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改革以來(lái)中央關(guān)于農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)政策

廢除、實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以來(lái)，黨的農(nóng)村土地政策始終強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定承包關(guān)系。1984年中共中央1號(hào)文件規(guī)定土地承包期15年不變。1993年的中央、國(guó)務(wù)院11號(hào)文件提出，在原定的承包期到期后，再延長(zhǎng)30年不變。針對(duì)在延長(zhǎng)土地承包期工作中存在的違反土地政策的現(xiàn)象，1995年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系》的通知，強(qiáng)調(diào)維護(hù)承包合同的嚴(yán)肅性；在進(jìn)行土地調(diào)整時(shí)，不得改變土地權(quán)屬關(guān)系；嚴(yán)禁借土地調(diào)整之機(jī)多留不承包到戶的機(jī)動(dòng)地，規(guī)定機(jī)動(dòng)地占耕地面積不能超過(guò)5％，以及不能隨意提高土地承包費(fèi)等。1997年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》，對(duì)不許以“兩田制”為名收回農(nóng)戶部分承包地，以及承包期內(nèi)個(gè)別農(nóng)戶調(diào)整土地承包關(guān)系等又做出了一系列明確的政策規(guī)定。1998年十五屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》，再次明確提出要堅(jiān)定不移地貫徹土地承包期再延長(zhǎng)30年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。

在強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，中央也始終允許和鼓勵(lì)承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。1984年中共中央1號(hào)文件明確提出鼓勵(lì)土地使用權(quán)向種田能手集中，對(duì)轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。1993年的中央、國(guó)務(wù)院11號(hào)文件更加明確了承包期內(nèi)的土地使用權(quán)可以在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上依法、有償流轉(zhuǎn)。國(guó)務(wù)院在國(guó)發(fā)（1995)7號(hào)文件中界定了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，提出：在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包土地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。十五屆三中全會(huì)重申，土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿、有償?shù)脑瓌t，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓。2001年中央18號(hào)文件(《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》)除了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行”和“農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t”外，還對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做出了更具體的規(guī)定，如為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)村，不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行等。

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的總體情況與存在的突出問(wèn)題

1．從總體看，農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是很低的，但最近幾年，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在一些地方規(guī)模有所擴(kuò)大，速度有所加快。從全國(guó)的情況來(lái)看，80年代后期以來(lái)，農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，基本保持在l％－3％之間，沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊地區(qū)的比例稍高一些。農(nóng)業(yè)部1993年進(jìn)行的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，1992年全國(guó)共有473．3萬(wàn)承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓農(nóng)地116l萬(wàn)畝，分別占承包農(nóng)戶總數(shù)的2．3％和承包耕地總面積的2．9％。1998年對(duì)8省所做的調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)的土地只占全部土地的3—4％，發(fā)生面最廣的浙江省也只有7％－8％。

值得注意的是，最近幾年，由于農(nóng)村大量富余勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，土地經(jīng)營(yíng)收益不高，加上地方政府的直接推動(dòng)，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度有所加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，目前以各種形式流動(dòng)使用權(quán)的耕地約占承包耕地總面積的5％－6％，多數(shù)發(fā)生在沿海發(fā)達(dá)省市。發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地約占承包地的8％－10％，有些縣市已達(dá)到20％－30％；內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地約占承包地的l％－2％。最近我們對(duì)浙江幾個(gè)縣市的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，到2000年底，紹興縣、上虞市和余姚市已流轉(zhuǎn)出的耕地分別占其耕地面積的30．7％，24．8％和32．9％。

2．土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)總體上是健康的，但在流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在著一些突出問(wèn)題。主要是：第一，有的不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；第二，有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，抑或作為地方“政績(jī)”突出的形象工程，損害了農(nóng)民利益；第三，有的在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，只顧當(dāng)前利益，根本不考慮未來(lái)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，造成諸多隱患；第四，有的在大多數(shù)社區(qū)成員不知情或不贊同的情況下，采取工商企業(yè)和大戶進(jìn)入農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)形式，以較長(zhǎng)的租賃期限和強(qiáng)制性手段承租大面積耕地，使農(nóng)民失去生存和發(fā)展的保障；第五，有的在農(nóng)戶租出土地使用權(quán)后，取消了農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，混淆了土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的關(guān)系。更普遍的情況是，農(nóng)戶在租出使用權(quán)之后，雖然名義上還保留著承包權(quán)，但卻失去了實(shí)際上的經(jīng)營(yíng)權(quán)。有的地方在收回農(nóng)戶承包地后，甚至不對(duì)農(nóng)戶作任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

推進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的政策主張

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最重要和最可靠的社會(huì)保障，是農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定的基礎(chǔ)。家庭承包制度是黨的農(nóng)村政策的基石。對(duì)于農(nóng)民土地使用權(quán)的流動(dòng)和集中問(wèn)題，必須從大多數(shù)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，慎重對(duì)待，以避免引起農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)體制的動(dòng)搖?；镜恼邔?dǎo)向應(yīng)是：從保障農(nóng)民的土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使之朝著健康、有序的方向發(fā)展。

1．要強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善和落實(shí)黨的農(nóng)村土地政策，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。黨的農(nóng)村土地政策，在十五屆三中全會(huì)的決定中已表達(dá)得非常明確：那就是要在30年的承包期內(nèi)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。經(jīng)全國(guó)人大修訂后的《土地管理法》也明確規(guī)定：農(nóng)戶承包土地的期限為30年。也就是說(shuō)，在30年承包期內(nèi)，無(wú)論農(nóng)民是否從事農(nóng)業(yè)，是否仍以農(nóng)為生，除非他主動(dòng)放棄土地的承包權(quán)，否則任何組織或個(gè)人都不得通過(guò)任何手段使農(nóng)民失去承包的土地。

2．要明確提出“承包期再延長(zhǎng)30年不變，30年之后更沒(méi)有必要變”。這是江總書(shū)記1998年在安徽考察農(nóng)村工作時(shí)明確提出的。關(guān)于“30年之后更沒(méi)有必要變”，應(yīng)在有關(guān)的政策和法律中有明確的表述和規(guī)定。只有這樣，才能真正讓農(nóng)民感到自己是土地的主人，才能真正使農(nóng)民在土地制度上形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期。

3．應(yīng)進(jìn)一步明確界定農(nóng)民的土地權(quán)利，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，土地承包期長(zhǎng)固然重要，但關(guān)鍵還要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的內(nèi)容和性質(zhì)。盡管經(jīng)過(guò)二十多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來(lái)沒(méi)有真正賦予農(nóng)民。這說(shuō)明農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。因此，促使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)是政策完善的方向，特別是應(yīng)將處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)戶。處分權(quán)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括對(duì)承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。讓農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上就是承認(rèn)農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。這有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，有利于增加國(guó)家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，有利于在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地的利用效率。

4．為推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)朝著健康、有序的方向發(fā)展，要建立真正的“自愿、依法、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)確實(shí)存在著土地規(guī)模狹小的問(wèn)題，面對(duì)加入世貿(mào)組織，要與比我國(guó)經(jīng)營(yíng)規(guī)模大幾十倍、上百倍的發(fā)達(dá)國(guó)家的家庭農(nóng)場(chǎng)相競(jìng)爭(zhēng)，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力，一個(gè)重要的方面是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源的配置效率。但土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民的意愿，保護(hù)農(nóng)民的利益。在承包期內(nèi)，不能采取強(qiáng)制手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，重新進(jìn)行土地發(fā)包。要積極培育土地使用權(quán)市場(chǎng)，這是促進(jìn)農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效途徑。要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，依法規(guī)范農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

5．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行，不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的承包地。世界各國(guó)對(duì)于公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)都采取相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度，一般都只允許公司、企業(yè)在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)后領(lǐng)域和產(chǎn)中的若干環(huán)節(jié)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而對(duì)公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域，則都有嚴(yán)格的限制。日本自二戰(zhàn)后實(shí)行一直到1961年，在長(zhǎng)達(dá)15的時(shí)間中法律不僅嚴(yán)格禁止法人進(jìn)入直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還規(guī)定非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不得擁有農(nóng)地。日本的法律至今仍對(duì)公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)直接生產(chǎn)領(lǐng)域有著一系列嚴(yán)格的附加條件。在以農(nóng)場(chǎng)規(guī)模大而著稱的美國(guó)中西部地區(qū)的9個(gè)州，至今也還定有“禁止非家庭性的公司擁有農(nóng)地和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的法律。以大資本排擠小農(nóng)戶，追求農(nóng)業(yè)的效率，必須具備相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件，否則就會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，不加限制地讓公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域，大片圈地，會(huì)影響農(nóng)民的就業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定。對(duì)公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的問(wèn)題必須采取慎重的態(tài)度。一方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，但是應(yīng)當(dāng)主要鼓勵(lì)和支持和它們進(jìn)入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)后領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)，鼓勵(lì)它們對(duì)待開(kāi)發(fā)的非耕地農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)。對(duì)于公司、企業(yè)大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期占用農(nóng)民的耕地、從事直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，不僅不能鼓勵(lì)和支持，而且應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)的政策加以必要的限制。在農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力尚未能大規(guī)模轉(zhuǎn)移之前，必須避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼并，避免大批農(nóng)戶喪失經(jīng)營(yíng)主體地位、不得不淪為雇農(nóng)的現(xiàn)象。

6．我國(guó)的基本國(guó)情決定，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，從而充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個(gè)不平衡的、漸進(jìn)的長(zhǎng)期過(guò)程。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，人多地少的矛盾在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)難以得到明顯化解，再加上現(xiàn)代的社會(huì)保障體制也難以在短時(shí)期內(nèi)覆蓋農(nóng)村，因此農(nóng)地在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將是大部分地區(qū)、大部分農(nóng)民獲取收益和維持生存保障的基石。不解決農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)的出路，片面強(qiáng)調(diào)實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，只會(huì)讓相當(dāng)多的農(nóng)民因失去土地而陷入困境。

準(zhǔn)確把握和清醒認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中趨勢(shì)，關(guān)鍵在于不能脫離我國(guó)的具體國(guó)情和當(dāng)前的發(fā)展階段。第一，決定我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的根本原因在于國(guó)情。而農(nóng)村基本政策的制定只能服從于國(guó)情。第二，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的根本途徑在于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策著力點(diǎn)應(yīng)該在于“動(dòng)人”，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移了，“動(dòng)地”才順理成章，水到渠成。第三，我國(guó)農(nóng)村各地的發(fā)展差距極大，農(nóng)村基本政策的制定必須著眼于整個(gè)農(nóng)村基本面的普遍情況。第四，現(xiàn)行的有關(guān)政策和法律都允許承包期內(nèi)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和適當(dāng)集中，但是否流轉(zhuǎn)的決策權(quán)在于農(nóng)戶。把握住了這幾個(gè)基本方面，再加上盡快建立起一整套規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的具體法律、法規(guī)和政策，應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)戶土地承包權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是完全可以做到并行不悖的。