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隨著公共財政體系的建設(shè)，教育在縣鄉(xiāng)財政中的權(quán)重也越來越高?？h級地方財政支出中教育經(jīng)費的比重，一般都在20%以上，有的地方甚至達(dá)到40%。如**年，全國財政支出中教育支出的比重為13%，在省級地方財政中（四川）上升到16.8%，在市級財政中（資陽市）上升到18.%，到縣級財政中（安岳縣）大幅度提高到26.5%。為解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題，**年開始實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。從**年10月對四川省、資陽市以及安岳縣三級調(diào)研的情況看，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制對于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但仍然需要進(jìn)一步完善。

一、農(nóng)村義務(wù)經(jīng)費保障機制實施后各級政府支出責(zé)任的變化

教育經(jīng)費短缺一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的主要因素之一。**年財政體制改革后，農(nóng)村義務(wù)教育從“以鄉(xiāng)為主”變成了“以縣為主”，但由于縣仍屬于較低層級政府，大多財政收入不足，難以有效解決解決教育經(jīng)費問題。**年《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》提出，“逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制”。新機制是對“以縣為主”管理體制的完善，強調(diào)了政府在義務(wù)教育經(jīng)費投入中的責(zé)任，在免除學(xué)雜費、免除貧困家庭學(xué)生教科書費、寄宿生生活費補助、提高公用經(jīng)費水平、校舍維修改造費用等方面，提出了各級政府分擔(dān)的比例，并要求省級政府增加轉(zhuǎn)移支付力度，保障中小學(xué)教師工資經(jīng)費。以四川省為例，近年來，教育經(jīng)費來源主要出現(xiàn)三個變化：

農(nóng)村稅費改革前，教育經(jīng)費主要來自：（1）各級政府的投入，（2）向農(nóng)民收取教育費附加、教育糧集資、學(xué)生家長捐資，（3）向?qū)W生收取學(xué)雜費，（4）對外招商引資。

農(nóng)村稅費改革后，教育經(jīng)費主要來自：（1）上級轉(zhuǎn)移支付，（2）縣鄉(xiāng)政府的投入，（3）向?qū)W生收取學(xué)雜費。

**年實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制后：義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，由中央、省、市專項補助；公用經(jīng)費、危房改造等經(jīng)費支出由各級政府分項目按比例分擔(dān)。以四川省安岳縣為例，各級政府支出責(zé)任分擔(dān)比例為：

免除學(xué)雜費：由中央財政負(fù)擔(dān)80%，省財政負(fù)擔(dān)20%。貧困家庭免教科書費：由中央財政全部負(fù)擔(dān)。貧困寄宿生補助：由縣級財政負(fù)擔(dān)。公用經(jīng)費（達(dá)省基本標(biāo)準(zhǔn)）：由中央財政負(fù)擔(dān)80%，省級財政負(fù)擔(dān)20%。校舍維修改造費用：由中央財政負(fù)擔(dān)50%，省級財政負(fù)擔(dān)40%，市財政負(fù)擔(dān)10%。教師工資：維持原體制安排，由縣級財政負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制實施后存在的問題

**年是新機制實施的第一年，從四川省的情況來看，全省總體進(jìn)展良好，但仍面臨一些矛盾和問題，其中既有長期積累、實施新機制后更加凸顯的歷史欠賬問題，也有新機制實施后出現(xiàn)的新問題。

1、公用經(jīng)費依然緊張，學(xué)校運轉(zhuǎn)困難。

稅費改革前農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費的來源主要來自雜費，還有一部分來自農(nóng)村教育費附加。稅費改革后，雜費成了公用經(jīng)費唯一的來源渠道；隨著治理教育亂收費，許多原來用來補充學(xué)校公用經(jīng)費的收費項目被取消。新機制實施以后，公共經(jīng)費由中央和省財政全額負(fù)擔(dān)，但比原收費額有所減少。如安岳縣**年義務(wù)教育階段學(xué)雜費、信息技術(shù)費、蒸飯費等收入達(dá)4245萬元；實施新機制后，免收學(xué)雜費，取消信息技術(shù)費、蒸飯費，而上級下達(dá)的上半年免雜費專項資金1715萬元，全年預(yù)計3430萬元，將減少815萬元。同時，由于公用經(jīng)費按生均劃撥，對于規(guī)模較大的學(xué)校由于規(guī)模效應(yīng)還可以維持，對于規(guī)模較小的學(xué)校，要保障正常的運營存在更大的困難。

2、教師實際收入減少，地方性津補貼難以兌現(xiàn)。

教師工資又包括基本工資、補助工資和其他工資等項。在教師工資由縣財政統(tǒng)一支付以后，基本工資部分基本能夠到位，但其僅占教師工資的50%左右，除此之外的補助和津貼，卻取決于各地的財政狀況，不同省、不同縣、甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間都存在較大差異。在部分財政困難的地區(qū)，實施新機制后，教師地方性補貼和社會保障政策不能全部落實，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校原來發(fā)放的課時津貼、績效考核獎勵等沒有了資金來源，教職工實際收入有所減少。如安岳縣對中小學(xué)教師有兩項地方性津補貼政策，分別是每月93元的地方性津補貼和75元的適當(dāng)補貼。這兩項津補貼均是各部門從包干經(jīng)費結(jié)余中解決，實行新機制后，學(xué)校沒有經(jīng)費來源，無法兌現(xiàn)地方性津補貼。據(jù)調(diào)查，安岳縣小學(xué)教師月平均實際收入減少幾十到幾百元不等，最多的在400元以上。教師的工作積極性受到影響。

3、農(nóng)村中小學(xué)危房改造資金依然短缺。

由于農(nóng)村中小學(xué)校舍大多修建于80年代之前，目前正處于需要集中改造時期。據(jù)安岳縣的統(tǒng)計，截至**年底，全縣中小學(xué)危房10.1萬平方米，危房率達(dá)到8.9%；同時每年還將新增4.4萬平方米危房。農(nóng)村稅費改革前，中小學(xué)校舍修建和危房改造資金主要應(yīng)來源于農(nóng)村教育費附加和教育集資，預(yù)算內(nèi)撥款比例很??；另一方面，教育費附加和教育集資還被大量挪用于支付教師工資，造成經(jīng)費需求和供給的巨大缺口。稅費改革后教育集資被取消，上級財政對校舍維修改造資金按照400元/平方米補助；但安岳地處丘陵地區(qū)，建筑材料運距遠(yuǎn)，房屋造價高，平均造價達(dá)到450元左右，校舍維修經(jīng)費面臨較大缺口。

4、教育債務(wù)壓力難以化解。

教育負(fù)債在各個縣（市、區(qū)）是普遍現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，四川省“普九“債務(wù)達(dá)到20多億元，絕大部分為農(nóng)村教育欠債，其中包括銀行貸款、欠施工隊的工程款、以及大量對教師和其他個人的借款。截止**年底，安岳縣中小學(xué)教育債務(wù)總額為16248.3萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)教育債務(wù)總額7912.9萬元，縣直學(xué)校債務(wù)總額8335.4萬元。農(nóng)村稅費改革前，學(xué)校通常將所收的教育費附加以及部分學(xué)雜費用于歸還借款利息或部分本金。新機制實施后，農(nóng)村教育費附加取消，學(xué)雜費也大幅度減少，而國家明確規(guī)定補助資金不能用于歸還欠債，學(xué)校還債的壓力進(jìn)一步加劇。

三、完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制

對于當(dāng)前我國“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，在事權(quán)劃分上并沒有太大異議，主要問題在于支出責(zé)任重心偏低，導(dǎo)致地方財力與事權(quán)不匹配。因此，在公共財政框架下，明確各級政府的財政責(zé)任，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分級分擔(dān)機制和財政轉(zhuǎn)移支付制度,加大中央、省、地市承擔(dān)義務(wù)教育的責(zé)任，減輕縣級政府的財政支出壓力，是確保義務(wù)教育經(jīng)費穩(wěn)定來源和穩(wěn)定增長的根本途徑。

1、將農(nóng)村中小學(xué)教師工資納入分擔(dān)機制。

教育經(jīng)費主要包括三個支出大項：教師工資、公用經(jīng)費和校舍建設(shè)維修經(jīng)費。其中，工資支出沒有列入農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制的分擔(dān)范圍，仍按原體制由地方承擔(dān)。事實上，教師工資恰恰是義務(wù)教育經(jīng)費支出中最大的一項，全國普通小學(xué)教育經(jīng)費中75%用于工資支出，農(nóng)村小學(xué)達(dá)到77%；初中階段教師工資支出也占教育經(jīng)費的66%，農(nóng)村地區(qū)達(dá)到71%。因此，如果中央、省、市等上級政府不能在工資支出部分承擔(dān)更大的責(zé)任，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費緊張問題將很難得到有效緩解。同時，針對基本工資之外的補助和其他工資占有較大比重，建議不僅將基本工資納入分擔(dān)機制，而且也要在核定各地補助工資標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將中西部地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師工資中的補助和其他工資部分也納入分擔(dān)范圍。如西部地區(qū)基本工資、補助工資和其它工資由中央財政全部承擔(dān)；中部地區(qū)基本工資由中央財政承擔(dān)，補助和其他工資由省級財政承擔(dān)；東部地區(qū)，基本工資、補助工資和其他工資由省級財政和縣級財政各承擔(dān)50%。

2、確定全國公用經(jīng)費和基本建設(shè)經(jīng)費均等化標(biāo)準(zhǔn)，提高經(jīng)費保障水平。

新機制中公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的確定存在以下幾個方面的問題：（1）制定標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限在省一級，各地制定的標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。（2）各地在制定公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)時，往往首先考慮財政承擔(dān)能力，而不是學(xué)校實際開支需要，因而公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)一般很低，難以滿足學(xué)校維持正常運轉(zhuǎn)的需要。（3）公用經(jīng)費按生均劃撥，導(dǎo)致規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校經(jīng)費嚴(yán)重不足。

針對以上問題，建議將生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)由省級上調(diào)至中央，制定全國統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費定額和撥付標(biāo)準(zhǔn)，確保全國所有義務(wù)教育學(xué)校按照教學(xué)大綱要求開設(shè)課程和完成教學(xué)環(huán)節(jié)，并約束地方政府建立保證公用經(jīng)費支出水平不斷提高的機制。另外，在制定經(jīng)費撥付標(biāo)準(zhǔn)以及實際撥付過程中，應(yīng)首先確定維持小規(guī)模學(xué)校運行的最低基本開支，避免出現(xiàn)雖然公用經(jīng)費達(dá)到按生均標(biāo)準(zhǔn)、卻難以維持學(xué)校正常運行的現(xiàn)象。

建立校舍維修改造長效機制，則需要在新機制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確兩個問題：（1）在均等化的目標(biāo)下，制定全國統(tǒng)一的校舍建設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實際建筑成本，確定資金規(guī)模。（2）明確各級政府支出責(zé)任，合理確定分擔(dān)比例。

3、提高教育資源配置的效率。

義務(wù)教育經(jīng)費一方面面臨總體投入不足的問題，另一方面，現(xiàn)有短缺的經(jīng)費也存在配置不良的問題，既有“外延發(fā)展”造成的結(jié)構(gòu)不良，重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)問題；也有配置過程中對各個地區(qū)、各個利益群體分配不合理、不公平的問題；更有甚者，還有少數(shù)干部貪污腐敗、公款吃喝，浪費了大量的教育資源。實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，必須在公平原則下推動義務(wù)教育的均等化，為此，首先，應(yīng)盡快制定全國義務(wù)教育均等化標(biāo)準(zhǔn)；其次，強化各級政府在資源配置中的責(zé)任，在財政支出中保障義務(wù)教育的優(yōu)先發(fā)展地位，同時教育投入應(yīng)體現(xiàn)公平原則；第三，探索改革公平服務(wù)供給機制，建立公共服務(wù)購買制，實現(xiàn)供給多元化，在競爭中促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。

4、重視解決教育負(fù)債問題。

教育負(fù)債是一個全國性的問題，其中最主要的是“普九”負(fù)債和危房改造項目配套資金欠債。因為目前縣級財政普遍薄弱，相當(dāng)多的縣財政屬于“吃飯型”、“依賴補助型”、“負(fù)債型”財政，顯然難以償還如此規(guī)模的義務(wù)教育負(fù)債，需要上級政府對義務(wù)教育負(fù)債擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。為此，首先應(yīng)該對債務(wù)的數(shù)量、分布、結(jié)構(gòu)等基本情況進(jìn)行調(diào)查，劃定債務(wù)時限，堅決制止新的債務(wù)產(chǎn)生；其次，對教育債務(wù)類型進(jìn)行劃分，明確中央、省、市、縣四級對教育負(fù)債的負(fù)擔(dān)比例，并把解決貧困地區(qū)的教育負(fù)債納入財政預(yù)算，逐步落實。