一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是行政體制、行政組織、行政機構(gòu)和行政人事資源等物質(zhì)性客觀要素之間關(guān)系的存在和運作方式，是行政體系的客觀形式。廣義的講，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境因素也是行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的要素。因為，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結(jié)構(gòu)，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機構(gòu)的設(shè)置、行政人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境的狀況。

行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。比如，一個社會是選擇民主的還是獨裁的行政體制，在行政組織、行政機構(gòu)和行政人事資源的配置等方面的狀況也是完全不同的。相反，行政組織、機構(gòu)和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質(zhì)，行政體制的優(yōu)劣也必須通過行政組織、機構(gòu)以及行政人事資源配置等要素體現(xiàn)出來。因此，行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素之間的相互聯(lián)系和相互影響構(gòu)成了一個動態(tài)的、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整體。

行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點，立足于改革和創(chuàng)新，重在實效。它涵蓋著不同的層面，涉及到方方面面，是當(dāng)前我國整個改革進程中日益引起人們關(guān)注的熱點，也是改革總體推進中一個至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會化大生產(chǎn)的深入展開，對日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強烈的必需，科學(xué)化管理的需求日益上升。實踐證明管理者素質(zhì)的高低，在極大程度上影響著政務(wù)效率與質(zhì)量。對新時期行政管理科學(xué)化問題的探討具有十分重要意義。

一、行政管理要達到理想的管理效果

管理是一個歷史范疇，其作為實踐是歷經(jīng)無數(shù)人的努力，步步演變，才走向科學(xué)化。從最初的經(jīng)驗管理發(fā)展到工業(yè)化時期的泰羅制和福特制管理，管理開始進入科學(xué)管理時期，科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個人最高的效率，實現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的?，F(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢性變化，行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。其次，是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次，是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強調(diào)硬性行政命令約束，管理思維是非此即彼，容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性，管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，從而達到理想的管理效果。第四，從無風(fēng)險管理發(fā)展為危機管理。不僅僅是管理模式在變，管理的指導(dǎo)思想也在變。如“鯰魚效應(yīng)”和“木桶原理”，面對被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問題的差異，最薄弱的那一個環(huán)節(jié)，可能會導(dǎo)致管理上的麻煩與致命傷。因此，一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進入手，去提升整體的管理績效。只有經(jīng)常性檢查，經(jīng)常性抓落實，抓責(zé)任制的貫徹才會獲得滿意的管理效果?，F(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者，如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個學(xué)習(xí)型的組織，已是十分迫切的問題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為，被管理者一次充電，受益終生，知識、才能運用只須儲備一次，便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行行政管理存在的誤區(qū)

當(dāng)前，一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開會、管理就是收費、協(xié)調(diào)就是喝醉”，一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實是行政管理庸俗化的表現(xiàn)，是一認(rèn)識誤區(qū)，在這種指導(dǎo)思想下進行管理將貽害無窮。首先，將開會布置任務(wù)，理解為科學(xué)決策的替代，這首先是管理者的悲哀。這種錯誤的認(rèn)識容易造成“會?！边B綿，管理者開了會就等于事情完成了，長此以往，落實工作成為頑癥。而沒有落實的政策一切都是空的，管理的效能無從體現(xiàn)。其次，管理的中心任務(wù)是什么，把管理權(quán)限混同于單項財權(quán)行使、賺錢的行為，這是極端簡單化的表現(xiàn)。的確，好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟效益與社會效益，但管理不是為了收費了事。這是管理導(dǎo)向的錯誤，會造成管理可有可無，機構(gòu)形同虛設(shè)，人浮于事，最終斷送了事業(yè)。再次，協(xié)調(diào)就是喝醉，這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然，協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進行平衡，對各方傾向、意見進行妥協(xié)，但絕對不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度，認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛，有否貫徹執(zhí)行則無人問津。這種錯誤的認(rèn)識容易造成“文山”現(xiàn)象，管理者須簽閱大量的文件，哪有時間、精力去真正管理呢？其實，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是為管理準(zhǔn)備了一些基本前提、準(zhǔn)備了一些條件，這只是管理的開始，實際上，被管理者是否自覺執(zhí)行這些規(guī)章，這需要監(jiān)控、需要調(diào)研，這都是管理題中之義。制訂過多的規(guī)章等于沒有規(guī)章，因此，規(guī)章過濫也會影響管理的效能。

三、加快行政體制改革是促進政府管理創(chuàng)新的基本措施

一、從財政的視角看行政機構(gòu)改革的必要性

只要有國家存在,有關(guān)政府行政機構(gòu)改革的問題,無論是對財政理論研究來說,還是對財政管理實踐來說都是一個永恒的話題。首先,從合理確定政府活動范圍看,政府的活動范圍說到底是一個財政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國王,他們便請求神給他們派一位國王。神說:“有了國王他就會拿走你們的一部分財富,你們要國王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因為我們要國王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進行仲裁?！边@個故事說明:人們在一定區(qū)域內(nèi)的社會中生活就離不開具有最高權(quán)威的管理機構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會成員分享社會產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會產(chǎn)品也越多。因此,人們在多大程度上需要政府,需要政府做些什么?便成為了財政研究的一個最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔(dān)國防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠遠不止這些。政府的職能在不斷擴大,政府的機構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財政理論到現(xiàn)代的財政理論,無不把合理確定政府活動范圍作為財政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展初期的要求,提出了“廉價政府”的理論;主張國家干預(yù)的現(xiàn)代財政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅持市場配置資源的基礎(chǔ)上,針對市場缺陷來確定政府職能;我國的社會主義財政理論則根據(jù)計劃經(jīng)濟由政府直接進行資源配置的要求,提出了政府財政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動范圍和建立起來的政府職能機構(gòu)是會有明顯不同的。但有一點卻是相同的,那就是:政府活動范圍的確定和相應(yīng)的行政機構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會經(jīng)濟條件和社會成員對政府的要求相一致。這便是財政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,比例不協(xié)調(diào)則會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。就我國而言,改革開放以來,經(jīng)濟的市場化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢,然而我國政府的行政機構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計劃經(jīng)濟的痕跡,許多管理部門無論是對國有企業(yè)的機制轉(zhuǎn)換,還是對市場經(jīng)濟的運行和非公有制經(jīng)濟的發(fā)展都造成了過多的干預(yù)。因此我國這次行政機構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟運行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計政府的各職能部門,以建立起一個與社會主義市場經(jīng)濟運行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動范圍,政府的行政機構(gòu)可以根據(jù)社會經(jīng)濟的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機構(gòu)不斷擴張的事實。無論是中國封建時代的國家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進行過“精兵簡政”。事實上,政府行政機構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國家政府的利益并不完全一致。政府高層有時出于執(zhí)政的需要會提出壓縮行政機構(gòu)的要求,但不久,行政機構(gòu)又會慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財政理論研究和財政管理中的長期的課題。一位美國的財政研究人員曾說,本世紀(jì)以來,美國的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會計和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財政預(yù)算約束機制來控制行政機構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟體制改革以來,我國出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級風(fēng),縣要升級為市,縣級市要升級為地級市,省直轄市要計劃單列或升級為國家級的直轄市。升級的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動機,行政區(qū)劃的升級必然會有相應(yīng)的行政機構(gòu)升級,每一位行政干部的行政級別都會隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級和行政機構(gòu)及干部的行政級別提高后,機構(gòu)膨脹也就隨之開始,增加辦事機構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財政困難也因此而加深。今天,面對著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機構(gòu),是必然會激化社會矛盾的。因為財富創(chuàng)造者的減少和財富消耗者的增加對任何一個國家來說都是一種災(zāi)難。我們強調(diào)這種行政機構(gòu)膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動,無論在哪一個國家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場經(jīng)濟的推進,每一個人對個人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動力也是很強的。因此,要控制行政機構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財政作為一個國家行政機構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機構(gòu)膨脹制度上和財力上的約束者。然而,我國行政機構(gòu)的擴張往往不受財政的約束,這主要同財政的權(quán)限有關(guān),財政沒有高于行政機構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財政也不可能具有高于同級行政機構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財政預(yù)算對政府或行政機構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達國家,如果政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強行擴張行政機構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因為任何人都無權(quán)也無法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達國家,政府行政部門因經(jīng)費不足而減少活動甚至關(guān)門的事時有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個人,再貧困的地區(qū),行政機構(gòu)也會膨脹,財政局長到處借錢發(fā)工資,也不能精簡機構(gòu)。

當(dāng)然,如果任何渠道都無法為行政機構(gòu)的膨脹提供資金,機構(gòu)的膨脹也是難以成為事實的。但是,我國的行政機構(gòu)膨脹卻可以從非財政渠道籌集到資金,這就為行政機構(gòu)的擴張創(chuàng)造了條件。作為一個行政機構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\用,就可以進行創(chuàng)收。事實上,很多地方特別是貧困地區(qū),財政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計,我國目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進入了行政機構(gòu),對行政機構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進作用。用這種方式支撐行政機構(gòu)的擴張,社會經(jīng)濟為此付出的代價就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員貪污腐敗提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財政的可支配收入增加,還會刺激行政機構(gòu)的進一步膨脹,給財政造成新的負(fù)擔(dān)。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在和發(fā)展的要求而建立起來的國家和社會公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長過程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來，直到今天，人們還常常對行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國新的學(xué)科分類來看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個門類之下，這是唯一一個“一女二夫”的學(xué)科。從這一點可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨立性沒有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒有證明其獨立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個各種理論或?qū)W說的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒在實用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會獲得充分的機遇。可見，對行政學(xué)的研究對象進行一些哲學(xué)分析已成為一個迫切的理論課題。因為，公共行政的實踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機臆造的學(xué)說中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨立的學(xué)科體系的努力如果沒有關(guān)于這門科學(xué)的研究對象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說，直到今天，我們還需要對行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是行政體制、行政組織、行政機構(gòu)和行政人事資源等物質(zhì)性客觀要素之間關(guān)系的存在和運作方式，是行政體系的客觀形式。廣義的講，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境因素也是行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的要素。因為，行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結(jié)構(gòu)，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機構(gòu)的設(shè)置、行政人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質(zhì)環(huán)境的狀況。

行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。比如，一個社會是選擇民主的還是獨裁的行政體制，在行政組織、行政機構(gòu)和行政人事資源的配置等方面的狀況也是完全不同的。相反，行政組織、機構(gòu)和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質(zhì)，行政體制的優(yōu)劣也必須通過行政組織、機構(gòu)以及行政人事資源配置等要素體現(xiàn)出來。因此，行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素之間的相互聯(lián)系和相互影響構(gòu)成了一個動態(tài)的、系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)整體。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在和發(fā)展的要求而建立起來的國家和社會公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長過程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來，直到今天，人們還常常對行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國新的學(xué)科分類來看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個門類之下，這是唯一一個“一女二夫”的學(xué)科。從這一點可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨立性沒有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒有證明其獨立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個各種理論或?qū)W說的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒在實用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會獲得充分的機遇。可見，對行政學(xué)的研究對象進行一些哲學(xué)分析已成為一個迫切的理論課題。因為，公共行政的實踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機臆造的學(xué)說中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨立的學(xué)科體系的努力如果沒有關(guān)于這門科學(xué)的研究對象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說，直到今天，我們還需要對行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在和發(fā)展的要求而建立起來的國家和社會公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長過程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來，直到今天，人們還常常對行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國新的學(xué)科分類來看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個門類之下，這是唯一一個“一女二夫”的學(xué)科。從這一點可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨立性沒有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒有證明其獨立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個各種理論或?qū)W說的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒在實用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會獲得充分的機遇?？梢?，對行政學(xué)的研究對象進行一些哲學(xué)分析已成為一個迫切的理論課題。因為，公共行政的實踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機臆造的學(xué)說中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨立的學(xué)科體系的努力如果沒有關(guān)于這門科學(xué)的研究對象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說，直到今天，我們還需要對行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

內(nèi)容提要：行政體系是適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在和發(fā)展的要求而建立起來的國家和社會公共事務(wù)管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機構(gòu)、行政人事資源等要素構(gòu)成的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（二）由行政權(quán)力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構(gòu)成的主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務(wù)、行政責(zé)任、行政人格等要素構(gòu)成的價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的總體。

行政學(xué)已經(jīng)歷了一百多年的成長過程，但是，完整的行政學(xué)學(xué)科體系尚未建立起來，直到今天，人們還常常對行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科發(fā)生懷疑。從我國新的學(xué)科分類來看，行政學(xué)被掛靠在政治學(xué)和管理學(xué)兩個門類之下，這是唯一一個“一女二夫”的學(xué)科。從這一點可以看出：第一，行政學(xué)的學(xué)科獨立性沒有得到人們的普遍認(rèn)同；第二，行政學(xué)自身在學(xué)科建設(shè)方面沒有證明其獨立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學(xué)迄今還是一個各種理論或?qū)W說的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒在實用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對策性思考總是把學(xué)科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對行政學(xué)的發(fā)展提出了日益強烈的要求，而行政學(xué)的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認(rèn)同的情況下才會獲得充分的機遇?？梢?，對行政學(xué)的研究對象進行一些哲學(xué)分析已成為一個迫切的理論課題。因為，公共行政的實踐只有在科學(xué)理論的指導(dǎo)下者健全的，科學(xué)理論如果能在各種各樣隨機臆造的學(xué)說中脫而出，取決于行政學(xué)學(xué)科體系的建立和完善，而建立行政學(xué)獨立的學(xué)科體系的努力如果沒有關(guān)于這門科學(xué)的研究對象的哲學(xué)分析是根本不可能做到的。也就是說，直到今天，我們還需要對行政學(xué)應(yīng)當(dāng)研究什么，它的研究對象的內(nèi)容和邊界在什么地方，等等問題，作以哲學(xué)的思考?；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對公共行政體系結(jié)構(gòu)作一哲學(xué)解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。

一行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)

把與人類社會相關(guān)的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認(rèn)識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內(nèi)容。從事國家與社會公共事務(wù)管理的行政體系也不例外，它是由客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構(gòu)成的一種特定的有機整體。

行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務(wù)的膨脹，提出了設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構(gòu)來管理國家和處理社會公共事務(wù)的要求。當(dāng)然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內(nèi)職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當(dāng)高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。

現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關(guān)系上來認(rèn)識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結(jié)構(gòu)、構(gòu)成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關(guān)系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)、主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和價值結(jié)構(gòu)系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學(xué)分析的結(jié)果，也是追求行政體系不斷科學(xué)化、合理化的理論前提。

為深入貫徹《中共**市委、**市人民政府、**警備區(qū)關(guān)于進一步加強本市民防工作的若干意見》，以及第五次全國人防會議和本市民防工作會議精神，努力建設(shè)具有中國特色、**特點的現(xiàn)代化民防，按照國家和本市深入推進依法行政和加強法治政府建設(shè)的總體要求，現(xiàn)就加快推進本市民防依法行政體系建設(shè)提出如下意見：

一、充分認(rèn)識加快推進民防依法行政體系建設(shè)的重大意義

1、是貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的需要。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，提出我國全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則、具體目標(biāo)、主要任務(wù)和措施要求。市政府為此印發(fā)《**市貫徹實施國務(wù)院〈全面推進依法行政實施綱要〉的意見》，明確本市貫徹落實的具體實施意見，又相繼提出了一系列深入推進依法行政的目標(biāo)要求和任務(wù)措施。這是新時期**民防全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的行動綱領(lǐng)和目標(biāo)要求。

2、是嚴(yán)格執(zhí)行民防法律法規(guī)規(guī)章以及會議文件要求的需要?！度嗣穹揽辗ā奉C布實施后，本市以貫徹該法為契機，相繼制定了《**市民防條例》、《**市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章，明確了民防部門的各項管理職能和法定職責(zé)。中共中央、國務(wù)院、中央軍委印發(fā)《關(guān)于加強人民防空工作的決定》，提出“依法建設(shè)、依法管理”是人防建設(shè)的基本原則，第五次全國人防會議明確提出要大力推進由傳統(tǒng)的以行政命令為主的管理模式向現(xiàn)代的依法管理模式轉(zhuǎn)變，市委3號文和本市民防工作會議進一步提出要全面推進民防依法行政。上述法律、法規(guī)、規(guī)章以及會議文件確定的工作原則和要求，是民防部門推進依法行政的主要依據(jù)和職責(zé)任務(wù)。

3、是加快推進新時期**民防事業(yè)發(fā)展的需要。在市委、市政府和**警備區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)下，近年來民防事業(yè)迎來了跨越式發(fā)展的難得機遇。在發(fā)展理念上，明確了民防事業(yè)要以人為本、兩防一體、科教興業(yè)。在發(fā)展戰(zhàn)略上，明確了要把握“一條主線”、推進“三個融合”、建設(shè)“六大體系”、落實“四項保障”。在改革措施上，以民防部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，積極探索內(nèi)部管理體制改革，實行政企分開、政事分開、管辦分離。以民防法制為保障，建設(shè)管理規(guī)范、辦事高效的依法行政體系是體現(xiàn)發(fā)展理念、實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略與保障改革措施順利推進的制度基礎(chǔ)，也是組織指揮、地下防護等其他體系規(guī)范運作、發(fā)揮實效的重要保障。

二、推進民防依法行政體系建設(shè)的主要目標(biāo)

摘要：本文介紹了以德國為代表的西方國家的財稅體制和行政體制，分析了行政體制與財稅體制相分離的情況，指出了在市場經(jīng)濟條件下提高財政效率的辦法，并在此基礎(chǔ)上批評了試圖重新劃分行政區(qū)劃來提高財政效率的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃/地方財政/效率

近年來，隨著由國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革帶來的市場化進程的進一步深入，對地方財政體制以及與之相對應(yīng)的行政體制改革的制度需求顯得日益突出。中國現(xiàn)有的地方財政體制以及行政體制必須進行比較大的改革，這似乎已經(jīng)是理論界和政策制定部門的共識。一種改革方案是：增加省級行政單位，由省直接管理縣市。同時，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣直接管村，因為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理人員太多，財政危機嚴(yán)重，上級政府無法控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以不如取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這樣的結(jié)果就形成了與世界上大部分國家相同的財政體制：三級行政，三級財政，而且財政和行政是同一的層次。本人認(rèn)為，這種方案是建立在以美國制度為西方發(fā)達國家制度模式代表的表面理解的基礎(chǔ)上的，忽視了一些制度改革的基本理論問題。為此，本文試圖對行政體制和財政體制改革的一些相關(guān)基本理論問題進行討論，為中國地方財政改革的方案選擇排除理論上的誤區(qū)。?。ㄖ荩┑胤阶灾蔚牧瓌t對于世界上大部分西方發(fā)達國家來說，由其建國的歷史特點，基本上是聯(lián)邦制國家。在這些聯(lián)邦制國家，州（?。┦腔镜淖灾螁挝?。州自治主要體現(xiàn)為州的重要事務(wù)由本州人民決定，而聯(lián)邦所擁有的權(quán)力理論上只是州對國家權(quán)力的讓渡。聯(lián)邦（中央）政府無權(quán)改變州（?。┮患壍男姓^(qū)劃，包括決定省府這樣的事情。從財政體制上來說，最早的權(quán)力讓渡形式就是關(guān)稅聯(lián)盟，例如德國的普魯士關(guān)稅聯(lián)盟。由于這樣一個特點，對于大部分西方國家來說，州作為固定的行政單位，其管轄的范圍，立國以后一經(jīng)形成就固定不變。美國最初只有13個州，最后通過購買和擴張，擴大為現(xiàn)在的50個州，但是其已經(jīng)有的州，一經(jīng)形成以后并沒有任何的改變。德國和法國邊境地區(qū)的薩爾州，本來是屬于法國所有，后來通過居民自決，加入德國，成為德國的一個州。東西德統(tǒng)一，也是通過由東德加入西德的方式實現(xiàn)的。最近，德國為勃蘭登堡是否加人柏林市進行居民投票。對于我們相當(dāng)一些中國人來說，自治也許只是西方國家的一種文化傳統(tǒng)，而我的理解是，這是西方國家立國的基本理念。一個通常的誤解是，先有國家，后有國民，而正確的理解是先有國民，后有國家。如果一個國家不是以自治的單位聯(lián)合而成，那么國家本身就沒有民眾授權(quán)的法律基礎(chǔ)。因此，從民意授權(quán)立國的基本原則來說，?。ㄖ荩┳鳛榛咀灾螁挝坏墓茌牱秶遣豢梢酝ㄟ^行政區(qū)改革，而只有通過當(dāng)?shù)鼐用裢镀钡姆绞讲拍芗右愿淖兊摹?/p>

一、行政管轄區(qū)規(guī)模和管理效率的關(guān)系

主張將省行政管轄區(qū)規(guī)模劃小的一個重要的依據(jù)是，中國省的范圍太大，管理沒有效率。劃小就可以提高管理效率。管理的效率以什么為依據(jù)呢，如果以這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平或者說人均GDP為依據(jù)，這種說法就很難找到支持的論據(jù)。就美國來說，各個州的人口和土地面積的范圍就相差很大，并不是小的州就管理得特別好，而大的州就管理得特別槽糕。就德國的情況來說，面積最大的州是南部的巴伐利亞州，目前是德國最富裕的州。人口最多的州是北萊茵——威斯特法倫州，這個州也是德國比較富裕的州。從各國的經(jīng)驗來看，人口規(guī)模大的州富裕的比較多，這是因為在人口自由流動的情況下，人口多的州必定是長期以來經(jīng)濟發(fā)達收入水平比較高的地區(qū)。中國的情況也是一樣的，我們現(xiàn)有的省級行政管理區(qū)從人口和面積規(guī)模來說也是大小不一的，那些小的省（區(qū)）管理得是不是比大的省區(qū)好，這是不言自明的。國外有人經(jīng)常對中國人說，中國落后是因為中國太大了，管理沒有效率，改革也難。這種說法也許本身并無分裂中國的用心，但是大部分中國人聽起來很不舒服。因為并非把中國分成幾個中國就會富了，事情就好辦了，比如許多非洲國家，它們都很小，有的不如我們的一個省大，可是他們并不能富起來。因此，地方政府行政管理的效率從理論上來說，與管理的轄區(qū)大小并沒有必然的相關(guān)關(guān)系。因為管理機構(gòu)是由管理人員組成的，在大的省區(qū)，相關(guān)管理機構(gòu)可以由更多的人組成，而小的省區(qū)，由更少的人組成。行政管理人員和被管理的人口成一定的比例，管理的效率理論上應(yīng)該是相同的。相反的情況是，由于管理的轄區(qū)比較大，更可能形成專門化的管理，而在管理的轄區(qū)比較小的情況下，很難形成專門化的管理，管理的水平相對就比較低，理論上來說，也可能是低效的，尤其是在使用現(xiàn)代信息技術(shù)作為辦公支持系統(tǒng)的情況下，管轄范圍小，會導(dǎo)致設(shè)備使用效率低下。一個簡單的例子是，一個大省可以擁有比較大的防疫監(jiān)督管理機構(gòu)，門類比較齊全的專業(yè)技術(shù)人員和相應(yīng)的設(shè)備，而一個小的省，就不可能做到這一點。所以，為了提高管理效率和專業(yè)化管理水平，省區(qū)單位應(yīng)該是比較大，而不是相反。美國和其它西方國家的州管轄范圍是比我們的省小，但是他們這種情況是歷史形成的，并不是后來改變的結(jié)果。

二、行政體制和財政體制的關(guān)系