1中國特色社會主義下的行政環(huán)境以及變化

政治環(huán)境：權(quán)利體制、行政體制等；經(jīng)濟(jì)環(huán)境：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生產(chǎn)力、所有制等。文化環(huán)境：意識形態(tài)、價(jià)值觀念、倫理道德等。全球化、多極化。所謂行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢的總和。行政環(huán)境也是針對特定行政組織而言的，不存在抽象性的行政環(huán)境。改革開放以來，中國行政環(huán)境發(fā)生了巨大的改變，（1）市場經(jīng)濟(jì)體制的確立；讓市場來決定資源的合理配置是20年來我國經(jīng)濟(jì)體制的根。（2）依法行政與法制國家的確定；依法行政也是市場經(jīng)濟(jì)體制條件下對政府活動的要求是政治、經(jīng)濟(jì)及法制建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。依法行政是中國最廣大人民的根本利益的基本保證。我國法治將經(jīng)由法治國家進(jìn)而向法治社會的縱深發(fā)展。（3）公務(wù)員的職業(yè)化也說明政府行政能力的科學(xué)化，公務(wù)員職業(yè)化是指通過一定的制度安排建設(shè)起一支具有公共行政管理的知識和才能的高素質(zhì)隊(duì)伍[3]。

2中國特色社會主義制度下的行政系統(tǒng)演變

我們通過對歷史的縱向分析與觀察不難看出，行政環(huán)境的構(gòu)成、影響都呈現(xiàn)出動態(tài)性的特點(diǎn)。當(dāng)情況發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，環(huán)境因素可能會成為行政系統(tǒng)構(gòu)成成分；反之亦然。相類似的，行政環(huán)境內(nèi)部結(jié)構(gòu)也具有動態(tài)性，對于同一行政系統(tǒng)的不同發(fā)展時(shí)期或者對于不同行政系統(tǒng)，行政環(huán)境的內(nèi)在結(jié)構(gòu)都會有所不同。而且，同一環(huán)境因素對行政系統(tǒng)的影響也不同。比如，同樣的居民人口與素質(zhì)結(jié)構(gòu)因素，對于自由放任時(shí)期與國家干預(yù)時(shí)期行政系統(tǒng)的影響性質(zhì)及程度很可能存在明顯的差別。伴隨著改革開放的不斷深入，我國的行政系統(tǒng)又發(fā)生了怎樣的變化呢？中國特色社會主義制度，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義基本原理與中國建設(shè)、改革具體實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。這一制度既遵循科學(xué)社會主義的基本原則，集中體現(xiàn)了科學(xué)社會主義的根本精髓，又切合中國的發(fā)展實(shí)際，具有鮮明的中國特色，符合歷史發(fā)展規(guī)律，符合中國最廣大人民的根本利益，因而具有強(qiáng)大的生命力[4]。

3在中國特色社會主義下使行政環(huán)境與行政系統(tǒng)形成良性互動

3.1行政系統(tǒng)的確立應(yīng)以行政環(huán)境為基礎(chǔ)

1引言

當(dāng)代著名行政學(xué)家里格斯在其所著的《行政生態(tài)學(xué)》一書中，提出了一個(gè)重要的觀點(diǎn)，即要了解一個(gè)國家的公共行政，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，必須進(jìn)一步了解它與周圍環(huán)境的相互關(guān)系。他認(rèn)為影響一個(gè)國家的生態(tài)因素是多種多樣的，影響程度也是不同的，在書中他歸納出了最重要的五種：經(jīng)濟(jì)、社會、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)、政治架構(gòu)，并深度剖析了這幾種生態(tài)因素與公共行政之間的關(guān)系，當(dāng)然他的闡述主要是結(jié)合其另一主要理論———即根據(jù)不同的社會形態(tài)，里格斯提出了三種不同的行政模式：融合的行政模式、棱柱的行政模式和衍射的行政模式，并分別以這三種行政模式的代表國家古代泰國、現(xiàn)代泰國、現(xiàn)代美國為例。本文主要是通過解析美國的生態(tài)因素與公共行政之間復(fù)雜的關(guān)系，從而達(dá)到對中國公共行政模式的認(rèn)識以及指導(dǎo)的目的。

2美國行政生態(tài)環(huán)境與公共行政的關(guān)系

2．1經(jīng)濟(jì)因素與公共行政

在像美國這種現(xiàn)代工業(yè)社會中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是“市場—企業(yè)”的結(jié)構(gòu)，即社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)作遵守價(jià)值規(guī)律，用最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，整個(gè)美國的行政制度也呈現(xiàn)出市場化、商品化的特點(diǎn)。例如，公共行政人員的“才力”就相當(dāng)于商品，他們出售自己的才力服務(wù)于行政，公務(wù)員的身份只被看作是一個(gè)職業(yè)，他們與政府的關(guān)系是“契約式”。因此可以把美國行政機(jī)構(gòu)看做是一個(gè)市場，在這個(gè)市場里，每個(gè)行政官員用最經(jīng)濟(jì)有效的方法，最大限度地完成其規(guī)定的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)其特定的目標(biāo)，簡而言之，行政機(jī)構(gòu)就是經(jīng)濟(jì)市場的相對物，二者都是功利理性的、經(jīng)濟(jì)有效的。但同時(shí)我們也必須認(rèn)識到美國自由的經(jīng)濟(jì)市場亦需要專業(yè)的公共行政的監(jiān)督管理。所以說美國的市場經(jīng)濟(jì)制度與其特有的公共行政是相互依賴，相輔相成的，無市場經(jīng)濟(jì)制度的支持，則行政制度不能自存；反之，無行政制度的支持，則市場經(jīng)濟(jì)制度亦趨于崩潰。

2．2社會因素與公共行政

公益訴訟試點(diǎn)工作開展以來，試點(diǎn)地區(qū)共辦理公益訴訟案件9053件，其中訴前程序結(jié)案案件7903件，提起訴訟案件1150件；2017年7月1日至2018年3月31日，全國共計(jì)辦理公益訴訟案件10925件，其中訴前程序結(jié)案案件9497件，提起訴訟案件272件。通過對比上述兩組工作數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)，目前大量的公益訴訟工作主要在訴前程序得以解決。究其原因是方方面面的，本文中不再贅述；然而不可否認(rèn)的是，訴前程序在公益訴訟案件的辦理過程中，起到了異乎尋常的重要作用。然而，在訴前程序的實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也面對了大量的新問題，亟待解決。下面筆者將從實(shí)踐操作的層面，探討研究。

一、當(dāng)前存在的主要問題

（一）關(guān)于“公益”的界定。在環(huán)境類行政公益訴訟案件中，應(yīng)當(dāng)如何界定國家利益和社會公共利益是需要重點(diǎn)關(guān)注的問題，在我國目前的立法環(huán)境下，大多數(shù)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)可的國家利益為包括一國在生存安全、國家主權(quán)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、領(lǐng)土完整、國際地位等方面的需求，又包括國際和國內(nèi)、政府和民眾、生存和發(fā)展、物質(zhì)和精神等多個(gè)方面的利益。但是大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同國家利益的主體為一國國內(nèi)的全體人民或大多數(shù)居民。在司法過程中，對于“公益”的最終確認(rèn)，就需要檢察院、法院的工作人員結(jié)合個(gè)案所涉及的案件情況進(jìn)行考量，這就不可避免的會產(chǎn)生一定的爭議與分歧。目前實(shí)務(wù)操作中的最大難點(diǎn)也就在于此。比如在實(shí)踐中遇到的情況，某地基于垃圾處理的需要，在某處設(shè)置垃圾處理廠，其氣味刺鼻，嚴(yán)重影響了周圍居民的正常生活，但其存在符合社會絕大多數(shù)人的利益，這種情況下是否可以要求少數(shù)人的利益作出犧牲，對于少數(shù)特定人群的利益是否也屬于社會公共利益？當(dāng)特定多數(shù)人的利益與不特定的社會大眾的利益產(chǎn)生沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該站在什么樣的立場對案件線索進(jìn)行審理？（二）調(diào)取證據(jù)的難度。對于環(huán)境保護(hù)類公益訴訟案件，不可避免的要對于環(huán)境進(jìn)行技術(shù)檢測，作為司法從業(yè)人員，檢察機(jī)關(guān)的工作人員不可能掌握專業(yè)的環(huán)境保護(hù)術(shù)語，因此必須委托他方出具鑒定結(jié)果，而現(xiàn)在面臨的問題是，對于專業(yè)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的檢測，大部分情況下，環(huán)保局出具的最終鑒定結(jié)論更具有可信性，而環(huán)境保護(hù)類行政公益訴訟案件的相對方也是環(huán)保局，那么就會不可避免的產(chǎn)生一種利益沖突在其中，對于檢察機(jī)關(guān)的取證難度也將加大。（三）責(zé)任人的確定。在實(shí)踐過程中，多數(shù)環(huán)境類公益訴訟案件的情況是外地或者外區(qū)人員在夜半時(shí)間于區(qū)域內(nèi)的偏僻角落偷排廢水、廢酸等污染物質(zhì)，而這些偷排的地點(diǎn)多為周邊幾區(qū)的交界地帶，管理松懈，同時(shí)往往沒有治安攝像頭進(jìn)行監(jiān)控的空白地帶，相對人是難以尋覓的，然而對于受損土地的治理又是迫在眉睫的，那么在這種情況下應(yīng)當(dāng)由誰先行承擔(dān)起修復(fù)的責(zé)任，在找到相對方后再進(jìn)行追償呢？（四）環(huán)境恢復(fù)與刑事偵查的沖突。刑事犯罪的偵查、移訴、審判期限是非常長的，而公益訴訟案件要求盡快恢復(fù)被損害的公共利益。這時(shí)就產(chǎn)生了不可避免的利益沖突，刑事偵查案件中固定證據(jù)的需要與環(huán)境利益的保護(hù)之間會產(chǎn)生沖突。在這種情況下，如何對兩者進(jìn)行平衡也是我們需要思考的問題。

二、針對問題的解決思路

（一）成立專門的司法部門，進(jìn)行公益訴訟工作。首先，是在法院成立專門的環(huán)境類法庭，進(jìn)行環(huán)境類案件的審理工作。目前在試點(diǎn)地區(qū)存在如下幾種模式，如江蘇地區(qū)是由中院成立專門的環(huán)境庭審理環(huán)境類民事、刑事、行政類案件，而如重慶市則是將環(huán)境類刑事案件的管轄權(quán)統(tǒng)一集中到某個(gè)基層法院進(jìn)行審理。其實(shí)不管采用哪種方式，究其實(shí)質(zhì)都是由專門的審判庭對環(huán)境類問題進(jìn)行審理。這樣其實(shí)也是考慮到環(huán)境類案件對于專業(yè)性的要求。目前試點(diǎn)地區(qū)均取得良好成效。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，進(jìn)行公益訴訟專項(xiàng)工作。目前，公益訴訟工作主要由檢察機(jī)關(guān)的民行部門承擔(dān)，但是實(shí)踐中存在的情況是民行部門本身的人員配置少，同時(shí)還有大量的民事行政檢察監(jiān)督工作進(jìn)行。從工作性質(zhì)來看，民事行政檢察監(jiān)督工作與公益訴訟案件的辦理有著本質(zhì)的區(qū)別，由民行部門兼管公益訴訟工作不是長久之計(jì)。從法律地位看，民事行政檢察部門是監(jiān)督部門，監(jiān)督法院的民事行政審判工作，而在公益訴訟案件中，公益訴訟起訴人的身份與監(jiān)督者的身份無疑是相互沖突的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)成立專門的公益訴訟部門，招納、培養(yǎng)一批專業(yè)人才，專門開展公益訴訟，尤其是環(huán)境類公益訴訟案件工作。（二）建立環(huán)境類案件訴前證據(jù)審查制度，進(jìn)行先期證據(jù)保全。針對實(shí)踐中存在的環(huán)境保護(hù)與刑事犯罪偵查的沖突，我國未來立法可以考慮參考國外的訴訟體制，在訴前程序階段，就將法院引入，對于涉案污染地域進(jìn)行一次先期的證據(jù)審核，以照片、鑒定等書面形式將證據(jù)予以固定，之后由法院出具相關(guān)的裁定確認(rèn)這些書面證據(jù)的證明力，并對這些證據(jù)予以留存，將來庭審時(shí)予以直接采納。在確認(rèn)這些書面證據(jù)達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)且可以作為證據(jù)使用的情況下，在法院出具相關(guān)裁定準(zhǔn)許相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人對于涉案污染地域進(jìn)行先期治理，相關(guān)行政機(jī)關(guān)、當(dāng)事人依裁定對污染地域進(jìn)行治理，也不會影響后期刑事案件的審理。（三）成立專門的環(huán)境保護(hù)基金。在筆者看來，我國未來立法可以參考美國的《超級基金法》，設(shè)定一項(xiàng)專門的環(huán)?；鹱鳛閷@種尋覓不到相關(guān)責(zé)任人的環(huán)境侵害案件的修復(fù)基金。《超級基金法》所確立的各項(xiàng)原則在學(xué)界存在一定爭議，筆者在此不在贅述，但是其中最重要的一條，設(shè)立專門的環(huán)保基金，用以支出環(huán)保損害修復(fù)當(dāng)責(zé)任方暫時(shí)不能確定、無力支付或情況緊急時(shí)，由“專項(xiàng)基金”先行墊付治理、賠償費(fèi)用，并由“專項(xiàng)基金”向責(zé)任方追償。關(guān)于基金的資金來源，可以采用多種方式，廣開渠道。筆者認(rèn)為，一方面可以將環(huán)境公益訴訟案件中收取的懲罰性賠償作為基金的來源。在實(shí)踐中，如果是刑事類案件發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件，往往會要求公安機(jī)關(guān)以罰金的方式予以收取，而如果是民事公益訴訟的懲罰性賠償?shù)娜ハ騽t會存在爭議。那么如果將類似案件中的懲罰性賠償?shù)囊徊炕蛘呷客度脒@個(gè)環(huán)保專項(xiàng)基金當(dāng)中，可以說是很好的解決了上述問題。將環(huán)保類案件的懲罰性賠償?shù)娜炕蛘咭徊糠钟糜谖磥淼沫h(huán)保修復(fù)費(fèi)用，可以說是適得其所。另一方面我國未來的立法也可以參考美國的《超級基金法》，對于尚未注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的企業(yè)，在其成立之初，就要求其預(yù)交少部分的環(huán)境保護(hù)基金，作為批準(zhǔn)其設(shè)立的硬性條件。而對于已經(jīng)注冊成立的可能會產(chǎn)生環(huán)境污染的相關(guān)企業(yè)，要求其補(bǔ)繳一部分的環(huán)境保護(hù)金。還有就是可以在稅收方面進(jìn)行一定比例的調(diào)整。2016年12月通過實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》已于2018年1月1日起實(shí)施，在未來的立法工作中可以考慮將環(huán)保稅中的一部分稅款撥入該專項(xiàng)基金，用于環(huán)境污染的治理。另外，也可以考慮接受社會資金的捐獻(xiàn)等。（四）加強(qiáng)各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)系配合機(jī)制。上述多項(xiàng)制度在未來的構(gòu)建中都離不開各行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的密切配合與溝通協(xié)作。為了達(dá)到環(huán)境保護(hù)的最終目的，同時(shí)也是出于盡快維護(hù)公益、節(jié)約司法成本的考慮，在未來的工作中，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與各級地方政府、各級環(huán)保部門之間的交流溝通合作，搭造溝通銜接平臺，創(chuàng)建信息共享機(jī)制，將可能造成公益受損的情況，在苗頭階段及時(shí)解決。各級政府及環(huán)保部門也應(yīng)積極與檢察機(jī)關(guān)形成合力，共同面對當(dāng)前環(huán)境污染領(lǐng)域的巨大挑戰(zhàn)。綜上所述，隨著公益訴訟制度的全面鋪開，環(huán)境類公益訴訟案件的訴前程序中仍存在著大量的問題亟待未來立法的解決，隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，問題的不斷暴露，解決問題的手段也不斷增強(qiáng)。綠水青山，未來可期。

作者:單新源 張 迪 單位:天津市西青區(qū)人民檢察院

國家政策對于每一個(gè)地方而言都是一樣的，只是執(zhí)行的力度不一。創(chuàng)業(yè)者需要衡量的是你所中意地方的不同政策，包括產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、稅收政策、融資政策以及知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、外貿(mào)等政策。

廉潔高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系代表著一座城市的效率，創(chuàng)業(yè)者也應(yīng)該把行政管理環(huán)境作為重要的創(chuàng)業(yè)考察因素。

案例1：企業(yè)離不開政策扶持的大環(huán)境

案例說明

溫州科賽通信技術(shù)有限公司成立于2001年9月，是中國溫州第一家留學(xué)生企業(yè)，公司主要致力于通信網(wǎng)絡(luò)測試系統(tǒng)的研發(fā)和銷售。目前，科賽技術(shù)已通過“雙軟認(rèn)證”，主要產(chǎn)品“Connsis-DTSxDSL自動測試系統(tǒng)”已獲國家科技部中小企業(yè)創(chuàng)新基金的立項(xiàng)。

案例分析

摘要我國環(huán)境行政執(zhí)法中存在諸多問題，運(yùn)用環(huán)境行政調(diào)查研究與資料歸納的研究方法，對環(huán)境行政執(zhí)法主體和環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問題分析研究，建議改革現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，完善環(huán)境行政法規(guī)，以期進(jìn)一步完善我國的環(huán)境法制建設(shè)。

關(guān)鍵詞環(huán)境行政法學(xué)行政執(zhí)法研究

國家環(huán)?？偩衷?007年首次動用“區(qū)域限批”政策來懲罰嚴(yán)重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，即停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目外的所有項(xiàng)目，直到它們的違規(guī)項(xiàng)目徹底整改為止。這是環(huán)保部門成立近30年來首次啟用這一行政懲罰手段。從我國一系列對環(huán)境保護(hù)的行政手段來看，國家進(jìn)一步加強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的力度，使環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)法律法規(guī)有效執(zhí)行。

一、我國環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題

我國環(huán)境行政執(zhí)法是加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法力度是我國各項(xiàng)環(huán)保方針，政策貫徹實(shí)施的基礎(chǔ)。然而，我國環(huán)境行政執(zhí)法的實(shí)踐中還存在一些障礙，降低了環(huán)保部門的行政執(zhí)法能力，影響了我國環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的進(jìn)程。

（一）環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)中存在的問題

【英文標(biāo)題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2008級博士研究生。（武漢430072）

【內(nèi)容提要】公共人事行政的環(huán)境、價(jià)值與制度是公共人事行政系統(tǒng)的三個(gè)核心要素，環(huán)境從根本上制約著作為動力機(jī)制的人事價(jià)值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價(jià)值與制度又通過各種渠道對環(huán)境進(jìn)行選擇和重塑，三者共同構(gòu)建了整個(gè)公共人事行政系統(tǒng)。這種環(huán)境、價(jià)值與制度互動的三維結(jié)構(gòu)對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價(jià)值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個(gè)很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規(guī)劃、開發(fā)、配置和激勵(lì)等一系列具有系統(tǒng)性的活動，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發(fā)展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價(jià)值觀的積淀與演變等更為深入的內(nèi)容。雖然體系龐大、內(nèi)容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實(shí)踐有三個(gè)核心的概念和要素，或者說可以從三個(gè)層次來理解公共人事行政，那就是：環(huán)境、價(jià)值與制度[1]。它們?nèi)咧g相互影響，共同構(gòu)成了整個(gè)公共人事行政系統(tǒng)。

1問題的提出

我國現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中，并根據(jù)是否與《行政處罰法》設(shè)定的處罰種類相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類(不含名稱相同者)：警告；罰款；停止生產(chǎn)和使用；責(zé)令重新安裝和使用；限期治理；責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉；沒收違法所得；責(zé)令拆除；沒收設(shè)施；沒收銷毀；取消生產(chǎn)和進(jìn)口配額；責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；責(zé)令退運(yùn)該危險(xiǎn)廢物；責(zé)令進(jìn)口者消除污染；責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉；責(zé)令停業(yè)治理；排除妨礙；收回海域使用；產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收；補(bǔ)種牧草，恢復(fù)植被；吊銷采礦許可證；沒收漁獲物和違法所得；沒收漁具；吊銷捕撈許可證；責(zé)令停止破壞行為；限期恢復(fù)原狀；取消批準(zhǔn)文件；采取補(bǔ)救措施；責(zé)令停止建設(shè)；責(zé)令停止開墾；指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置；征收滯納金；交納滯納金；行政拘留等等。

上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設(shè)置的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)？這樣大量的環(huán)境行政處罰種類和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律？是否達(dá)到了處罰設(shè)置的功能和目的？改變目前環(huán)境立法處罰種類設(shè)置的混亂和無效率，將對準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為，保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用，提高環(huán)境管理效率和效果有著重要意義。

2界定環(huán)境行政處罰種類與其他行政行為

由于大量的環(huán)境立法并沒能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性，而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定，致使理論認(rèn)識和環(huán)境執(zhí)法都對環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰，那么行政機(jī)關(guān)就必須遵循《行政處罰法》所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進(jìn)入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標(biāo)準(zhǔn)來作合法性審查。如果行政機(jī)關(guān)作出的行為不屬于行政處罰，而屬于其他行政行為，那么它就受其他法的調(diào)整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強(qiáng)制法》調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。

2.1環(huán)境行政處罰與行政強(qiáng)制措施

摘要：環(huán)境行政公益訴訟制度對環(huán)境保護(hù)具有重要的監(jiān)督作用，該制度的建立具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國，受傳統(tǒng)的訴權(quán)理論限制，環(huán)境公益訴訟的司法救濟(jì)有很多的不足之處。本文對環(huán)境公益訴訟做出明確界定，分析我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的理論依據(jù)，探求建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí)，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個(gè)方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個(gè)人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護(hù)局（廳），各直屬單位，各派出機(jī)構(gòu)，計(jì)劃單列市環(huán)境保護(hù)局，副省級城市環(huán)境保護(hù)局：

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度，夯實(shí)社會和諧的法治基礎(chǔ)?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)〔2006〕27號）明確指出，行政復(fù)議是解決行政爭議的重要渠道，是加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。為進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，結(jié)合環(huán)境保護(hù)實(shí)際，現(xiàn)就進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作通知如下：

一、充分認(rèn)識加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作的重要意義

（一）環(huán)境行政復(fù)議是促進(jìn)環(huán)保部門依法行政、建設(shè)法治政府的重要手段。黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，九屆全國人大二次會議將其載入憲法。黨的十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)。

（二）環(huán)境行政復(fù)議是維護(hù)群眾合法環(huán)境權(quán)益、建設(shè)和諧社會的有效途徑。當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會矛盾凸顯。環(huán)境保護(hù)工作面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，許多矛盾通過行政復(fù)議的形式反映出來，環(huán)境行政復(fù)議案件呈現(xiàn)增多的趨勢。加強(qiáng)環(huán)境行政復(fù)議工作，能將相當(dāng)一部分環(huán)境行政糾紛化解在初發(fā)階段、化解在基層、化解在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部，有利于保障社會安定和政治穩(wěn)定。

（三）環(huán)境行政復(fù)議是對環(huán)保部門行政許可等執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的重要方式。環(huán)境行政復(fù)議是環(huán)保部門內(nèi)部的層級監(jiān)督，是環(huán)保部門內(nèi)部自我審視、自我約束、自我糾錯(cuò)的重要手段和法律監(jiān)督制度。通過行政復(fù)議這種簡便、高效、專業(yè)的監(jiān)督方式，能夠有效預(yù)防和糾正環(huán)保部門的違法或者不當(dāng)行政行為，促進(jìn)環(huán)保部門依法行使職權(quán)。

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí)，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個(gè)方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個(gè)人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個(gè)人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。