摘要：為更好地保護(hù)公共利益，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為或者亂作為行為的監(jiān)督，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！弊源?，行政公益訴訟制度走上了快車道，開(kāi)始了一系列的實(shí)踐和探索。本文以試點(diǎn)地區(qū)之一———陜西省檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐為切入點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)其在實(shí)踐中遇到的問(wèn)題和困境進(jìn)行分析，探索行政公益訴訟制度的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；線索；訴前程序；完善

一、陜西省行政公益訴訟實(shí)踐現(xiàn)狀分析

（一）總體情況。陜西省是13個(gè)試點(diǎn)省份之一，自2015年7月以來(lái)，陜西檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中取得顯著成效。截至2018年7月，陜西檢察機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟的案件線索3535件，辦理訴前程序的案件2480件，向法院提起訴訟的案件105件，線索發(fā)現(xiàn)和訴前案件數(shù)量均居全國(guó)前列。通過(guò)辦案，共督促行政機(jī)關(guān)補(bǔ)種、恢復(fù)被損毀國(guó)有林地1800余畝，挽回、復(fù)墾被非法改變用途和占用的耕地1700余畝，清理違法堆放的各類垃圾16000余噸，督促治理被污染水域近5000畝，督促保護(hù)、收回國(guó)有資產(chǎn)和權(quán)益7億余元，有效維護(hù)了國(guó)家和社會(huì)公共利益。（二）具體情況。根據(jù)調(diào)研所掌握的情況來(lái)看，陜西行政公益訴訟的工作具有以下明顯特點(diǎn)：1.案件線索辦理率高，訴前程序發(fā)揮作用大。截至2018年7月，陜西檢察機(jī)關(guān)共發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索3535件，辦理訴前程序案件2480件，占到案件線索數(shù)的70.10%，而同一時(shí)期最后提起訴訟的案件數(shù)量只有105件，只占了辦理訴前程序案件數(shù)量的4.23%，提起訴訟或者辦理訴前程序的案件占線索數(shù)量的73.41%。綜合分析這些數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，在行政公益訴訟開(kāi)展以來(lái)，陜西檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟或者辦理行政公益訴訟訴前程序的案件占到線索數(shù)的2/3以上，接近3/4，這說(shuō)明案件線索的辦理率還是非常高的，體現(xiàn)了陜西省檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟工作中積極作為的態(tài)度。此外，最后提起訴訟的案件占比較小，說(shuō)明訴前程序在行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用。2.案件涉及的領(lǐng)域范圍基本集中在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，其中又以生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹?。從調(diào)研的情況來(lái)看，涉及環(huán)境和資源保護(hù)的行政公益訴訟的案件占到行政公益訴訟案件總數(shù)的7成以上。例如，寶雞市環(huán)保局鳳翔分局因不依法履行其職責(zé)被鳳翔縣檢察院起訴一案，分析其原因，主要在于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境和自然資源領(lǐng)域的嚴(yán)峻形勢(shì)。3.案件的線索都是檢察機(jī)關(guān)自身在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的。其中，檢察機(jī)關(guān)在偵查職務(wù)犯罪和審查起訴時(shí)發(fā)現(xiàn)的案件線索占多數(shù)。對(duì)于社會(huì)公眾檢舉控告、新聞媒體等提供的線索，檢察機(jī)關(guān)大多謹(jǐn)慎對(duì)待，提起訴訟或訴前程序結(jié)案的案件相對(duì)比較少。就案件所涉及的行政機(jī)關(guān)違法行為的類型來(lái)看，不作為行為占比較大，而亂作為的案件數(shù)則相對(duì)較少。

二、行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題和困難分析

1.行政公益訴訟的原告主體單一。在試點(diǎn)之前，行政公益訴訟的原告主體具有明顯的二元性特點(diǎn)，也就是既賦予了特定國(guó)家機(jī)關(guān)原告資格，也賦予了公民、法人以及其他組織原告資格?！缎姓V訟法》修正后，確立了只能由檢察機(jī)關(guān)來(lái)提起行政公益訴訟這一單一模式。雖然檢察機(jī)關(guān)作為原告，可以很大程度上保護(hù)公共利益，但是，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)既是起訴者又是監(jiān)督者，當(dāng)有社會(huì)公益需要保護(hù)時(shí)，而檢察機(jī)關(guān)睜一只眼閉一只眼，公共利益由誰(shuí)來(lái)保護(hù)？就充分保護(hù)公共利益的目的而言，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)攬?jiān)尜Y格顯然是不夠的。2.案件線索獲取來(lái)源單一。檢察機(jī)關(guān)一直依賴于從刑事案件中挖掘公益訴訟線索，在行政公益訴訟試點(diǎn)階段，不同部門(mén)間線索移送，基本滿足了初期的需要。隨著行政公益訴訟工作的全面開(kāi)展，在反貪和反瀆等部門(mén)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委之后，原先的內(nèi)部業(yè)務(wù)部門(mén)間的移送變?yōu)榱藝?guó)家機(jī)構(gòu)間的銜接，檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪案件中挖掘獲取線索的實(shí)效性大打折扣。另外，其他線索來(lái)源也不太暢通。一度重點(diǎn)推廣的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，也一直沒(méi)有發(fā)揮有效作用。檢察機(jī)關(guān)在平臺(tái)上能得到的信息往往是經(jīng)過(guò)執(zhí)法機(jī)關(guān)精心包裝修飾后錄入的，很難從中提取到有價(jià)值的案件線索。對(duì)于社會(huì)渠道提供的線索，因?yàn)闆](méi)有辦法準(zhǔn)確把握該線索屬不屬于其“履行職責(zé)”的范圍，檢察機(jī)關(guān)多不會(huì)采用，這就進(jìn)一步限制了線索來(lái)源。3.行政公益訴訟專門(mén)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員和律師專業(yè)化水平不足。毫無(wú)疑問(wèn)，不管是環(huán)境污染、食品安全以及國(guó)土資源等領(lǐng)域的問(wèn)題，還是其他領(lǐng)域的問(wèn)題，都是極具專業(yè)性的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)、法院以及律師都要有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的積累。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，其業(yè)務(wù)繁多，檢察機(jī)關(guān)工作人員往往身兼數(shù)職，而行政公益訴訟又涉及領(lǐng)域眾多，所以應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)中由專業(yè)化人員辦理特定領(lǐng)域的行政公益訴訟案件。一般法院在審理行政公益訴訟案件時(shí)，審理法官很少具有相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，也缺乏行政公益訴訟審理經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于行政公益訴訟的全面開(kāi)展影響很大。一般律師都是普通民事、刑事或者行政訴訟的，對(duì)行政公益訴訟的了解度和參與度還不夠，因此，公益訴訟律師的專業(yè)能力提升也是行政公益訴訟中亟須提升的一環(huán)。4.檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)遇到的行政干擾阻力較大。目前，由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟的案件，在管轄上以同級(jí)管轄為主?；鶎拥男姓C(jī)關(guān)占行政公益訴訟被告的絕大多數(shù)。由于行政機(jī)關(guān)上下是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，基層行政機(jī)關(guān)作為被告時(shí)，其上級(jí)機(jī)關(guān)為了維護(hù)其正面形象，往往會(huì)請(qǐng)求同級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)。行政公益訴訟的被告是行政機(jī)關(guān)，有些地方政府部門(mén)在檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后的行為過(guò)激，對(duì)涉案人員往往會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲的人事處理，這使得行政機(jī)關(guān)對(duì)其“被告”的身份異常敏感，被檢察機(jī)關(guān)提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)自然會(huì)想辦法做工作。另外，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)基層法院和檢察院的人事任免和財(cái)政收入，一些地方的檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件時(shí)往往會(huì)考慮其自身利益,這使得行政公益訴訟在很大程度上失去了其建立的價(jià)值。

【論文關(guān)鍵詞】行政公益訴訟現(xiàn)代法治公共利益構(gòu)建

【論文摘要】行政權(quán)力的日益擴(kuò)大，極易使社會(huì)會(huì)共利益遭受侵害。。如何維護(hù)社會(huì)公共利益，從域外經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代法治國(guó)家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國(guó)，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構(gòu)建社會(huì)和諧和建設(shè)社會(huì)主義法治。建立中國(guó)特色的行政公益訴訟制度成為當(dāng)前理論討論和司法實(shí)踐的熱點(diǎn)。構(gòu)建行政公益訴訟制度，應(yīng)當(dāng)在的立法上，對(duì)訴訟主體、受案范圍、舉證責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題作出明確規(guī)定。

隨著行政權(quán)的日益擴(kuò)大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴(kuò)張，許多國(guó)家開(kāi)始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，同樣存在大量國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無(wú)法通過(guò)保護(hù)利益方式中最有效的方式—訴訟來(lái)維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。近年來(lái)，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，并逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。目前，我國(guó)法學(xué)工作者對(duì)行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護(hù)公共利益、建設(shè)法治社會(huì)角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，完善我國(guó)訴訟立法，建立有中國(guó)特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對(duì)而言的，“私益訴訟是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀(jì)。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會(huì)化，現(xiàn)代社會(huì)的政府廣泛地干預(yù)社會(huì)的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴(kuò)大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強(qiáng)大、極度擴(kuò)張，不時(shí)侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會(huì)公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對(duì)于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國(guó)家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律授權(quán)組織所實(shí)施的行政行為侵害了公共利益，以維護(hù)公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進(jìn)行審理和判決的活動(dòng)。

同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對(duì)損害社會(huì)公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來(lái)越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國(guó)家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會(huì)牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)法律的尊嚴(yán)與社會(huì)正義。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會(huì)責(zé)任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)的損害為要件，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)的違法行為、不當(dāng)行為或者不行為，即使還沒(méi)有達(dá)到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實(shí)損害的時(shí)候，無(wú)法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請(qǐng)司法機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

摘要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無(wú)法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內(nèi)涵、特征、起源等方面入手研究，對(duì)我國(guó)建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構(gòu)建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國(guó)家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來(lái)，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽(yáng)市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國(guó)牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開(kāi)展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開(kāi)展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問(wèn)題、資源問(wèn)題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門(mén)利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

世界各國(guó)大多建立了行政公益訴訟制度，原告資格范圍越來(lái)越呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法將原告資格限定為須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，這樣當(dāng)行政機(jī)關(guān)違法行為或不作為侵犯社會(huì)公共利益時(shí)，公民便無(wú)法通過(guò)司法手段監(jiān)督行政行為，來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。本文探討了我國(guó)建立行政公益訴訟的緊迫性及可行性，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想。

談行政公益訴訟首先要明確什么是“公益”，現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋是“公共利益”，我們一般認(rèn)為它應(yīng)包括兩個(gè)方面：即社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。這兩種利益在有些情況下是交織在一起的，但在大多數(shù)情況下是可區(qū)分的。行政公益訴訟就是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院提起行政訴訟的制度（1）。公益訴訟的提法被我國(guó)所推崇，國(guó)外通常則稱為民眾訴訟、公民訴訟等等，但內(nèi)涵大致相同。對(duì)行政公益訴訟應(yīng)從三個(gè)方面來(lái)界定：第一，原告與所訴的行政行為沒(méi)有直接利害關(guān)系，即被訴行政行為損害的是公益，一般沒(méi)有直接損害原告私人的利益；第二，這種訴訟的被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員，接受審查的是國(guó)家機(jī)關(guān)的行為或不作為；第三，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不必然要求公益侵害的事實(shí)發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。如此，有利于把潛在的大量損害消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際是以較小的司法投入保護(hù)了更大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無(wú)法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。

行政公益訴訟制度在日、美發(fā)育最為成熟。在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無(wú)關(guān)的資格提起的訴訟?！比毡久癖娫V訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一。在美國(guó)，行政公益訴訟也即所謂的“檢察總長(zhǎng)制度”，即國(guó)會(huì)通過(guò)制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其要旨是：在請(qǐng)求復(fù)審政府行為合法性的訴訟中，應(yīng)保護(hù)的是公共權(quán)利，而不是私方當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第九條也規(guī)定：“人民為維護(hù)公益，就無(wú)關(guān)自己權(quán)利及法律上利益之事項(xiàng)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為，得提起行政訴訟。但以法有特別規(guī)定者為限?！绷硗?，英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家也都建立了類似的行政公益訴訟制度。

從各國(guó)行政立法的趨勢(shì)看，可以提起行政訴訟的人從其權(quán)利和利益受到行政行為直接影響的行政管理相對(duì)人擴(kuò)大到認(rèn)為其權(quán)利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對(duì)人，乃至任何人，從而使更多的人能對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)了公民對(duì)行政活動(dòng)的監(jiān)督和合法利益的維護(hù)。因而從行政訴訟的角度講，建立行政公益訴訟制度的實(shí)質(zhì)就是原告資格被大大拓寬。

我國(guó)建立行政公益訴訟制度勢(shì)在必行

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法未規(guī)定行政公益訴訟，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第12條的規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，即原告起訴須以與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系為限，如果政府行為侵害了社會(huì)公共利益，因這種侵害與私人沒(méi)有直接利害關(guān)系，則被排除在司法審查之外，也就是說(shuō)我國(guó)立法上目前尚不承認(rèn)行政公益訴訟類型。但是，行政公益訴訟制度的產(chǎn)生并不是偶然的，它是當(dāng)代社會(huì)政治制度和結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、政治法律思想進(jìn)行全面革新的必然產(chǎn)物。它的創(chuàng)立既保障了公民的基本權(quán)利（包括社會(huì)公共性權(quán)利），又可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。自從黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的宏偉目標(biāo)后，依法治國(guó)的基本方略已被載入憲法，黨的十六大又進(jìn)一步提出了建設(shè)社會(huì)主義政治文明的行動(dòng)綱領(lǐng)，社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)程明顯加快。從我國(guó)目前行政訴訟理論和行政執(zhí)法、司法的實(shí)踐看，確立行政公益訴訟制度已勢(shì)在必行。

摘要：行政公益訴訟作為維護(hù)公共利益和保證社會(huì)處于良好的運(yùn)行狀態(tài)的一項(xiàng)重要法律制度，已成為我國(guó)當(dāng)前法學(xué)界一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。但這一制度尚未在我國(guó)建立，使得許多公共利益遭受相關(guān)侵害時(shí)，因沒(méi)有人起訴及缺乏相關(guān)法律依據(jù)而不能得到有效的救濟(jì)。本文簡(jiǎn)要介紹行政公益訴訟的涵義和主要特點(diǎn)，分析了行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)，并從原告資格角度提出了建構(gòu)我國(guó)行政公益訴訟的設(shè)想。

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)

早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見(jiàn)，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國(guó)家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國(guó)家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無(wú)直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國(guó)家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)?guó)家和社會(huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國(guó)家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

摘要：對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進(jìn)行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實(shí)需要。通過(guò)對(duì)行政公益訴訟的界定入手，論證了我國(guó)建立行政公益訴訟的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，并對(duì)如何構(gòu)建該制度作了粗略的設(shè)想，以期有益于我國(guó)行政訴訟立法的優(yōu)化。

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關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；公共利益；現(xiàn)實(shí)根據(jù)

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根據(jù)傳統(tǒng)的行政“訴訟利益”理論,原告起訴只能就與自己權(quán)利或法律上利益有直接利害關(guān)系為限。我國(guó)行政訴訟法規(guī)定,原告必須是認(rèn)為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或其他組織,也就是說(shuō),非行政行為的相對(duì)人無(wú)權(quán)提起行政訴訟。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》加強(qiáng)了對(duì)相對(duì)人訴權(quán)的保護(hù),將“相對(duì)人原告資格論”修改為“利害關(guān)系人原告資格論”,糾正了實(shí)踐中被狹義地理解為只有行政行為的直接相對(duì)人才是適合原告的做法,進(jìn)一步擴(kuò)大了原告的訴權(quán)范圍。但我國(guó)行政訴訟原告的范圍仍過(guò)于狹窄,當(dāng)國(guó)家利益和社會(huì)公益遭受侵害時(shí),公民無(wú)法通過(guò)司法途徑維護(hù)公益。因此,對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟原告資格理論進(jìn)行理念性更新和突破,建立行政公益訴訟制度已成為現(xiàn)實(shí)需要。

1行政公益訴訟的界定

【摘要】2017年《行政訴訟法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟相關(guān)內(nèi)容，這表明行政公益訴訟制度在我國(guó)正式確立。但由于該制度尚且處于起步階段，在實(shí)踐運(yùn)用過(guò)程中還存在許多問(wèn)題。因此，如何完善行政公益訴訟制度，更好地發(fā)揮該制度的功效，是我們當(dāng)前迫切需要思考的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟；公共利益；檢察機(jī)關(guān)

行政公益訴訟作為公益訴訟的一種，通常被理解為當(dāng)行政主體的違法作為或不作為給公共利益造成侵害或侵害之虞時(shí)，為了維護(hù)公共利益，特定當(dāng)事人以自己的名義向法院提起的行政訴訟。

一、我國(guó)行政公益訴訟制度的發(fā)展歷程

我國(guó)行政公益訴訟制度相較于其他訴訟制度而言，無(wú)論是在理論研究還是制度確立上都起步較晚。我國(guó)行政公益訴訟制度始于在十八屆四中全會(huì)中提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在廣東等13個(gè)?。▍^(qū)、市）開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)的工作，行政公益訴訟制度在我國(guó)正式開(kāi)啟。最高檢在隨后又了試點(diǎn)方案、試點(diǎn)工作實(shí)施辦法及試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)，對(duì)試點(diǎn)期間行政公益訴訟的工作進(jìn)行指導(dǎo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展試點(diǎn)工作的兩年中，共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件、提起訴訟案件934件。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議對(duì)試點(diǎn)工作給予了很大的肯定，并認(rèn)可正式建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。2017年6月《行政訴訟法》修正案審議通過(guò)，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起公益訴訟，這標(biāo)志著我國(guó)正式確立行政公益訴訟制度。2018年3月，兩高在的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中明確了對(duì)行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等一系列法律運(yùn)用問(wèn)題的司法解釋。從試點(diǎn)到立法再到全面推廣，行政公益訴訟制度在我國(guó)得以確立。行政公益訴訟制度的正式確立，行政公益訴訟工作也得到了順利推進(jìn)，并取得了良好的成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度自2017年7月在我國(guó)全面鋪開(kāi)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在2018年全年共立案辦理行政公益訴訟108767件。截止2019年8月底，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案公益訴訟案件204446件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議174534件。

二、我國(guó)行政公益訴訟制度的存在的問(wèn)題

論文提要：行政公益訴訟是指同被訴行政行為有或無(wú)法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，本文從行政公益訴訟的內(nèi)涵、特征、起源等方面入手研究，對(duì)我國(guó)建立行政公益訴訟制度作了可行性分析，并對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色的行政公益訴訟制度提出了幾點(diǎn)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構(gòu)建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國(guó)家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國(guó)的行政公益訴訟制度與西方國(guó)家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來(lái)，隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽(yáng)市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國(guó)務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國(guó)牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開(kāi)展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開(kāi)展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問(wèn)題、資源問(wèn)題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門(mén)利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國(guó)《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國(guó)特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

〔摘要〕近年來(lái)，人們愈來(lái)愈關(guān)注行政公益訴訟制度。囿于此制度在我國(guó)剛剛起步，各項(xiàng)規(guī)定還未成熟。文章對(duì)實(shí)踐中相關(guān)案例進(jìn)行分析，并通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷方式，發(fā)現(xiàn)該制度存在許多難題亟待破解。為解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題，有必要完善行政公益訴訟制度，包括適度擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍、明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任、加強(qiáng)行政公益訴訟與相關(guān)法律的銜接等。

〔關(guān)鍵詞〕行政公益訴訟制度;檢察機(jī)關(guān);受案范圍;舉證責(zé)任

一、行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀分析

濫觴于羅馬法的公益訴訟制度，是指為了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，有權(quán)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯社會(huì)公益的行為，向法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟活動(dòng)。行政公益訴訟，是指法律所規(guī)定的相關(guān)主體，在行政機(jī)關(guān)的違法行政行為導(dǎo)致社會(huì)公益受到損害時(shí)，有權(quán)向法院提起訴訟，要求其對(duì)該機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行糾正和制裁的訴訟活動(dòng)。我國(guó)行政公益訴訟制度始于2017年6月修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，這填補(bǔ)了人民檢察院提起行政公益訴訟的法律空白，但卻未能從根源上解決該制度在兩年試點(diǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，如案件線索的來(lái)源、舉證責(zé)任的分配、適用和解以及調(diào)解的具體程序等等。此后，兩高共同通過(guò)《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，盡管確定了我國(guó)行政公益訴訟的范圍、起訴條件、管轄法院、組織形式、判決類型等，然對(duì)于上述問(wèn)題亦未能做出明確細(xì)致的規(guī)定。鑒于此，有必要針對(duì)試點(diǎn)階段及其立法修改后的行政公益訴訟實(shí)施情況加以梳理總結(jié)，以利于該制度的有序建構(gòu)與良性運(yùn)行，成為保護(hù)社會(huì)公益的重要法律武器。

二、行政公益訴訟制度的實(shí)施困境

(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟受案范圍較窄。行政公益訴訟案件關(guān)于線索來(lái)源和受案范圍的依據(jù)是《行政訴訟法》第二十五條第四款以及《檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十一條，其規(guī)定了案件線索來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)履職期間所發(fā)現(xiàn)的有權(quán)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，受案范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害。［1］但對(duì)案件線索來(lái)源的表述十分模糊，沒(méi)有具體的規(guī)定何為履行職責(zé)的情形，也沒(méi)有指出履職的主體具體包括哪些，是指檢察機(jī)關(guān)所有部門(mén)還是僅僅包括民事行政檢察部門(mén)?此外，行政公益訴訟的受案范圍較為狹窄。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪者認(rèn)為對(duì)稅收、消費(fèi)者等弱勢(shì)群體的保護(hù)也應(yīng)納入行政公益訴訟的范圍(表1)。畢竟，一個(gè)社會(huì)的文明程度如何，并非單一性地取決于強(qiáng)者的寬廣權(quán)限，其關(guān)鍵為弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)性權(quán)利是否能夠得到有效保障。［2］(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任不明確。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，怎樣對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配是行政公益訴訟過(guò)程中的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。93.54%的人認(rèn)為初步的舉證責(zé)任應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。其中，27.53%的受訪者以為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供被告的行政行為侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的證明。9.63%的受訪者以為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)提供其已經(jīng)按照規(guī)定實(shí)施了訴前程序，向有權(quán)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，于法定期限內(nèi)，有權(quán)機(jī)關(guān)仍沒(méi)有依照規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)或者糾正自己不當(dāng)行政行為的證明材料。62.84%的受訪者以為，上述兩個(gè)材料均要提供(表2)。據(jù)實(shí)踐中的判決來(lái)看，人民檢察院提起行政公益訴訟后，要么是贏得訴訟，要么是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)采取了足夠的補(bǔ)救措施，已經(jīng)消除了對(duì)公共利益的損害，故而在法院判決之前撤回起訴。［3］令人擔(dān)憂的是，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求極少被人民法院否決，這很有可能增加檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的任意性，造成濫訴。(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與相關(guān)法律的銜接。只有在行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為給國(guó)家或社會(huì)公共利益造成了損害，人民法院才會(huì)最終支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，這意味著此時(shí)應(yīng)追究行政機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。經(jīng)調(diào)查，91.39%的受訪群眾認(rèn)為，行政公益訴訟取得勝訴后，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的違法行為，應(yīng)采取后續(xù)追責(zé)措施。輕微違法的，應(yīng)當(dāng)按照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紀(jì)律措施追究行政責(zé)任。如果違法行為嚴(yán)重，觸犯刑法，將涉及行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接。但遺憾的是對(duì)于這一內(nèi)容，相關(guān)法律法規(guī)并未作出具體規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了即使勝訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人追究其責(zé)任也十分困難，大大削弱了行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾作用，以及未來(lái)對(duì)公共利益的保護(hù)。

摘要:當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)違法行政行為損害公共利益的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，由于立法缺失，我國(guó)行政公益司法實(shí)踐不能有效救濟(jì)被侵犯的公共利益。本文試圖在考慮我國(guó)實(shí)際基礎(chǔ)上，提出行政公益訴訟制度構(gòu)建方案，調(diào)整現(xiàn)有行政訴訟模式。

關(guān)鍵詞:行政公益訴訟;公益訴權(quán);法律制度

一、行政公益訴訟的基本概念

理論界對(duì)行政公益訴訟的定義并未達(dá)成共識(shí)。有些學(xué)者認(rèn)為行政公益訴訟指法律允許與訴訟標(biāo)的不存在直接利害關(guān)系的主體，針對(duì)侵害或者對(duì)公共利益有侵害之虞的違法行政行為，向法院起訴以維護(hù)受損利益的訴訟模式。有些學(xué)者認(rèn)為公益行政訴訟實(shí)質(zhì)上就是公民為了維護(hù)被侵犯的公共利益，就與自身無(wú)關(guān)的權(quán)利和不存在法律上利害關(guān)系的事項(xiàng)，以行政機(jī)關(guān)為被告向法院起訴的訴訟模式。在綜合分析我國(guó)學(xué)者對(duì)行政公益訴訟定義基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為行政公益訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行政侵害國(guó)家、社會(huì)公共利益時(shí)，法律授權(quán)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人或者其他組織行政公益訴訟，可以通過(guò)司法程序維護(hù)受損公共利益的訴訟制度。

二、我國(guó)行政公益訴訟的現(xiàn)狀

我國(guó)尚未制定專門(mén)的行政公益訴訟法律法規(guī)，因此現(xiàn)階段法院主要依據(jù)《行政訴訟法》對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行審查，行政公益訴訟有其個(gè)性特征，這使得法院在按照《行政訴訟法》處理這類案件時(shí)不可避免的存在司法障礙。我國(guó)《行政訴訟法》以傳統(tǒng)當(dāng)事人適格理論為基礎(chǔ)，規(guī)定原告只能是與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者組織，若經(jīng)審查，起訴者與訴訟標(biāo)的無(wú)法律上利害關(guān)系，則法院不予受理。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益時(shí)，由于一般只對(duì)公民產(chǎn)生不利影響，而無(wú)客觀的實(shí)際權(quán)益損失，公民、法人或其他組織不能成為直接利益代表人，不能通過(guò)法律程序申請(qǐng)司法救濟(jì)，致使受損害的公共利益不能被有效維護(hù)。我國(guó)法律對(duì)法院的受案范圍做了嚴(yán)格且明確的規(guī)定。抽象行政行為針對(duì)的對(duì)象不特定，涉及范圍廣，一旦造成破壞，根據(jù)當(dāng)事人適格理論缺乏適格的原告，因此我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定抽象行政行為不可訴。這一規(guī)定使得行政公益訴訟的受案范圍受到了嚴(yán)格的限制。從另一角度講，這也是對(duì)行政公益訴訟原告資格主體的限制?，F(xiàn)階段我國(guó)面臨著公民法律意識(shí)和公共利益意識(shí)增強(qiáng)，積極運(yùn)用司法手段維護(hù)受損公共利益與行政公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)不健全，制約公民、法人或者其他組織運(yùn)用司法手段救濟(jì)受損利益的沖突。