第一章總則

第一條為規(guī)范征地補償爭議裁決行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)依法由省人民政府裁決的征地補償爭議。

法律、法規(guī)對征地補償爭議的裁決另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條省人民政府國土資源行政主管部門負責承辦由省人民政府裁決的征地補償爭議裁決工作。

第四條征地補償爭議先協(xié)調(diào)后裁決，并遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則。

各市國土資源局：

為進一步完善征地補償爭議裁決制度，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權益，現(xiàn)將國土資源部《關于加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》（國土資發(fā)〔20**〕133號，以下簡稱通知）轉發(fā)給你們，并提出如下意見，請一并貫徹實施。

一、認真學習，充分認識征地補償爭議裁決制度的重要性。各地應從保護被征地農(nóng)民和用地者的合法權益、維護社會穩(wěn)定和促進社會主義新農(nóng)村建設高度，認真組織學習，廣泛宣傳，深刻領導精神實質(zhì)，進一步推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的實施。

二、擴大征地補償爭議裁決范圍，切實保護被征地農(nóng)民的合法權益。除對市、縣人民政府批準的征地補償安置方案確定的補償標準有異議可以申請裁決外，對征地補償安置方案涉及的對被征地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認定有異議，以及對區(qū)片綜合地價的適用標準和計算有異議的，都可以申請征地補償爭議裁決。未經(jīng)依法批準的征地補償爭議，不在協(xié)調(diào)裁決范圍。

三、堅持合法性審查與合理性審查并重的原則，保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。協(xié)調(diào)裁決不對經(jīng)依法批準的征地合法性進行審查。在對市、縣人民政府確定的征地補償安置方案進行合法性審查時，應當對其實施過程進行合法性審查。實施過程不合法的，應當予以糾正。切實加強對征地補償安置方案的合理性審查，逐步建立起對被征地農(nóng)民生活水平、地類情況等相關因素的評估調(diào)查機制，量化合理性審查的標準，保護被征地農(nóng)民合法權益。

四、高度重視協(xié)調(diào)工作，加大協(xié)調(diào)力度，力爭通過協(xié)調(diào)解決糾紛、化解矛盾。對于當事人依法申請協(xié)調(diào)和裁決承辦機關依規(guī)定轉送協(xié)調(diào)的案件，應當在規(guī)定期限內(nèi)予以協(xié)調(diào)，并制作書面協(xié)調(diào)意見書送達申請人，協(xié)調(diào)不成的，要告知當事人申請裁決的途徑和期限。

為加強對全市征地補償安置的監(jiān)督工作，維護被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權利人的合法權益，確保征地補償安置工作的順利進行，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《市征地補償安置條例》（以下簡稱《條例》）、《市征地補償實施辦法》（市政府第103號令）、《市人民政府關于印發(fā)〈征地補償安置若干問題暫行規(guī)定〉的通知》（政發(fā)〔〕30號，以下簡稱《暫行規(guī)定》）的規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。

一、監(jiān)督原則

嚴格依法依規(guī)依程序?qū)嵤┱鞯匮a償?shù)脑瓌t；公開、公平、公正實施征地補償?shù)脑瓌t；切實維護被征地農(nóng)民合法權益的原則；及時足額點對點直接撥付補償資金的原則；強力推進拆遷騰地的原則。

二、監(jiān)督內(nèi)容

（一）對征地補償程序的監(jiān)督

充分發(fā)揮區(qū)、縣（市）政府、區(qū)管委會征地補償安置工作的主體作用，對各區(qū)、縣（市）政府，大河西先導區(qū)、區(qū)管委會和政府相關職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施《條例》、市政府第103號令、《暫行規(guī)定》和《市國土資源局關于實施〈市征地補償實施辦法〉有關問題的意見》（國土資政發(fā)〔〕12號）的全過程進行監(jiān)督。

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、房屋土地資源管理局）:

全國推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度座談會之后，按照部的統(tǒng)一部署，各地采取有效措施，積極推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度建設，取得了一定進展。但是，一些地方對推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度還存在著畏難情緒，思想認識不到位，工作缺乏主動性，協(xié)調(diào)裁決制度建設尚未在全國取得突破性進展。為進一步統(tǒng)一思想、提高認識，加快推進征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，及時化解因征地補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛，切實維護社會穩(wěn)定，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、充分認識推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的緊迫性和重要性

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是構建社會主義和諧社會的客觀需要。當前，我國正處在"發(fā)展機遇期"與"矛盾凸顯期"，各種矛盾和糾紛紛繁復雜，突出多變。尤其是隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，因征地補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出，已成為人民群眾日益關心的社會熱點問題。一些地方由于征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度不落實，致使許多因征地補償引發(fā)的矛盾和糾紛得不到及時處理，部分地方甚至發(fā)生了群體性事件，影響了社會的穩(wěn)定。全面推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是建立和完善有效的群眾利益訴求機制和權益保障機制的重要手段,對于引導被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地矛盾，解決征地糾紛，切實維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是實施土地管理法規(guī)、完善征地程序的客觀需要。征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是《中華人民共和國土地管理法實施條例》為解決征地補償安置爭議確立的專門制度。20**年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[20**]28號）又提出了“加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決機制，維護被征地農(nóng)民和用地者的合法權益”。當前，隨著農(nóng)民對征地補償?shù)娜找骊P注和補償標準的不斷提高，在實施征地中發(fā)生的矛盾、糾紛和沖突不斷增加，迫切需要啟動征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決程序，來解決矛盾，化解糾紛，這對于保證土地管理法規(guī)的順利實施、完善征地程序、切實強化國土資源管理部門在實施征地中的社會管理和公共服務職能具有重要意義。

推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是有效化解征地實施中矛盾和糾紛的有效途徑。在市、縣政府實施征地過程中，一旦發(fā)生糾紛，迫切需要上級政府進行協(xié)調(diào)和裁決，盡快解決矛盾，避免曠日持久的訴訟、上訪，甚至激化矛盾，形成群體事件。湖南、重慶和安徽等?。ㄊ校┩菩姓鞯匮a償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的試點，已經(jīng)在化解征地糾紛、維護社會穩(wěn)定，規(guī)范政府行為、完善征地程序，普及法律法規(guī)、保護被征地農(nóng)民合法權益等方面取得了良好效果。國務院領導對試點取得的成效給予了高度評價，對國土資源部全面推進這項工作給予了充分肯定。推行征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度，是法規(guī)有要求，現(xiàn)實有需要，實踐有經(jīng)驗，應當加快進行。

各市、縣人民政府，省政府有關部門：

推行征地補償爭議裁決制度，是建立和完善群眾利益訴求機制和權益保障機制的重要手段,對于引導被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過法定渠道化解征地矛盾，解決征地糾紛，切實維護社會穩(wěn)定具有重要意義。20**年《**省征地補償爭議裁決辦法》開始實施，及時處理和化解了一批因征地補償安置引發(fā)的矛盾和糾紛，為維護被征地農(nóng)民的合法權益和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的作用。但從辦理的案件看，也存在補償標準不合法、補償不到位，甚至擠占、克扣、截留、挪用征地補償費用等問題。經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就進一步做好征地補償爭議裁決中有關工作通知如下：

一、規(guī)范征地補償行為，減少爭議發(fā)生

（一）各級國土資源行政主管部門在編報征地方案時，要組織有關單位和人員進行現(xiàn)場勘測，確定被征土地的類別，提交土地利用現(xiàn)狀圖和勘測定界報告書、勘測定界圖，查明土地權屬狀況，核準需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，核定各類被征地前三年平均年產(chǎn)值，確定補償倍數(shù)。

(二)農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。村民小組經(jīng)營、管理的土地屬于村民小組農(nóng)民集體所有。在土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊）界線，不論是以村委會還是村民小組的名義與農(nóng)戶簽訂農(nóng)業(yè)承包合同的，土地都歸村民小組農(nóng)民集體所有。不得將村民小組農(nóng)民集體所有的土地轉為村農(nóng)民集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。

（三）市、縣人民政府應當根據(jù)國家和省有關規(guī)定，每年公布當?shù)馗黝愞r(nóng)用地前三年平均年產(chǎn)值，作為計算征地補償費用的依據(jù)。

為切實保障被征地農(nóng)民的合法權益，保障經(jīng)濟和社會各項事業(yè)建設用地，清理歷年來征地補償款遺留問題，維護社會安定、穩(wěn)定，根據(jù)省政府《關于加強征地補償管理切實保護被征地農(nóng)民合法權益的通知》（政[]2號），結合本區(qū)實際，制訂開展征地補償款專項清理工作方案如下：

一、范圍和內(nèi)容

對歷年來轄區(qū)內(nèi)所有建設項目用地的征地補償款發(fā)放情況進行清理，對尚未發(fā)放到位的征地補償款組織逐戶發(fā)放，化解長期積存矛盾，維護安定穩(wěn)定。對專項清理中發(fā)現(xiàn)侵占、截留、挪用征地補償安置費用等嚴重違法違紀行為，依法嚴肅查處。

二、專項清理時間安排

（一）準備階段（年12月12日—15日）

1、各鎮(zhèn)（街）、區(qū)國土分局要成立專項清理領導小組，專人負責該項工作。要制定征地補償款專項清理工作方案，并于12月15日前報區(qū)效能辦、區(qū)國土分局、區(qū)審計局備案。

為規(guī)范征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決工作，保護被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》等規(guī)定，結合本省實際，制定本辦。

第一章總則第一條為規(guī)范征地補償安置爭議協(xié)調(diào)裁決工作，保護被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）等規(guī)定，結合本省實際，制定本辦。

第二條本辦法適用于省人民政府批準征地所引發(fā)的補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條對征地補償安置爭議，由爭議所在地市、縣人民政府先行協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，可以依法向省人民政府申請裁決。

省國土資源部門負責承辦由省人民政府裁決的征地補償安置爭議裁決工作。

第四條征地補償安置爭議實行先協(xié)調(diào)后裁決，并遵循合法、合理、公開、高效和便民的原則。

在法院審判工作實踐中，常常會遇到以征地補償作為行政訴訟案由的案件。此類案件的直接表現(xiàn)形式為當事人對征地補償安置協(xié)議的簽訂、履行等有爭議，該類案件問題復雜，矛盾眾多，各地法院執(zhí)行標準也不一致，大家爭議頗多。筆者擬根據(jù)我國相關法律法規(guī)的規(guī)定，并結合實際審判工作經(jīng)歷，談談審理此種類型行政訴訟案件應厘清的幾個問題。

一、征地補償安置協(xié)議是一種行政合同，征地補償案件屬行政訴訟的受案范圍。

近幾年來，隨著城市化進程的不斷深入，征地拆遷工作在全國各地鋪天蓋地陸續(xù)展開，由此而帶來的社會矛盾也不斷涌向法院。征地補償安置協(xié)議糾紛就是其中之一。此類型糾紛主要表現(xiàn)在當事人對征地補償安置協(xié)議的簽訂、履行、變更、解除等過程中。根據(jù)糾紛的表現(xiàn)形式，有些法官認為此類型糾紛屬普通民事合同糾紛，應屬民事訴訟的受案范圍。但筆者認為，此類協(xié)議是一種典型的行政合同，屬行政訴訟的受案范圍。

（一）、征地補償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

征地補償安置協(xié)議是指征地行政主管機關（通常為區(qū)、縣級以上國家土地行政主管部門）為了公共利益的需要，按照法定程序?qū)⒁欢ǚ秶r(nóng)村集體土地所有權轉為國家所有權，并就經(jīng)濟補償、安置等問題與被征地方協(xié)商一致而簽訂的協(xié)議。由此可見，征地補償安置協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)特定的行政管理目標和行政職能，征地補償安置協(xié)議的一方當事人必為行政機關，依《重慶市征地補償安置辦法》第三條第一款“市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府應加強對征地補償、安置工作的領導，土地行政主管部門具體負責實施?！钡囊?guī)定，該行政機關必為市和區(qū)縣（自治縣、市）人民政府的土地行政主管部門。征地補償安置協(xié)議同時還屬于一種合意行為。而根據(jù)方世榮教授在全國高等政法院校法學主干課程教材上對行政合同的定義，我們可知，行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實現(xiàn)特定的行政管理目標和履行行政職能，與相對人之間經(jīng)過協(xié)商，雙方意思表示一致所達成的協(xié)議。根據(jù)該定義標準，結合征地補償安置協(xié)議的簽訂背景、簽訂目的、雙方當事人等要素，我們發(fā)現(xiàn)，征地補償安置協(xié)議是一種典型的行政合同。

（二）、征地補償糾紛屬行政訴訟受案范圍。

論文關鍵詞:征地補償/國家權力/公民權利/合理機制

論文內(nèi)容提要:中國現(xiàn)行征地補償制度起始于中華人民共和國成立以后，在歷部憲法中都有征地之內(nèi)容，但直到82憲法及其修正案通過以來，第一次確立了征地與補償?shù)拇烬X關系，有了較為完整的征地補償憲法規(guī)范。征地補償必須具有憲法明示或認可的公共利益之目的，而非“建設”或“國家建設”，通過正當而合理的征地補償機制和可行的救濟機制平等地保護城鄉(xiāng)公民的土地財產(chǎn)權利，是完善中國征地補償制度不可或缺之因素。征地補償是一項憲法制度。國家享有征地的固有權力。但如同國家享有其他權力一樣，國家行使這項權力必然伴隨著一定的憲法義務與憲法責任。補償就是行使征地權力必須履行的義務，獲得補償則是被征地公民享有的權利。征地補償說到底就是國家和公民之間的權力（利）義務關系。

征地與補償看起來是兩個法律行為，但同屬于一個法律關系并常常見諸于同一法律規(guī)范。（注釋1：如《法國人權宣言》第17條之規(guī)定：財產(chǎn)是神圣不可侵犯之權利，除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不能被剝奪。再如美國憲法第5條修正案之規(guī)定：未經(jīng)正常法律程序不得剝奪人的生命、自由或財產(chǎn)。凡私有財產(chǎn)，非有正當程序，不得收為公用。）有征地必予補償，無補償則無征地，二者是唇齒關系。國家征地直接或間接指向的土地所有者或使用者則往往是公民個人，因此，征地補償?shù)臋嗬x務關系也就是國家與公民之間的權利（力）義務關系?；诖?，如何規(guī)范國家權力，保障公民的權利則是征地補償這一憲法制度所應彰顯的基本價值。本文擬在這一前提下，對中國征地補償制度的理論與實踐作一探討。征地補償是一項憲法制度，由憲法所確立。征地，是憲法授予國家的權力：由國家基于公共利益之需要，依照法律對土地所有者或土地使用者的土地予以征收、收購、征用等；補償，是憲法對國家行使征地權力設定的法定義務與憲法責任。同理，對土地所有者或使用者而言，獲取補償是其應有之權利，而認可并接受國家對其土地的征取則是其不得選擇的義務。

一、征地補償制度在新中國憲法和法律中的發(fā)展

中國現(xiàn)行國家征地補償制度是建立在1949年中華人民共和國建立后，通過憲法和法律所確立的制度之基礎上。建國以來，隨著國家社會、經(jīng)濟、政治諸方面的發(fā)展和憲法與法律的變遷，有著不同的發(fā)展歷史。

1949年，中華人民共和國成立之初，在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中，提出了“中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權，沒收官僚資本歸人民國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護國家的公共財產(chǎn)和合作社的財產(chǎn)，保護工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的經(jīng)濟利益及其私有財產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國?！保ㄗ⑨?：《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第3條。）

提要我國征地補償制度大致可分為三個階段:沒有明確標準階段、規(guī)定年產(chǎn)值標準階段和輔助參考區(qū)片綜合價階段?，F(xiàn)行征地補償制度源于計劃經(jīng)濟時期,存在諸多缺陷:產(chǎn)值倍數(shù)法不科學、補償范圍過窄且分配方式欠妥以及補償原則模糊。經(jīng)過幾年的創(chuàng)新探索,2001年確立的征地制度改革試點地區(qū)取得了一定的改革成果。今后應不斷完善征地補償制度,補償方式采用“公平補償”、擴大補償范圍、建立合理的補償費分配機制以及完善社會保障制度。

關鍵詞:征地補償;歷史變遷;創(chuàng)新探索

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的擴張,農(nóng)用地轉為建設用地是必然趨勢,因此土地征收是各個國家或地區(qū)普遍存在的一種制度(張全景、王萬茂,2003)。在征地過程中如何給予失地農(nóng)民合理的補償、保障他們的合法權益早已成為管理部門和學術界關注的焦點。本文首先回顧我國征地補償制度的歷史變遷,指出我國征地補償制度大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,進而闡述了始于計劃經(jīng)濟時期的征地補償制度在市場經(jīng)濟環(huán)境下暴露出的缺陷。最后研究了幾個征地制度改革試點地區(qū)的創(chuàng)新探索成果,并以此為基礎,提出關于征地補償制度的若干改革構想。

一、我國征地補償制度歷史變遷

我國征地補償制度的歷史變遷,三個階段的主要政策及其核心內(nèi)容具體可分為以下三個階段:

第一階段:1953年12月5日中央政府出臺了新中國第一部較完整的征地制度法規(guī)——《國家建設征用土地辦法》。規(guī)定首次提出了以年產(chǎn)值為標準的補償概念,強調(diào)“評議商定”以及“公平合理”。1958年實施的新《國家建設征用土地辦法》,補償標準的年限發(fā)生變化,補償范圍有所擴大,對補償費的發(fā)放也做了詳細規(guī)定,并且提出了安置失地農(nóng)民的問題。這一階段制度的特點是:補償標準很低,靈活、不具有強制性,符合當時建立計劃經(jīng)濟體制的要求。隨后的10年,土地征收制度的發(fā)展基本停滯。(柴濤修等,2008)