑒定程序化、檔案模本化”建設(shè)，建立健全工作制度，規(guī)范執(zhí)業(yè)流程，完善檔案管理，確?！耙?guī)范化管理年”活動(dòng)取得實(shí)效。

二、主要內(nèi)容

（一）工作制度化建設(shè)

工作重點(diǎn)：市局延續(xù)去年以來(lái)的制度建設(shè)規(guī)劃，制訂出臺(tái)《司法鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人談話提醒制度》、《市司法鑒定檔案管理辦法》等制度性文件，將《條例》規(guī)定的原則和制度加以具體化，進(jìn)一步完善制度規(guī)則體系；各鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)一步建立健全財(cái)務(wù)及收費(fèi)、印章管理、鑒定援助、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、信息調(diào)研、人員管理及勞資等制度，已經(jīng)建立的制度要充分論證可行性，對(duì)缺乏可操作性的部分要根據(jù)實(shí)際及時(shí)修改，確保所有制度可操作、有落實(shí)。