鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革工作匯報

各位領導：

根據(jù)《xxx關于xxxx年深化農村稅費xx工作的通知》（x發(fā)[xxxx]xx號文件）、《xxx辦公x關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（x辦發(fā)[xxxx]xx號文件）、xx省農村稅費改革辦《關于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，開展“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點的意見》和省財政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局《關于實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理信息化有關事項的通知》精神和國務院、省、市深化農村稅費改革工作會議要求，在全省“對經(jīng)濟欠發(fā)達、自身財力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有xx個縣市實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財政廳在xx市xx縣試點很成功，并要求2006年經(jīng)濟不發(fā)達的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作情況向各位領導匯報：

一、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務xxxx多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面達xxx%）、支出太亂”等問題的較好方式，對規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，維護農村基層政權和社會政治的穩(wěn)定，促進農村經(jīng)濟與社會事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內容。

各位領導：

根據(jù)《關于年深化農村稅費工作的通知》（發(fā)號文件）、《辦公關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（辦發(fā)號文件）、省農村稅費改革辦《關于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，開展“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點的意見》和省財政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局《關于實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理信息化有關事項的通知》精神和國務院、省、市深化農村稅費改革工作會議要求，在全省“對經(jīng)濟欠發(fā)達、自身財力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有個縣市實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財政廳在市縣試點很成功，并要求××年經(jīng)濟不發(fā)達的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作情況向各位領導匯報：

一、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面達）、支出太亂”等問題的較好方式，對規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，維護農村基層政權和社會政治的穩(wěn)定，促進農村經(jīng)濟與社會事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內容。

“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內容是實行“五統(tǒng)、一管、一審”。即“核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設、工資統(tǒng)發(fā)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、網(wǎng)絡管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債縣級審批”。

各位領導：

根據(jù)《xxx關于xxxx年深化農村稅費xx工作的通知》（x發(fā)[xxxx]xx號文件）、《xxx辦公x關于堅決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務有關問題的通知》（x辦發(fā)[xxxx]xx號文件）、xx省農村稅費改革辦《關于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，開展“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點的意見》和省財政廳鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理局《關于實施“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務管理信息化有關事項的通知》精神和國務院、省、市深化農村稅費改革工作會議要求，在全省“對經(jīng)濟欠發(fā)達、自身財力無法滿足需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以實施縣管鄉(xiāng)用的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，采取‘鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用’的方式”?，F(xiàn)全省已有xx個縣市實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式，省財政廳在xx市xx縣試點很成功，并要求2006年經(jīng)濟不發(fā)達的縣市全面推行。我縣屬于推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”之列，現(xiàn)將我縣實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革工作情況向各位領導匯報：

一、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的重大意義。

實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人員太多、收入太少、債務太重（目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務xxxx多萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債面達xxx%）、支出太亂”等問題的較好方式，對規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點支出，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，維護農村基層政權和社會政治的穩(wěn)定，促進農村經(jīng)濟與社會事業(yè)的健康和諧發(fā)展有著十分重大的意義。

二、實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內容。

“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的主要內容是實行“五統(tǒng)、一管、一審”。即“核算統(tǒng)一、賬戶統(tǒng)設、工資統(tǒng)發(fā)、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、網(wǎng)絡管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債縣級審批”。

[摘要]財政體制由財政產(chǎn)權、財政產(chǎn)權制度、財政創(chuàng)制權和政治制度四個層次構成。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的缺陷在于：第一，農民沒有充分的民主權利；第二，農民沒有對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權；第三，沒有建立代表農民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度；第四，農民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權的所有權主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺有三條路：發(fā)展農村經(jīng)濟，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，農民沒有納稅人基本權利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是對農民負責的財政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的根本目標，應該是建立農民做主的民主財政。

（四）財政產(chǎn)權缺陷：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權沒有明確的主體

扭曲的財政制度導致扭曲的財政產(chǎn)權關系，核心問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權主體不明晰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體包括農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導干部）和上級政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以排除在外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權就是他們之間的權利關系。按照現(xiàn)代財政的基本原則，只有農民－－納稅人才擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權的所有權，然而我國法律還沒有明確規(guī)定納稅人－－農民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權主體的地位，2001年頒布的《稅收征管條例》增設了納稅人權利條款，如陳述權、分辯權、多繳稅款退回權、申請減免稅權、知情權等，但這些權利的意義主要是防止征稅人向納稅人亂收稅，而不是保護納稅人作為財政產(chǎn)權主體的基本權利。納稅人的基本權利應包括：第一，贊同納稅權，政府征稅要出自納稅人的同意，“非贊同毋納稅”；第二，選舉代表權，納稅人選舉代表組成議會或人民代表大會，政府征稅要得到納稅人代表的同意，“無代表不納稅”；第三，政府服務權，納稅人決定政府支出，政府必須且只能為納稅人服務；第四，稅款節(jié)儉權，政府必須提高財政效益，不得浪費納稅人的任何一文錢。農民有了這四項基本權利，才能說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權的所有者。由于農民尚不具備這四項權利，相反是被不斷灌輸“皇糧國稅，天經(jīng)地義”、“納稅光榮、抗稅可恥”?！凹{稅是公民的神圣義務”等觀念，故而在現(xiàn)實的財政運作中，另外兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體代行了農民的納稅人權利，而這兩個財政行為主體的利益關系存在矛盾且不明晰。在集權型政府體制與財政分權并行的條件下，上級政府要求的是“統(tǒng)一領導，分級管理”，這等于各級政府都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政做主，直接或間接地享有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政權利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則要求貫徹“一級政府一級財政”的原則，實行真正的分權財政，而沒有農民、人大約束的“一級政府一級財政”必然變成“一級干部一級財政”，變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部和下屬部門以“個人說了算”為原則操持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的各項活動，這種狀況使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體不明晰的情況比國有企業(yè)產(chǎn)權主體不明晰更為嚴重。

財政主體的不明晰產(chǎn)生一系列問題。（1）導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不明晰。一是農民財產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的邊界不確定。農民作為民事主體的財產(chǎn)有法律界定，但農民財產(chǎn)與政府財政的邊界則由政府隨意界定。二是上級政府財產(chǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財產(chǎn)的邊界不明晰。各級政府為了本級“預算寬?；?，利用其對下級政府財政的創(chuàng)制權和其他權力操縱下級財政，既能夠制定有利于自己的財政分配制度，還能夠突破既有邊界抽調鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，或者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用途做主，盡可能集中財力而甩掉包袱。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與村財產(chǎn)的邊界不明晰。在事權與財權嚴重不均衡，財力嚴重緊張的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上行下效，也用這一手法圈村里的錢。四是干部的個人利益與政府財政不分。我國基層普遍實行把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收入與年終考核績效掛鉤的制度，這一制度形成了使上級政府目標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、干部個人利益連動的激勵機制，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政服從干部個人利益的操作制度化和合法化，另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理制度不健全。管理混亂致使公私難辨。（2）導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為主體的權責利關系紊亂。完全集權的舊體制雖缺乏效率，但權責利關系明確在中央；在真正規(guī)范的分權財政體制中，納稅人會為了自己的利益而建立有效的財政產(chǎn)權治理結構；唯有處于由集權財政向分權財政過渡進程中的當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，在納稅人主體失位的條件下，權責利關系嚴重紊亂，這表現(xiàn)為：農民只有納稅義務，不能享有公共服務和公共品；各上級政府及部門決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費收支政策，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費分成，而不承擔其財政平衡的責任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接操作鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動，卻只對上級而不必對農民負責。（3）紊亂的財政權利關系導致財政機制紊亂。在約束機制上，沒有農民的財政產(chǎn)權主體地位，便不能建立農民對政府財政行為的制約，作為它的替代物，是上級政府行使這一權利，但上級政府在許多情況下要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起分割農民利益，這決定了它有著和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣的動機，而缺乏約束的動力，甚至利用監(jiān)督權把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力據(jù)為己有；在激勵機制上，不必對納稅人負責的財政等于掏別人包里的錢自己花，這直接導致征納無度，浪費嚴重且不心疼；在配置機制上，不是按照農民的公共需求進行配置，而是體現(xiàn)上級意志和干部個人意志和利益，如搞政績工程、形象工程，導致公共支出低效益。（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政功能的變異。保工資、保運轉是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要任務，收費是為了養(yǎng)人，養(yǎng)人是為了收費，收費服從收費最大化。于是，管土地的本意是節(jié)約耕地，現(xiàn)在交費就成，導致耕地濫用；計劃生育是為了控制人口，現(xiàn)在為了罰款最大化，甚至誘導超生；派出所是為了維護社會治安，演變?yōu)槭召M納稅的暴力工具，引起社會不安定。這樣的財政無所謂滿足公共需要，更談不上效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的基本途徑選擇

導致上述情形的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革不徹底。廢社建鄉(xiāng)之際，1984年我國普遍建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政。1985年4月財政部頒發(fā)了《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》，按照當時的財政體制復制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基本架構。當時我國財政體制的狀況是：提出了一級政府一級財政的原則目標，對集權財政體制進行了放權讓利的改革。在這種背景下，《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則，要求做到兩個結合：“要責、權、利相結合，財權與事權相結合”，這是新舊不兼容的過渡性體制。傳統(tǒng)財政體制的特點是：財權、財力高度集中于中央政府，在集權制度下實行統(tǒng)一領導、分級管理，地方?jīng)]有獨立財政，只是代行中央財政職能，中央通過財政計劃實現(xiàn)對各級財政的領導，統(tǒng)收統(tǒng)支，包攬一切。改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得了相對獨立的財權，分灶吃飯則使其承擔更加獨立的財政責任，這刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府謀求稅費的積極性，但由于民主化進程滯后，財政創(chuàng)制權截留于政府而不在農民，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政行為不受約束和混亂，在這種情況下，1991年12月由財政部頒發(fā)新的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》，這一規(guī)定對強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理起到了一定作用，但它的主導思想是加強縣市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的集權控制，而不是采取還財權于農民的辦法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政混亂問題，在這個意義上說，它是《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理試行辦法》的退步。1994年我國在集權型政府體制下進行分稅制改革，形成權力集中在上而利益分屬各級的財政管理體制，各級地方政府為了克服分稅制引起的財稅收入劇減，紛紛利用各種權力集中下級財力而甩下事權包袱，由于1991年的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》沒有做相應修訂，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只能單純上繳財力接受包袱，這迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用“三亂”的辦法向農民轉嫁財政危機，農民成為最后的買單人?？梢姡l(xiāng)鎮(zhèn)財政體制實質上還是停留在計劃經(jīng)濟時代的集權財政，嚴重滯后于農村市場經(jīng)濟的發(fā)展要求。

縣對鎮(zhèn)財政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級預算收支范圍和管理責權，正確處理縣、鎮(zhèn)兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統(tǒng)一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對**縣縣對鎮(zhèn)財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經(jīng)濟社會發(fā)展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以來，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對鎮(zhèn)財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴并”時對原基數(shù)進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮(zhèn)財政補助、與鎮(zhèn)財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮(zhèn)的財政狀況，有效地調動了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財力分配關系。通過縣對鎮(zhèn)（街）財權事權的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進了鎮(zhèn)級政府新理財觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責有權有財?shù)恼?，對調動各鎮(zhèn)（街）當家理財?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級經(jīng)濟特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實施對全縣經(jīng)濟持續(xù)均衡的發(fā)展、推進小康新農村建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級收入占全縣收入70%左右，通過財政體制的杠桿調節(jié)，鎮(zhèn)級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長15.1%，其中鎮(zhèn)（街）財政總收入年均增長17.8%，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮(zhèn)街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對額已突破4億元，年均增長23.46%。鎮(zhèn)街可用財力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項事業(yè)發(fā)展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優(yōu)爭強、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標的確定，縣對鎮(zhèn)財政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于2004年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

縣對鎮(zhèn)財政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級預算收支范圍和管理責權，正確處理縣、鎮(zhèn)兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統(tǒng)一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對**縣縣對鎮(zhèn)財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經(jīng)濟社會發(fā)展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以來，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對鎮(zhèn)財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴并”時對原基數(shù)進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮(zhèn)財政補助、與鎮(zhèn)財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮(zhèn)的財政狀況，有效地調動了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財力分配關系。通過縣對鎮(zhèn)（街）財權事權的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進了鎮(zhèn)級政府新理財觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責有權有財?shù)恼?，對調動各鎮(zhèn)（街）當家理財?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級經(jīng)濟特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實施對全縣經(jīng)濟持續(xù)均衡的發(fā)展、推進小康新農村建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級收入占全縣收入70%左右，通過財政體制的杠桿調節(jié)，鎮(zhèn)級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長15.1%，其中鎮(zhèn)（街）財政總收入年均增長17.8%，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮(zhèn)街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對額已突破4億元，年均增長23.46%。鎮(zhèn)街可用財力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項事業(yè)發(fā)展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優(yōu)爭強、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標的確定，縣對鎮(zhèn)財政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于2004年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

縣對鎮(zhèn)財政管理體制是確定縣、鎮(zhèn)兩級預算收支范圍和管理責權，公務員之家，全國公務員公同的天地正確處理縣、鎮(zhèn)兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統(tǒng)一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮(zhèn)兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對××縣縣對鎮(zhèn)財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經(jīng)濟社會發(fā)展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發(fā)展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的回顧

自年我縣建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以來，到目前先后經(jīng)歷了大大小小共六輪縣對鎮(zhèn)財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數(shù)，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)“撤擴并”時對原基數(shù)進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮(zhèn)財政補助、與鎮(zhèn)財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯(lián)”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現(xiàn)行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數(shù)、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮(zhèn)的財政狀況，有效地調動了全縣上下發(fā)展經(jīng)濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展起到了較好的作用：一是規(guī)范縣與鎮(zhèn)（街）的財力分配關系。通過縣對鎮(zhèn)（街）財權事權的合理界定，確立了鎮(zhèn)（街）的地位和職能，促進了鎮(zhèn)級政府新理財觀的形成，使鎮(zhèn)（街）政府真正成為有職有責有權有財?shù)恼?，對調動各鎮(zhèn)（街）當家理財?shù)姆e極性，發(fā)展鎮(zhèn)級經(jīng)濟特別是山區(qū)鎮(zhèn)優(yōu)惠體制的實施對全縣經(jīng)濟持續(xù)均衡的發(fā)展、推進小康新農村建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優(yōu)化。由于鎮(zhèn)級收入占全縣收入左右，通過財政體制的杠桿調節(jié)，鎮(zhèn)級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長，其中鎮(zhèn)（街）財政總收入年均增長，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由年的提高到年的。三是鎮(zhèn)街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮(zhèn)（街）可用財力占全縣的比重收年的提高到××年的，絕對額已突破億元，年均增長。鎮(zhèn)街可用財力逐步壯大，為鎮(zhèn)街各項事業(yè)發(fā)展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優(yōu)爭強、統(tǒng)籌發(fā)展”工作目標的確定，縣對鎮(zhèn)財政管理體制面臨新的課題，再加上現(xiàn)行體制將于××年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮(zhèn)財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自建立以來，在規(guī)范和加強管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展等方面起到了積極的作用，但是，隨著農村稅費改革的深化以及農村金融體制、稅務管理體制的調整，農村中小學教師上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院管理體制改革等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行和管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出功能減弱。為適應新形勢發(fā)展的需要，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，緩解縣鄉(xiāng)財政困難，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險，全國各地掀起了一場全面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的改革。

1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革試點基本情況和面臨的問題

1.1云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的基本情況

云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算管理方式改革試點首先是在玉溪市江川縣進行試點，2005年11月江川縣出臺了《江川縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革實施方案》，2006年1月1日起在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式改革試點。其他州市也相繼開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革試點工作，但各地的改革進度和模式不一致。從進度來看，云南省16個州市，玉溪市除4個縣區(qū)沒有全面推開外，其他縣已全面試點，版納州三個縣市已全面進行試點，其他州市已選擇部分縣區(qū)進行改革試點，各地的改革進度參差不齊，有的地方對此項改革十分積極，有的地方對改革不主動，有畏難情緒。從改革的模式看，改革試點的模式較多，歸納起來主要有三種：

1.1.1以玉溪市江川縣為代表的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計，在縣設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理股總預算會計核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設報賬員，單位會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所。在預算編制過程中，由縣財政局按有關政策，結合財力實際，兼顧需要與可能，明確預算安排順序和重點，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導意見，征求縣人大意見，報縣人民政府批準；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣財政局的指導意見，編制本級預算草案報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團依法審查，并由縣財政局納入全縣預算統(tǒng)一依法報批。在年度預算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調整方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團審查后報縣財政局審核并由縣財政局向縣政府和縣人大常委會報告。

1.1.2以紅河州蒙自縣為代表的把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為縣財政的派出機構，代行縣財政的相關職能。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計和單位會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計由縣財政國庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位會計集中由縣會計核算中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所只設財政所長和報賬員兩人。預算編制過程中，由縣財政局按有關政策，結合財力實際，兼顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要與可能，財力適當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，同時根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支情況，核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入和支出，其收入實行下達任務給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只對超收部分進行分成。對支出制定相應的標準和辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所根據(jù)相應的標準和辦法編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（或人大主席團）進行審查后，報縣財政局審核統(tǒng)編入縣鄉(xiāng)財政收支預算，報縣人民代表大會審查批準后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務收支預算，由縣財政局批復各鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行。

改革開放20多年來，我國農村經(jīng)濟與社會取得了較大發(fā)展，農民收入水平有了較大程度的提高，但是，農業(yè)、農村經(jīng)濟與社會發(fā)展仍面臨著許多困難，需要采取更為有效的制度創(chuàng)新和政策調整，而完善的公共財政體制建設則是不可缺少的一個重要方面。中國農村公共財政制度建設雖然在改革后取得了一些進展，但始終沒有解決好政府應該做什么、不應該做什么，各級政府之間關系以及建立什么樣的農村稅費體系并采取何種途徑來保證縣鄉(xiāng)政府提供農村經(jīng)濟與社會發(fā)展和農村居民所需的公共產(chǎn)品和服務等問題。基于此，我們認為縣鄉(xiāng)財政體制重建和改革的整體思路是：“一級政權，一級事權，一級財權，一級監(jiān)督權”，并配之以自上而下的轉移支付手段，來完善分稅分級財政，也就是說，必須重新劃分政府層級和財政層級；然后界定各級政權包括縣鄉(xiāng)級政府基本職能；之后構建多元化和民主化的理財機制，最后必須發(fā)揮地方民眾對地方政府的監(jiān)督權力，真正實現(xiàn)基層政權和財政的民主治理。

——減少政府層級和財政層級

如果說現(xiàn)代政府存在就是為民眾提供公共物品和公共服務的話，那么根據(jù)最優(yōu)公共品規(guī)模和最優(yōu)轄區(qū)理論，每種公共品都有最優(yōu)消費規(guī)模和地區(qū)，而事實上也不可能設置眾多的政府層級和財政層級。因此，以適宜的政府層級來提供公共物品和服務是比較現(xiàn)實的選擇。我國五級政府架構與分稅分級財政體制是根本沖突或不兼容的，分稅分級財政體制要求每級政權必須有相應的稅種作為財權支撐，以保證其有穩(wěn)定充足的稅收來源。而對于我國五級政權，28種稅種，很難有合理的劃分，特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權基本沒有收入來源保證其作為分稅分級財政的一級政權運行。近幾年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行也充分說明了此類問題，“三農”問題某種程度上也是縣鄉(xiāng)財政問題，其直接原因也在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收入來源潰乏，縣鄉(xiāng)政權由于其財政自給能力一直較低，不論是分稅制改革前還是改革后其自給能力一直都處于0.5左右，即財政支出一半必須通過非稅方式解決。存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，縣級財政也就順理成章將財政缺口轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，但這并非說撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會解決縣級財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七站八所、幾套班子以及超編幾倍的工作人員撤減可以大大減化基層政權。

與當前機構改革和政府高效改革有機結合，近幾年工商、稅務、電力、技術監(jiān)督等機構紛紛垂直領導，并且按經(jīng)濟區(qū)域設立下派機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級教育支出占總支出的50%左右，如果由縣級支付，再加上行政管理費用的裁減之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本沒有什么實質性內容，作為一級政權也就沒有存在的實質性意義。另外，考慮虛化地市一級，地市一級起先是地方行政專署，后由于地市合并實化為一級政府。從財政收支職能上看，地市一級職能還處于較強地位，這一點與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同，但大多地市財政職能實質上屬于過渡性職能，各縣與省級政府聯(lián)系較實。對當前中國行政體制改革而言，可以實行中央、省、縣三級政權實化，虛化地市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權。當然，這幾項改革都存在頗多困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權撤銷或合并或虛化卻是可行的選擇。

——重新界定縣鄉(xiāng)政府職能

政府層級劃分后，一級政府對應一級事權，正確合理的縣鄉(xiāng)政府事權界定也是劃分政府財政的保障。下文對縣鄉(xiāng)政府職能的界定是基于假定縣鄉(xiāng)兩級政府都已存在并且具有合理的行政管轄區(qū)域。我們認為縣鄉(xiāng)兩級政府職能如下：

我國于1950年和1985年先后的《中央金庫條例》和《中華人民共和國國家金庫條例》確立了由中國人民銀行經(jīng)理國庫的國庫管理體制，財政國庫管理制度改革就是要適應建立社會主義公共財政的要求，改變現(xiàn)行的財政性資金繳庫和撥付方式，建立國庫資金高效、安全運行的機制。近年來，各地對國庫管理制度改革正在積極進行試點，財政統(tǒng)發(fā)工資、國庫集中支付、單一帳戶體系等工作正逐步推進，并取得了初步成效。本文就國庫管理制度改革的有關內容進行探討。

一、實施現(xiàn)代國庫管理制度應遵循的原則

1、法制原則

財政國庫管理必須遵循法制原則。鑒于國庫集中支付這項改革尚處于試驗階段，為了規(guī)范其運行和防止出現(xiàn)偏差，近期內在沒有正式的相關法律法規(guī)出臺之前，仍應以《財政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理方法》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等為基本法規(guī)依據(jù)。

2、便利原則

在法制和規(guī)范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財政資金層層撥付，流轉環(huán)節(jié)多，資金滯留、沉淀和流轉慢的問題。