行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進州居民健康事業(yè)提供保護"而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無?；驗E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用“全面禁上或全面放開”的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門“為了促進州居民健康事業(yè)提供保護”而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為“合理性”原則，在美國又可解釋為“非專斷、反復無?；驗E用權(quán)力”原則。也就是說：“自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事”。②行政許可權(quán)的構(gòu)成行政許可權(quán)不僅是行政機關發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準權(quán)：行政機關對申請人的許可申請審查斟酌之后，認為符合條件就予以批準，發(fā)放許可證。核準權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標準和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出。例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火，私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個人健康合格證。④行政機關認為適當。只有行政機關認為適當，才可能最終發(fā)放許可證。如果認為核發(fā)許可證不適當，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進州居民健康事業(yè)提供保護"而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無常或濫用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進州居民健康事業(yè)提供保護"而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無常或濫用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進州居民健康事業(yè)提供保護"而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無?；驗E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政機關普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當政府希望對更多的行業(yè)確定標準、對更多的職業(yè)資格確定條件時，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機關承擔的管理任務日益繁雜，標準參差不齊，不可能采用“全面禁上或全面放開”的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因為行醫(yī)行業(yè)個別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因為個別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務好而全面開放這一行業(yè)。恰當?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標準，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務人員提供有效服務。而制定標準及審查相對人是否符合標準、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標準、條件，立法機關往往把具體標準的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機關，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項。這就賦予行政機關在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門“為了促進州居民健康事業(yè)提供保護”而進行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標準。行使許可權(quán)的行政機關有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細的許可條件來實施其職責。例如，在一個地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機關自己判斷和決定的事，因為不同地區(qū)經(jīng)濟、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標準所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為“合理性”原則，在美國又可解釋為“非專斷、反復無常或濫用權(quán)力”原則。也就是說：“自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事”。②行政許可權(quán)的構(gòu)成行政許可權(quán)不僅是行政機關發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準權(quán)：行政機關對申請人的許可申請審查斟酌之后，認為符合條件就予以批準，發(fā)放許可證。核準權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標準和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出。例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火，私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個人健康合格證。④行政機關認為適當。只有行政機關認為適當，才可能最終發(fā)放許可證。如果認為核發(fā)許可證不適當，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個階段：第一階段確定許可標準和條件。要求許可機關在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎設施狀況、財政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實可行、靈活有效的具體許可標準和條件。例如，行政機關在規(guī)定醫(yī)護人員資格許可條件時，必須考慮當?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護人員的普遍素質(zhì)水平，同時還應斟酌當?shù)氐娜丝?、環(huán)境對醫(yī)護人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標準、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標準、條件，如果行政機關認為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當然，許可機關的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復無常或濫用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事"。②

行政許可權(quán)的構(gòu)成

行政許可權(quán)不僅是行政機關發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準權(quán)：行政機關對申請人的許可申請審查斟酌之后，認為符合條件就予以批準，發(fā)放許可證。核準權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標準和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出.例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火,私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個人健康合格證。④行政機關認為適當。只有行政機關認為適當，才可能最終發(fā)放許可證。如果認為核發(fā)許可證不適當，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

拒絕權(quán)：行政機關對相對人的申請審查后，認為不符合許可條件或客觀環(huán)境不允許，可以駁回申請，拒絕發(fā)放許可證。拒絕是一種對相對人申請的否定行為，因此必須履行某些法定程序，如審查、核實，必要時可以公開聽證。而且行政機關應該向申請人說明拒絕理由。我國行政訴訟法目前已把行政機關拒絕發(fā)放許可證的行為列為被訴行政行為，行政機關行使拒絕許可權(quán)隨時可能被訴，盡管很大一部分拒絕權(quán)基于許可機關的自由裁量。中止權(quán)：這項權(quán)力是保證被許可人依法從事許可活動、履行法定義務的重要手段。許可證發(fā)放后，可能出現(xiàn)各種情況，如果許可機關認為被許可人活動超越權(quán)限、服務水平下降、許可數(shù)量增多引起混亂等，可以暫時停止被許可人從事的經(jīng)營許可的活動，限制其行為，這就是行政機關的中止許可權(quán)。中止權(quán)不同于吊銷權(quán)，因而不屬于被訴行為。

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對行政許可進行立法是我國的特色，它設定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關注是對利害關系人的權(quán)利保護制度。由于現(xiàn)實的復雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問題，解決的關鍵就在于正當法律程序的確立。

「關鍵詞」：行政許可聽證正當法律程序

《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》之后，對行政權(quán)力行使加強規(guī)制、對公民權(quán)利予以充分保護的又一部重要法律，被學者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領域為行政機關設立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當法律程序以切實保障公民的合法權(quán)益。

我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準的事項，它的性質(zhì)是公眾事先有這個權(quán)利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國家，一般社會公眾個體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認可，指提供公共服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項。這里的資質(zhì)和能力不是行政機關賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機關予以承認。第四種被稱為核準，指對一些特定的物（設備、設施、產(chǎn)品、物品）進行檢驗、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個參照標準進行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設立需要確定主體資格的事項，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領域和部門。

一、許可—管制中的利益

現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個變化的階段，從十九世紀的“夜警國家”到二十世紀初的“全能政府”再到二十世紀中后期的“有限政府”，這幾個階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀末20世紀初，強化管制是主流，20世紀80年代以后，國際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴格的限制，也體現(xiàn)了相對人或利害關系人的權(quán)利更加得到尊重和保護。

在立法理論上，設定也可以稱為創(chuàng)制、創(chuàng)設，講的是一種制度從無到有的創(chuàng)制活動。它與一般所稱的規(guī)定不同，規(guī)定較多是從有到有，由粗到細，把已有的原則具體化。

從法治的意義上講，行政許可是法律、法規(guī)對公民的權(quán)利和自由規(guī)定了某種限制條件。這些權(quán)利和自由許多是憲法規(guī)定的權(quán)利。對憲法規(guī)定的權(quán)利作限制，必須符合憲法精神和立法法的規(guī)定，通過立法解決，不是任何機關和組織都可以隨意限制的，也不是隨意采取任何形式都可以限制的。由于我國立法體制是一個統(tǒng)一的、分層級的體制，因而，必須從國情為出發(fā)點，對各立法主體的行政許可設定權(quán)進行科學、合理的配置，方可從源頭上對許可加以規(guī)范。下面按照立法權(quán)限的劃分，介紹行政許可設定權(quán)的配置。

一、中央立法的行政許可設定權(quán)

（1）法律的許可設定權(quán)

法律是全國人大及其常委會制定的。全國人大及其常委會是代表人民行使最高國家權(quán)力的機關，也是代表人民意志行使國家立法權(quán)的機關。人民自己的代表機關出于維護公共利益和安全，在某些領域設定許可，決定對某些公民的權(quán)利和自由作必要的限制，符合法治精神。因此，在本法確定的許可范圍內(nèi)，法律可以設定各種形式的行政許可。

（2）行政法規(guī)的許可設定權(quán)

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對行政許可進行立法是我國的特色，它設定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關注是對利害關系人的權(quán)利保護制度。由于現(xiàn)實的復雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問題，解決的關鍵就在于正當法律程序的確立。

「關鍵詞」：行政許可聽證正當法律程序《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復議法》之后，對行政權(quán)力行使加強規(guī)制、對公民權(quán)利予以充分保護的又一部重要法律，被學者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領域為行政機關設立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當法律程序以切實保障公民的合法權(quán)益。我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準的事項，它的性質(zhì)是公眾事先有這個權(quán)利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國家，一般社會公眾個體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認可，指提供公共服務并且直接關系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項。這里的資質(zhì)和能力不是行政機關賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機關予以承認。第四種被稱為核準，指對一些特定的物（設備、設施、產(chǎn)品、物品）進行檢驗、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標準和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個參照標準進行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設立需要確定主體資格的事項，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領域和部門。一、許可—管制中的利益現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個變化的階段，從十九世紀的“夜警國家”到二十世紀初的“全能政府”再到二十世紀中后期的“有限政府”，這幾個階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀末20世紀初，強化管制是主流，20世紀80年代以后，國際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴格的限制，也體現(xiàn)了相對人或利害關系人的權(quán)利更加得到尊重和保護。行政許可制度的社會效果具有二重性，一方面，許可是對社會進行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優(yōu)越性，因為它是一種事前的監(jiān)督和規(guī)范，可以提前將相對人的行為納入進監(jiān)管的視野，減少了行政相對人違法的概率，另一方面，它的缺點也是不可避免的，因為許可的前提是自由受到限制，故而許可設定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項的設立，體現(xiàn)著國家對公民權(quán)利進行保護與限制的權(quán)衡，需要加以限制的事項，往往是可以獲益的事項，無論許可的性質(zhì)是“普遍禁止的解除”，還是“特定權(quán)利的賦予”，其核心都是社會主體對其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對社會公眾而言，就是利益的分配。一項行政許可的法律后果關系到眾多相對人、利害關系人的權(quán)利與義務，因此，我們說行政許可是管制中的利益。從前述五種行政類型來看，許可會在社會上形成不同程度序的競爭局面，特許最強，一般許可次之，認可、核準、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒有數(shù)量的限制以致于不會產(chǎn)生競爭。但從我國當前的許可制度來講，設定許可的目的就在于管制，絕大多數(shù)許可都存在著數(shù)量限制，廣泛地影響著社會公眾的公平競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)等等。享有上述權(quán)利的人我們通常稱之為利害關系人，對利害關系人權(quán)利的有效保護，無疑是正當行政許可制度不可回避的課題。二、利害關系人的權(quán)利保護范圍作為一部較好體現(xiàn)民主意識的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項核心制度，它彰顯了公民在行政法律關系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關注是對利害關系人的權(quán)利保護制度?！缎姓S可法》第三十六條、第四十七條規(guī)定“行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人?！薄ⅰ靶姓S可直接涉及申請人與他人間重大利益關系的，利害關系人享有聽證的權(quán)利”。這里的利害關系通常表現(xiàn)為相鄰權(quán)、競爭權(quán)、環(huán)境權(quán)。在行政許可的過程中，對非行政相對人所主張的相鄰權(quán)、競爭權(quán)、環(huán)境權(quán)的保護機制，一般有兩種，一是行政機關主動考慮相關因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機關設定一定的義務，用義務來保障權(quán)利的實現(xiàn)。第一種機制存在的前提是行政機關及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動地避免錯誤的發(fā)生，但社會常識告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機制則是理性社會的通常手段，以可能出現(xiàn)錯誤為前提，為行政機關設定義務的機制，而告知、聽證制度就是為行政機關設定預防性機制，將其對利益的分配置于陽光之下。為保障公眾權(quán)利，《行政許可法》為行政機關設置了一系列的義務，在這個制度設計中，對相對人（許可申請人）的程序性保障，對其優(yōu)缺點進行判斷在理論上沒有多大的障礙，但對于利害關系人（相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語是“直接關系他人重大利益”、“申請人與他人間重大利益關系”，其中“直接”、“重大”均是對程度的表述，與其相對應的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標準何在？立法上的模糊用語往往導致自由裁量的出現(xiàn)，既然是義務就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關系人對有關行政許可事項往往沒有被告知，更沒有稱述、申辯的機會。因此，就告知、聽證問題為行政機關設計剛性的義務性規(guī)則是發(fā)展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。

三、利害關系人的權(quán)利保護機制我國的《行政許可法》在制定、頒布之時有很多頗具特色的地方，近來，很多學者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實還需要進一步努力[②]，筆者認為，所謂保障與落實是指：告知、聽證制度不僅應當具備其應有的形式，更應當承載一定的內(nèi)在價值，如此才能被稱為正當?shù)男姓S可制度。

對于正當?shù)男姓绦蚺袛鄻藴蕟栴}，爭論久矣，功利主義分析法學派的先驅(qū)邊沁以“增進最大多數(shù)人的最大幸?！弊鳛椤昂饬糠傻暮脡摹钡臉藴?。[③]這種模式認為：程序的正當性在于結(jié)果的有效性，“只要結(jié)果好，過程也就是好的，過程的意義在于結(jié)果之中”[④]，之后的德沃金對此觀點有所修正，但仍是強調(diào)工具性重于其內(nèi)在正義。這種絕對工具主義觀過分強調(diào)了程序立法的形式，而沒能體現(xiàn)對公民權(quán)利保護的內(nèi)在價值，這種思想指導下的程序存在著大量的不正當程序。經(jīng)濟分析法學的代表波斯納及20世紀七十年代的美國聯(lián)邦最高法院將經(jīng)濟效益作為衡量程序正當性的標準，以各方利益之間的量化比較結(jié)果作為判斷標準，表面上看，它讓程序的正當性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當性往往無法用算式計算。我們稱的正當性到底是什么呢？美國法學家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨立價值標準，貝勒斯、馬修相繼進行了深入地分析與論證，以美國憲法上的“正當法律程序”的內(nèi)涵為基礎，提出正當?shù)姆沙绦驊斒蔷哂姓x性的，而正義性就是通過“平等、可預測性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴獲得維護”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅持和論證了程序正義的獨立性，賦予程序內(nèi)在價值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實體、輕程序的錯誤推向另一個極端，極易讓程序變成繁文縟節(jié)而走上形式主義道路，它既可能讓當事人的權(quán)利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護。以上幾種判斷模式分別從不同的角度對行政程序的正當性進行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對化的缺陷。這種缺陷表現(xiàn)在：單一的標準、僵化的規(guī)則無法對繁紛復雜的行政事務做出統(tǒng)一的要求，行政關系中時間、事項、相對人等因素的改變將導致程序正義向其另一面轉(zhuǎn)化。我們知道，行政程序約束的是行政機關而非民眾，這種約束機制的正當性應體現(xiàn)出民主、責任、法治、參與。現(xiàn)代行政的明顯特點是行政程序與實體總是相互交織、同時存在，這就要求我們要根據(jù)不同的行政目標、不同的行政過程判斷相應行政程序的正當性，既要反對程序工具主義又要反對程序本位主義，努力實現(xiàn)程序正義與實體正義的辯證統(tǒng)一。高秦偉老師提出，正當行政程序的判斷基準應當包括以下四組參數(shù)的辯證統(tǒng)一：程序的內(nèi)在價值與外在價值、公平與效率、個人權(quán)利和公共利益、程序正義與實體正義。程序?qū)τ谌魏我环N價值的舍棄，都必須有足夠充分的正當理由予以說明，[⑥]并進而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活，在程序保障與個案需求之間設立一些最低的標準進行調(diào)和，這種最低標準是確保程序正義實現(xiàn)的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當法律程序，對于“最低限度”的認識，學界的分歧也還是有的，二大法系的學者們都對最低限度的要素進行了深入的分析，“三要素說”、“四要素說”、“五要素說”、“六要素說”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說明理由，至于在此過程中產(chǎn)生的異議及其解決機制，應當屬于后行政程序中的權(quán)利救濟問題?！缎姓S可法》將告知、陳述做為行政機關的義務、公民的權(quán)利進行了原則性規(guī)定，但對其適用范圍及其保障的程度（如是否應說明理由、異議產(chǎn)生的制約）未進一步規(guī)定，造成實踐中行政機關的自由裁量余地過大，而過于自由的裁量往往造成權(quán)利保護的缺失、行政權(quán)力的恣意行使。如城市規(guī)劃行政許可中，公民申請建房許可時，相鄰關系人應否被告知？可否提出異議？對提出的異議行政機關應否給予說明？這就關系到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關系，實踐中，建設規(guī)劃部門往往不愿進行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權(quán)出讓許可中，非競爭人（原使用權(quán)人）可否提出異議？實踐中，掛牌出讓公告應當可以解決被告知問題，但原使用權(quán)人及其職工（享有劃撥土地使用權(quán)的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待，不能當然的啟動告知聽證程序，不能產(chǎn)生阻卻行政許可進程的法律效果。又如在排污許可中，環(huán)保部門在審查排污許可申請時，往往只對申請人的條件進行審查，而該許可對相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人可能造成的不利影響，卻無法啟動相應的強制審查機制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無法了解行政許可的過程，更無法通過一個對抗性的機制來維護自己及公眾的權(quán)利，公眾的競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環(huán)境污染、國土資源的破壞、國有資產(chǎn)流失、城市規(guī)劃侵權(quán)事件屢屢發(fā)生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領域，告知、陳述是正當許可程序中公民與行政機關權(quán)利義務關系的紐帶，而正當性則體現(xiàn)在將告知與聽取陳述并說明正當理由做為行政機關的義務予以強調(diào)，這是通過設定義務來保障權(quán)利的積極依法行政方式。當然，競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)涉及到社會主體的具體權(quán)利，而具體權(quán)利的屬性也是可以做出基本的權(quán)重比的，如生命健康權(quán)總是高于獲取財富的權(quán)利，生存權(quán)利總是高于享受娛樂而愉悅的權(quán)利，這種權(quán)重比在正當法律程序的保障下，會在最低的標準下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當性。正當法律程序所承載的價值理念，推動了西方憲政的發(fā)展，成為一條憲法基本原則為世界各國普遍采納。但這一理念在我國仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現(xiàn)在成文法中，《行政許可法》所設定的告知、陳述制度隱約中折射出正當法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關注的、有待進一步確立的“最低限度”。愿我們在立法實踐、行政實踐乃致司法實踐中形成良性互動，在正當法律程序的指引下構(gòu)建起具有我國特色的正當行政許可制度。

注釋[①]參見：《江比新教授在行政許可法培訓班上的講話》，2004年6月29日。[②]應松年：《〈行政許可法〉實施以來所暴露的問題》，政府法制半月刊，2005年第5期。[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國人民大學出處社，2000年版，第186頁。[④]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑤]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑥]高秦偉：《正當行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。