摘要：本文從保險監(jiān)管機構(gòu)的現(xiàn)狀問題出發(fā)，引出保險監(jiān)管機構(gòu)的優(yōu)點，提出相關(guān)對策建議，由此探討其對公共部門養(yǎng)老保險的啟示。

關(guān)鍵詞：公共部門;養(yǎng)老保險　;作用

隨著老齡化的到來，公共部門的養(yǎng)老保險顯得尤為重要，關(guān)系到社會民生，對其的監(jiān)管也就更為重要，保險監(jiān)管機構(gòu)的作用也就越明顯，本文從保險機構(gòu)的優(yōu)點出發(fā)，并從中對公共部門的一些啟發(fā)。

一、保險監(jiān)管機構(gòu)存在的問題

作為養(yǎng)老寶保險的監(jiān)管部門保監(jiān)會，在促進保險業(yè)的發(fā)展中起核心和主導(dǎo)作用，其監(jiān)管的模式可以是多元的模式也可為統(tǒng)一的模式，各國的監(jiān)管模式各有不同，視各國的具體情況而定，美國使用兩級多元模式，英國則采用監(jiān)管權(quán)相對于集中政府、中央，并與相應(yīng)的機構(gòu)相互結(jié)合的統(tǒng)一模式。但在保險監(jiān)管的運行和實際實踐當(dāng)中，各保險行業(yè)之間協(xié)作能力受限，將無力承擔(dān)的風(fēng)險、保險公司國際競爭力的薄弱，容易造成監(jiān)管效果不佳，監(jiān)管質(zhì)量與效率較低，監(jiān)管真空；自律性弱；保監(jiān)會任務(wù)過重、壓力過大、難以統(tǒng)籌兼顧等問題。同時，養(yǎng)老保險風(fēng)險評估機制的缺乏，養(yǎng)老保險的運營問題難以及時發(fā)現(xiàn)，保險公司的償付能力情況無法科學(xué)評估，統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)難以形成等問題。

二、保險監(jiān)管機構(gòu)的優(yōu)點

監(jiān)管機構(gòu)本身作為受托履行監(jiān)管職責(zé)的專業(yè)組織，其行為往往涉及多方利益，存在著一系列復(fù)雜的委托關(guān)系。在各相關(guān)利益者的博弈互動中，監(jiān)管者的行為并不必然會與既定監(jiān)管目標(biāo)一致，既存在著因監(jiān)管者被“俘虜”導(dǎo)致監(jiān)管寬容問題，也存在著監(jiān)管人員利用監(jiān)管權(quán)力尋租、設(shè)租導(dǎo)致監(jiān)管腐敗的問題，還可能有監(jiān)管措施過于嚴(yán)厲、監(jiān)管范圍過寬的監(jiān)管過度問題。特別是在受到地方政府、金融機構(gòu)所有者等各利益集團的外部干擾和強力影響的情況下，監(jiān)管行為很可能偏離于既定的監(jiān)管目標(biāo)。因此，正如建立完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是一般企業(yè)正常經(jīng)營的根本保證和國企改革的關(guān)鍵，改革后的金融監(jiān)管體制與機構(gòu)能否真正發(fā)揮應(yīng)有效能、提高監(jiān)管績效，在很大程度上與金融監(jiān)管機構(gòu)本身內(nèi)部治理的完善密切相關(guān)。

另一方面，現(xiàn)代的金融監(jiān)管工作已不再是簡單的“以制度法規(guī)為準(zhǔn)繩、以事實為依據(jù)”式的合規(guī)性檢查，更多的需要處于鏈最前端的監(jiān)管人員依據(jù)相關(guān)知識經(jīng)驗對被監(jiān)管對象進行準(zhǔn)確全面的風(fēng)險考評測定與預(yù)警提示，監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)、知識經(jīng)驗、行為傾向、激勵程度等個體主觀因素對最終監(jiān)管績效的影響至關(guān)重要。因此，對于監(jiān)管機構(gòu)而言，必須建立一套科學(xué)有效的激勵約束機制，通過一系列的政策、程序、操作規(guī)程來指導(dǎo)、約束監(jiān)管人員的履職行為，實現(xiàn)對監(jiān)管人員的激勵相容，以提高監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管有據(jù)、監(jiān)管有度、監(jiān)管有力、監(jiān)管有方的最優(yōu)監(jiān)管狀態(tài)。

監(jiān)管機構(gòu)的治理架構(gòu)：從初始委托人到監(jiān)管機構(gòu)的激勵約束機制安排

金融監(jiān)管治理作為公共治理在監(jiān)管領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式，就是在其監(jiān)管行為與監(jiān)管過程涉及金融機構(gòu)所有者及其經(jīng)營管理者、中央政府、地方政府、存款人等多方利益的條件下，通過各種正式和非正式的制度安排，合理確定和統(tǒng)籌安排各方權(quán)利與責(zé)任，營造良好的制度環(huán)境和運行機制，確保監(jiān)管機構(gòu)不受各種外來干擾，恰到好處地為其初始委托人——相關(guān)金融消費者提供最有效的保護。從各國金融監(jiān)管機構(gòu)治理的經(jīng)驗看，一個有效的治理主要包括以下幾個方面。

組織目標(biāo)及其考核標(biāo)準(zhǔn)：對于監(jiān)管機構(gòu)的基本要求

根據(jù)一般的監(jiān)管理論和各國金融監(jiān)管實際經(jīng)驗，從最初的委托—關(guān)系看，金融監(jiān)管機構(gòu)作為廣大金融消費者的人，應(yīng)當(dāng)始終代表這一群體的利益正確行事，其組織行為目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是保護廣大存款人和金融消費者的合法權(quán)益?？紤]到我國的特殊性，作為這一目標(biāo)的合理延伸和展開，監(jiān)管機構(gòu)還應(yīng)同時關(guān)注增進市場信心、增進公眾金融知識、減少金融犯罪等目標(biāo)。

本文作者：袁峰工作單位：上海行政學(xué)院

正是由于存在公職人員以各種方式鯨吞國家財富的現(xiàn)象，才有必要對公職人員的收入、財產(chǎn)和債務(wù)狀況等進行監(jiān)管。國際上對公職人員的財產(chǎn)狀況形成了兩種監(jiān)管機制。第一種是將公職人員的財產(chǎn)申報信息向社會公開。它強調(diào)一個公開透明的社會是反對腐敗的最佳利器，保持公職人員廉潔的方法之一就是要讓他們及其直系親屬定期公開他們的收入、資產(chǎn)、投資及債務(wù)狀況，通過由外向內(nèi)的監(jiān)管機制防止他們擁有的財產(chǎn)可能與其執(zhí)行的官方職責(zé)發(fā)生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就制定了《出版自由法》，是世界上最早的一部新聞出版自由法，它規(guī)定每個國民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財產(chǎn)及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數(shù)①為9.3，在183個國家與地區(qū)中列第4位。［2］美國、日本通過制定《美國政府行為道德法》、《國會議員資產(chǎn)公開法》等法律賦予公民查閱公職人員家庭財產(chǎn)狀況的權(quán)利。為了最大可能公開官員的財產(chǎn)信息，近年來俄羅斯、法國、墨西哥、英國等國家也嘗試使用計算機電子技術(shù)推動公務(wù)員財產(chǎn)申報信息公開工作。第二種是對公職人員的財產(chǎn)申報信息進行內(nèi)部審核。它強調(diào)在腐敗治理領(lǐng)域主要依靠執(zhí)政黨及其政府自身的自律機制，針對官員的財產(chǎn)狀況，建立起自上而下的內(nèi)部監(jiān)管機制。它將公職人員財產(chǎn)監(jiān)管的重心，放在對申報資料的內(nèi)部審查與核實上，而不是以信息公開的方式由社會公眾直接參與監(jiān)督公職人員的財產(chǎn)狀況。例如，新加坡的公職人員財產(chǎn)申報制度規(guī)定：所有公務(wù)員都在申報之列，不限定行政級別；申報內(nèi)容不僅包括本人的財產(chǎn)和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財產(chǎn)、利益；部門負責(zé)人和專門機構(gòu)承擔(dān)對申報材料進行審查的主要責(zé)任，申報資料不對社會公開。新加坡依靠內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督機制成功地抑制了腐敗，目前已經(jīng)成為世界上最清廉的國家之一。2011年新加坡清廉指數(shù)為9.2，在183個國家與地區(qū)中列第5位。［2］瑞•維斯?fàn)栒J(rèn)為：“統(tǒng)治新加坡的人民行動黨享有政治體制所賦予的幾乎絕對的權(quán)力，他們運用它，但沒有聽任任何權(quán)力濫用、專橫統(tǒng)治、貪污腐敗、管理不善，以及對新加坡人民利益的漠視，這是非凡無比的。他們以超乎尋常的正直、奉獻和對法治的尊重統(tǒng)治著這個島國?！保?］233采取與新加坡類似的公職人員財產(chǎn)監(jiān)管方式的國家，還有越南、泰國等。我國自1995年頒布《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》以來，已出臺了多項涉及領(lǐng)導(dǎo)干部“收入申報”、“財產(chǎn)登記”、“個人重大事項報告”方面的文件。但是，從實際的反腐效果看，這些規(guī)定并沒有對公職人員的非法收益獲利產(chǎn)生顯著的抑制作用。涉案金額是衡量腐敗者貪腐程度的主要指標(biāo)，是把握大案要案發(fā)展動向及分析涉案人員狀況的重要依據(jù)，更為重要的，它是評估國家腐敗控制力的重要參數(shù)。從近年來人民檢察院實際追訴與偵辦的大量案件情況來看，貪腐數(shù)額遠高于立案標(biāo)準(zhǔn)，并且大案要案在數(shù)量上總體上呈現(xiàn)逐步增長趨勢。在我國市場經(jīng)濟發(fā)展初期，犯罪金額比較小，達到十幾萬就會被判死刑（死緩）。從2000年至2010年十年中因貪腐被判死刑官員的受賄金額來看，少則500余萬元，多則上億元。［4］2011年我國的清廉指數(shù)為3.6，列全球排行榜第75位。［2］分析以往我國領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項的規(guī)范性文件未能產(chǎn)生顯著反腐效果的原因，主要有兩個方面：（一）對報告信息有限公開的規(guī)定未能全面落實1995年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》中，還沒有公開申報信息的規(guī)定。1997年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》中第七條規(guī)定：對報告的內(nèi)容，一般應(yīng)予保密。組織認(rèn)為應(yīng)予公開或本人要求予以公開的，可采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)公開。2001年中紀(jì)委、中組部頒布的《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》中規(guī)定：對于領(lǐng)導(dǎo)干部填寫的《領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)報告書》的內(nèi)容，由報告義務(wù)人在所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)或者規(guī)定的范圍內(nèi)通報。作為對1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€①“透明國際”的清廉指數(shù)采用10分制，5分為及格，滿10分為最清廉。2012年5月11日國家預(yù)防腐敗局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上發(fā)言時曾引用“透明國際”給予中國的清廉指數(shù)評分。人重大事項的規(guī)定》的修改，中共中央辦公廳于2006年又頒布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，其中仍然保留了1997年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》中第七條的內(nèi)容。但是從實施情況來看，直到2009年才開始陸續(xù)有一些地方探索領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示的試點，目前還未形成全國性的統(tǒng)一做法。（二）對報告信息的核查未能完全展開作為對1995年的《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》、2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》的修改，2010年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。與以往文件中只是要求各單位組織人事部門要按照干部管理權(quán)限將申報材料報送相應(yīng)的上級組織人事部門備案相比，該文件突出強調(diào)了組織（人事）部門、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項材料的匯總綜合、查閱方面的職責(zé)，并對經(jīng)群眾舉報或反映突出的干部的申報材料進行調(diào)查核實作出了規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上健全了我國公職人員財產(chǎn)監(jiān)管的審核機制，但由于缺乏財產(chǎn)審核所必需的一系列配套制度與條件，干部財產(chǎn)申報信息的核查工作目前還難以在全國范圍內(nèi)展開。例如，需要對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行登記管理；建立全國性的房屋產(chǎn)權(quán)信息登記與查詢系統(tǒng)；在清理匿名、假名存款賬戶的基礎(chǔ)上實現(xiàn)金融機構(gòu)的完全實名制管理等。正是由于我國公職人員財產(chǎn)審核與公示機制的雙重缺失，導(dǎo)致以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項的相關(guān)文件未能充分發(fā)揮財產(chǎn)監(jiān)管效能。2012年4月16日，《求是》雜志發(fā)表了國務(wù)院總理的文章——《讓權(quán)力在陽光下運行》，文章指出：“嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度、對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的制度，加強督促檢查，研究推進領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項在一定范圍內(nèi)公開?！保?］7文章在強調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行以查閱、調(diào)查核實申報資料為特點的領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度的同時，提出要推進領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項在一定范圍內(nèi)公開。依此思路，中國對領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)狀況的監(jiān)管將形成組織審核與有限公開為特色的雙重監(jiān)管機制。當(dāng)前在中國實施這一監(jiān)管機制，需要解決兩方面的問題：一是從制度適切性的角度，論證該項制度是否與中國的政治文化、制度規(guī)范以及國家類型相契合；二是從制度有效性的角度，通過操作層面的設(shè)計使該項制度能夠發(fā)揮出實際的反腐功效，進一步健全針對我國公職人員財產(chǎn)狀況的監(jiān)管功能。

（一）政治文化的適切性文化價值的認(rèn)同構(gòu)成了制度認(rèn)同的核心，一種制度設(shè)計只有體現(xiàn)出被認(rèn)可的價值時，人們才會產(chǎn)生現(xiàn)存制度適合于自身的信念。中國古代政治權(quán)威的合法性是建立在人們依據(jù)儒家思想意識進行價值評判的基礎(chǔ)上的。在中國古代，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須由有道德的儒生來掌握，他們在道德上的卓越性能夠超越普通民眾。這種儒學(xué)遺風(fēng)對中國政治的影響是易于樹立權(quán)威人士或賢明之士的高尚地位。統(tǒng)治者希望人們看到，真正具有美德的通常是那些掌握權(quán)力的人?！昂萌恕笔菍φ畽?quán)力正當(dāng)行使的唯一保障，人們將明智的決策、公正的判斷寄托于具有優(yōu)良個人素質(zhì)的官員身上。人民反抗暴政的權(quán)利，貴族清除不正義的帝國王室的權(quán)利，帝國皇帝取代不合位的君主之權(quán)利，以及官僚勸諫怠位的統(tǒng)治者之權(quán)利，都是由一個根深蒂固的信念賦予的。這信念就是，政治領(lǐng)袖主要靠道德說服力來證明自己的合格，一個王朝的變革性權(quán)力主要依靠管理者的倫理品質(zhì)。［6］73-74因此，中國古代對官員的行為有嚴(yán)格的規(guī)定，如當(dāng)官不能參與經(jīng)商。《臣軌》中指出：營私家則官事不成，在公門則不言貨利，言貨利則公門不正。①《天人三策》中講：居君子之位而為庶人之行者，其患禍必至也。②馬克斯•韋伯也認(rèn)為：同任何官僚道德一樣，儒教的道德也反對官吏本身參與賺錢，不管是直接參與還是間接參與，都被認(rèn)為有背倫理、有失身份。［7］209對執(zhí)政者的謀利行為進行必要的規(guī)范，作為傳統(tǒng)政治倫理，不僅為當(dāng)代中國民眾所信奉，也為當(dāng)代執(zhí)政者所接受。中國的公職人員是否如實呈報有關(guān)個人及家庭的財產(chǎn)狀況，不僅是檢驗公職人員道德品質(zhì)的重要手段，也是獲取人民信任的重要方式。（二）制度規(guī)范的適切性公職人員的財產(chǎn)狀況是否屬于個人隱私，對其進行監(jiān)管是否具有法理依據(jù)？筆者不認(rèn)同公職人員不存在隱私權(quán)的說法，公職人員的財產(chǎn)狀況在一般情況下應(yīng)當(dāng)屬于個人隱私，公職人員作為公民的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)受到尊重。然而，即使對于普通公民的隱私權(quán)，具有尊重隱私權(quán)傳統(tǒng)的歐洲國家出于維護公共利益的目的也進行了必要的限制?！稓W洲人權(quán)公約》第8條規(guī)定：（1）人人有權(quán)使他的私人和家庭生活、他的家庭和通信受到尊重。（2）公共機關(guān)不得干預(yù)上述權(quán)利的行使，但是依照法律的干預(yù)以及在民主國家為了國家安全、公共安全或國家的經(jīng)濟福利的利益，為了防止混亂或犯罪，為了保護健康和道德，或為了保護他人的權(quán)利和自由，有必要進行干預(yù)者，不在此限。［8］1012恩格斯在《流亡者文獻》一文中認(rèn)為，當(dāng)特定個人的隱私影響到廣泛的公共利益時，個人隱私應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。他指出：“私事和私信一樣，是神圣的，不應(yīng)在政治爭論中加以公開。如果這樣無條件地運用這條規(guī)則，那就只得一概禁止編寫歷史。路易十五與杜芭麗或彭帕杜爾的關(guān)系是私事，但是拋開這些私事，全部法國革命前的歷史就不可能理解?！保?］2532008年5月1日實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條規(guī)定：行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。由于公職人員行使權(quán)力與擔(dān)負責(zé)任的公共性，其私人利益與公共利益之間存在著沖突的可能性，需要通過對公職人員的隱私權(quán)進行必要的限制來防止公職人員利用隱私權(quán)隱藏貪污所得。為了更好地維護公共利益，對公職人員的隱私權(quán)應(yīng)當(dāng)實施比普通公民更為嚴(yán)格的限制。對公職人員的財產(chǎn)狀況進行監(jiān)管，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的普遍共識。2010年7月11日執(zhí)行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中刪除了2006年的《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中的第十條“對報告的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以保密”的內(nèi)容，更改為“應(yīng)當(dāng)設(shè)專人妥善保管”。這表明，領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項已不再作為國家機密來對待。在《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施后不久，2008年5月25日中共新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局出臺了《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，要求對干部申報的個人事項進行審核，并對部分內(nèi)容實行網(wǎng)上公示。之后，全國多個地方先后出臺了官員財產(chǎn)申報與公示制度，包括浙江省慈溪市、湖南省瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、江西省撫州市黎川縣、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等。（三）國家類型的適切性“在東亞地區(qū)，與政治最密切相關(guān)的結(jié)構(gòu)是自主國家。這一概念在這里并不僅僅指國家的運作獨立于社會的壓力，而是指國家塑造著社會的秩序?！保?0］92美國著名政治學(xué)者詹姆斯•R.湯森與布蘭特利•沃馬克在《中國政治》一書中描述中國的國家類型時認(rèn)為：“像這樣一個持續(xù)如此長久并具如此高度自主性的體系，其影響力不可能僅限于自身制度在形式上存在的那段時期?！保?1］30自主國家在政治上強調(diào)自我約束，依靠自身設(shè)定的法律、法規(guī)、政策、紀(jì)律來制約掌權(quán)者的行為。當(dāng)這種約束力處于弱化狀態(tài)時，國家權(quán)力的無限增長就有可能帶來畸形自主（給予主管部門廣泛的隨意處理權(quán)）。自主國家由于缺少在體制外促使官員向社會負責(zé)的權(quán)力制約機制，決策失誤、腐敗現(xiàn)象更多地依賴于體制內(nèi)的監(jiān)督機制來克服。［12］431962年2月鄧小平在中央工作會議上講到黨的問題時指出：“對于我們黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人（包括黨委會的所有成員），應(yīng)該有監(jiān)督。這種監(jiān)督是來自幾方面的，來自上面，來自下面（下級），來自群眾，也來自黨小組生活。我想提出這么一個問題，大家看看妥當(dāng)不妥當(dāng)。我覺得，對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身。這是一個小集體。”“同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監(jiān)督作用可能更好一些。”［13］309根據(jù)我國領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告制度的規(guī)定，對于報告信息，主要采取組織內(nèi)部查閱或調(diào)查核實的方式。即使近年來一些地方要公開領(lǐng)導(dǎo)干部報告的個人事項，也大都僅限于部分內(nèi)容的公開或在一定范圍內(nèi)公開。由此可見，當(dāng)前我國主要還是依靠體制內(nèi)的力量來抑制腐敗，而不是完全依靠體制外的力量。從近年來一些地方已經(jīng)實施的公職人員財產(chǎn)公示制來看，大都屬于限制性公開模式。（1）限制公示內(nèi)容。新疆自治區(qū)阿勒泰地區(qū)紀(jì)委出臺的《關(guān)于縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》沒有要求在網(wǎng)絡(luò)上完全公開領(lǐng)導(dǎo)干部及其家庭成員財產(chǎn)狀況，而是采取公開申報與秘密申報相結(jié)合的方式，通過當(dāng)?shù)亓W(wǎng)及媒體向社會公示的僅有4項（需要申報的內(nèi)容共有11項）。（2）限制公示范圍。先行試點公職人員財產(chǎn)公示制的地區(qū)，如浙江省慈溪市、寧夏回族自治區(qū)銀川市、安徽省廬江縣、江蘇省無錫市北塘區(qū)、江蘇省淮安市等，都是利用單位政務(wù)公開欄、政府辦公大樓公告欄、單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)、向相關(guān)人員發(fā)送短信提示等對公職人員財產(chǎn)狀況進行有限公開。

以公職人員財產(chǎn)申報為基礎(chǔ)的審核制與有限公開制，各自擁有對公職人員非法財產(chǎn)來源進行監(jiān)管的獨特功能。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國的廉政狀況，通過制度設(shè)計實現(xiàn)兩種制度安排的有機結(jié)合，發(fā)揮出對公職人員財產(chǎn)監(jiān)管的合力作用，使中國特色公職人員財產(chǎn)監(jiān)管機制成為有效檢測公職人員廉政程度的“利器”。（一）公職人員財產(chǎn)審核制的特性由官方專門機構(gòu)組織對公職人員財產(chǎn)申報信息進行審核是一種強有力的內(nèi)部監(jiān)管方式。盡管通過公示申報信息而引發(fā)的舉報式監(jiān)督，威力不容小視，但是通常不具備官方專門機構(gòu)在公職人員財產(chǎn)監(jiān)管方面的優(yōu)勢。（1）黨政機構(gòu)監(jiān)管公職人員財產(chǎn)的權(quán)威性與規(guī)范性。為了查閱及調(diào)查核實有關(guān)信息，有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)要求公職人員如實報告?zhèn)€人有關(guān)事項，否則，將直接承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任及處分。《聯(lián)合國反腐敗公約》第52條第5款明確規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)本國法律對有關(guān)公職人員確立有效的財產(chǎn)申報制度，并應(yīng)當(dāng)對不遵守制度的情形規(guī)定適當(dāng)?shù)闹撇?。根?jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，對于無正當(dāng)理由不按時報告的、不如實報告的、隱瞞不報的，將視情節(jié)輕重，給予批評教育直至免職的處理；構(gòu)成違紀(jì)的，將依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。［14］9而且，有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)官員申報的個人資產(chǎn)與正常收入不符，可以要求其作出合理解釋。（2）黨政機構(gòu)監(jiān)管公職人員財產(chǎn)的專業(yè)性與協(xié)作性。通過有關(guān)機構(gòu)的組織、協(xié)調(diào)，有助于建立起與個人身份信息相關(guān)的綜合管理體系。①有關(guān)機構(gòu)可以通過銀行核實申報人提供的個人資產(chǎn)信息，有效預(yù)防和監(jiān)測犯罪所得轉(zhuǎn)移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動。金融機構(gòu)不僅要對在任以及曾經(jīng)擔(dān)任過公職的個人的銀行賬戶進行重點審查，而且要對公職人員的家庭成員和與其關(guān)系密切的人所要求開立或者保持的賬戶進行審查。政府部門通過確立金融機構(gòu)核實客戶身份的義務(wù)，可以使金融機構(gòu)及時發(fā)現(xiàn)并報告可疑的交易活動，是預(yù)防和監(jiān)測犯罪資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的重要制度基礎(chǔ)。我國中央人民銀行將于2011年3月至2013年6月在全國范圍內(nèi)完成個人人民幣銀行存款賬戶相關(guān)公民身份信息真實性的核查，發(fā)現(xiàn)并清理一批匿名、假名賬戶。②有關(guān)機構(gòu)可以推動建立重大利益權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)，防止發(fā)生虛報、瞞報的情況。目前，房產(chǎn)已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實申報在各地的房產(chǎn)情況而審核又不嚴(yán)的情況下，即使向社會公示其房產(chǎn)情況，公眾的社會監(jiān)督作用也會受到限制。我國正在建立的房屋權(quán)屬異地聯(lián)網(wǎng)查詢系統(tǒng)①，將會從根本上改變公職人員不如實申報家庭房產(chǎn)狀況的現(xiàn)象。③有關(guān)機構(gòu)通過完善公職人員國外利益的登記管理，有助于追回被轉(zhuǎn)移到國外的腐敗犯罪所得?！堵?lián)合國反腐敗公約》不僅確立了公職人員對國外資產(chǎn)的報告義務(wù)，而且為了鼓勵締約國之間的合作，要求締約國的主管機關(guān)之間就公職人員財產(chǎn)申報的資料進行交換，以便對公職人員轉(zhuǎn)移到國外的犯罪所得進行調(diào)查、主張權(quán)利并予以追回。2011年我國第一次對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行了登記管理。國外從事公職人員財產(chǎn)申報信息審核的機構(gòu)通常是具有獨立性的。鑒于人際關(guān)系方面的干擾以及財產(chǎn)審核工作本身的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，當(dāng)前我國公職人員財產(chǎn)狀況的審核不宜由本單位、本系統(tǒng)的組織（人事）部門的人員來承擔(dān)。建立具有獨立性的專業(yè)審核機構(gòu)，才能有效地履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊?。根?jù)我國的政治體制，•58•2012.6黨的各級紀(jì)律檢查委員會只擁有對黨員進行監(jiān)督檢查的權(quán)利，國家各級行政監(jiān)察機關(guān)只能依照《行政監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察對象與監(jiān)察權(quán)力進行監(jiān)察，由于在監(jiān)督對象、職權(quán)范圍上的差異，由二者分別承擔(dān)公職人員財產(chǎn)審核的職責(zé)勢必會造成多頭管理。國家預(yù)防腐敗局是中紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公體制下的產(chǎn)物，目前國家預(yù)防腐敗局局長由中紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長兼任。并且，作為我國的專業(yè)預(yù)防腐敗機構(gòu)，已經(jīng)具備了開展財產(chǎn)稽核工作的能力與手段，其工作職能包括對與腐敗有關(guān)的金融、土地、建設(shè)、醫(yī)藥、電信等領(lǐng)域信息進行采集與分析，與檢察院、法院、公安、銀行等建立預(yù)防腐敗信息共享機制等。因此，國家預(yù)防腐敗局應(yīng)當(dāng)成為我國負責(zé)公職人員財產(chǎn)審核的專業(yè)權(quán)威機構(gòu)。（二）公職人員財產(chǎn)有限公開制的特性公職人員保持廉潔的義務(wù)與公職人員適當(dāng)保留隱私的權(quán)利之間如何實現(xiàn)平衡，是在當(dāng)前中國推行公職人員財產(chǎn)公示制必須予以解決的問題。領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項在一定范圍內(nèi)公開，是基于平衡兩者關(guān)系的折衷性考慮。（1）實施公職人員財產(chǎn)有限公開制具有穩(wěn)妥性。“有限公開”避免了因采取過于冒進的措施而導(dǎo)致相關(guān)信息的過度傳播引發(fā)的副作用，減少了制度推行的阻力與社會敏感度，有利于積極穩(wěn)妥地推進有關(guān)公示工作。由于“有限公開”減少了公職人員財產(chǎn)狀況的對外曝光度，反而便于有關(guān)部門對于公職人員公布個人情況的全面性提出要求。《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中要求領(lǐng)導(dǎo)干部要報告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產(chǎn)、投資等方面的事項，這與《聯(lián)合國反腐敗的實際措施》中有關(guān)公職人員全面公布個人情況的要求尚有差距。例如，還缺乏有關(guān)債務(wù)、社會關(guān)系、商業(yè)活動、出售或者購買超過一定數(shù)額的資產(chǎn)等方面情況的申報信息。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)結(jié)合中國社會關(guān)切的舞弊問題，制定出公職人員在一定范圍內(nèi)公布財產(chǎn)的具體要求。（2）實施公職人員財產(chǎn)有限公開制具有有效性?！坝邢薰_”可以充分發(fā)揮體制內(nèi)監(jiān)督力量的作用，鼓勵機關(guān)工作人員對內(nèi)部腐敗者進行揭露，以克服腐敗行為固有的隱蔽性。比一般公眾更為了解公職人員工資收入與實際生活情況的是他們的同事，他們更有可能對官員個人財產(chǎn)與其正常收入之間是否存在差距作出清晰的判斷。一旦有內(nèi)部知情人舉報其申報信息與事實不符，將會對腐敗者產(chǎn)生巨大的威懾力?！堵?lián)合國反腐敗的實際措施》指出：機構(gòu)工作人員很可能對其工作和觀察范圍內(nèi)的任何營私舞弊行為有較大程度的了解或有把握的懷疑。［1］125鄧小平也曾經(jīng)指出：“我們要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個問題。上級不是能天天看到的，下級也不是能天天看到的，同級的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的。”［13］310因此，公職人員財產(chǎn)狀況的有限公開制同樣是一種頗具有效性的監(jiān)管方式。2009年，浙江省慈溪市利用單位政務(wù)公開欄對現(xiàn)職副局（科）級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有（控股）企業(yè)負責(zé)人的住房、私車等情況進行公示，并由所在單位員工進行無記名投票測評公示結(jié)果，不滿意票達1/3將被追究責(zé)任。知情人的舉報常常受到賣友求榮、不忠誠、自我晉升等各種指責(zé)，有關(guān)部門或組織應(yīng)當(dāng)塑造適應(yīng)與鼓勵內(nèi)部人正直舉報的組織文化以及制定相應(yīng)的規(guī)范。例如，向誰舉報；舉報的渠道；舉報的時限；提出指控的明確標(biāo)準(zhǔn)以及對最初的指控進行初步的分析；對指控的提出者或接受者建立必要的檔案記錄；在確定所提供情報的準(zhǔn)確性和有用性之后支付獎賞；建立起為舉報人保密的制度；對新的政府雇員定期講授政府部門要求的道德責(zé)任等。韓國《反腐敗法》將公職人員舉報內(nèi)部腐敗行為作為一項義務(wù)，該法第三章第26條規(guī)定：公職官員如果得知其他公職官員有腐敗行為，或者，其他公職官員迫使或提議其進行一項腐敗行為，應(yīng)該立即將此事實向偵查機構(gòu)、反腐敗委員會或?qū)徲嬇c監(jiān)察委員會舉報。［15］36-37（三）實現(xiàn)審核制與有限公開制的有機結(jié)合當(dāng)前我國應(yīng)當(dāng)依據(jù)中國的政治體制及廉政規(guī)范，借鑒國際上公職人員財產(chǎn)監(jiān)管兩種不同機制的優(yōu)勢與長處，積極尋找推進財產(chǎn)審核制與有限公開制有機結(jié)合的途徑，為建構(gòu)中國特色的公職人員財產(chǎn)監(jiān)管機制提供政策建議。（1）理性選擇審核與公示的對象。從國外公職人員財產(chǎn)監(jiān)管的制度設(shè)計來看，一般并不需要所有公職人員都申報或公示財產(chǎn)狀況，通常會聚焦于那些容易產(chǎn)生利益沖突的職務(wù)及職位上的公職人員，而且有的國家對財產(chǎn)申報、財產(chǎn)審核以及財產(chǎn)公示的對象分別進行了制度性限定。例如，《韓國公職人員倫理法》規(guī)定政府要員、議員、軍警以及學(xué)校、國有企業(yè)與地方自治團體4級以上的公務(wù)員要登記財產(chǎn)，并由公職人員倫理委員會對上述人員的登記事項進行審查；另外，公職人員倫理委員會在官報或公報上要公布1級公務(wù)員本人和配偶、直系親屬的財產(chǎn)登記事項。［1］355-360結(jié)合目前我國領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定以及我國一些地方正在探索的公職人員財產(chǎn)公示的實踐，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從申報、審核、公示三個層面分別對有關(guān)對象進行限定。①需要申報的對象。申報對象應(yīng)當(dāng)聚焦在那些更能在重大決策出臺、重大項目決策、重要執(zhí)法行為中產(chǎn)生影響力的公職人員。主要應(yīng)當(dāng)包括黨政機關(guān)、人民團體、事業(yè)單位、國有企業(yè)中的縣處級副職以上（含縣處級副職）領(lǐng)導(dǎo)干部。②需要審核的對象。鑒于我國目前需要報告?zhèn)€人有關(guān)事項的干部人數(shù)規(guī)模龐大，當(dāng)前對有關(guān)人員申報的財產(chǎn)信息進行查閱與調(diào)查核實的工作應(yīng)當(dāng)主要適用于以下五種情形：組織（人事）部門的干部選拔任用工作；紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的履職工作；檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的工作；紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、組織（人事）部門受理有關(guān)舉報的工作；在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部涉及個人有關(guān)事項的問題反映突出的。③需要公示的對象。目前我國相關(guān)的制度規(guī)范允許有關(guān)組織以適當(dāng)?shù)姆绞皆谝欢ǚ秶鷥?nèi)公示應(yīng)當(dāng)申報對象的有關(guān)信息。由于實施干部財產(chǎn)公示所需要的配套條件在中國的各個地方成熟度不同，這樣的探索目前僅僅出現(xiàn)在我國的一些個別地方，尚未形成全國性的經(jīng)驗。不過，這樣的地方性探索案例正在呈現(xiàn)增多的趨勢。一些地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐牧顩r，有選擇地將一些部門、單位、特定崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部的財產(chǎn)狀況進行公開。（2）科學(xué)設(shè)計審核與公示的實施步驟。對申報信息在一定范圍內(nèi)公示之前先進行組織內(nèi)部審核，是實現(xiàn)財產(chǎn)審核制與有限公開制有機結(jié)合的重要設(shè)計思路，這主要基于以下一些理由：首先，爭取民眾的信任和支持。在缺乏有效的財產(chǎn)審核機制的情況下，公職人員未必能夠在申報中提供真實的財產(chǎn)信息。因此，盲目公示公職人員財產(chǎn)信息的做法，不一定能夠得到民眾的信任和支持。2009年，俄羅斯將官員的收入與財產(chǎn)信息在網(wǎng)站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進行了一次民意調(diào)查，結(jié)果顯示：8%的被調(diào)查者相信網(wǎng)站上公布的官員財產(chǎn)與收入信息是真實的，71%的被調(diào)查者對此給予否定，21%的被調(diào)查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認(rèn)為官員的獎金、補貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒有在申報信息中反映出來。［16］其次，配套機制的建設(shè)與完善。舉報能夠促進一個國家的公共機構(gòu)和個人接受監(jiān)督，會有助于提高所有人的利益，但是舉報人往往會直接或間接地面對壓力和風(fēng)險。普通舉報者要想扳倒有實權(quán)的官員在現(xiàn)實中是有困難和風(fēng)險的，如果沒有正式反腐機構(gòu)給予舉報人的保護機制，人們的反腐熱情會受到腐敗者的嘲諷甚至無情打擊。據(jù)最高人民檢察院統(tǒng)計，從上世紀(jì)90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報人報復(fù)致殘、致死案件由每年不足500件上升到現(xiàn)在的每年1200多件。［17］此外，如果缺乏廉政文化機制的配合作用，公職人員財產(chǎn)公示制的推行將難以在官民中達成共識，并形成上下齊動的局面，單位內(nèi)部人是否選擇舉報很可能受到人際關(guān)系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導(dǎo)致“有公示無舉報”的情況出現(xiàn)，最終使公職人員財產(chǎn)公示徒具形式。再次，注重制度實施的穩(wěn)妥性。由于在一定范圍內(nèi)公開的是通過審核的資料，可以為保證更大范圍監(jiān)督的有序性與有效性提供支撐。有關(guān)機構(gòu)在組織公示之前可以出于對公職人員人身、財產(chǎn)安全的考慮，對申報資料中的部分信息進行適當(dāng)?shù)募夹g(shù)處理，對申報人的權(quán)益進行必要的保護。公職人員財產(chǎn)公示制不是一項單一性的制度，而是一項制度集合，它需要一系列的配套機制才能推行，盲目出臺欠缺系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性的財產(chǎn)公示措施不一定能夠收到預(yù)期的效果。（3）實現(xiàn)審核與公示功能的有效疊加。一些國家為了增強公職人員財產(chǎn)申報制度的反腐力度，對公職人員實行財產(chǎn)申報后既審查又公示的監(jiān)管措施。上世紀(jì)80年代，是韓國歷史上腐敗最為猖獗的時期。韓國為了有效地監(jiān)督公務(wù)員的財產(chǎn)狀況，防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢敭a(chǎn)增值，在制度設(shè)計上改變了由公職人員所在部門的首長負責(zé)審查公職人員的財產(chǎn)申報的做法，專門設(shè)立了公職人員倫理委員會來承擔(dān)這項工作。同時，根據(jù)《韓國公職人員倫理法》的有關(guān)規(guī)定，公職人員倫理委員會對總統(tǒng)、總理等政務(wù)職及1級以上公務(wù)員和地方自治團體長官及地方國會議員等12類最高級別公職人員本人、配偶及直系親屬財產(chǎn)登記的有關(guān)事項進行審查，并將申報內(nèi)容在官報或公報上公開。與韓國將財產(chǎn)審核與公示機制疊加作用于最高級別公職人員不同，中國則不宜將財產(chǎn)審核與公示的重點聚焦于這部分公職人員。第一，中國絕大多數(shù)的腐敗產(chǎn)生于基層公職人員，中高層公職人員涉案人數(shù)不多。據(jù)統(tǒng)計，從2007年11月至2012年2月，全國基層紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共立案51.85萬件，占同期立案總數(shù)的88%；處分54.03萬人，占同期處分人數(shù)的86.8%。［18］根據(jù)2012年《最高人民檢察院工作報告》提供的數(shù)據(jù)，2011年涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的省部級干部7人，廳局級干部198人，而縣處級干部則有2319人。［19］第二，廣大干部與群眾對基層公職人員更為了解，對身邊的腐敗問題敏感度高。當(dāng)前我國基層腐敗案件呈現(xiàn)出隱蔽性強、潛伏期長的特點，在基層公職人員中實施財產(chǎn)審核制與有限公示制，將會提高專業(yè)反腐機構(gòu)與廣大干部群眾發(fā)現(xiàn)腐敗行為的可能性，兩種財產(chǎn)監(jiān)管方式疊加的反腐效應(yīng)能夠更充分地體現(xiàn)出來。第三，對于中國的中高層公職人員，只要在干部選拔任用環(huán)節(jié)、考核考察等環(huán)節(jié)上加強財產(chǎn)申報審核工作，同樣可以起到預(yù)防腐敗的作用。2008年至2012年上海市對800多個新提任的市管干部進行了包括個人經(jīng)濟情況在內(nèi)的廉政申報，有些申報不清楚的問題要本人說明，通過有關(guān)部門加以核實。其中確實有個別人因為故意隱瞞、故意瞞報、提供信息不真實而沒有得到提拔。

摘要：服裝企業(yè)是我國生產(chǎn)制造企業(yè)的一部分，在服裝企業(yè)管理過程當(dāng)中，安全管理非常重要，在安全管理當(dāng)中，有內(nèi)在的安全管理和外在安全監(jiān)管，因此對政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題和對策進行研究具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。論文從安全生產(chǎn)監(jiān)管概述出發(fā)，分析政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，這些問題主要包括：安全生產(chǎn)監(jiān)管重視程度不夠、安全生產(chǎn)監(jiān)管機制不完善、安全生產(chǎn)監(jiān)管制度不健全。最后提出政府加強服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的對策，加強服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管重視程度力度、完善服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機制、健全服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管制度，提高服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平。

關(guān)鍵詞：政府；服裝企業(yè)；安全生產(chǎn)監(jiān)管

隨著我國經(jīng)濟的進一步開放，我國服裝企業(yè)獲得快速發(fā)展，但是最近幾年服裝企業(yè)安全事件也較為頻繁，嚴(yán)重影響了人民的生命和財產(chǎn)安全。在服裝企業(yè)生產(chǎn)安全問題當(dāng)中，政府監(jiān)管不到位就是一個方面。在企業(yè)的內(nèi)部的安全制度管理上還存在較大的漏洞，主要表現(xiàn)在服裝機器缺乏應(yīng)有的安全管理和防護措施，導(dǎo)致生產(chǎn)過程當(dāng)中機器傷人事件突出；在工廠生產(chǎn)用電上，電路老化，死拉電線的現(xiàn)象明顯，給企業(yè)及人員帶來安全隱患；粉塵問題管理不當(dāng)，不及時的清掃，火災(zāi)隱患較大等等，這都是服裝生產(chǎn)企業(yè)在安全管理過程當(dāng)中較為突出的問題，也是很難有效解決的問題。因此有效的監(jiān)督管理手段，對提高企業(yè)安全監(jiān)管水平，降低安全事故發(fā)揮重要作用。論文從安全生產(chǎn)監(jiān)管概述出發(fā)，分析政府在服裝企業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，提出政府加強服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的對策，提高服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管水平。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管概述

安全生產(chǎn)監(jiān)管通俗的說就是針對企業(yè)安全生產(chǎn)的流程、制度和具體操作的監(jiān)督管理。在目前的研究當(dāng)中，安全生產(chǎn)監(jiān)管，即安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，包括對于生產(chǎn)型企業(yè)、服務(wù)型企業(yè)的安全生產(chǎn)活動進行監(jiān)督管理，是各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的職責(zé)。

二、政府在服裝企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題

摘要：國企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國企治理問題。同時，給經(jīng)營者產(chǎn)權(quán)激勵也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護所有者利益的最終途徑。解決國企治理應(yīng)重在從機制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)進行改革打造監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的治理機制對于提高其對國企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會和高級執(zhí)行人員即高級經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系?！惫P者認(rèn)為，這種說法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個十足的“謬誤”！我國公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國有企業(yè)和上市公司而論，為何總會有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問題，其實任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭辯，而經(jīng)濟學(xué)所說的“經(jīng)濟人”則在實際分析中很有用，這是不爭的事實。經(jīng)濟學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級動物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機會主義本性，只要有機會就會為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機會人”假設(shè)是一個非常重要的假定，由此看來，單靠激勵是不能徹底解決治理問題，而還得靠約束（這并非否定激勵對人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問題，即一個極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨獨缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機制和人文環(huán)境。在這方面社會學(xué)家分析問題恐怕比經(jīng)濟學(xué)家更有用。以我國當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無異已進入"迷宮"。

一、員工切實參與治理是判斷國企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個假設(shè)前提，這個前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個均衡則包括各個利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個環(huán)節(jié)就是員工和下級的監(jiān)督。對員工除提供分配的激勵、競爭的激勵（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵，這是對企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對員工提供監(jiān)督激勵的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐敗？是因為腐敗不僅對所有者而且對絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來的只是小團體的效率而不是整個集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨特視角來看，下級監(jiān)督上級對反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無疑問的，效果如何則取決于具體的機制設(shè)計以及對下級的激勵收益成本。在機制設(shè)計方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵職工有根據(jù)地越級行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來講上級一直秉承監(jiān)督下級的職能,這里面有一個相互制衡的問題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級方面往往處于劣勢,信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國各級組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來看，則表現(xiàn)為一種強權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒有話語權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進一步深化，亟需引入職工切實參與治理的有效機制，比方說給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時與管理層平等對話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過是一場春夢。

二、監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管職能行使采取上對下監(jiān)管，本級機構(gòu)只行使信息和協(xié)調(diào)職能，其編制和經(jīng)費獨立，分配上采取高報酬高工資高提成獎勵。人事問題上，庸官無能而能者替之，實行累計業(yè)績考核，長期無業(yè)績者汰，并不得再次轉(zhuǎn)崗。此外，上級不決定下級去留，工作安排實行項目負責(zé)制，每個項目均細化到一個細塊由單獨的工作人員負責(zé)，區(qū)分重輕急緩，招標(biāo)配給，區(qū)別量分。工作業(yè)績由上上級監(jiān)管部門或本單位內(nèi)部員工委員會組織考核，陽光操作，所有的量分記錄及計算過程均詳細記錄在案并隨時可供所有相關(guān)人員查閱。條件具備的應(yīng)實行數(shù)據(jù)庫管理由計算機自動處理完成。要建立監(jiān)管人員安全保障體系，完善相關(guān)法規(guī)，凡過去監(jiān)察有功或作出主要貢獻的監(jiān)察技術(shù)人員除非有確鑿證據(jù)表明其與被監(jiān)管者相勾結(jié)的任何部門和領(lǐng)導(dǎo)不得隨意解除其職務(wù)或單方面調(diào)離其原工作崗位。對因公造成自身或家庭利益損害的監(jiān)察人員財政和人事部門要對損害造成的后果予以終身保障和扶持。

摘要：國企治理中僅依靠管理者內(nèi)部權(quán)力的平衡并不能有效解決國企治理問題。同時，給經(jīng)營者產(chǎn)權(quán)激勵也不是完善治理結(jié)構(gòu)維護所有者利益的最終途徑。解決國企治理應(yīng)重在從機制構(gòu)建入手，促成企業(yè)內(nèi)部各利益主體的制衡，其中尤其重要的是企業(yè)職工參與治理。此外，對相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)進行改革打造監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的治理機制對于提高其對國企的監(jiān)督水平亦將發(fā)揮極其重要的作用。

關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉認(rèn)為：“所謂公司治理結(jié)構(gòu)，是指由所有者、董事會和高級執(zhí)行人員即高級經(jīng)理人員三者組成的一種組織結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，上述三者之間應(yīng)當(dāng)形成一定的制衡關(guān)系?！惫P者認(rèn)為，這種說法很正確，但如果將其視為治理結(jié)構(gòu)的全部則是一個十足的“謬誤”！我國公司治理結(jié)構(gòu)的改革和研究已有十余年，僅以國有企業(yè)和上市公司而論，為何總會有三三兩兩隱藏的“惡跡”浮出水面呢？給領(lǐng)導(dǎo)者產(chǎn)權(quán)并不能解決治理問題，其實任何措施都不能從本質(zhì)上解決治理問題。治理的本質(zhì)是人的內(nèi)心，人性是善是惡在此不去爭辯，而經(jīng)濟學(xué)所說的“經(jīng)濟人”則在實際分析中很有用，這是不爭的事實。經(jīng)濟學(xué)研究的是短缺的經(jīng)濟，有限的資源，而由于資源之有限性，使得作為高級動物的人出于自身利益的需要而天生具有掠奪之心。如果這種假設(shè)在實踐中大多數(shù)情況下得到確認(rèn)，那這種假設(shè)就是成立的。假設(shè)人性為惡是制度安排的出發(fā)點。人有兩大惡性：一是欲壑難填，始終得而不足，二是機會主義本性，只要有機會就會為滿足自身欲望而不惜損害他人利益。這種“機會人”假設(shè)是一個非常重要的假定，由此看來，單靠激勵是不能徹底解決治理問題，而還得靠約束（這并非否定激勵對人的積極作用）。這恐怕需要我們反思一下公司的治理結(jié)構(gòu)。說到底，還是公司的治理結(jié)構(gòu)有問題，即一個極其重要的利益主體的監(jiān)督嚴(yán)重缺位：企業(yè)員工，而我們當(dāng)前獨獨缺乏使員工參與監(jiān)督和管理的有效機制和人文環(huán)境。在這方面社會學(xué)家分析問題恐怕比經(jīng)濟學(xué)家更有用。以我國當(dāng)前而論,恰缺少這種有利于改革繼續(xù)推進的政策支持體系，在相關(guān)制度政策支持體系不到位的情況下，制度改革無異已進入"迷宮"。

一、員工切實參與治理是判斷國企治理能否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)

何為治理成效的標(biāo)準(zhǔn)？判斷治理的成效有一個假設(shè)前提，這個前提就是治理結(jié)構(gòu)的改革能否實現(xiàn)各方權(quán)力的均衡，而這個均衡則包括各個利益主體在內(nèi)而不只是領(lǐng)導(dǎo)階級(管理者)內(nèi)部的均衡。否則改革無論怎樣"深化"都始終走不出治理結(jié)構(gòu)的誤區(qū)。在治理結(jié)構(gòu)上最重要的一個環(huán)節(jié)就是員工和下級的監(jiān)督。對員工除提供分配的激勵、競爭的激勵（這是傳統(tǒng)方面），也應(yīng)讓其有監(jiān)督管理者的激勵，這是對企業(yè)管理層及其利益同盟搞腐敗的最大約束（在此我們假定對員工提供監(jiān)督激勵的權(quán)力授予方是值得信賴的并且有著相當(dāng)?shù)碾[密和獨立性，即不存在和企業(yè)中的各利益主體發(fā)生各種各樣串謀的邏輯可能）。為什么我們?nèi)绱丝粗衅髽I(yè)中的腐?。渴且驗楦瘮〔粌H對所有者而且對絕大多數(shù)普通員工都具有最大的危害。它所帶來的只是小團體的效率而不是整個集體的效率，腐敗恰恰是以損害集體的效率作為自己晉升的代價。從治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的獨特視角來看，下級監(jiān)督上級對反腐有極好效果，這種方向性思路是毫無疑問的，效果如何則取決于具體的機制設(shè)計以及對下級的激勵收益成本。在機制設(shè)計方面應(yīng)當(dāng)首先改變逐級控制的權(quán)限設(shè)置，鼓勵職工有根據(jù)地越級行使監(jiān)督權(quán)力。當(dāng)然,從傳統(tǒng)上來講上級一直秉承監(jiān)督下級的職能,這里面有一個相互制衡的問題.由于制度性原因,職工在監(jiān)督上級方面往往處于劣勢,信息不充分,缺乏相應(yīng)權(quán)力,以至于常常隨波逐流,而不能起到應(yīng)有的作用,這也是我國各級組織內(nèi)腐敗盛行和久攻不克的深層次原因。從外在來看，則表現(xiàn)為一種強權(quán)式的組織文化。組織內(nèi)令行禁止，員工沒有話語權(quán)，所以當(dāng)前體制改革要想進一步深化，亟需引入職工切實參與治理的有效機制，比方說給專事監(jiān)督的人員以終身雇用保障（當(dāng)然是有一定條件的）。還可以引入職工利益主體多元化治理機制，讓員工中間的非正式組織合法化、公開化，在參與決策時與管理層平等對話。反之，則任何浮華理論虛飾下的治理都只不過是一場春夢。

二、監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部也須引入有效治理結(jié)構(gòu)

監(jiān)管職能行使采取上對下監(jiān)管，本級機構(gòu)只行使信息和協(xié)調(diào)職能，其編制和經(jīng)費獨立，分配上采取高報酬高工資高提成獎勵。人事問題上，庸官無能而能者替之，實行累計業(yè)績考核，長期無業(yè)績者汰，并不得再次轉(zhuǎn)崗。此外，上級不決定下級去留，工作安排實行項目負責(zé)制，每個項目均細化到一個細塊由單獨的工作人員負責(zé)，區(qū)分重輕急緩，招標(biāo)配給，區(qū)別量分。工作業(yè)績由上上級監(jiān)管部門或本單位內(nèi)部員工委員會組織考核，陽光操作，所有的量分記錄及計算過程均詳細記錄在案并隨時可供所有相關(guān)人員查閱。條件具備的應(yīng)實行數(shù)據(jù)庫管理由計算機自動處理完成。要建立監(jiān)管人員安全保障體系，完善相關(guān)法規(guī)，凡過去監(jiān)察有功或作出主要貢獻的監(jiān)察技術(shù)人員除非有確鑿證據(jù)表明其與被監(jiān)管者相勾結(jié)的任何部門和領(lǐng)導(dǎo)不得隨意解除其職務(wù)或單方面調(diào)離其原工作崗位。對因公造成自身或家庭利益損害的監(jiān)察人員財政和人事部門要對損害造成的后果予以終身保障和扶持。

我國的金融監(jiān)管體制經(jīng)過建國后多年發(fā)展，已經(jīng)形成了分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。隨著科技的創(chuàng)新和金融自由化的推動，當(dāng)前全球金融業(yè)邁向了一體化、綜合化、集團化發(fā)展。我國金融業(yè)的多樣化發(fā)展和金融業(yè)務(wù)也日益復(fù)雜化，類金融機構(gòu)蓬勃發(fā)展。上海自貿(mào)試驗區(qū)正在建立和完善金融綜合監(jiān)管制度，形成上下、內(nèi)外互動，多元參與的綜合監(jiān)管格局，圍繞充分發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用，發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會、社會公眾的作用，有利于推進上海自貿(mào)試驗區(qū)乃至全國其他自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)。自貿(mào)區(qū)金融綜合監(jiān)管現(xiàn)存問題與瓶頸中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)成立四年多來，進行了一系列金融監(jiān)管方面的創(chuàng)新，有力地促進了區(qū)內(nèi)金融發(fā)展與創(chuàng)新。然而，由于諸多體制性因素和外部條件變化、尤其是國家金融安全形勢變化的影響，自貿(mào)試驗區(qū)金融開放和發(fā)展力度有所放緩，尤其在對接國際市場、以開放倒逼改革還沒有得到很好的體現(xiàn)，市場對金融改革的期待和熱度也有所下降。自貿(mào)試驗區(qū)在集聚持牌金融機構(gòu)的同時，近年來一些新型金融平臺、投融資中介機構(gòu)蓬勃發(fā)展。其中有的企業(yè)不具備經(jīng)營資質(zhì)，有的缺乏基本的風(fēng)險控制體系。部分企業(yè)雖然不在自貿(mào)試驗區(qū)注冊，但是著眼于上海市的金融市場、品牌和樓宇環(huán)境，選擇在自貿(mào)試驗區(qū)辦公這些都對金融綜合監(jiān)管提出了新的課題。

金融迅速發(fā)展與金融監(jiān)管體制之間的矛盾與問題。

隨著金融科技創(chuàng)新和金融自由化的推進，金融業(yè)態(tài)呈現(xiàn)多樣化、金融業(yè)務(wù)呈現(xiàn)復(fù)雜化，全球金融業(yè)一體化、綜合化、集團化的趨勢越明顯，在某種程度上我國的分業(yè)監(jiān)管金融體制很大程度上滯后于金融市場的發(fā)展。上海自貿(mào)試驗區(qū)肩負金融開放試驗田的任務(wù)和使命，要求“對標(biāo)國際服務(wù)新規(guī)則”、促進服務(wù)業(yè)自由化，從這一定位首要意味著在試驗區(qū)內(nèi)對現(xiàn)有監(jiān)管框架體系的較大程度的突破，以培育一個更加開放、自由的金融市場和金融體系，為深化金融體制改革提供示范。但是，由于近幾年國際經(jīng)濟格局變動劇烈、國家金融安全承受較大壓力，在這種情況下，現(xiàn)有監(jiān)管金融體制變革的步伐也受到了影響。分業(yè)監(jiān)管金融體制在一定時間不會改變。這些體制因素和外部條件決定了自貿(mào)試驗區(qū)金融變革的整體格局已經(jīng)受到了很大限制，改革的步伐客觀上放緩了。相對保守的監(jiān)管態(tài)勢將持續(xù)一段時間，而較大的監(jiān)管壓力已經(jīng)在2017年自貿(mào)試驗區(qū)金融機構(gòu)與金融業(yè)務(wù)整體發(fā)展趨緩中體現(xiàn)出來了。如果外部條件沒有較大改善，體制因素趨向保守的趨勢很難改變，自貿(mào)試驗區(qū)金融發(fā)展與創(chuàng)新將長期受到金融開放不足的問題。在當(dāng)前金融科技和金融混業(yè)發(fā)展趨勢下，分業(yè)監(jiān)管金融體系面對金融開放的過程中存在著很大的監(jiān)管扭曲和監(jiān)管漏洞，在金融放開的同時產(chǎn)生了監(jiān)管不足的問題。以行政手段為主的分業(yè)監(jiān)管模式雖然框住了金融創(chuàng)新，但是即便不考慮監(jiān)管部門因為既得利益產(chǎn)生的規(guī)則扭曲，由于不充分、不對稱的金融開放造成了監(jiān)管扭曲，客觀上加大了投機套利的行為空間，從而人為放大了監(jiān)管壓力，造成客觀上監(jiān)管不足的問題。加之很多違規(guī)性的金融業(yè)務(wù)具有很大的隱蔽性與復(fù)雜性,行政化的監(jiān)管手段往往不能實現(xiàn)有效的監(jiān)管，更加劇了這種監(jiān)管能力不足的矛盾。尤其是隨著自貿(mào)試驗區(qū)跨境資金流動的放開，如何實現(xiàn)有效和合乎國際規(guī)范的跨境金融監(jiān)管，需要監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的雙重創(chuàng)新。近年來，由于民眾金融消費能力的提升、金融科技的發(fā)展，與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合的體制外金融發(fā)展迅猛，然而相關(guān)市場參與者的風(fēng)險意識、市場理性都有待培育，這些新金融業(yè)態(tài)在從無到有的迅猛發(fā)展中很快呈現(xiàn)出各種亂象，造成了一定的金融風(fēng)險和社會風(fēng)險。大量體制外新生的金融業(yè)態(tài)都在灰色地帶,傳統(tǒng)的監(jiān)管體制無法覆蓋,為了新金融業(yè)態(tài)的健康穩(wěn)定發(fā)展客觀上又需要監(jiān)管部門進行一定程度介入和規(guī)范。目前在體制外非持牌金融在監(jiān)管上主要由中央明確規(guī)則、實行屬地監(jiān)管，但是在具體監(jiān)管手段上，如何避免單一的行政干預(yù)、現(xiàn)有監(jiān)管如何形成合力、建立清晰有效的規(guī)則，也對現(xiàn)有監(jiān)管體系和監(jiān)管能力提出了挑戰(zhàn)。因此，分業(yè)監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融市場發(fā)展的需求，監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制亟待進一步加強和完善。分業(yè)監(jiān)管模式難以適應(yīng)金融市場發(fā)展的需求，造成金融創(chuàng)新不足。在金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益多樣化的情況下，這種監(jiān)管體制顯然不利于金融發(fā)展需求。在分業(yè)監(jiān)管體制下，每個監(jiān)管機構(gòu)都有各自的職能和監(jiān)管范圍，自成體系，條塊分割。監(jiān)管機構(gòu)之間也存在著信息溝通不足、共享程度低的問題，沒有形成一個組織嚴(yán)密、高效規(guī)范的全方位的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。監(jiān)管手段與方式亟需綜合化，系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管與防范機制亟待建立。目前上海自貿(mào)試驗區(qū)的金融監(jiān)管法規(guī)建設(shè)相對滯后，具體的實施細則相對缺乏，金融法治亟需推進；在行政手段、法律與經(jīng)濟手段綜合運用上存在不足；現(xiàn)代信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)運用不足以支撐綜合監(jiān)管。監(jiān)管的信息技術(shù)平臺如浦東新區(qū)市場監(jiān)管局的“公用信用信息服務(wù)平臺”和“綜合監(jiān)管平臺”應(yīng)當(dāng)接入金融綜合監(jiān)管系統(tǒng)，這些平臺亟需與人民銀行信息系統(tǒng)實現(xiàn)接入與數(shù)據(jù)共享。目前，金融監(jiān)管機構(gòu)與海關(guān)、稅務(wù)、公安、司法等監(jiān)管部門之間信息對接與數(shù)據(jù)共享還存在障礙，這些平臺存在著不同監(jiān)管機構(gòu)的“信息孤島”現(xiàn)象。對于上海自貿(mào)試驗區(qū)的金融監(jiān)管，目前監(jiān)管機構(gòu)采取的大多數(shù)是限制性監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管，側(cè)重于現(xiàn)場監(jiān)管、市場準(zhǔn)入行為監(jiān)管以及傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。但是對系統(tǒng)性風(fēng)險、非風(fēng)險監(jiān)管以及市場退出監(jiān)管方面還比較薄弱。金融綜合監(jiān)管缺乏事前防范機制，發(fā)現(xiàn)隱性風(fēng)險的能力亟待加強。

金融機構(gòu)和類金融機構(gòu)的自律性亟待加強，社會參與和監(jiān)督機制亟待建立。

上海對金融業(yè)的綜合監(jiān)管主要是外部監(jiān)管，金融機構(gòu)和類金融機構(gòu)的自律性不足，社會參與監(jiān)督的機制還未完全建立起來。金融監(jiān)管方面的問題主要是金融機構(gòu)和類金融機構(gòu)的內(nèi)部控制機制不完善、不健全，滯后于金融業(yè)快速發(fā)展的需要。它們強調(diào)發(fā)展規(guī)模和速度，卻放松對質(zhì)量和效益的追求。它們對資金的使用缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，資金審批程序不健全。一些金融機構(gòu)沒有單獨設(shè)立內(nèi)審部門，內(nèi)審監(jiān)督機制不健全，內(nèi)控制度和行業(yè)自律沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。探索和完善自貿(mào)區(qū)金融綜合監(jiān)管推進監(jiān)管機構(gòu)的系統(tǒng)集成，構(gòu)建“四位一體”金融綜合監(jiān)管總體模式。推進監(jiān)管機構(gòu)的系統(tǒng)集成，形成系統(tǒng)性的監(jiān)管體系，構(gòu)建“四位一體”金融綜合監(jiān)管總體模式。在此，上海自貿(mào)試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)進一步發(fā)展和完善上海金融綜合監(jiān)管聯(lián)席會議，成立金融綜合監(jiān)管委員會。發(fā)揮金融綜合監(jiān)管委員會的作用。對于現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，應(yīng)當(dāng)加強中央和地方在監(jiān)管機構(gòu)的溝通工作，可在金融綜合監(jiān)管會議制度下，以中國人民銀行為主導(dǎo)建立上海自貿(mào)試驗區(qū)專門委員會，負責(zé)上海自貿(mào)試驗區(qū)的金融監(jiān)管具體協(xié)調(diào)事務(wù)，確定最為適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管工具與方式。為促進加強跨部門、跨行業(yè)、跨市場金融業(yè)務(wù)監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享，既要加快對外開放，同時也加強金融監(jiān)管和防范金融風(fēng)險，要探索行業(yè)自律、企業(yè)自控、社會參與和信息技術(shù)支撐的“四位一體”的透明、高效、便捷的大監(jiān)管模式。在此中，抓手為建設(shè)政府各管理部門互聯(lián)互通、信息共享的大數(shù)據(jù)平臺，依據(jù)是社會信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度，依靠是社會力量的參與，相關(guān)信息共享平臺為四大主體順利開展監(jiān)管工作提供了充分的信息資源和技術(shù)支持，從而形成各監(jiān)管部門相互配合以及信息共享的金融綜合監(jiān)管格局。形成全面覆蓋金融經(jīng)營機構(gòu)和類金融經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管機制與制度。在理順監(jiān)管機構(gòu)的分工關(guān)系的基礎(chǔ)上，加快形成監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)機制，形成全面的監(jiān)管組織網(wǎng)絡(luò)與信息化網(wǎng)絡(luò)，全面覆蓋金融經(jīng)營機構(gòu)和類金融經(jīng)營機構(gòu)，全面覆蓋金融產(chǎn)品與類金融產(chǎn)品。重點監(jiān)測金融行為清單包括P2P網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資、私募股權(quán)投資或私募證券投資、通過互聯(lián)網(wǎng)開展資產(chǎn)管理和跨界從事金融業(yè)務(wù)等活動。一是注意監(jiān)管機構(gòu)的系統(tǒng)集成，提高部門之間協(xié)調(diào)水平，特別是建立緊密型的中央與地方協(xié)同機制和地方政府部門之間協(xié)調(diào)機制；二是落實和實施“一個平臺（上海金融信息共享與綜合監(jiān)測預(yù)警平臺）、兩份清單（分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)清單和重點監(jiān)測金融行為清單）、三類數(shù)據(jù)庫（機構(gòu)信息數(shù)據(jù)庫、產(chǎn)品信息數(shù)據(jù)庫和從業(yè)人員信息數(shù)據(jù)庫）、四種信息源（金融管理與市場運行信息、社會公共信用信息、行業(yè)協(xié)會自律信息、媒體輿情與投訴舉報信息）”為框架的信息共享機制。建立監(jiān)管部門的權(quán)力清單與責(zé)任清單制度，促進分業(yè)監(jiān)管機構(gòu)清單和重點監(jiān)測金融行為清單的清晰化，形成全方位覆蓋（金融機構(gòu)和類金融機構(gòu)）的事中事后綜合監(jiān)管體系與格局。同時，建立跨部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門的工作，使之既各司其職，又實行聯(lián)動，形成協(xié)同效應(yīng)。從機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ鼙O(jiān)管，即依據(jù)金融體系基本功能或按照金融體系所提供產(chǎn)品、服務(wù)功能來劃分監(jiān)管對象，以消除自貿(mào)試驗區(qū)中交叉金融產(chǎn)品和交叉金融業(yè)務(wù)所導(dǎo)致的監(jiān)管真空和監(jiān)管沖突。專職監(jiān)管部門要加強與稅務(wù)、財政、審計和司法等其他非專業(yè)監(jiān)管部門和中介機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)系。推進金融監(jiān)管信息共享與綜合監(jiān)測預(yù)警平臺的建設(shè)。以信用為抓手，強化信息共享，加強對金融機構(gòu)和類金融機構(gòu)的持續(xù)監(jiān)管與精準(zhǔn)監(jiān)管。建立和完善試驗區(qū)金融監(jiān)管信息共享與綜合監(jiān)測預(yù)警平臺是金融綜合監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和重點，改變過去金融監(jiān)管部門各自為政與數(shù)據(jù)孤島的弊端。要立足于信息資源的共享互換，以信用為抓手，運用信息技術(shù)，采用大數(shù)據(jù)分析，建立信息預(yù)警系統(tǒng)，根據(jù)大數(shù)據(jù)計算結(jié)果，建立金融系統(tǒng)性風(fēng)險警報與預(yù)警機制，把事中事后監(jiān)管前置，使得監(jiān)管人員在事前就已經(jīng)注意到即將發(fā)生違法違規(guī)的環(huán)節(jié)，恰當(dāng)?shù)胤峙鋾r間與精力，專注于即將發(fā)生問題的領(lǐng)域與事件，研判上海自貿(mào)試驗區(qū)金融監(jiān)管的最薄弱環(huán)節(jié)，提出相應(yīng)的政策建議。為此，應(yīng)當(dāng)促進現(xiàn)在的人行“征信系統(tǒng)”、浦東新區(qū)的“公共信用信息服務(wù)平臺”和“綜合監(jiān)管平臺”以及公安、海關(guān)和財政等的信息平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)信息共享，提高數(shù)據(jù)的利用效率。應(yīng)當(dāng)建立以人民銀行為主，涵蓋各類金融機構(gòu)綜合信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與技術(shù)平臺，同時把公安、司法、海關(guān)、財政、審計等信息納入綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與平臺，實現(xiàn)跨系統(tǒng)的信息收集、整理、交換與共用，確保信息資料的及時、準(zhǔn)確和安全。以法治化為手段推進對類金融機構(gòu)的綜合監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)以法治化為手段，整合不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管方式，推進不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管流程統(tǒng)一化，加快制定《上海自貿(mào)試驗區(qū)金融管理條例》，明確每個金融監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任和目標(biāo)，明確金融監(jiān)管部門和中央銀行之間的分工和職能定位，明確中央銀行是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制和金融體系總體發(fā)展的主導(dǎo)者。建立以中國人民銀行為主導(dǎo)在上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)建立宏觀審慎監(jiān)管體系。近年來，類金融機構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等類金融機構(gòu)發(fā)展迅猛。為此，通過建章立制方法，依靠法治手段，設(shè)定相對明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確立相對清晰、客觀的尺度與標(biāo)準(zhǔn)，促進對類金融機構(gòu)監(jiān)管走向制度化、常規(guī)化、全面化與精準(zhǔn)化。推進類金融機構(gòu)接入人民銀行的征信系統(tǒng)，類金融機構(gòu)的經(jīng)營情況必須納入浦東的“公共信用信息平臺”和“綜合監(jiān)管平臺”。促進上海自貿(mào)試驗區(qū)金融綜合監(jiān)管系統(tǒng)與浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進市場監(jiān)管局的“公共信用信息平臺”“綜合監(jiān)管平臺”和人民銀行“征信系統(tǒng)”信息數(shù)據(jù)共享，推進公安、司法、海關(guān)、勞動人事、統(tǒng)計等政府管理部門信息互聯(lián)互通共享，形成全方位的機構(gòu)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)與信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

作者:陳建華 單位:上海社科院經(jīng)濟研究所

論文摘要：改革開放以來中國逐步建立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。然而中國加入WTO后，混業(yè)經(jīng)營的國外金融控股公司紛紛涌入中國，并利用自己的經(jīng)營特點逃避監(jiān)管；中國的金融監(jiān)管體制受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。對此，中國應(yīng)采取健全監(jiān)管法律體制、加強監(jiān)管部門合作、建立風(fēng)險評估機制等措施完善對金融控股公司的監(jiān)管。

論文關(guān)鍵詞：金融控股公司監(jiān)管變革完善

金融監(jiān)管體制是指一國對其境內(nèi)的金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)督管理的各種機制的總和。改革開放后，中國逐步確立了分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制。金融監(jiān)管體制剮建立不久，中國就按照加入WTO時的承諾，于2006年底全面開放了金融業(yè)服務(wù)市場。此后外國金融機構(gòu)紛紛涌入中國。面對實力雄厚的外國金融控股公司對中國金融市場和金融監(jiān)管體制的沖擊，中國意識到必須對金融監(jiān)管思路進行調(diào)整。此后中國開始有步驟地放寬對本國企業(yè)混業(yè)經(jīng)營的限制。禁令一開，中國的金融公司便加快了獲取混業(yè)經(jīng)營的資格。目前，中國銀行、工商銀行、建設(shè)銀行、光大銀行等大型銀行在過去幾年都紛紛涉及保險、證券等行業(yè)或建成金融控股公司。中國境內(nèi)的金融控股公司大批崛起，對金融控股公司的監(jiān)管成了當(dāng)前我國金融監(jiān)管的新課題。

1、金融控股公司的特點及對中國監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

任何參與市場競爭的主體都有其自身的風(fēng)險，金融控股公司也不例外。但與傳統(tǒng)的公司相比，金融控股公司又有其本身特有的風(fēng)險。資本不充足所帶來的風(fēng)險。為了實現(xiàn)資金使用效率的最大化，金融集團可能會在母子公司間使用同一筆資本。這可能意味著集團”凈”的或”合并”的償付能力遠低于集團成員”名義”償付能力之和。交叉持股和公司間的相互投資是導(dǎo)致資本重復(fù)計算的重要原因。例如當(dāng)控股公司參股子公司時，該資本就在母公司和子公司兩個層面上被重復(fù)計算。這一做法使得集團資本的總額虛增，同一筆資金被用來抵御多家公司的風(fēng)險。其最終的后果是公司抵御風(fēng)險的能力降低了。

金融機構(gòu)問關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險。隨著我國金融控股公司的建立，金融機構(gòu)之間以及與股東之間的關(guān)聯(lián)交易逐步增多，并且關(guān)聯(lián)交易的形式極為復(fù)雜。復(fù)雜的關(guān)聯(lián)交易使得集團內(nèi)各子公司的經(jīng)營狀況相互影響，這就增大了金融控股公司的內(nèi)幕交易和利益沖突的風(fēng)險。集團內(nèi)的關(guān)聯(lián)交易包括資金和商品的相互劃撥、相互擔(dān)保、抵押以及為了避稅和逃避監(jiān)管而相互轉(zhuǎn)移利潤。在金融控股公司內(nèi)部，有些子公司之間利益在本質(zhì)上是相互沖突的，如果銀行把資金用于自己控股公司的證券交易，追求股票的高額利潤，則違背了銀行投資者的”安全性”意愿。

關(guān)鍵字:證券市場監(jiān)管體制

一、美國監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前,美國的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機構(gòu)評審為本”的許可審核制度,由各州根據(jù)所謂的“藍天法案”進行實質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場主體的業(yè)務(wù)申請?！八{天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計劃所蒙蔽。據(jù)說,這一法案名稱源于“禁止將藍天作為建筑用地出售”判例。然而,這種監(jiān)管方式實際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計劃。

在1929年股災(zāi)后,羅斯福總統(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系,他這樣說:“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動,可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠,或其價值將可維持,或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤。然而,我們有責(zé)任堅決要求所有在美國州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券,均向投資公眾提供廣泛且全面資料,不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息?！?/p>

這一建議是在“買者自負”的古老法則之上,增加了“賣方也要自己負責(zé)”,即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān),以促進市場誠實地進行證券交易,重建投資者信心。1933年通過的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國資本市場監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊制。

二、美國注冊制監(jiān)管機制

關(guān)鍵字:證券市場監(jiān)管體制

一、美國監(jiān)管制度的演化

在20世紀(jì)30年代以前，美國的證券監(jiān)管奉行的是“監(jiān)管機構(gòu)評審為本”的許可審核制度，由各州根據(jù)所謂的“藍天法案”進行實質(zhì)性審查,自行處理許可或不許可市場主體的業(yè)務(wù)申請?！八{天”法案的用意是保障投資者免受各種騙人的投資計劃所蒙蔽。據(jù)說，這一法案名稱源于“禁止將藍天作為建筑用地出售”判例。然而，這種監(jiān)管方式實際未能阻止大量本質(zhì)上屬于詐騙的招股計劃。

在1929年股災(zāi)后，羅斯?？偨y(tǒng)在1933年3月29日的立法演講中倡導(dǎo)建立以披露為本的監(jiān)管體系，他這樣說：“聯(lián)邦政府當(dāng)然不能夠也不應(yīng)采取任何行動，可能引致人們認(rèn)為聯(lián)邦政府認(rèn)同或保證有關(guān)的新發(fā)行證券穩(wěn)健可靠，或其價值將可維持，或其所代表資產(chǎn)將能夠賺取利潤。然而，我們有責(zé)任堅決要求所有在美國州際商業(yè)環(huán)境發(fā)售的新證券，均向投資公眾提供廣泛且全面資料，不得隱瞞任何關(guān)乎該次發(fā)行的重要信息?！?/p>

這一建議是在“買者自負”的古老法則之上，增加了“賣方也要自己負責(zé)”，即將披露全部真相的責(zé)任完全交由賣方承擔(dān)，以促進市場誠實地進行證券交易，重建投資者信心。1933年通過的所謂的“證券真相法案”標(biāo)志著美國資本市場監(jiān)管模式由許可制轉(zhuǎn)向了注冊制。

二、美國注冊制監(jiān)管機制