導語：對市縣黨代會常任制試點進行分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十七大以來，全國各地廣泛開展了市、縣黨代會常任制的試點工作。各試點單位在實踐中創(chuàng)造了一系列新的方式，實行了一系列新的做法?？偨Y(jié)這些新方式與做法，可以看出，目前市、縣黨代會常任制試點主要是在黨代表的產(chǎn)生、黨代表的職權(quán)與作用發(fā)揮等方面突破較多，而對黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的產(chǎn)生、設置、運行以及與人代會、政協(xié)會之間的關(guān)系等方面突破較少。也就是說，試點工作正處于單項突破階段，還未進入到核心部位的突破乃至整體設計的實施階段。這主要是因為，黨代會常任制不僅僅是一個黨代表常任與黨代會開一下年會的單一事項，而是一個牽一發(fā)而動全身乃至涉及政治體制改革的系統(tǒng)工程。它牽涉到黨內(nèi)選舉、黨員權(quán)利的實現(xiàn)與保障、黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的設置與運行、黨內(nèi)監(jiān)督新舊資源的整合，以及與人大、政府、政協(xié)關(guān)系的重設與運行等多重復雜關(guān)系，可以說是黨的領導體制與執(zhí)政方式的重大變革。這些多重關(guān)系的破解，既需要沖破現(xiàn)行黨規(guī)條例的某些規(guī)定，又需要從現(xiàn)有狀況出發(fā)，逐步推進，不可能一蹴而就。這種復雜性與艱難性，決定了它必然是一個較長的探索與實踐過程，必然是一個多種模式與多種做法比較共存的過程。因而可以說，現(xiàn)行黨代會常任制試點僅僅是一個初步的開端，僅僅是邁出了第一步。然而這第一步，已顯示出明顯的特征，預見出可行的發(fā)展趨勢，更為從單項突破進展到核心部位乃至整體設計，奠定了堅實的基礎。下面僅以浙江、湖北、四川等地為例，就市、縣黨代會常任制試點中創(chuàng)新的一些做法作一歸納、分析與展望。

一、黨代表的產(chǎn)生

黨代表由黨員直接、差額、競爭選舉產(chǎn)生，是常任制試點過程中的一項基礎性工作，也是提高常任制工作水平的前提。最早開始直選黨代表，是四川雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣，他們于*年12月開始試行。*年3月—10月，湖北宜都市、羅田縣也緊接著進行了黨代表直選。*年11月—*年3月，浙江臺州市路橋區(qū)也實施了黨代表直選工作。綜合上述三地的做法，黨代表直選工作大致包括：報名（提名）—資格審查—推選（預選）—公示—審查—演講—選舉—公告等八項程序。其中改革最大并突破現(xiàn)有黨規(guī)條例的有：

1、改變提名方式。按照《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》*規(guī)定，黨代表的產(chǎn)生，“采用自下而上的方式提名，經(jīng)過充分醞釀協(xié)商，根據(jù)多數(shù)黨組織或多數(shù)黨員的意見提出代表候選人初步人選”。這一原則性的規(guī)定，在實踐中演變成了黨組織提名，征求黨員意見，確定初步候選人。試點單位一改這一做法，采用黨員自愿報名、組織提名、黨員聯(lián)名提名等方式，并以黨員自愿報名為主。

2、擴大差額比例?！哆x舉工作條例》規(guī)定，“黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于20%”。而試點單位最低限度規(guī)定：代表候選人數(shù)應多于應選人數(shù)20%（椒江區(qū)）。湖北試點單位規(guī)定：預備人選按照40%或50%的差額比例確定，正式人選按不低于30%的差額比例確定。

3、實行競選演講。無論是普通黨員，還是領導干部，所有候選人都要登臺發(fā)表競選演講，介紹個人的基本情況和打算。

4、黨員直接選舉。劃小選舉單位，便于集中。正式選舉時，每個選舉單位只設立一個主會場，采取統(tǒng)一時間、統(tǒng)一選票、分別投票、集中計票、現(xiàn)場唱票、當場公布結(jié)果的方式進行。

5、全程公開。所有試點單位在整個黨代表直選過程中都做到了五公開：代表的條件和資格公開、名額和結(jié)構(gòu)公開、參選對象的情況公開、選舉辦法和操作程序公開、選舉結(jié)果當場公開。并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)實行了“兩公示一公告”：預選人選和正式人選產(chǎn)生后，公示；正式選舉結(jié)果產(chǎn)生后，在電視臺、報紙上公告，公布舉報電話。

6、做好一些基礎性工作。搞好黨員調(diào)查摸底和登記工作，保證參選黨員不低于應到人數(shù)的80%。減少黨代表名額，按照《選舉工作條例》規(guī)定，縣黨代表名額一般為200—400名，將以往的300多名減少為200名左右。確定黨代表結(jié)構(gòu)比例，要求各級領導干部代表一般占60%左右。臺州市路橋區(qū)選出的領導干部只占代表總數(shù)的52.9%。

代表直選體現(xiàn)了黨員當家作主的民主權(quán)利，凸現(xiàn)了權(quán)力來源和委托授予關(guān)系的真正內(nèi)涵。試點單位既有經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，也有經(jīng)濟相對落后的山區(qū)，他們的成功說明，市、縣黨代表直選完全可以在總結(jié)經(jīng)驗、規(guī)范程序、科學規(guī)劃的基礎上，在更大的范圍內(nèi)推廣。

二、黨代表的行權(quán)

黨代表選出后，行使哪些民主權(quán)利？如何保障代表在開會期間與閉會期間權(quán)利的正常行使？對此，浙江臺州市在《中國共產(chǎn)黨臺州市代表大會常任制度（試行）》（*年3月）中，規(guī)定了代表的七項權(quán)利、八項義務、六項權(quán)益保障。四川雅安市滎經(jīng)縣在《代表大會工作辦法（草案）》中，提出了黨代表的六項民主權(quán)利。湖北羅田縣在《黨的代表大會常任制實施細則》中，規(guī)定了黨代表的六項職責、六項權(quán)利、六項權(quán)益保障、二項代表團和代表的活動。綜合各地的做法，有以下幾個方面較為突出：

1、落實知情權(quán)。各試點單位把落實知情權(quán)，作為發(fā)揮黨代表各項權(quán)利的首要一環(huán)。臺州市椒江區(qū)堅持在黨代會召開前，向代表通報大會議程、征求“兩委”工作報告初稿和“兩委”候選人建議名單的意見。湖北羅田縣要求“兩委”工作報告初稿，每個縣委委員的述職報告，人大、政協(xié)、政府三個黨組的工作報告，均要提前15天印發(fā)給每個黨代表，以便代表有充足的時間閱讀和思考。

2、落實參與權(quán)。在黨代會開會期間，黨代表除享有原有的選舉、表決、審議等權(quán)利外，各地均增加了提案權(quán)（代表聯(lián)名向大會提交），建議、意見和批評權(quán)（代表個人或代表團提出）、質(zhì)詢權(quán)等。臺州市還增設了代表在大會上發(fā)言的制度。閉會期間，普遍建立了黨代表定期專題調(diào)研和視察制度、向代表通報工作制度、征詢意見制度、民主生活會和整改措施反饋制度等。上述一系列新制度的建立，保證了黨代表作用的發(fā)揮。

3、落實監(jiān)督權(quán)。為了把市、縣委領導置于黨代表的直接監(jiān)督之下，湖北羅田縣創(chuàng)立了黨代表評議制度。即每年年會，代表在審查“兩委”報告、縣委委員個人述職報告的基礎上，對“兩委”班子作出“滿意、基本滿意、不滿意”三個等次的業(yè)績評判，對縣委委員作出“優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職”四個等次的業(yè)績評判。評判采用無記名投票方式，結(jié)果當場公布，并作為考核的重要依據(jù)。屆中，代表還要對委員進行一次信任投票。大家稱這種做法是“委員要向黨代表亮相，代表要給委員畫象”。

4、建立黨代表聯(lián)系黨員群眾制度。各試點單位均建立起了領導聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員、黨員聯(lián)系群眾的“三聯(lián)”制度。這一“三聯(lián)”制度，借鑒人大代表的做法，采用定期走訪、專題調(diào)研、民主懇談、幫困濟貧、接待日等方式，使領導干部和黨代表聯(lián)系黨員群眾做到經(jīng)常化與制度化。與此同時，黨代表每年（或?qū)弥校╉毾蜻x舉單位的黨員述職一次，并由黨員對代表履職情況進行無記名投票表決評議，使代表時時處處受到選舉人的監(jiān)督。

5、建立保障機構(gòu)。黨代表行使職權(quán)，需要有組織依托和組織形式。據(jù)此，有的地方建立了黨員代表聯(lián)絡辦公室，掛靠在組織部；有的地方建立了黨代表大會常任制辦公室，為縣委常設機構(gòu)。

三、黨的代表大會、全委會、常委會的關(guān)系

如果說黨代表的產(chǎn)生及職權(quán)的行使，是常任制試點的單項突破，那么，處理黨代會、全委會、常委會三者之間的關(guān)系，則是常任制試點的關(guān)鍵與核心部位。建立科學、民主、高效的黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的運行，須在以下幾方面加以探索和研究：

1、黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的運行

目前，各試點單位在規(guī)范黨代會、全委會、常委會三者關(guān)系的運行方面，制定并實行了一系列具體的制度。如報告制度：要求全委會每年必須向黨代會報告工作一次，常委會每半年必須向全委會報告工作一次。詢問、質(zhì)詢、罷免制度：“兩委”委員有權(quán)對全委會會議、決議、執(zhí)行情況提出詢問、質(zhì)詢，有權(quán)要求罷免或撤換不稱職的委員、常委。票決制：凡屬重大決策、重要干部任免均由全委會進行無記名投票表決。開放制度：全委會召開前，征求黨代表對議題的意見，邀請部分黨代表列席有關(guān)會議。這些制度的實施，細化和完善了現(xiàn)有黨規(guī)條例，觸動了倒運行的黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)。但由于這種變革是在原有黨內(nèi)體制框架內(nèi)進行的，并未對現(xiàn)有黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的產(chǎn)生、設置有所突破，因而它們的作用是有限的。

2、黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的產(chǎn)生

常任制調(diào)動了黨代表參與黨內(nèi)事務的積極性，激發(fā)了黨代表監(jiān)督全委會、常委會的權(quán)利意識。然而全委會、常委會委員乃至書記、副書記的產(chǎn)生，在試點單位仍是按照老辦法進行，即由上級黨委提名，黨代表舉舉手，最多搞一下民主測評、民主考察。在這種原有干部任命、管理的體制下，無論怎樣擴大代表對“兩委”委員的評議、質(zhì)詢、批評、罷免等權(quán)利，都將無濟于事。正如湖北羅田縣一位同志所言：對縣委委員作出不稱職評判，雖然當場公布，臉上無光，但決定他命運的不是代表的投票，而是上級黨委的提名與任命。有幸的是，湖北宜都市在2003年底常任制試點中，首次由黨代表直接提名推選“兩委”委員初步候選人。這一做法可以說是在全國首開先河，是對“兩委”委員提名權(quán)的重大變革。這一變革，在全國許多基層黨組織中已實行了，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員、書記、副書記，由全體黨員或黨員代表大會直接差額競選產(chǎn)生。可以預見，隨著基層黨組織領導班子成員直接選舉范圍的擴大，隨著宜都市直接推選“兩委”委員候選人試點的完善，常任制必將向黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的產(chǎn)生這一縱深領域擴展。

3、黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的設置

現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的設置，是與五年開一次黨代會，并且權(quán)力高度集中于常委、集中于第一書記的黨內(nèi)權(quán)力機制相適應的。試行常任制后，既要每年召開一次年會，賦予黨代會履行最高權(quán)力機關(guān)的職能，又要在閉會期間，發(fā)揮全委會、黨代表的作用，使原有的高度集中的權(quán)力體系得到分解與制約。這就需要重新設計黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，研究如何從現(xiàn)有狀況出發(fā)，逐步過渡到最終目標。實踐中，有的試點單位取消了常委會，設立委員制。其直接作用是減少了一個領導層次，擴大了決策機構(gòu)的人數(shù)，相對制約了第一書記的權(quán)力。但決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)仍高度集中于全委會，乃至書記辦公會、甚至第一書記的狀況并未改變。對此，許多理論工作者和實際工作者提出了建立代表大會常設機構(gòu)的設想。建立黨代會常務委員會，履行閉會期間最高決策機關(guān)的作用。建立黨代會執(zhí)行委員會，履行黨代會的執(zhí)行職能。建立紀律檢查委員會，履行黨代會的監(jiān)督職能。這三個委員會，均由代表大會產(chǎn)生，相互成員不交叉，但與國家政權(quán)機關(guān)主要領導人交叉。這是長遠目標。當前，可以全委會為依托組建常務委員會，常務委員會下設若干專門委員會，如四川雅安市雨城區(qū)建立的代表工作委員會、黨代會監(jiān)督委員會、黨代會決策咨詢委員會等，其下屬辦事機構(gòu)與原黨委相關(guān)部門合并，以強化常務委員會的決策、監(jiān)督職能。以常委會為依托組建執(zhí)行委員會，執(zhí)行委員會不再設立書記辦公會，其成員通過依法推薦進入國家行政機關(guān)，與政府相近的原黨委工作部門并入政府之中，以強化國家行政機關(guān)的執(zhí)行職能。

四、黨代會、人代會、政協(xié)會的關(guān)系

實行常任制的目的，不僅僅是為了發(fā)展黨內(nèi)民主，而是為了提高黨對國家、社會的領導能力和執(zhí)政能力。因此，理順黨代會、人代會、政協(xié)會的關(guān)系，調(diào)整黨與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，理應成為常任制承擔的歷史重任。這也就是常任制從單項突破到核心部位改革，最終走向整體設計的歷程所在。正因為這一歷程比較漫長、比較艱難，因而各試點單位和理論工作者都進行了大膽的嘗試和設想。這些嘗試與設想是否可行，還有待實踐檢驗。

首先，必須明確這三會之間的關(guān)系，不是上下級關(guān)系，不是隸屬關(guān)系，而是相互依存、相互制約、依法運行的關(guān)系。既然是一種不同于以往的新型關(guān)系，就應該創(chuàng)造出不同于以往的實現(xiàn)途徑與方式。其次，將黨代表與人大代表對接。將全體公民選舉產(chǎn)生出來的人大代表中的黨員，作為同級黨代會的當然候選人，再由全體黨員直選產(chǎn)生黨代表。其三，常設機構(gòu)對接。黨內(nèi)最高決策機構(gòu)（常務委員會）及其下屬各專門委員會成員，依法進入人大常委會及其下屬各專門委員會。通過這種進入，給黨在人大中開展工作提供一個嶄新而合法的平臺，使黨學會在人大之中發(fā)揮作用，而不是在之上。其四，執(zhí)行機構(gòu)交叉任職。黨代會的執(zhí)行機構(gòu)成員與政府執(zhí)行機構(gòu)成員交叉任職。其五，政協(xié)會與黨代會套開，之后再開人代會。讓政協(xié)委員對黨代會提出的決議，進行民主協(xié)商和相互監(jiān)督。更為徹底的是，在縣級取消政協(xié)，其相關(guān)職能由縣委統(tǒng)戰(zhàn)部承擔.