1對(duì)基本命題的認(rèn)識(shí)

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識(shí)，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會(huì)加速擴(kuò)展?？梢钥隙?，在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于行政監(jiān)督過(guò)程中普遍存在的對(duì)腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價(jià)值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問(wèn)題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢(qián)交易的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，卻從來(lái)不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預(yù)的辦法來(lái)增加私人企業(yè)的利潤(rùn)，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會(huì)公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(dòng)(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強(qiáng)化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)成本，理論和實(shí)踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國(guó)當(dāng)前背景下又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化人們擇業(yè)時(shí)對(duì)行政工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)。即便如此，行政行為的正當(dāng)性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動(dòng)（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問(wèn)題由于公共信息不對(duì)稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對(duì)行政監(jiān)督做制度安排

現(xiàn)代國(guó)家的行政活動(dòng)的性質(zhì)復(fù)雜而多變，從客觀上要求行政系統(tǒng)擁有強(qiáng)有力的行政監(jiān)督體系；同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理活動(dòng)的有效監(jiān)督，從主觀上更要求行政監(jiān)督活動(dòng)應(yīng)從多方面、多角度展開(kāi)，積極發(fā)揮個(gè)人的主觀作用，提高監(jiān)督人員的行政管理能力，從而實(shí)現(xiàn)行政高效能。而行政監(jiān)察，則是整個(gè)行政監(jiān)督體系中最重要的組成部分，是行政管理活動(dòng)能夠有序運(yùn)行的根本保障。在我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，行政監(jiān)察思想已經(jīng)有了一個(gè)嶄新的銳變。

一、古代“人性論”思想———為現(xiàn)代行政監(jiān)察思想注入新鮮活力

從古至今，監(jiān)察制度就與國(guó)家政治發(fā)展的跌宕起伏息息相關(guān)，而行政監(jiān)察的第一屬性就是政治性；行政監(jiān)察追其本源就是一種對(duì)權(quán)力的制約?！罢沃贫鹊脑O(shè)計(jì)和構(gòu)建離不開(kāi)對(duì)人性的本源分析，沒(méi)有對(duì)人性的一種前提假設(shè)，任何一門(mén)社會(huì)科學(xué)都是不可能建立起來(lái)的?！雹俜饨ň鲗Ｖ浦贫戎校醯乃枷刖偷韧趪?guó)家的政治意志，監(jiān)察思想更是無(wú)法逃離此種限制。孟子認(rèn)為，人的善是與生俱來(lái)的；人的惡是因?yàn)榄h(huán)境造成的，并非他的本性；他主張借教化以維持統(tǒng)治秩序，相信道德可以約束人的行為。而荀子卻有相反的主張；他認(rèn)為，人性本是“惡”的，只有通過(guò)教育、指導(dǎo)才有可能向“善”發(fā)展。同樣認(rèn)為人性本惡的學(xué)者韓非子卻認(rèn)為：只有法律的約束才能制約人性。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗是權(quán)力滋生的“毒物”。但是，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致腐敗的真正因素是“人”，是人性的自私與貪婪。政治統(tǒng)治需要一種制度來(lái)維持穩(wěn)固，監(jiān)察就應(yīng)運(yùn)而生。人性是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，研究人性的善與惡，可能解決不了現(xiàn)有的政治制度中的惡性問(wèn)題，但是，各種學(xué)科的飛速發(fā)展，已經(jīng)給予了我們?nèi)碌膯⑹荆何覀円獙⑿睦韺W(xué)與社會(huì)學(xué)應(yīng)用于“人性論”思想的研究，為當(dāng)代的監(jiān)察思想注入新鮮活力。針對(duì)“人性論”的研究，我們發(fā)現(xiàn)，道德約束更能與人性發(fā)展完美契合。我們推崇“人權(quán)”“、民主”，我們就應(yīng)該積極發(fā)揮人自身?yè)碛械闹饔^能動(dòng)性來(lái)完成社會(huì)中的各種管理活動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分離，私人領(lǐng)域不再受到公共的干預(yù)，公共領(lǐng)域也相對(duì)獨(dú)立；使得公共領(lǐng)域能夠?yàn)樗饺祟I(lǐng)域提供公正，并且保障和維護(hù)公共利益，避免其與私人利益產(chǎn)生沖突。于此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中公共領(lǐng)域基本被政治領(lǐng)域所占據(jù)，所謂的公共管理已經(jīng)打上了政治化的烙印。因此，有學(xué)者提出：我國(guó)的行政管理是，認(rèn)為腐敗是一元化的領(lǐng)導(dǎo)引發(fā)的。然而，筆者并不同意此類觀點(diǎn)。眾所周知，政治化的進(jìn)程直接拒絕了道德的生存，法治與道德的徹底分離并不能避免腐敗的發(fā)生。所有的行政監(jiān)察活動(dòng)都是由一個(gè)個(gè)的“個(gè)人”來(lái)完成的，個(gè)人的“自由心政”在整個(gè)活動(dòng)中產(chǎn)生了非常大的影響力。我們總在強(qiáng)調(diào)要提高行政監(jiān)察工作人員的素質(zhì)，其實(shí)這就是在強(qiáng)調(diào)道德制約的重要性。因此，在中國(guó)特殊的“人情社會(huì)”文化傳統(tǒng)下，我們應(yīng)該適當(dāng)?shù)囊氲赖轮萍s，提高道德在人們心中的地位，為道德的發(fā)揮創(chuàng)造條件與環(huán)境，使道德因素在行政監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮所長(zhǎng)。

二、監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立———成為現(xiàn)代行政監(jiān)察思想的核心

首先，中國(guó)古代的監(jiān)察官的任免都是由君主一人決定，不能獨(dú)立開(kāi)展工作，監(jiān)察事務(wù)受到了君主的嚴(yán)格限制。其次，如有“諫官”敢于直言君主的過(guò)錯(cuò)，就需“冒死直諫”，而聽(tīng)不聽(tīng)“諫言”完全取決于君主的意愿。由此，我們可以認(rèn)識(shí)到未能完全獨(dú)立。而在當(dāng)代，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第3條的規(guī)定，監(jiān)察工作必須遵循的原則之一就是：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。監(jiān)察權(quán)是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)為保證行政職能的有效行使，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目的和任務(wù)，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、組織及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)最主要的職權(quán)。因此，獨(dú)立行使職權(quán)主要就是指獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。然而，在我國(guó)仍然存在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨紀(jì)檢查，以及和其他檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)界限模糊不清的尷尬局面，很顯然，這就是監(jiān)察權(quán)力不夠獨(dú)立的重要體現(xiàn)。由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員絕大多數(shù)都是共產(chǎn)黨員，所以，在我國(guó)的行政系統(tǒng)中，違反法紀(jì)的行為同時(shí)會(huì)導(dǎo)致違紀(jì)。因此，行政監(jiān)察與黨紀(jì)檢查，行政監(jiān)督與黨風(fēng)糾錯(cuò)就出現(xiàn)了交叉重疊的情況。另一方面，針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)公職人員的違法行為的監(jiān)察也陷入了困境。權(quán)力界限的模糊不清，成為了行政監(jiān)察工作面臨的重要考驗(yàn)。在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有檢查處理權(quán)的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也擁有著相同的權(quán)力。實(shí)踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特別強(qiáng)調(diào)打擊政府工作人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動(dòng)———利用職權(quán)貪贓枉法、索賄受賄、貪污公款等等，這與司法檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)界限交叉重疊，造成了實(shí)際中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)逾越了自身的權(quán)限，取代了司法檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，凌駕于司法之上的局面。

三、結(jié)語(yǔ)

一、公民、法人和其他組織認(rèn)為大廳工作人員有違反國(guó)家法律、法規(guī)和政策的行為，依照本制度舉報(bào)。

二、舉報(bào)人可以采用電話、電報(bào)、信函、當(dāng)面舉報(bào)等方式，也可以委托他人舉報(bào)。

三、舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)盡可能據(jù)實(shí)告知被舉報(bào)人的姓名、工作單位、違法違紀(jì)事實(shí)的具體情節(jié)和證據(jù)。

四、行政效能監(jiān)察投訴中心負(fù)責(zé)受理公民、法人和其他組織對(duì)大廳人員違反國(guó)家法律、法規(guī)和

政策行為的檢舉、控告。

五、設(shè)立舉報(bào)電話并向社會(huì)公布電話號(hào)碼*。

摘要：我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在著一些不足，主要表現(xiàn)為公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng)，各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位；公民參與政治的制度建設(shè)不完善，法律法規(guī)不健全；公民參與政治的渠道不足；缺失公民社會(huì)的大環(huán)境等。這些問(wèn)題的存在影響政府行政效率和決策的科學(xué)化、民主化。為此必須通過(guò)加強(qiáng)公民意識(shí)教育；完善制度建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效；拓寬公民參與政治的渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化；積極營(yíng)造公民社會(huì)等途徑來(lái)解決。

關(guān)鍵詞：公民參與；行政監(jiān)督；行政效率

20世紀(jì)中葉前后，一些國(guó)家的公共行政領(lǐng)域發(fā)生了變化，公共行政由“等級(jí)為中心”向以“公民為中心”轉(zhuǎn)變，政府所扮演的角色以及政府與公民的關(guān)系方面發(fā)生了質(zhì)的變化。行政民主成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。世界范圍內(nèi)，公民有組織地參與公共事務(wù)以及第三部門(mén)的建立推動(dòng)了民主化進(jìn)程。公民參與已成為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性行為。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與政治”，并把它作為推進(jìn)中國(guó)特色民主政治的重要內(nèi)容?？倳?shū)記在十七大報(bào)告中指出：堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。公民參與是加強(qiáng)行政監(jiān)督，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的有效手段，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，是行政決策科學(xué)化、政治民主化的保證，對(duì)建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治文明有著重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督體制下公民政治參與的現(xiàn)狀及問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在鼓勵(lì)公民參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。但目前還存在亟須解決的問(wèn)題：在公共政策制定過(guò)程中公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng)，公民參與的廣度、深度還不夠，公民參與制度化保障還不健全，公民參與政治的渠道不暢等。

摘要：在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性，而這離不開(kāi)劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實(shí)行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索并提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性，保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性，實(shí)施行政監(jiān)督的主體要具有人民性，開(kāi)展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性等。今天，梳理和分析這一時(shí)期劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的啟示性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：淮北抗日根據(jù)地；劉瑞龍；行政監(jiān)督

抗戰(zhàn)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所領(lǐng)導(dǎo)下的各個(gè)抗日根據(jù)地也呈現(xiàn)出清正廉潔的現(xiàn)象，讓苦難的民眾看到了民族復(fù)興的新希望和社會(huì)發(fā)展的新前途。以當(dāng)時(shí)的淮北抗日根據(jù)地為例，其廉政建設(shè)除了體現(xiàn)在以黨的組織為載體的權(quán)力體系運(yùn)行的規(guī)范有序之外，還特別表現(xiàn)在黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。而這離不開(kāi)當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻(xiàn)，例如為了預(yù)防和遏制根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時(shí)的失范乃至失效行為，他十分注重實(shí)施行政監(jiān)督，并且在實(shí)踐中形成了豐富的行政監(jiān)督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，既有助于推進(jìn)黨史人物的研究，更對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的參考、借鑒價(jià)值。

一、啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性

黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的形成之所以具有正當(dāng)合法性，根本上在于其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所讓渡的部分權(quán)利而凝結(jié)成的。同樣，行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程要規(guī)范有序、結(jié)果要合理有效，也歸根結(jié)底取決于是否實(shí)現(xiàn)政治的民主以使行政權(quán)力運(yùn)作成為有限的權(quán)力運(yùn)作、行政權(quán)力作用的客體成為權(quán)利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰(zhàn)期間根據(jù)地的行政權(quán)力的運(yùn)行還承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍就非常重視民主政治對(duì)行政監(jiān)督的重要性，多次表達(dá)了民主政治是實(shí)施有效行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區(qū)黨委書(shū)記聯(lián)席會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)谒龅摹短K皖邊區(qū)的群眾工作》報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主以反對(duì)貪污就是目前斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容之一。1943年2月的淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議的講話中更是明確“徹底實(shí)施民主政治是今后完成任務(wù)的基本環(huán)節(jié)”[2]206，認(rèn)為缺乏民主元素的行政權(quán)力運(yùn)行只會(huì)直接導(dǎo)致“政府相當(dāng)孤立”“沒(méi)有老百姓對(duì)政府的嚴(yán)格監(jiān)督，干部容易腐化，難于進(jìn)步”[2]208，以及從根本上影響未來(lái)的民主共和國(guó)的建立，“真的縣區(qū)鄉(xiāng)都不能把民主搞好，即無(wú)資格做到民主共和國(guó)的建立，今天的抗日民主根據(jù)地就是將來(lái)民主共和國(guó)的基石”[2]208。就為何行政權(quán)力運(yùn)行中民主缺位從而致使監(jiān)督流于形式，劉瑞龍進(jìn)行了深刻的剖析，指出既與行政權(quán)力運(yùn)行所處的外政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲（例如總體處于一個(gè)封建官僚的國(guó)度，舊官僚習(xí)氣的影響依然根深蒂固）有關(guān)；也離不開(kāi)行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲，諸如行政權(quán)力形式主體民主教育不夠和運(yùn)用民主的能力不足、行政權(quán)力運(yùn)行中某些授予環(huán)節(jié)的錯(cuò)位等。同時(shí)，劉瑞龍也就如何大力發(fā)展民主政治以有效實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督進(jìn)行了艱辛的探索和實(shí)踐。（一）大力加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主教育作為行政權(quán)力運(yùn)行的形式主體，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有民主的意識(shí)和素養(yǎng)以及運(yùn)用民主的能力，直接影響著行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)合理性，也關(guān)乎行政權(quán)力能否自覺(jué)接受監(jiān)督而成為保障、維護(hù)人民利益的權(quán)力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區(qū)行政公署創(chuàng)辦的《政府工作》所寫(xiě)的發(fā)刊詞中，劉瑞龍就強(qiáng)調(diào)“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識(shí)的鍛煉與修養(yǎng)，這個(gè)問(wèn)題已成為今天政府工作中的嚴(yán)重問(wèn)題”[2]70。同年在行署的施政報(bào)告《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》中，指出除“戰(zhàn)斗的”“廉潔的”之外“民主的”也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所必須具備的工作作風(fēng)。如何進(jìn)行民主教育，劉瑞龍認(rèn)為可以采用整風(fēng)輪訓(xùn)的方法進(jìn)行，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部懂得民主的基本知識(shí)諸如民主的戰(zhàn)略意義及其怎樣領(lǐng)導(dǎo)民主、進(jìn)行民主生活等；也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和提高，從而認(rèn)識(shí)到行政人員威信的樹(shù)立不是依靠威力、特權(quán)而是主要“靠民主的運(yùn)用”[2]310?？梢?jiàn)，民主教育是推進(jìn)當(dāng)時(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督現(xiàn)代化的重要舉措，它有助于消除中國(guó)古代行政監(jiān)察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。（二）積極實(shí)施邊區(qū)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的民主化改造徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號(hào)而更是必行的政策，從而解決現(xiàn)實(shí)中因“左”的包辦而致使三三制流于形式這類現(xiàn)象的滋生；健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)特別是使參議會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，并將其視為判斷各級(jí)政權(quán)是否真正實(shí)現(xiàn)民主的標(biāo)志之一；建立各級(jí)行政委員會(huì)，使行政權(quán)力在運(yùn)行中堅(jiān)持和實(shí)踐民主集中制的原則；加強(qiáng)基層行政建設(shè)，實(shí)行民主改造；等等。上述的民主化改造，就是要促使根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定和實(shí)施公共政策及社會(huì)管理過(guò)程中處于一種民主化的常態(tài)狀態(tài)中。（三）嚴(yán)格開(kāi)展反官僚主義為主要內(nèi)容的整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的“官僚主義”雖然不能等同于“腐敗”，但是它易割裂行政權(quán)力與群眾的聯(lián)系，使權(quán)力在行使和運(yùn)用中有意或無(wú)意地回避了民眾的監(jiān)督。對(duì)于淮北抗日根據(jù)地黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認(rèn)為這既有客觀的原因，也有主觀的原因。客觀的原因在于過(guò)去封建官僚政治陳規(guī)陋習(xí)的影響和人民政治文化水平低；主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權(quán)的本質(zhì)。而要克服政權(quán)中的官僚主義，除認(rèn)真實(shí)行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)必須開(kāi)展整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)，在政權(quán)內(nèi)部從每一個(gè)組織、每一個(gè)干部著手實(shí)施“三個(gè)批評(píng)”即“同志的自我批評(píng)，同志之間的相互批評(píng)及領(lǐng)導(dǎo)的自我批評(píng)”[2]359的有機(jī)結(jié)合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒(méi)有民主精神就是官僚主義”[4]316，因此，開(kāi)展反官僚主義就是旨在促進(jìn)行政權(quán)力的形式主體能夠自覺(jué)地樹(shù)立、實(shí)踐民主精神和平等精神。（四）著力推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化黨政不分，一方面影響了黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的形象，從而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面，也變相地意味著各級(jí)黨委監(jiān)督行政權(quán)力的喪失。要充分發(fā)揮黨對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督功能，更在于以黨政行為的民主化來(lái)示范、帶動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行的民主化，這就務(wù)必需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下理順黨政關(guān)系。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了探索，提出了一些有價(jià)值性的思想。如認(rèn)為黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事包辦代替式的領(lǐng)導(dǎo)，要尊重政權(quán)工作的獨(dú)立性；黨委對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過(guò)自己的黨員及其黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的決議；各級(jí)政權(quán)中黨的組織要監(jiān)督、指導(dǎo)行政權(quán)力對(duì)黨的政策的執(zhí)行，而不是公開(kāi)命令式的；黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及黨員要成為貫徹執(zhí)行政權(quán)法令、決議的模范[2]213-215；等等。

二、保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性

當(dāng)前，我國(guó)行政監(jiān)督已初步形成多層次、多方位、“撒網(wǎng)式”的監(jiān)督格局，在反腐倡廉工作中發(fā)揮了積極作用。但也不可否認(rèn)，各種監(jiān)督尚未充分形成合力，監(jiān)督力度不夠和效果不佳的問(wèn)題仍然比較突出，進(jìn)一步探索提高監(jiān)督整體效能的有效途徑，真正把各種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來(lái)，仍然是一個(gè)重要問(wèn)題。2009年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的對(duì)象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規(guī)定，表明了問(wèn)責(zé)制度在領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中的重要地位與作用，也為在公共行政監(jiān)督體系建構(gòu)中，如何理解與發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的應(yīng)有作用起到重要的推動(dòng)作用。本文擬在分析行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵、行政問(wèn)責(zé)與其他監(jiān)督方式的關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討如何能使行政問(wèn)責(zé)與其他監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，建構(gòu)以行政問(wèn)責(zé)為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，以期形成監(jiān)督合力。

一、行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵

行政問(wèn)責(zé)一說(shuō)古已有之，它是隨著官僚政治的產(chǎn)生而產(chǎn)生的?！睹献?#8226;公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責(zé)者，不得其言者去。”說(shuō)明擔(dān)任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責(zé)，就應(yīng)該主動(dòng)辭職;擔(dān)任諫官的，倘若有言不諫，也應(yīng)該辭職。而在當(dāng)今，關(guān)于什么是行政問(wèn)責(zé)，在我國(guó)目前的法律法規(guī)中還沒(méi)有統(tǒng)一的解釋，一些地方政府出臺(tái)的關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的辦法也多各有所側(cè)重。在行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵中，問(wèn)責(zé)是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當(dāng)前，對(duì)于行政問(wèn)責(zé)的理解經(jīng)常存在兩方面分歧:一是行政問(wèn)責(zé)的主客體界定;二是行政問(wèn)責(zé)的“責(zé)”的界定。

1．行政問(wèn)責(zé)的主客體界定

對(duì)于行政問(wèn)責(zé)主體的理解中主要有兩類觀點(diǎn)，一是認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)是行政系統(tǒng)對(duì)其行政人員的問(wèn)責(zé)，屬于同體問(wèn)責(zé);二是認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及公眾對(duì)政府及其行政人員的問(wèn)責(zé)，屬于異體問(wèn)責(zé)。當(dāng)前我們所實(shí)行的行政問(wèn)責(zé)，主要是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的運(yùn)作來(lái)完成的，可以說(shuō)它主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督方式;但是，同體問(wèn)責(zé)將自律的政府視為實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的積極主體，忽視了來(lái)自政府部門(mén)之外的動(dòng)力和壓力。雖然在整個(gè)問(wèn)責(zé)主體體系中，行政系統(tǒng)應(yīng)該是居于主導(dǎo)地位的，但行政系統(tǒng)外的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織、公民與媒體等問(wèn)責(zé)主體的作用也絕不可忽視。也就是說(shuō)，完整的行政問(wèn)責(zé)主體應(yīng)包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)兩種形式。行政問(wèn)責(zé)的客體是指，須為相關(guān)行政事務(wù)做出解釋、接受質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個(gè)人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔(dān)行政責(zé)任;個(gè)人客體則是指行政人員以其個(gè)人名義承擔(dān)行政責(zé)任，它又可以根據(jù)身份的不同分為行政領(lǐng)導(dǎo)客體和一般公務(wù)員客體兩類，行政領(lǐng)導(dǎo)客體主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級(jí)政府首長(zhǎng)及各職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)。

2．行政問(wèn)責(zé)的責(zé)任體系

摘要：我國(guó)現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在著一些不足，主要表現(xiàn)為公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng)，各個(gè)監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位；公民參與政治的制度建設(shè)不完善，法律法規(guī)不健全；公民參與政治的渠道不足；缺失公民社會(huì)的大環(huán)境等。這些問(wèn)題的存在影響政府行政效率和決策的科學(xué)化、民主化。為此必須通過(guò)加強(qiáng)公民意識(shí)教育；完善制度建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效；拓寬公民參與政治的渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化；積極營(yíng)造公民社會(huì)等途徑來(lái)解決。

關(guān)鍵詞：公民參與；行政監(jiān)督；行政效率

20世紀(jì)中葉前后，一些國(guó)家的公共行政領(lǐng)域發(fā)生了變化，公共行政由“等級(jí)為中心”向以“公民為中心”轉(zhuǎn)變，政府所扮演的角色以及政府與公民的關(guān)系方面發(fā)生了質(zhì)的變化。行政民主成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。世界范圍內(nèi)，公民有組織地參與公共事務(wù)以及第三部門(mén)的建立推動(dòng)了民主化進(jìn)程。公民參與已成為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性行為。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與政治”，并把它作為推進(jìn)中國(guó)特色民主政治的重要內(nèi)容?？倳?shū)記在十七大報(bào)告中指出：堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。公民參與是加強(qiáng)行政監(jiān)督，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的有效手段，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，是行政決策科學(xué)化、政治民主化的保證，對(duì)建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義政治文明有著重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)行政監(jiān)督體制下公民政治參與的現(xiàn)狀及問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在鼓勵(lì)公民參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。但目前還存在亟須解決的問(wèn)題：在公共政策制定過(guò)程中公民參與的主體意識(shí)不強(qiáng)，公民參與的廣度、深度還不夠，公民參與制度化保障還不健全，公民參與政治的渠道不暢等。

摘要：行政監(jiān)督工作是一個(gè)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,在對(duì)基本命題認(rèn)識(shí)分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的角度對(duì)行政監(jiān)督有效性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

1對(duì)基本命題的認(rèn)識(shí)

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識(shí)，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會(huì)加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于行政監(jiān)督過(guò)程中普遍存在的對(duì)腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價(jià)值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問(wèn)題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢(qián)交易的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，卻從來(lái)不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

1對(duì)基本命題的認(rèn)識(shí)

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識(shí)，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會(huì)加速擴(kuò)展?？梢钥隙ǎ诂F(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于行政監(jiān)督過(guò)程中普遍存在的對(duì)腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價(jià)值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問(wèn)題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢(qián)交易的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，卻從來(lái)不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預(yù)的辦法來(lái)增加私人企業(yè)的利潤(rùn)，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項(xiàng)會(huì)使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會(huì)公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(dòng)(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強(qiáng)化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動(dòng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)成本，理論和實(shí)踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國(guó)當(dāng)前背景下又會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化人們擇業(yè)時(shí)對(duì)行政工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)。即便如此，行政行為的正當(dāng)性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動(dòng)（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問(wèn)題由于公共信息不對(duì)稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對(duì)行政監(jiān)督做制度安排

摘要：行政監(jiān)督工作是一個(gè)十分復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,在對(duì)基本命題認(rèn)識(shí)分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的角度對(duì)行政監(jiān)督有效性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

1對(duì)基本命題的認(rèn)識(shí)

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識(shí)，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會(huì)加速擴(kuò)展?？梢钥隙ǎ诂F(xiàn)代社會(huì)中，對(duì)于行政監(jiān)督過(guò)程中普遍存在的對(duì)腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價(jià)值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問(wèn)題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢(qián)交易的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，卻從來(lái)不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析