導語：關于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的幾個主要問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

最近，我們深入到6個縣（市、區(qū)）16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)就鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革問題進行調(diào)查研究，廣泛接觸了縣（市、區(qū)）領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部，走訪了一些群眾。調(diào)查表明，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、特別是“民本岳陽”九項工程的實施，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)形勢來勢好，農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)步發(fā)展，干部群眾精神振奮。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的角度來看，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)也還存在一些問題，有的是歷年積累下來的長期沒有解決好的問題，有的是近年來農(nóng)村形勢變化后出現(xiàn)的新情況，值得高度重視。

一、存在的問題及原因

㈠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能履行有些錯位。總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府認真貫徹落實科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，在改革、發(fā)展、穩(wěn)定等方面作出了突出的貢獻，特別是招商引資熱情高、效果好。但在履行職能的過程中，也還存在一些錯位的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)有二：一是引稅買稅。稅法明確規(guī)定，稅收的征收主體是各級稅務機關，但現(xiàn)在稅務所成了“開票所”，稅收工作的主要責任落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加之有的地方核定稅收基數(shù)過高，經(jīng)濟發(fā)展不快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有稅源不足，財稅入庫成了頭號難題。為了不被“一票否決”，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺種種“優(yōu)惠政策”，有的把稅收任務分解到干部個人頭上，動員各方面的力量引稅買稅，有的干脆由財政墊稅。我們調(diào)查了16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除云溪區(qū)云溪鄉(xiāng)以外，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要花大量精力引稅買稅，為此支付的“稅收成本”多則七、八十萬元，少則三、四十萬元。華容縣三封寺鎮(zhèn)去年核定國、地兩稅基數(shù)70萬元，按稅收分成應得收入32萬元，實際上鎮(zhèn)里為了完成任務還墊付了17萬元，留下了49萬元的窟窿。岳陽縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)去年核定國、地兩稅169萬元，實有稅源不到40萬元，為買稅共支付“稅收成本”50萬元。二是直接參與生產(chǎn)經(jīng)營。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)過去辦的集體企業(yè)一直沒有改制脫鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還在參與管理。如岳陽縣長湖鄉(xiāng)現(xiàn)有磚廠、瓦廠等集體企業(yè)5家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為此設立企業(yè)站，專門安排2名干部協(xié)調(diào)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政府投資辦起了各類公司，安置分流人員。如云溪區(qū)云溪鄉(xiāng)辦起了“富橋公司”，安置分流人員8人，財政每人每年核撥5000元。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務“三農(nóng)”又顯得力不從心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)站所數(shù)量不少，但搞經(jīng)營的多，服務的少。水利站大多是收錢養(yǎng)人，許多山塘水庫年久失修。農(nóng)技站大部分時間在賣種子、化肥、農(nóng)藥，科技推廣、病蟲防治做得很不夠。一位農(nóng)民說：“農(nóng)技站就是每年發(fā)幾張資料?！鞭r(nóng)村精神文明建設與社會發(fā)展要求還不相適應，健康向上的文化娛樂活動開展得少，廣播站主要就是有償提供有線電視服務（收取閉路電視費）。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、廣播站無所事事，廣播系統(tǒng)成了擺設。與之對應的是：“碼”害、“麻”風盛行，宗教迷信活動猖獗。職能錯位的原因有二：一是目前行政管理體制和干部考核機制還不完善。“上面千條線，下面一針穿”，各項工作任務都落到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其主要負責人的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能被動應付，無法主動依法履行自己的職能。二是財政比較困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負債運行，收入十分有限，債務利息、稅收成本、人員工資以及正常運轉經(jīng)費使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不堪重負，只能采取一些變通的辦法盡力維持。

㈡縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責關系有些模糊。經(jīng)過前幾輪機構改革，縣鄉(xiāng)關系進一步理順，縣級政府更多地承擔了經(jīng)濟社會發(fā)展責任。但還有一些地方縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責關系有些模糊。隨著一些站所管理權的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能越來越弱，難以承擔《憲法》賦予的“執(zhí)行本級人民代表大會和上級國家行政機關的決定和命令，管理本級行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”的職責。尤其是現(xiàn)在村民自治尚處于起步階段，社會中介組織有待進一步發(fā)展，老百姓大小事情還得找政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對很多工作愛莫能助，處境非常尷尬。如平江縣伍市鎮(zhèn)16個事業(yè)站所中，只有經(jīng)管站以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，其余15個站所都是以縣直部門管理為主。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長告訴我們：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)對站所只有協(xié)調(diào)權，沒有管理權。由于縣管站所不配合，有時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拿不出一個全局性的工作方案來，甚至開個會人都難以到齊。”這就導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與責任不對等。一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說：“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是牌子響，責任大，權力小，協(xié)調(diào)難，發(fā)展力不從心?！北热缬媱澤?，工作達不了標上級“一票否決”的對象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但平江、華容等地的計劃生育工作站人員和經(jīng)費由縣直部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對計生工作站既沒有人事權，也沒有財權，有的站長不買鄉(xiāng)鎮(zhèn)的帳。又比如社會穩(wěn)定，出了問題上級唯鄉(xiāng)鎮(zhèn)是問，但派出所、司法所是縣直管單位；有的地方盡管說的是“雙重領導、以縣為主”，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權被虛化了，站所人事調(diào)整征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見只是走走過場。權責關系模糊主要是由于部門利益剛化，一些縣直部門特別是所謂的“強勢部門”片面強調(diào)其工作的特殊性，想方設法擴充權力，謀求自身利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記意見很大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映：“現(xiàn)在職能較強的、能收費的站所全部上收了，留下的不是債務包袱重，就是人員包袱重?！?/p>

㈢鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)站所人員包袱有些沉重。2004年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處機關實有在職人員5755名，事業(yè)站所(不含衛(wèi)生、教育)實有人員11390名，共計17145名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處有89人。和其他地方相比，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員包袱還算是輕的；但就取消農(nóng)業(yè)稅的新形勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政窘迫的現(xiàn)狀來看，人員包袱仍然很重。各縣(市、區(qū))的情況也不平衡，編制管得好的，人員包袱相對較輕；編制管得不好的，人員包袱就比較重。如臨湘市編制管理比較到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員相對較少，該市源潭鎮(zhèn)機關站所一共只有58人，其中機關23人，9個站所只有35人。文白鄉(xiāng)機關和站所只有33人，其中機關18人，9個站所15人。其他縣(市)人員包袱都比較重。如岳陽縣新墻鎮(zhèn)機關和站所共有150人，其中機關36人，10個站所共有114人。該縣城關鎮(zhèn)僅一個財政所就有47人。湘陰縣長康鎮(zhèn)只有2.1萬人，但鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員有125名（不含中小學教師）。僧多粥少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出。岳陽縣麻塘鎮(zhèn)全年實際可用收入108萬元，去年鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員102名，工資福利支出至少要150萬元，僅此一項，缺口就達42萬元。一位縣委書記說：“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要維持下去，必須到外面去爭取資金，大鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要爭取120－150萬，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要80－100萬元。”對外爭取資金保工資發(fā)放成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要工作。歷次機構改革都曾把人員分流作為重要目標，但因社會就業(yè)壓力大、人員分流成本高、保障機制不配套，實際效果不佳。許多地方分流人員只是形式上的分流，并沒有完全“脫鉤”、“斷奶”，財政負擔仍然很重。

二、幾點建議

上述問題的存在，不但影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的正常運轉，甚至影響到黨的執(zhí)政基礎，影響到社會主義和諧社會的構建，影響到國家的長治久安。我們認為，解決這些問題，要從以下幾個方面著手：

㈠職能履行要“歸位”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位是明確的，關鍵是實際操作時“走了樣”，要實現(xiàn)“歸位”，就必須進一步強化政治職能，維護社會穩(wěn)定，打擊黑惡勢力，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。要規(guī)范經(jīng)濟職能，注重優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，實行政企、事企分開，加大招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的力度。要加強社會職能，抓好計劃生育，發(fā)展社會事業(yè)，加強精神文明建設，配合做好社會保障工作。一是進一步完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核?？己藘?nèi)容應當建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能職責的基礎上，有什么職能就考核什么，什么職能重要就重點考核什么；要統(tǒng)籌考核經(jīng)濟增長和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，重點關注農(nóng)民收入、農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民社會保障、環(huán)境保護等民生問題?？己朔绞缴弦M量減少“一票否決”的強制性手段?！耙黄狈駴Q”對推動工作效果很明顯，但如果過多過濫就會產(chǎn)生“以強制應對強制”的現(xiàn)象，直接導致工作中弄虛作假，搞形式主義。二是在財政體制上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。要適當調(diào)整稅收分成比例，增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付，足額核撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的人頭經(jīng)費，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政危機。尤其是要堅持實事求是的原則，合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收基數(shù)，把稅收征管的職責真正交給稅務部門，解決財政空轉、引稅買稅的問題。三是合理劃分事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力有限，不減少其事權，職能缺位的問題就難以得到解決。當務之急是要進一步明晰縣鄉(xiāng)政府在義務教育方面的責任。義務教育實行“以縣為主”的管理體制，“為主”包括哪些內(nèi)容，“為輔”又包括哪些責任。進一步明晰基礎設施建設的責任。但現(xiàn)在國家確定的基礎設施建設項目要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金，比如通鄉(xiāng)公路，國家每公里投資37萬元，其余靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連保運轉都十分困難，根本拿不出錢來搞建設。一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說：“國家給了我們一個金娃娃，但我們抱不動。”越是窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越是需要基礎設施建設，越是拿不出配套資金，所以現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展也面臨“窮者愈窮、富者愈富”的問題。四是要穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部要嚴格實行任期制，在規(guī)定的任期內(nèi)非特殊原因不得對其調(diào)整異動，盡量減少因干部任免而導致的短期行為；實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期目標責任管理,屆初明確目標,屆中檢查督促,換屆或離任時對照目標測評審計。對普通干部要適當提高經(jīng)濟待遇，改善工作條件，盡量避免“年年改革，人人自危”，降低其職業(yè)風險。

㈡管理體制要理順。根據(jù)人、財、物、事相統(tǒng)一的原則和有關法律規(guī)定，凡必須上收到縣直部門管理的，其人、財、物上收后，事權也必須一同上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只負責協(xié)調(diào)。該交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的，其人、財、物、事都要真正交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革時，市委、市政府在《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的意見》（岳發(fā)〔2001〕5號）中明確規(guī)定：“縣（市）區(qū)直部門延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構，除政法系統(tǒng)（不含司法所）和實行省以下垂直管理的工商、地稅、質(zhì)量技術監(jiān)督和藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)，以及國土實行縣鄉(xiāng)共管以縣為主管理體制外，其他站、所、中心的人、財、物、事都要下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理?！钡械目h里一直沒有按要求下放；有的地方本來已經(jīng)下放了，由于省、市、縣有關主管部門利用資金、項目、獎勵等方式進行干預，陸續(xù)又上收了一些。比如省司法廳近年來提出建設標準化司法所的三年目標，每個站所投入約20萬元，但條件之一就是人員縣管，所以華容、湘陰、平江等地已陸續(xù)收歸縣管。當前必須像湖北省一樣下決心把該下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所堅決下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，今后凡涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制的變更，必須經(jīng)市委、市政府或市編委批準，不能隨意收收放放，來回折騰。

㈢人員編制管理要加強。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制過多，既有客觀原因，也有人為因素。一是過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務確實比較重，需要的人多；二是有的地方編制管得不緊，隨意開口子，加之政策性安置又是剛性任務，人員膨脹較快；三是上世紀九十年代撤區(qū)并鄉(xiāng)后，精簡的行政編制一直沒有收上來，留在縣里，有的地方?jīng)]有予以凍結，空編后又進了人。當前要從三個方面切實加強管理：一是要重新核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、GDP和土地面積，參照中編辦〔1993〕17號文件精神，重新制定標準并具體核算到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是凍結鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制。重新核定編制后，多余的編制上收到市里統(tǒng)一管理，但不核減縣、鄉(xiāng)財政基數(shù)。今后5年內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員編制只能減少，不能增加。現(xiàn)已超編的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)單位實行只出不進的管理辦法；必須有空編且無分流人員，才能補充工作人員。三是強化縣（市、區(qū)）黨委、政府主要領導對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制的管理責任。認真貫徹執(zhí)行國務院《關于做好2004年深化農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》（國發(fā)〔2004〕21號）精神，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制管理工作列為對縣級主要領導干部的考核內(nèi)容，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制情況進行審計和督查，發(fā)現(xiàn)問題，及時嚴肅處理。

㈣人員分流要務實。針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，有的地方采取了一些行之有效的辦法分流人員，有的地方還在等待上級的統(tǒng)一政策。由于人員分流工作牽涉到干部職工的切身利益，處理不好會影響到社會穩(wěn)定，有必要研究出臺一個可操作的人員分流政策。一是要因地制宜，分類處理。人員分流要具體問題具體分析，有針對性地采取措施。對臨時雇請人員，要無條件清理清退；對上一輪機構改革分流未到位的，要按照當時的政策堅決分流到位。這兩類人員與在崗人員不得混崗，不得輪流上崗，也不能參與此輪機構改革的競爭上崗，其分流任務由縣鄉(xiāng)兩級承擔。二是要加強社會保障。凡分流對象，欠發(fā)工資必須補齊，欠交保險必須交足，欠的集資款等必須還清?？煽紤]把鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員納入城市低保范圍，避免因分流后生活無著落而誘發(fā)不穩(wěn)定因素。三是要鼓勵買斷工齡。對經(jīng)濟基礎比較好的地方，可以仿照國有企業(yè)改革的辦法，買斷分流人員的工齡，一次性給予經(jīng)濟補償。經(jīng)濟補償應在全市統(tǒng)一標準，其費用由縣、鄉(xiāng)二級合理承擔。