導語：農(nóng)村社會保障體系思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十六屆五中全會從落實科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略高度，明確指出建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務。這是我黨著眼新世紀新階段農(nóng)村建設規(guī)律推出的重大舉措，也是堅持用科學發(fā)展觀統(tǒng)領“三農(nóng)”工作的新實踐。從我區(qū)的實際來看，筆者認為，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的農(nóng)村社會保障體系是社會主義新農(nóng)村建設的重要內(nèi)容，對于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定、拉動農(nóng)民消費需求和提升整體發(fā)展水平等均具有重大意義。同時，這也是當前社會主義新農(nóng)村建設過程中亟須解決的難題之一。為此，筆者就如何建立完善農(nóng)村社會保障體系作了一些有益的探討。

一、當前農(nóng)村社會保障體系建設的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會保障與一般社會保障，在內(nèi)涵上具有一致性。所謂社會保障，主要包括社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫四部分。其中，社會保險又包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險等5個險種，是社會保障的核心內(nèi)容。目前全國普遍建立的農(nóng)村社會保障制度主要包括農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度三個方面。

1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

**年，民政部印發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，從當時的情況來看，“方案”比較符合農(nóng)村實際，是可行的。我區(qū)隨后全面開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，但從以后的發(fā)展情況來看，推行多年的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已陷入舉步維艱、進退兩難的境地。在**年，我區(qū)共有參保人員5000人，但到**年底，全區(qū)參保人員明顯下降。從全國的實際情況來看，也是如此，部分地區(qū)可以說是已經(jīng)失敗。**年，全國參加養(yǎng)老保險的農(nóng)村人員達8200萬人，而隨后逐年下降，到**年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人員為5378萬人，參保人員下降了34.4%。而同時，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險**年參保人數(shù)已達1.74億人，比“九五”期末增長28.1%。導致這種情況的主要原因，是因為這個制度存在覆蓋面小、共濟性差，制度存在不穩(wěn)定性和保費籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷，也就是說農(nóng)村養(yǎng)老保險因制度設計的根本缺陷(不是真正的社會保險)在局部地方甚至總體上可以說是已經(jīng)失敗。我區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險在經(jīng)歷了最初幾年的蓬勃發(fā)展之后，已經(jīng)進入到目前的這種立法沒有進展、實際工作難操作的局面。

2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療

**年，我區(qū)農(nóng)村約有90%的行政村實行合作醫(yī)療，成為醫(yī)療保障制度的三根支柱之一。從全國情況來看，2O世紀5O到70年代末，9O%以上的農(nóng)村地區(qū)為農(nóng)民提供了最基本醫(yī)療保障的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，被國際輿論一直尊稱為“中國模式”，世界衛(wèi)生組織還將其作為發(fā)展中國家解決低收入群體醫(yī)療保健的典范而向世界推介。然而，時易勢移，曾有的農(nóng)村合作醫(yī)療“中國模式”逐漸走向了衰弱。自20世紀8O年代初中國取消了政社合一的“”，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使家庭重新成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本單位，以農(nóng)業(yè)合作社為依托的合作醫(yī)療制度出現(xiàn)了滑坡的局面。到**年，繼續(xù)堅持合作醫(yī)療的行政村僅占全國的4.8%。我區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療也同樣走向沒落。**年，中共中央在《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中提出，要“發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。**年，國務院辦公廳下發(fā)了《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》以大病統(tǒng)籌為核心的農(nóng)民互助共濟醫(yī)療制度在全國大部分地區(qū)開始試點。這一次的大規(guī)模行動被稱之為“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”。鼎城區(qū)于**年元月1日順利啟動實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療。目前，全區(qū)52萬農(nóng)村居民參加合作醫(yī)療率為76.9%。到3月底，已為265O名參合農(nóng)民辦理了住院費用補償，為37O名住院分娩產(chǎn)婦辦理了定額補償，為解決農(nóng)民的就醫(yī)問題起到了一定作用。但目前，由于保障水平低，農(nóng)民參與意愿不強，同時存在補償過程中手續(xù)繁瑣、立法滯后、政策不過硬等因素的影響，新型農(nóng)村合作醫(yī)療所起的作用有限，相對80年代的醫(yī)療水平而言，對于解決農(nóng)民的就醫(yī)吃藥問題遠沒有達到當時的水平。

3、農(nóng)村最低生活保障

農(nóng)村低保是農(nóng)村特困群眾最后一道保障線，對于解決貧困群眾的溫飽問題，增強黨和政府與人民群眾之間的血肉聯(lián)系，降低部分群眾因生活困難而上訪、信訪的概率，促進農(nóng)村社會的穩(wěn)定，有著積極的作用。鼎城區(qū)政府近年來出臺了《鼎城區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障制度實施細則》，**年，區(qū)財政落實保障資金45萬元，區(qū)民政局自籌資金4.28萬元，正式啟動了全區(qū)農(nóng)村特困救助工作。全年共救助農(nóng)村特困對象10940人，下?lián)芫戎Y金49.28萬元，月人均救助標準5元。但同時，由于財政壓力大，人均低保水平還不到**年全國人均水平16元/月的1/3。由于標準過低，覆蓋面窄，地區(qū)差別等因素的影響，農(nóng)村低保所發(fā)揮的作用受到了較大的限制。

從我區(qū)的實際情況來看，我區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設還處在初期階段，還存在著諸多不完善和有待改進的地方。存然，這里面有國家相關法律不配套的原因，有我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平限制的原因，也有農(nóng)村參保意識欠缺等多方面的原因?？傊?，還有很多地方需要改進、發(fā)展和完善。

二、建立完善農(nóng)村社會保障體系的對策

改革開放以來，特別是隨著社會主義新農(nóng)村建設的進一步深入，作為新農(nóng)村建設的重要組成部分，社會保障政策的制定落實就顯得尤為重要。沒有保障的農(nóng)民，就沒有保障的農(nóng)村；沒有保障的農(nóng)村，就沒有穩(wěn)定的社會；沒有穩(wěn)定的社會，就沒有發(fā)展的希望。建立和完善農(nóng)村社會保障體系，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)村群眾的迫切需要。近年來，農(nóng)村的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，生產(chǎn)得到發(fā)展，生活得到改善，但部分農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上仍有不少困難，同時在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)戶成了獨立的商品生產(chǎn)者，農(nóng)民面臨著市場競爭的風險。

筆者認為，現(xiàn)行農(nóng)村社會保障面臨的困境和挑戰(zhàn)主要有：

除了傳統(tǒng)的五保制度、救災救濟制度得以延續(xù)外，隨著農(nóng)村低保工作和新型合作醫(yī)療制度試點的展開和逐步推進，農(nóng)村社會保障已經(jīng)初步具有向城市社會保障體系對接的趨勢。但總體看來，目前我國農(nóng)村社會保障還處于縫縫補補的非規(guī)范化、非系統(tǒng)化階段，仍然主要依賴于傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，目前這種傳統(tǒng)的保障方式已經(jīng)逐步陷入了困境，面臨較大的挑戰(zhàn)和難題。

土地保障弱化。主要是以下原因弱化了土地保障功能：一是耕地減少與農(nóng)業(yè)人口增多的矛盾。一方面，城市的擴張不斷侵占原本緊張的耕地；另一方面，不斷增加的農(nóng)業(yè)人口，使人多地少的矛盾進一步凸顯。同時，還要面臨自然災害的風險，農(nóng)民收入極不穩(wěn)定，進一步增加了農(nóng)業(yè)風險。

家庭保障弱化。隨著社會發(fā)展和計劃生育政策的實施，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)日趨小型化，普遍出現(xiàn)了“4—2—1”家庭結(jié)構(gòu)模式，甚至會出現(xiàn)“8—4—2—1”的家庭結(jié)構(gòu)模式，即一對中年夫婦將要承擔雙方父母四人的“生老病死”和一個子女的撫養(yǎng)義務，甚至還要承擔多位祖輩的撫養(yǎng)責任，這將使未來家庭不堪重負。同時，具有中國特色的“打工經(jīng)濟”，造成農(nóng)村無子女共處、只剩下老年人獨自生活的“空巢家庭”增多，農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨更嚴峻的考驗。

老齡化壓力。據(jù)統(tǒng)計顯示，我國6O歲以上人口已達到1.34億，占總?cè)丝诘?0%；其中65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?%以上。目前，農(nóng)村老齡化問題較為突出，70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)。并且以年均3.2%的速度持續(xù)增長。人口老齡化導致社會勞動人口減少、社會負擔加重等一系列問題出現(xiàn)，進一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

稅費改革影響。農(nóng)村稅費改革整體上減輕了農(nóng)民的負擔，但也帶來了一些新問題。稅費改革后，原本就處于“吃飯財政”狀態(tài)的區(qū)鄉(xiāng)兩級財政實力進一步削弱，村級集體經(jīng)濟趨于瓦解，中央財政轉(zhuǎn)移支付又相當有限，致使原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村級集體經(jīng)濟負擔的部分五保戶和其他一些農(nóng)村貧困對象失去了救濟保障，難以實現(xiàn)應保盡保。

疾病問題的困擾。新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖已實施，但仍有很多農(nóng)業(yè)人口依然處于醫(yī)療無保障的境地。很多農(nóng)民因長期過度勞累，日曬雨淋，缺少勞動保護，往往落下一身疾病。在醫(yī)療費用日益高昂的情況下，相當多的農(nóng)民無錢治病，有病難醫(yī)，不少農(nóng)戶“因病致貧，因病返貧”。一些貧困農(nóng)民甚至陷入這樣一個循環(huán)圈：生病——醫(yī)藥費增加——生活更加困難——營養(yǎng)不良——再生病——更貧困……特別是在老、少、邊、窮地區(qū)，疾病實際上已成為影響農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的一個重要制約因素。

綜上所述，二元社會結(jié)構(gòu)下形成的“二元社會保障體系”，導致農(nóng)村社會保障體系的功能缺位，對傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障模式的過度依賴已無法適應當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，迫切需要建立符合現(xiàn)代文明，體現(xiàn)社會公平與公正的新型農(nóng)村社會保障體系。因此，農(nóng)村迫切需要建立和完善社會保障體系。如何建立完善農(nóng)村社會保障體系，筆者認為：

1、強化立法保障。歷史以來，對于城鎮(zhèn)社會保障，國家給予了高度重視，出臺了一系列法律法規(guī)，但對于農(nóng)村社會保障這一塊，很多還是以部門文件的形式出現(xiàn)，有的甚至還是空白。即使是當前普遍實施的農(nóng)村合作醫(yī)療，也存在著法律層次偏低的問題。近年來，國家比較重視合作醫(yī)療建設，也專門下發(fā)過文件，要求進一步深化對新農(nóng)合重要性的認識。但是，由于國家還沒有把新農(nóng)合納入強制實施的法律范疇，新農(nóng)合的法律地位不能得到確認，因而在認識上難以取得共識。這種行政措施容易受到宏觀政策變化、領導人變更、地方中心工作調(diào)整的影響，隨意性較大。對于已經(jīng)實施十多年的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，也亟須從制度上進行重新修訂，對不規(guī)范的管理體制，不合理的籌資機制，過低的保障水平進行重新設計。**年3月，總理在政府工作報告中指出：“研究適合農(nóng)民工特點的社會保障辦法。完善農(nóng)村‘五保戶’供養(yǎng)、特困戶救助、災民救濟等制度，增加資金支持并適當提高救助標準。有條件的地方要探索建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。”可見，國家對于建立完善農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)提高到了一個新的歷史高度，這為適時出臺相應的農(nóng)村社會保障法律法規(guī)提供了有利契機。當前，應該克服建立農(nóng)村社會保障體系“為時過早”的觀點，盡快實施農(nóng)村社會保障立法工作，納入經(jīng)濟社會發(fā)展的全局來謀劃布局，整體設計方向性、戰(zhàn)略性制度，并為今后的城鄉(xiāng)并軌發(fā)展留出合理而切實可行的通道，逐漸使農(nóng)村社會保障步入制度化、規(guī)范化軌道上來。

2、完善管理機制。目前農(nóng)村與城鎮(zhèn)的社會保障管理體制都存在著政出多門、政事不分的問題。農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門管理，養(yǎng)老保險有的由勞動保障部門管理，有的仍由民政部門管理；城鄉(xiāng)低保等由民政部門管理。管理體制上存在多頭分割，管理不順的現(xiàn)象。要解決這一問題，應處理好社保管理機構(gòu)之間的關系，適宜建立統(tǒng)分結(jié)合的社會保障管理體制。應建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機構(gòu)，可作為勞動保障部門下屬分支機構(gòu)進行集中管理。同時實行分工，即將行政管理、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)分開，使之相對獨立、相互聯(lián)系、相互制約。為此，必須成立如下機構(gòu)：一是行政管理機構(gòu)——農(nóng)村社會保障管理委員會。該機構(gòu)主要是履行政府的社會保障職能，負責制定包括農(nóng)村在內(nèi)的社會保障發(fā)展規(guī)劃、重大政策和有關法規(guī)、規(guī)章，并對社會保障事業(yè)機構(gòu)進行必要的指導與監(jiān)督。二是執(zhí)行機構(gòu)——農(nóng)村社會保障管理中心。該機構(gòu)負責社會保障事業(yè)的運作，包括實施社會保障管理委員會制定的法規(guī)、政策與制度，負責日常業(yè)務管理，基金的征收、支付和運營等，以后隨著社會保障事業(yè)的發(fā)展，基金的征收、支付、和運營要獨立出來，成立專門的經(jīng)營機構(gòu)，以更好地實現(xiàn)基金的保值增值。三是監(jiān)督機構(gòu)——農(nóng)村社會保障監(jiān)督委員會。該機構(gòu)的職能是對社會保障事業(yè)管理中心的有關法規(guī)、政策、制度的執(zhí)行情況和基金的收支、運營等工作進行監(jiān)督檢查?？傊?，要通過有效管理和正確指導，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障機構(gòu)設置更加合理、職責分工更加明確、工作程序更加科學，政策運用更加規(guī)范。

3、合理籌集資金。資金問題是建立完善農(nóng)村社會保障體系的關鍵?；I集農(nóng)村社會保障基金可以采取以下幾種途徑，一是國家出“大頭”，近年來，國家對于城鎮(zhèn)社會保障轉(zhuǎn)移支付資金都在500億左右，而對于農(nóng)村社會保障投入資金很少。據(jù)勞動和社會保障部的測算，中央財政如果每年轉(zhuǎn)移支付200億元，中國農(nóng)村就有望普遍建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。從全國整體情況來看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會保障支出的10%左右，而占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民，卻享受到了社會保障費用的90%，由此可見，我國的社會保障支出不僅存在總量不足的問題，也存在分配不公的問題。城、鄉(xiāng)居民這種保障范圍與標準的明顯反差不利于社會和諧穩(wěn)定與統(tǒng)籌發(fā)展。為解決農(nóng)村社會保障資金問題，中央財政、地方財政都要適當調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例，加大對農(nóng)村社保資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確各自責任和投資分配比例。二是按照社會保障基本的籌資原則，社會保障基金來源于政府財政、單位和個人三部分，參保農(nóng)民應當區(qū)別不同險種負擔一定比例費用。三是社會籌集，可以借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗，發(fā)行社會保障彩票，從社會廣泛募集資金，用于彌補農(nóng)村社會保障資金的不足。四是開征社會保障稅。稅制法定，一般具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、強制性等特征，是相對比較固定的籌資渠道。社會保障稅作為附加稅，由稅務機關統(tǒng)一征收，一方面可以減少征收成本，另一方面富者多繳，窮者少繳，起到“抑富濟貧”的作用，有利于促進社會公平。征收社會保障稅是發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的成功經(jīng)驗，目前世界上已有80多個國家開征了社會保障稅，開征社會保障稅不但是農(nóng)村社會保障資金的籌資方向，也是城鎮(zhèn)社會保障資金的籌資方向，應成為社保資金的主要籌集方式，這也可以大大減輕政府面臨的財政壓力。

4、突出保障重點。長期以來，不少人認為農(nóng)村社會保障的重點在于建立社會救濟制度。從以往的經(jīng)濟發(fā)展水平來看，此種觀點確有一定的合理性。但隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟水平也得到了很大的提高，再堅持以農(nóng)村救濟為重點的保障制度難以滿足農(nóng)民自身的切實需要，脫離了農(nóng)村社會保障的根本出發(fā)點。筆者認為，從基本人權(quán)出發(fā)，應以醫(yī)療、養(yǎng)老、低保為農(nóng)村社會保障體系的重點。在此根本上，分地域完善：在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，全面推進農(nóng)村社會保障體系建設的條件已基本成熟，應采取措施全面建立農(nóng)村社會保障的各項制度及服務網(wǎng)絡，并逐步完善與提高；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，全面推進農(nóng)村社會保障體系建設的條件尚未完全成熟，應先重點抓好最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的建設，以后隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展和工作的深入，再全面推開。

目前來看，真正意義上的農(nóng)村社會保障制度尚未建立。在廣闊的農(nóng)村，傳統(tǒng)的保障模式已難以維持，而新的保障模式尚待建立完善。筆者深信，隨著社會主義新農(nóng)村建設的深入，農(nóng)村社會保障問題會越來越得到社會各界的關注。以分擔風險、緩解壓力、互助互利，促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社會保障體系會逐步在廣大農(nóng)村生根發(fā)芽，建立完善，廣大農(nóng)民能夠切切實實從農(nóng)村社會保障制度中享受到更多的實惠。