導語：推行政府投資項目代建制管理方式改革情況一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2000年以來，××市針對長期以來政府投資項目以自營性、分散性和臨時性管理為主的建設管理方式，提出了“投、建、管、用”適當分離的建設管理改革原則，為此，在政府投資公益性項目的建設管理上，采用代建制的方式進行了一些探索，取得了較好的成效。

一、××市推行政府投資項目代建制總體情況

隨著我國投融資體制改革的深入，政府投資項目的內(nèi)涵、范圍及其建設管理方式也在不斷發(fā)生著變化：具有收益性的政府投資項目，大多數(shù)由專業(yè)企業(yè)按照市場化規(guī)律進行有償經(jīng)營管理；不具收益性或收益很少的政府投資項目，過去則大多采用政府部門或者由使用單位自建基建班子實行傳統(tǒng)的自建自管模式。這種自建自管的方式以使用者（如學校）或者政府各部門為項目建設管理主體，或長期組建基建班子（工程較多的單位），或臨時籌建項目班子（工程較少的單位），具體負責項目組織實施。這種自建自管的方式，無論是在投資控制、質量控制，還是在人才資源的合理使用上，都存在著不可克服的弊端，迫切要求進行改革?！痢林陛牶?，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速增加，在這種背景下，如何實施好政府投資公益性項目建設，成為了市政府十分關注的問題。

2000年，為適應××中國三峽博物館和××人民廣場三期工程建設需要，經(jīng)市政府第36次常務會議決定，由市政府授權市建委在建設系統(tǒng)內(nèi)抽調專業(yè)建設技術管理人員組建××市城市建設發(fā)展有限公司（以下簡稱××城建發(fā)展公司），專門主管政府投資項目建設?！痢脸墙òl(fā)展公司是××的第一個建設管理公司，公司成立后，成功了××中國三峽博物館、××人民廣場三期工程等近十個項目的建設?！痢脸墙òl(fā)展公司政府投資項目的成功運作，直接推動了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印發(fā)了《政府公益性項目建設管理制暫行辦法》，在我市的政府公益性項目建設管理中全面推行代建制。實行代建制的范圍是：使用各級財政預算內(nèi)外資金和經(jīng)有權機關批準收費籌集的資金1000萬元以上，以及1000萬元以下特別重要的政府公益性項目。實行代建制的項目，其項目建成后的使用管理單位，在建設期間是被人，負責提供建設條件和外部環(huán)境；項目建設管理機構是人，受被人的委托實施建設管理。機構代表項目使用管理單位對項目實施全過程或若干階段的組織、協(xié)調和監(jiān)督工作。對代建制的實施，由建設、計劃、財政等部門按照各自職責進行監(jiān)管。

對政府投資公益性項目的建設管理機構，××市實行了嚴格的市場準入。市政府規(guī)定，必須同時具備四個方面條件的單位，方可向市建委申請從事工作：一是具有綜合甲級工程設計資質，或者綜合甲級監(jiān)理資質，或者本專業(yè)施工總承包一級以上資質，或者綜合甲級工程咨詢資質；二是具有相應資產(chǎn)；三是具有與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系；四是具有工程建設規(guī)模和技術要求相適應的技術、造價、財務和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類工程管理的經(jīng)驗。為此，市建委發(fā)文，對申請條件進行了細化，將機構分為甲、乙兩個等級：甲級可所有項目的建設管理；乙級可總投資3000萬元以下項目的建設管理。目前，全市共審查批準了21家機構。

到目前為止，××市實行代建制的公益性項目超過40個，總投資60多億元。這些項目包括博物館、體育館、政權機關建設、學校、市政基礎設施等。實行代建制后，通過將政府投資公益性項目交給專業(yè)機構進行建設管理，改變了以往政府投資項目管理分散性、臨時性、無序性的狀況，消除了機構臨時拼湊、人員不穩(wěn)定、業(yè)務不熟悉、管理不到位、教訓多經(jīng)驗少等諸多弊端，提高了政府投資公益性項目的整體建設水平。初步理順了政府投資公益性項目中各方主體的責、權、利，從而使政府部門從工程的組織建設上解脫出來，促進了政府職能轉變，使政府投資項目的“建設、監(jiān)管、使用”實現(xiàn)了適當分離，政府部門從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施監(jiān)督的監(jiān)管者，同時也形成了監(jiān)督約束機制，減少了腐敗行為的發(fā)生。

二、××城建發(fā)展公司管理政府投資工程的主要特點

××城建發(fā)展公司經(jīng)過幾年的發(fā)展，已從最初的單一項目管理發(fā)展成為專門代表政府管理××市政府投資的重大（重要）建設項目的專業(yè)化管理公司。公司所承擔的政府投資公益性項目均嚴格按建設規(guī)模和標準組織建設，工程項目建設進展順利，至今無一項目超概算。項目的投資、進度和質量均處在受控狀態(tài)，基本做到領導滿意、部門滿意、市民滿意。并逐步形成了一套獨具特色的專業(yè)化集中管理經(jīng)驗。

(一)“投、建、管、用”適當分離

傳統(tǒng)的自建自管模式，無論是采用臨時管理機構，還是常設管理機構，都是一種“建、管、用”合一的管理體制，政府項目的投資主體、建設主體、使用主體及管理主體的適當分離，體現(xiàn)了現(xiàn)代化專業(yè)大生產(chǎn)方式，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，可使政府投資項目管理走向規(guī)范化、專業(yè)化。

××城建發(fā)展公司目前實施的三峽博物館和人民廣場三期景觀工程、機關綜合辦公樓、曾家?guī)r50號廣場景觀工程和五里店立交商業(yè)職大道路拓寬工程，均是分別由文化、規(guī)劃、機關事務等政府使用部門提出立項申請和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關主管部門市計委、市建委、市財政局等，會同使用單位主管部門進行投資論證和平衡后作出投資決策；再由政府授權××城建發(fā)展公司進行專業(yè)化的組織管理，包括規(guī)劃設計、方案論證、征地拆遷、工程招標、建設監(jiān)管以及竣工驗收和產(chǎn)權移交，其項目建設管理過程接受計委、建委、財政、審計、監(jiān)察的監(jiān)督管理；項目建成后再移交給國有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門，進行集中的資產(chǎn)運營管理與使用管理。這種“投、建、管、用”適當分離的管理制度，合理解決了政府投資項目的投資決策管理、項目實施管理、建設監(jiān)督管理、資產(chǎn)使用管理、投資營運管理方面的矛盾與分工問題，把政府投資項目在建設管理中所涉及到的不同利益主體有效地整合在一起。

（二）政府授權，企業(yè)化運作

政府授權是專業(yè)化集中管理的一個重要前提。集中統(tǒng)管，專業(yè)化組織建設，必然觸及到政府各部門的職能，只有政府出面，出臺有關政策，才能保證原先分散于各部門的各級各類非盈利性政府投資項目實行集中統(tǒng)管。××城建發(fā)展公司目前采用“集中統(tǒng)一管理，專業(yè)化組織建設”的幾個項目，均是由政府直接授權市建設行政主管部門全面統(tǒng)管，××城建發(fā)展公司接受委托，實行獨立運作。公司在政府投資項目的具體組織管理中享有一定的經(jīng)營管理權，包括提出項目方案構想，參加概算編制或審核、設計方案的優(yōu)化與審查、征地拆遷補償、工程招投標及合同的訂立、材料設備采購、工程進度款的審核與投放以及工程質量、安全、工期、合同的監(jiān)控。同時承擔工程管理相應的責任與風險。公司進行企業(yè)化運作時，不以追求項目盈利為目標，而以投資目標、進度目標、質量目標、合同和信息管理目標為其項目經(jīng)營管理的主要目標。

（三）精干高效，專業(yè)化管理

在集中管理過程中，重點是推行專業(yè)化建設。由專業(yè)化管理公司按照工程建設管理專業(yè)自身的內(nèi)在規(guī)律實施規(guī)范化、標準化、模塊化的系統(tǒng)管理，可有效防止工程建設中出現(xiàn)的質量低劣、成本超標、進度拖延以及合同糾紛等問題。專業(yè)化管理的這種作用與功效在××城建發(fā)展公司的項目管理實踐中得到了有力的印證。××城建發(fā)展公司現(xiàn)有員工約30人，同時負責三峽博物館、體育場、人民廣場三期、曾家?guī)r50號廣場景觀廣場、五里店立交道路拓寬工程、金紫山住宅小區(qū)、機關辦公綜合樓以及代管五童路城市干道工程，管理項目總投資約15億（占××市實施代建制項目投資總額的25％），平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機構的人數(shù)，節(jié)約了管理成本?！痢脸墙òl(fā)展公司人員配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于專業(yè)化程度較高。公司上至高層決策人員，下至一般管理人員均是來自建設系統(tǒng)，屬于長期從事建設行政管理和建設工程項目管理的資深專業(yè)技術管理人員，掌握建設管理程序，熟悉建筑法律法規(guī)，管理經(jīng)驗豐富，專業(yè)技能熟練。同時，公司的組織構架科學合理，實行國際工程管理慣用的項目矩陣式結構，做到了公司人力資源的優(yōu)化組合與配置。

（四）突出重點，把住關鍵環(huán)節(jié)

重視前期工作管理。積極組織圖紙審查和設計優(yōu)化，通過圖紙會審，尋找設計缺陷，在不影響原有功能、標準、檔次和安全的前提下，進行合理的設計優(yōu)化和方案調整，以充分挖掘投資潛力。

準確估算投資成本。在傳統(tǒng)的自建自管模式中，項目業(yè)主一方面因自身專業(yè)技能較低無法準確估算項目投資概算和預算，另一方面，在項目設計和建設階段容易擅自擴大規(guī)模及提高標準而導致投資成本越來越高。公司在吸取過去項目成本管理的教訓基礎上，在項目進展的每一階段均組織造價控制專家，認真仔細地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

加強招投標管理。招投標是控制項目投資、質量、進度及合同的一個重要環(huán)節(jié)。實施招標、評標兩條線分離的招投標制度，施工招標中，全部項目均實行工程量清單報價，在滿足質量、工期要求的前提下，實行合理低價評價制和低價中標制。

強化施工過程監(jiān)控。健全工程監(jiān)控機制，按照業(yè)主、監(jiān)理、施工各自的職能和作用構建了工程的系統(tǒng)管理監(jiān)控機制。一是以項目業(yè)主為主的監(jiān)督協(xié)調機制；二是以監(jiān)理公司及業(yè)主代表為主的現(xiàn)場雙重監(jiān)管機制；三是以業(yè)主和項目開戶銀行為主的項目資金監(jiān)管機制。

實行工程保險和擔保制度。對所管理的政府投資項目無論是勘察、設計、施工、監(jiān)理，還是材料設備供應等單位都實行了投標擔保和履約擔保制度，有效地保證了項目順利實施。

建立全員目標責任制度。在工程項目管理上推行全員目標責任制。通過目標分解，明確每個項目在每一階段、每一環(huán)節(jié)應達到的具體質量、工期及投資子目標，并層層落實到每一個具體員工，大大提高了建設項目管理的效率。

重視各方面意見的溝通。傳統(tǒng)自建自用方式雖有弊端，但建設過程中所需協(xié)調溝通的關系相對較少。而對于“投、建、管、用”分離的專業(yè)化集中管理模式來說，工程建設中所涉及的外部關系相對復雜?！痢脸墙òl(fā)展公司在項目實施管理過程中比較注重同各方面的溝通與協(xié)調，尤其是與使用單位在專業(yè)建議方面的溝通，確保了工程的順利進行。

三、存在的問題

雖然我們對政府投資公益性項目實施代建制的嘗試，在一定程度上解決了以往政府投資項目“投資、建設、監(jiān)管、使用”不分的問題，實行了專業(yè)化組織實施、規(guī)范化實施管理，提高了工程建設管理整體水平，但在推行代建制的過程中，也還存在一些需要解決的問題。

一是項目使用管理單位和機構的責、權、利不夠明確。二是需要進一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管職責。特別是建設主管部門等政府部門如何對代建行為依法實施有效的監(jiān)管，以保證質量和市場規(guī)范、有序、健康發(fā)展。三是費偏低，機構缺乏內(nèi)在動力。四是機構的總體素質和水平不高。

四、下一步工作打算

（一）健全完善我市關于代建制的法規(guī)制度

通過制定完善辦法、標準的合同文本、招標投標辦法等，進一步明確項目使用管理單位和機構的責、權、利，明確機構應哪些工作，落實機構在市場、質量、安全方面的權利和責任，便于機構更好地履行對投資、質量、進度、安全的控制職責。

（二）進一步明確政府部門對代建行為的監(jiān)管

我們打算和計劃、財政、審計等部門一起深入研究，進一步明確各部門的監(jiān)管職責、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序，以便于在日常工作中加強對代建行為的監(jiān)督檢查。

（三）保證機構的合理收費

積極建議有關部門對收費標準考慮調整，同時提倡在選擇機構時，主要應考察其項目管理的水平、公司的業(yè)績以及項目班子的構成等，而不應將費用高低作為選擇機構的主要依據(jù)。

（四）提高機構的總體素質

一方面要加強對機構和人員的教育，另一方面要實行嚴格的清出制度，對不合格的機構和人員要堅決清除出市場。

（五）全面推行代建制

采取更加有效的措施，在區(qū)縣政府投資的公益性項目中，全面推行代建制。