總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中指出，“人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)”。村民自治符合農(nóng)村居民當(dāng)家作主的客觀要求，也有效地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)建設(shè)和政治文明的發(fā)展進(jìn)程。然而，在村民自治的實(shí)踐中，農(nóng)村居民自治能力的相對(duì)欠缺，既影響了村民自治制度的整體績(jī)效，也在很大程度上制約著我國(guó)基層民主的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。為保障“十二五”時(shí)期我國(guó)農(nóng)村各項(xiàng)工作的順利展開(kāi)，急需解決這一問(wèn)題。

村民自治能力尚存諸多不足

當(dāng)前我國(guó)村民自治能力不足，體現(xiàn)在農(nóng)村基層吐會(huì)治理的方方面面，如選舉、公共參與、自治組織等。

村級(jí)選舉過(guò)程亂象叢生。村民對(duì)村莊選舉的興趣和參與度都不高，在選舉過(guò)程中普遍地對(duì)候選人是誰(shuí)和把票投給誰(shuí)并不關(guān)心，而容易接受一些競(jìng)選者的行賄，引發(fā)誰(shuí)給的“出場(chǎng)費(fèi)”高誰(shuí)就能當(dāng)選的亂象。

村民參與村級(jí)治理普遍不夠。在我國(guó)農(nóng)村的不少地方，村民對(duì)村級(jí)公共事務(wù)普遍不關(guān)心。本應(yīng)成為村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的村委會(huì)組織，逐漸發(fā)展出“行政化”的特點(diǎn)。村民的集體意志，在村莊公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督中基本沒(méi)有體現(xiàn)。

村民缺乏自治所需的公民意識(shí)和基本技能及知識(shí)。不少村民公民意識(shí)淡漠，既缺乏主人翁的權(quán)利意識(shí)，又缺乏公共利益即是個(gè)人利益的責(zé)任意識(shí)，還缺少公共管理的規(guī)則意識(shí)，在村莊治理過(guò)程中表現(xiàn)出較大的隨意性。

實(shí)行村民自治是憲法確立的一項(xiàng)重要制度。農(nóng)村居民是村民自治的主體，其總體素質(zhì)的高低和自治能力的強(qiáng)弱直接影響著村民自治制度在農(nóng)村的實(shí)行?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》開(kāi)始實(shí)施以后，特別是實(shí)行“海選”以來(lái)，我縣村民參與選舉的熱情空前高漲，一定程度上反映了農(nóng)村居民的民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，參政議政能力不斷提高的嶄新局面。

一村民自治能力建設(shè)狀況分析

村民自治制度的有效實(shí)施需要有一批高素質(zhì)的具有現(xiàn)代民主意識(shí)的村民。綜合分析我縣農(nóng)村現(xiàn)狀，由于受經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等因素影響，其存在的問(wèn)題，我們依然不能忽視。

(一)青壯年大量外出，降低村民自治主體的素質(zhì)

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，近年來(lái)我縣外出人口越來(lái)越多，而且絕大多數(shù)是青壯年。由于他們長(zhǎng)期在外，和村里的聯(lián)系越來(lái)越少，對(duì)本村公共事務(wù)也很少過(guò)問(wèn)，選舉等村民自治活動(dòng)對(duì)他們的影響越來(lái)越小。農(nóng)村的精英人才大多數(shù)集中在青壯年團(tuán)體，他們的缺席，對(duì)村民自治是一種不可忽略的損失，使得村委會(huì)吸收不到優(yōu)秀的人才，造成參加村務(wù)管理的村民整體素質(zhì)下降。這種狀況嚴(yán)重的影響了村民自治功能的發(fā)揮，而這反過(guò)來(lái)又影響了村委會(huì)在村民心中的地位和村民的參與熱情。

(二)村民整體文化素質(zhì)較低，影響參與自治活動(dòng)的成效

一、調(diào)整建制優(yōu)布局

按照“往縣城靠，提高城鎮(zhèn)化率；往產(chǎn)業(yè)集中區(qū)靠，提高產(chǎn)業(yè)聚合度；往撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)靠，提高群眾歸屬感?！钡乃悸罚瑲v時(shí)3個(gè)月，圓滿完成村級(jí)建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革。由151個(gè)行政村、52個(gè)社區(qū)調(diào)整為100個(gè)村、53個(gè)社區(qū)，撤并率33.8%。村民小組調(diào)整優(yōu)化改革是村級(jí)建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革的延伸，改革按照“三不變”“兩局限”“五不并”的思路，已完成6個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)改革任務(wù)，今年10月底完成改革。全市1852個(gè)村民小組，擬調(diào)減村民小組836個(gè)，調(diào)減率超過(guò)42%。通過(guò)改革進(jìn)一步調(diào)優(yōu)了城鄉(xiāng)社區(qū)布局，促進(jìn)了基層治理能力的提升。

二、補(bǔ)齊短板促發(fā)展

我市村級(jí)建制調(diào)整及社區(qū)優(yōu)化改革后，部分村社區(qū)人口增多，服務(wù)范圍擴(kuò)大，因此辦公陣地，尤其是會(huì)議室等場(chǎng)所急需改擴(kuò)建。針對(duì)這種情況，一是市財(cái)政先后兩次安排共計(jì)510萬(wàn)元的財(cái)政專項(xiàng)資金，用于村社區(qū)公共設(shè)施補(bǔ)短板；二是市民政局積極向省上爭(zhēng)取40萬(wàn)元資金用于九龍鎮(zhèn)雙泉村陣地建設(shè)，目前該項(xiàng)目已完成前期規(guī)劃和設(shè)計(jì)；三是各鎮(zhèn)（街道）通過(guò)整合資金，采取改擴(kuò)建和與社區(qū)單位共建的方式加強(qiáng)綜合設(shè)施的建設(shè)。目前，通過(guò)多種途徑已基本補(bǔ)齊短板，緩解了城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施不足的局面，進(jìn)一步促進(jìn)了城鄉(xiāng)社區(qū)的發(fā)展。

三、社工隊(duì)伍更專業(yè)

不斷加強(qiáng)社工人才隊(duì)伍建設(shè)，積極組織社工人員參加職業(yè)水平考試，通過(guò)前期大力宣傳，今年全市社工報(bào)考人員119人，是2019年報(bào)考人數(shù)的2.4倍。積極推動(dòng)出臺(tái)社工人才激勵(lì)政策，按照組織部門關(guān)于人才方面的要求，進(jìn)一步細(xì)化和草擬了全市的社工激勵(lì)政策文件，待上會(huì)審核后，將正式出臺(tái)并實(shí)施。與新時(shí)代文明實(shí)踐中心聯(lián)合開(kāi)展社工人才和志愿者能力提升培訓(xùn)，邀請(qǐng)成都、綿陽(yáng)等地的專家教授為150余名參訓(xùn)學(xué)員講授社工專業(yè)知識(shí)，不斷提升社工人才專業(yè)能力素質(zhì)。

一、民族自治地方行政發(fā)展的“公共性”價(jià)值

民族自治地方的“發(fā)展”是民族區(qū)域自治制度的導(dǎo)向性價(jià)值。民族自治地方行政發(fā)展是民族自治地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)，它對(duì)民族自治地方的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的發(fā)展起著不可或缺的支撐作用。這主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:一是在中央主導(dǎo)型中央與地方關(guān)系模式下，作為地方政府意義上的民族自治地方行政發(fā)展很大程度上將取決于“自上而下”的中央政府推動(dòng)力量。二是地方治理和地方行政是國(guó)家治理和國(guó)家行政在地方的基本實(shí)現(xiàn)途徑，它將能動(dòng)地推動(dòng)民族自治地方的發(fā)展。三是政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略決定了民族自治地方行政發(fā)展作為推動(dòng)民族自治地方的基礎(chǔ)性力量。例如，從民族自治地方民族干部培養(yǎng)方面來(lái)說(shuō)，“民族干部狀況是衡量一個(gè)民族發(fā)展水平的重要標(biāo)志，培養(yǎng)民族干部是解決民族問(wèn)題的關(guān)鍵?！薄罢温肪€確定之后，干部就是決定因素?！睆男姓l(fā)展整體觀來(lái)看，民族干部的培養(yǎng)是民族自治地方行政發(fā)展的公共人力資源方面?！芭囵B(yǎng)民族干部是‘一項(xiàng)事關(guān)大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力資源問(wèn)題，不但表現(xiàn)為行政干部不足，更表現(xiàn)為科技干部隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏，公共人力資源存量前景預(yù)期較差。民族干部的培養(yǎng)問(wèn)題僅從一個(gè)側(cè)面反映出，民族自治地方行政發(fā)展具有基于自身及其環(huán)境的特殊性。民族自治地方行政發(fā)展的特殊性就表現(xiàn)在民族自治地方行政主體、行政環(huán)境、行政過(guò)程、行政文化、發(fā)展歷程、公共設(shè)施基礎(chǔ)等方面。民族區(qū)域自治制度從制度安排上隱含著一個(gè)假設(shè)就是，民族區(qū)域自治制度政治建設(shè)將是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的重要組成部分，而民族自治地方行政發(fā)展是這一制度建設(shè)的直接體現(xiàn)和地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略目標(biāo)要求縮小落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。“少數(shù)民族聚居地區(qū)與內(nèi)地漢族聚居地區(qū)之間發(fā)展的不平衡性，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、人類發(fā)展差距和社會(huì)發(fā)展差距三個(gè)方面”，“縮小發(fā)展差距的優(yōu)先次序應(yīng)該是‘社會(huì)發(fā)展差距?經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距?人類發(fā)展差距’”，要“改變過(guò)去50年以追求GDP增長(zhǎng)為核心、以開(kāi)發(fā)自然資源為中心的傳統(tǒng)現(xiàn)代化追趕戰(zhàn)略……”?？s小社會(huì)發(fā)展差距的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括社會(huì)發(fā)展程度的衡量指標(biāo)包括人力供給能力(出生率、死亡率)、財(cái)政平衡能力(人均財(cái)政收入、支出)、教育發(fā)展能力(人均受教育年限、入學(xué)率、升學(xué)率)、醫(yī)療保健能力(千人口醫(yī)生數(shù)、病床數(shù))、科技創(chuàng)新能力(千人口科技人員數(shù)、專利數(shù)、人均科技市場(chǎng)成交額)、信息獲取能力(人均報(bào)紙數(shù)、圖書(shū)印張、廣播覆蓋率、電視覆蓋率、千萬(wàn)人口圖書(shū)館數(shù))和交通運(yùn)輸能力(千萬(wàn)人口鐵路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必須通過(guò)“政府主導(dǎo)型的發(fā)展戰(zhàn)略、優(yōu)先縮小社會(huì)發(fā)展差距、回歸公共行政精神、促進(jìn)地方治理”等行政過(guò)程來(lái)涵養(yǎng)民族自治地方發(fā)展的“公共性”基礎(chǔ)。

二、民族自治地方行政發(fā)展“政策驅(qū)動(dòng)”路徑的內(nèi)涵

消除民族自治地方行政發(fā)展“墮距”的“政策驅(qū)動(dòng)”路徑，即基于“民族自治地方行政發(fā)展是民族自治地方發(fā)展的‘公共性’基礎(chǔ)”的假設(shè)，借助民族自治地方行政發(fā)展歷程形成的政策性路徑依賴，通過(guò)中央與地方、公域與私域、體制內(nèi)與體制外等多渠道的政策學(xué)習(xí)機(jī)遇，在獲得物質(zhì)性和象征性公共政策資源的同時(shí)，習(xí)得現(xiàn)代公共政策知識(shí)工具，推進(jìn)民族自治地方行政發(fā)展的進(jìn)程?！罢呖茖W(xué)所主要關(guān)心的是理解和改善全社會(huì)的發(fā)展方向?！毕噍^而言，公共政策更多地被認(rèn)為是方法論的知識(shí)體系，行政發(fā)展更多地被作為闡釋性的研究領(lǐng)域。公共政策學(xué)是一個(gè)以政治學(xué)為基礎(chǔ)的、跨學(xué)科方法的、功利性的、追求科學(xué)品質(zhì)的知識(shí)體系，被認(rèn)為是政治科學(xué)發(fā)展的新階段和新突破。公共政策分析是公共政策學(xué)作為方法論在解決公共政策問(wèn)題中的具體運(yùn)用過(guò)程。公共政策研究以改進(jìn)政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，為解決新的公共政策問(wèn)題積累政策經(jīng)驗(yàn)為目的。論文從公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政發(fā)展進(jìn)程中公共政策過(guò)程的民主化和科學(xué)化的統(tǒng)一，回應(yīng)了“政策科學(xué)是聯(lián)系過(guò)去和未來(lái)之間的橋梁”的學(xué)科范式要求。

三、民族自治地方行政發(fā)展“政策驅(qū)動(dòng)”路徑的可行性

民族自治地方行政發(fā)展的歷時(shí)性特質(zhì)塑造了民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴。民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴的內(nèi)涵表現(xiàn)為:首先，民族自治地方行政主體大多數(shù)在近現(xiàn)代“國(guó)家—民族”構(gòu)建過(guò)程中，特別是在社會(huì)形態(tài)“直過(guò)”改造和自上而下的“條塊建設(shè)”過(guò)程中逐漸形成的。其次，民族自治地方行政系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制被有效地整合為“民主集中制下‘條塊分割’”的運(yùn)行模式。第三，民族自治地方行政發(fā)展的現(xiàn)有基礎(chǔ)是在上級(jí)政府通過(guò)公共政策進(jìn)行社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性配置的方式，經(jīng)由民族自治地方行政發(fā)展行政主體性獲致過(guò)程而形成的。民族自治地方行政發(fā)展的政策性路徑依賴可以為民族自治地方行政發(fā)展提供干預(yù)民族自治地方行政發(fā)展進(jìn)程的突破口，植入公共政策知識(shí)和方法的可行性渠道。當(dāng)然，行政發(fā)展必然表現(xiàn)為一種共同體政治生活方式的變遷，而政治生活領(lǐng)域具有制度質(zhì)量密集，權(quán)威和權(quán)力具有非對(duì)稱性，既得利益具有繼承性，過(guò)程不透明且復(fù)雜化等特點(diǎn)，故而公共領(lǐng)域的變遷比私人領(lǐng)域的變遷具有更強(qiáng)的路徑依賴。這就使得與行政發(fā)展所必需的相關(guān)制度創(chuàng)新變得困難，行政改革過(guò)程遭遇阻力，因此需要功利性地運(yùn)用公共政策知識(shí)和方法來(lái)推動(dòng)行政發(fā)展。目前，民族自治地方行政發(fā)展擁有政策驅(qū)動(dòng)的雙重機(jī)遇，即擁有國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤桨l(fā)展的政策輸入和民族自治地方自身發(fā)展需要的政策輸出。通過(guò)國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤叫姓l(fā)展的政策輸入，一方面可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，另一方面可以通過(guò)公共政策項(xiàng)目的實(shí)踐積累民族自治地方行政主體的行政能力。隨著地方政府的治理價(jià)值在國(guó)家政治發(fā)展中被認(rèn)可和重視，民族自治地方行政自主性將會(huì)被強(qiáng)調(diào)，民族自治地方政府將真正意義上成為實(shí)踐的民族自治地方公共政策活動(dòng)中“自我管理本民族事務(wù)”的行政主體。

摘要：鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶。筆者堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興工作中基層群眾自治實(shí)踐所面臨的困境，為進(jìn)一步回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施找準(zhǔn)解決基層群眾自治問(wèn)題的突破途徑，找到與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續(xù)完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉(xiāng)村基層民主協(xié)商等鄉(xiāng)村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關(guān)鍵詞：基層群眾自治；鄉(xiāng)村振興；基層治理

2022年中央一號(hào)文件聚焦“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作”，提出“扎實(shí)有序做好鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐”[1]。鄉(xiāng)村基層群眾自治作為鄉(xiāng)村治理重點(diǎn)工作之一，是鄉(xiāng)村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號(hào)文件的出臺(tái)為觸發(fā)點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段亦必將對(duì)基層群眾自治提出新要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略新發(fā)展階段的內(nèi)容、目標(biāo)和完成方式有別于精準(zhǔn)扶貧，勢(shì)必要調(diào)整和創(chuàng)新原有的治理方式。

1鄉(xiāng)村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會(huì)組織在內(nèi)的鄉(xiāng)村自治主體能夠根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，自主開(kāi)展工作的一種自治狀態(tài)。具有主體性的自治形態(tài)才能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)村社共同體利益的保護(hù)?；鶎尤罕娮灾沃黧w性弱化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。1）村級(jí)自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來(lái)看，當(dāng)前村級(jí)自治主體缺乏推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的主動(dòng)性，仍處于被動(dòng)等待上級(jí)行政決策的狀態(tài)中。在脫貧攻堅(jiān)中，一方面通過(guò)資源輸入、項(xiàng)目下鄉(xiāng)等將福利政策下放給村民；另一方面通過(guò)行政力量下沉的方式推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中國(guó)家承擔(dān)了特定的主體責(zé)任，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)國(guó)家資源供給的依賴，以及村委會(huì)在村級(jí)治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過(guò)執(zhí)行上級(jí)行政指令對(duì)照精準(zhǔn)扶貧基本標(biāo)準(zhǔn)完成既定任務(wù)。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的多元化、實(shí)現(xiàn)方式的差異化，亟需改變村級(jí)自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發(fā)村級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化組織和農(nóng)民等的內(nèi)生動(dòng)力。2）村級(jí)自治主體缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)視角。鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)性長(zhǎng)期工程，其目標(biāo)指針是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展，村級(jí)自治主體要具有鄉(xiāng)村振興“為誰(shuí)建設(shè)”“如何建設(shè)”“建設(shè)什么”的長(zhǎng)遠(yuǎn)考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區(qū)由于資源優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興的運(yùn)行特征和運(yùn)行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉(xiāng)村都找到一條適合其特點(diǎn)的發(fā)展道路。因此，村級(jí)自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉(xiāng)村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運(yùn)動(dòng)式治理”形態(tài)。“運(yùn)動(dòng)式治理”能在有限時(shí)間內(nèi)聚合行政體制內(nèi)所有人力、財(cái)力、物力等全域資源，可以有效解決短期內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態(tài)，群眾主體性缺失會(huì)導(dǎo)致民主決策被弱化。

論文關(guān)鍵詞：孫中山地方自治直接民權(quán)

論文摘要：現(xiàn)代政治發(fā)展理論認(rèn)為，一定形式的地方自治，是政治現(xiàn)代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對(duì)西方資產(chǎn)階級(jí)的地方自治理論與實(shí)賤給予了很大的關(guān)注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內(nèi)容，貫穿其民主革合思想發(fā)展的始終，值得后人認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究。

孫中山的地方自治思想可劃分為產(chǎn)生、發(fā)展和成熟三個(gè)階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時(shí)指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義?！边@是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會(huì)骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書(shū)中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):“于都內(nèi)立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理?！薄八^中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統(tǒng)轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權(quán)仍在憲法之內(nèi)，設(shè)立議會(huì)，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時(shí)顧問(wèn)局員。”“所謂自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設(shè)立省議會(huì)，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權(quán)自理，不受中央政府遙制。至于會(huì)內(nèi)之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實(shí)行地方自治設(shè)計(jì)出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會(huì)宣言》和《中國(guó)同盟會(huì)革命方略》中，孫中山將革命過(guò)程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個(gè)階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權(quán)地方自治權(quán)于人民，而自總攬國(guó)事之時(shí)代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫(xiě)進(jìn)正式的綱領(lǐng)性文件，它標(biāo)志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢(shì)，孫中山?jīng)Q定讓位于袁世凱，但他對(duì)地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復(fù)辟帝制時(shí)，他毅然宣布討袁護(hù)國(guó)，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國(guó)政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國(guó)“基礎(chǔ)尚不堅(jiān)固”，認(rèn)識(shí)到“欲民國(guó)之鞏固，必先建其基礎(chǔ)”，而“地方自治，乃建設(shè)國(guó)家之基礎(chǔ)”。他指出:“吾國(guó)自推翻帝制，五年以來(lái)，政治尚未完善，政治之所以不完善，實(shí)地方自治不發(fā)達(dá)。若地方自治既完備，國(guó)家既可鞏固?！边@一時(shí)期，孫中山對(duì)地方自治簡(jiǎn)直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達(dá)六次之多，而在其后的各種場(chǎng)合對(duì)地方自治的宣傳更是難以計(jì)數(shù)。為促進(jìn)地方自治的實(shí)行，孫中山于1920年發(fā)表了《地方自治實(shí)行法》一文，對(duì)試辦地方自治的區(qū)域范圍、步驟和方法作出了具體規(guī)劃。而在其兼任部長(zhǎng)的內(nèi)政部中，孫中山更是專門設(shè)立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實(shí)處。這一切均標(biāo)志著孫中山的地方自治思想發(fā)展到了一個(gè)新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進(jìn)，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，并逐步走向成熟。他先是發(fā)表《中華民國(guó)建設(shè)之基礎(chǔ)》一文，對(duì)中央與地方的關(guān)系、主權(quán)在民的含義和民治與官治等問(wèn)題進(jìn)行了具體的論述，最后指出，要實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，達(dá)致民治，必須要執(zhí)行四個(gè)方略，即分縣自治、全民自治、五權(quán)分立和國(guó)民大會(huì)。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無(wú)分縣自治，則人民無(wú)所憑籍，所謂全民自治必?zé)o由實(shí)現(xiàn)。無(wú)全民政治，則雖有五權(quán)分立，國(guó)民大會(huì)，亦未由舉主權(quán)在民之實(shí)也?！?dāng)知中華民國(guó)之建設(shè)，必當(dāng)以人民為基礎(chǔ)，而欲以人民為基礎(chǔ)，必當(dāng)先行分縣自治。”但局勢(shì)的進(jìn)展并非一帆風(fēng)順，面對(duì)復(fù)雜多變的政治局面和勢(shì)單力薄的現(xiàn)狀，孫中山感到困惑絕望?！皩O中山在絕望里遇到了十月革命和中國(guó)共產(chǎn)黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國(guó)人對(duì)中國(guó)人的幫助，歡迎中國(guó)共產(chǎn)黨與他合作。”這直接導(dǎo)致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉(zhuǎn)變，而“國(guó)民黨一大”則是這種轉(zhuǎn)變的主要標(biāo)志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國(guó)民黨發(fā)表了由孫中山起草的《中國(guó)國(guó)民黨第一次代表大會(huì)宣言》和《國(guó)民政府建國(guó)大綱》?！缎浴返牡谌糠譃閲?guó)民之政綱，該政綱的對(duì)內(nèi)政策的前三條規(guī)定的全是地方自治的相關(guān)內(nèi)容，而《大綱》則用了多達(dá)11個(gè)條款來(lái)規(guī)定地方自治，舉凡地方自治開(kāi)始的時(shí)間、規(guī)則的制定、應(yīng)辦的事項(xiàng)、執(zhí)行的程序和達(dá)到的目的無(wú)不羅列詳備。這兩個(gè)對(duì)國(guó)民黨具有重要意義的政治文件的發(fā)表標(biāo)志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

下城區(qū)地處**市核心位置，行政建制數(shù)度變遷，現(xiàn)有城區(qū)面積31.46平方公里，轄8個(gè)街、71個(gè)社區(qū)，常住人口37.9萬(wàn)。近來(lái)年，我區(qū)社區(qū)建設(shè)工作在中共**市委、市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，在省民政廳、市民政局的具體指導(dǎo)下，按照國(guó)家民政部提出的“一手抓推進(jìn)、一手抓研究”的要求，緊密結(jié)合下城工作的實(shí)際，逐步形成了“351”（五位一體、五力合一、五型并舉、三評(píng)互動(dòng)）社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，并在社區(qū)居民自治建設(shè)實(shí)踐中，以提增自治能力為重點(diǎn)，加以創(chuàng)意、創(chuàng)實(shí)、創(chuàng)新，從經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ缴罨l(fā)展到自治能力模式，有效推進(jìn)了新時(shí)期和諧社區(qū)建設(shè)的發(fā)展。先后被授予全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)、全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)、全國(guó)民政工作先進(jìn)區(qū)、全國(guó)社區(qū)教育示范區(qū)、全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)示范區(qū)、全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)區(qū)、全國(guó)社區(qū)殘疾人工作示范區(qū)、全國(guó)婚姻登記工作先進(jìn)城區(qū)等各種榮譽(yù)稱號(hào)，并成為聯(lián)合國(guó)教科文組織亞太地區(qū)社區(qū)教育資源中心。2007年7月28日，總書(shū)記繼2001年5月視察我區(qū)燈芯巷社區(qū)后，再次來(lái)到我區(qū)王馬社區(qū)視察社區(qū)建設(shè)工作，對(duì)我區(qū)在加強(qiáng)社區(qū)黨建、推進(jìn)居民自治、完善社區(qū)服務(wù)等方面的工作給予了充分肯定。

一、強(qiáng)化理解與認(rèn)知，推開(kāi)和諧社區(qū)居民自治能力的綜合性建設(shè)

我區(qū)歷來(lái)高度重視社區(qū)建設(shè)，始終堅(jiān)持把社區(qū)建設(shè)作為城區(qū)工作的永恒主題，并經(jīng)過(guò)在體制、機(jī)制、模式等方面地不斷探索實(shí)踐與理論提升，有效地推動(dòng)了全區(qū)和諧社區(qū)建設(shè)的整體水平。特別是總書(shū)記視察我區(qū)社區(qū)建設(shè)工作以來(lái)，全區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化在和諧社區(qū)建設(shè)中對(duì)推進(jìn)居民自治能力建設(shè)的理解與認(rèn)識(shí)，搶抓機(jī)遇、狠抓落實(shí)、乘勢(shì)而上、興勢(shì)而起，有效推開(kāi)了居民自治能力的綜合性建設(shè)，并在實(shí)踐中不斷提高對(duì)社區(qū)居民自治的認(rèn)識(shí)。

1、社區(qū)居民自治是社區(qū)建設(shè)的方向。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。其依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事物和公共事業(yè)，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效最廣泛的途徑。因此，全區(qū)將擴(kuò)大基層民主，實(shí)行居民自治，作為社區(qū)建設(shè)的根本目標(biāo)和方向，作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)工程，重點(diǎn)推進(jìn)。

2、社區(qū)居民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的有序自治。推進(jìn)社區(qū)居民自治要始終堅(jiān)持黨對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷創(chuàng)新社區(qū)黨的建設(shè)模式。2002年我區(qū)在全國(guó)首創(chuàng)并建立了樓道黨支部和單元黨小組，為社區(qū)居民自治起到重要的政治保證作用，今年以來(lái)，又堅(jiān)持在樓道黨支部、單元黨小組的領(lǐng)導(dǎo)下，首創(chuàng)建立了樓宇居民自治會(huì)和單元居民自治小組，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居民有序自治。

3、社區(qū)居民自治是服務(wù)實(shí)踐過(guò)程中的自治，需要不斷提增自治的能力。隨著社會(huì)民主政治建設(shè)的深入和居民需求的豐富，社區(qū)居民自治的能力問(wèn)題越來(lái)越成為堅(jiān)持“四個(gè)自我”，深化自治建設(shè)的核心問(wèn)題。全區(qū)在實(shí)現(xiàn)居民自治過(guò)程中，不僅培育居民自我的自治能力，而且動(dòng)員、組織政府、社會(huì)、市場(chǎng)、社區(qū)等方方面面的力量，強(qiáng)化服務(wù)供給，全面提升和諧社區(qū)自治能力。

摘要：黨的十六大提出了在本世紀(jì)頭二十年建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的戰(zhàn)略目標(biāo)，十六屆三中全會(huì)專門就完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制做出了具體部署。這必然要對(duì)政府的管理提出更高層次的要求。不僅如此，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快和我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的新形勢(shì)也對(duì)我國(guó)民族自治地方政府管理能力和水平提出了新的要求。在這樣的大背景下我們只有順應(yīng)潮流，棄舊創(chuàng)新，徹底轉(zhuǎn)變行政意識(shí)和行政方式，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新，才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中趨利避害，才能更好地發(fā)展自己。

關(guān)鍵詞：民族自治地方政府；管理；創(chuàng)新

一、民族自治地方政府管理創(chuàng)新的必要性

1．民族自治地方政府管理創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)全球化的必然要求

當(dāng)今世界是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的時(shí)代，各國(guó)為了吸引資金、技術(shù)和人才推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)，表面上看是國(guó)與國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，但其背后是政府管理方式、機(jī)制、職能與效率的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)加入WTO，直接成為經(jīng)濟(jì)全球化的—個(gè)重要組成部分，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。在這種競(jìng)爭(zhēng)中受到壓力最大的是政府。對(duì)于民族自治地方政府來(lái)說(shuō)，如何應(yīng)對(duì)人世后所帶來(lái)的變化，及時(shí)轉(zhuǎn)變職能是當(dāng)前的主要任務(wù)。而政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)際上就是政府管理創(chuàng)新，只有通過(guò)政府管理創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。民族自治地方政府作為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要組織者，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)，按照世界貿(mào)易規(guī)則，有效地行使自治權(quán)，積極推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，調(diào)整政府職能，提升政府能力，以適應(yīng)環(huán)境的新變化和新的挑戰(zhàn)。

2．民族自治地方政府管理創(chuàng)新是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求

編者按：本文主要從實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的著力點(diǎn)進(jìn)行論述。其中，主要包括：我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化、實(shí)現(xiàn)村民自治，實(shí)質(zhì)包含兩個(gè)方面的目標(biāo)要求、村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想、大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維、加強(qiáng)群眾監(jiān)督，調(diào)動(dòng)群眾參與行政管理的積極性、實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、積極創(chuàng)造條件推動(dòng)駐村的文體教育、休閑娛樂(lè)場(chǎng)所向村民開(kāi)放、把“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”貫徹落實(shí)到實(shí)處、保障各類經(jīng)濟(jì)組織和村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

[論文摘要]當(dāng)前，需要在強(qiáng)化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動(dòng)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。

[論文關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動(dòng)

黨的十七大報(bào)告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點(diǎn)。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)相關(guān)問(wèn)題。

一、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動(dòng)的必要性

十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來(lái)保障經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)利，村民自治順時(shí)而生。1982年憲法確立了村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施。它對(duì)“四個(gè)民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定?！八膫€(gè)民主”的提出及完善，對(duì)指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。

摘要：當(dāng)前西部貧困地區(qū)在村民自治過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過(guò)度干預(yù)與村民自治功能萎縮現(xiàn)象十分嚴(yán)重，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系失衡。要改善這一關(guān)系，一是要依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實(shí)村民自治各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力。

2O世紀(jì)8O年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國(guó)家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會(huì)的村民自治權(quán)，村民通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會(huì)對(duì)自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實(shí)行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國(guó)西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過(guò)程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出問(wèn)題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營(yíng)效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動(dòng)性，并且需要國(guó)家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助，絕不能將國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運(yùn)行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對(duì)西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治組織的頻繁干預(yù)與過(guò)度控制，將村民委員會(huì)當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項(xiàng)任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用于村民自治組織和村民，造成國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯(cuò)位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對(duì)村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對(duì)村民會(huì)議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)在村干部中培植自己的人實(shí)行對(duì)村的間接控制。例如在選舉中對(duì)村民委員會(huì)成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽(tīng)話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯(cuò)位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對(duì)村民自治權(quán)的一種剝奪。