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我國老年福利事業(yè)在遭受“”阻礙破壞，80年代重新起步一路走來，應(yīng)該說有了一定的發(fā)展。但是這種發(fā)展較之經(jīng)濟的快速增長，其他社會各項事業(yè)（諸如教育、文化、體育、衛(wèi)生等）的長足進步以及國外先進水平已遠遠不相適應(yīng)。以南京市為例：一是規(guī)模?。?00張床位以上的老年福利機構(gòu)僅1家）、二是層次低（機構(gòu)養(yǎng)老只解決吃住問題，缺少醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)）、三是覆蓋面窄（每千名老年人擁有福利床位數(shù)僅為12張）、四是發(fā)展不平衡（上檔次的只為少數(shù)，相當(dāng)一部分機構(gòu)因陋就簡，有的勉強維持），其深層次的原因還在于：

一、老年福利事業(yè)資金籌集一是投入量的不足，盡管已呈逐年遞增態(tài)勢，但總體增幅不大。二是投資人、投資方式單一，基本上還是政府一家花錢搞建設(shè)，建好后還得花錢養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)。

二、國有、公辦老年福利機構(gòu)管理體制與運行機制仍沿用計劃經(jīng)濟套路，不思進取，固步自封。兩耳不聞市場經(jīng)濟“窗外事”，一心躺在國家懷里守著“大鍋飯”，捧著“鐵飯碗”。

三、偏重機構(gòu)養(yǎng)老，對老年人“居家養(yǎng)老，社區(qū)扶助”倡導(dǎo)推進不力，沒有資金投入和支撐，普遍存在應(yīng)付上級檢查評比，作表面文章的現(xiàn)象，尚未形成有效的保障機制。

四、“老年福利事業(yè)社會化”僅有意識沒有對策，所謂大力發(fā)展社會辦的非公有制老年福利機構(gòu)還停留于喊在嘴上，寫在紙上，既沒有計劃性的統(tǒng)籌安排，又沒有實質(zhì)性的扶持措施。

盡管面臨這樣那樣的困難，但還要看到：人口老齡化進程、人的預(yù)期壽命延長促使老年福利需求劇增，并有市場經(jīng)濟體制的日趨完善、加入WTO、經(jīng)濟全球化等條件與環(huán)境，老年福利事業(yè)發(fā)展空間、發(fā)展前景十分廣闊。機遇難得，機遇也稍縱即逝，只有抓住機遇，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)動一切積極因素，開發(fā)利用社會、民間資源，堅定不移地走改革創(chuàng)新之路，才能打開碌碌無為、觀望等待的被動局面，才能發(fā)揮應(yīng)有的執(zhí)政能力。

政府轉(zhuǎn)變職能，建立公共財政投資機制

政府首先適應(yīng)市場經(jīng)濟運行規(guī)律，轉(zhuǎn)變職能，改變傳統(tǒng)“事必躬親”之工作模式，有所為，有所不為。應(yīng)當(dāng)徹底轉(zhuǎn)變“政府的錢”之觀念，樹立公共財政的正確理念。搞清楚這個錢不是政府的，是廣大納稅人繳稅積聚而來的，是人民群眾的錢。所謂政府撥款、政府投資只不過是取之于民，用之于民罷了。這里所指政府轉(zhuǎn)變職能：一是改變計劃經(jīng)濟的直接投資方式，改變陷進操辦老年福利機構(gòu)具體事務(wù)的慣例，改變“大包大攬”捧在手中的“保姆”作風(fēng)。二是建立全新的公共財政投資機制，用好納稅人的錢，以購買服務(wù)、床位補貼、項目資助等投資方式提高和保證公共財政的投資效益。三是大力倡導(dǎo)社會公平，對國有、公辦與社會辦、民營、個人辦各類老年福利機構(gòu)一視同仁，引導(dǎo)所有老年福利機構(gòu)遵循市場經(jīng)濟規(guī)則公平競爭，實現(xiàn)與國際慣例接軌，互促共進。

還應(yīng)注重吸引海內(nèi)外資金參與老年福利事業(yè)建設(shè)，數(shù)年前曾出資援建南京市兒童福利院“彩虹樓”的香港循道衛(wèi)理楊震社會服務(wù)處，最近看好該市鼓樓區(qū)“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，已達成意向協(xié)議，擬為其擴大規(guī)模提供技術(shù)支持、注入資金等，以共謀發(fā)展。

實現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)建居家養(yǎng)老扶助服務(wù)體系

老年福利事業(yè)的重心應(yīng)從發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老向發(fā)展居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)移，居家養(yǎng)老無論在我國，還是在國外，均為大多數(shù)老年人首選養(yǎng)老方式，據(jù)南京市民政局2003年底相關(guān)資料：全市各類老年福利機構(gòu)共計177家，共有9845張床位，每千名老年人擁有床位數(shù)12.24張。這就是說全市88萬老年人中，僅1萬多一點的老人有可能進入福利機構(gòu)養(yǎng)老，其余的近87萬老人只能是居家養(yǎng)老。有人認為：“老年人的養(yǎng)老還得依靠發(fā)展福利機構(gòu)解決”，照此思路，即便是國家把所有建設(shè)都停下來，像1958年“大煉鋼鐵”那樣專門建造老年福利機構(gòu)，也未必能夠滿足全國1.34億（這個數(shù)字還在逐年攀升）老年人需求。適度發(fā)展老年福利機構(gòu)是必要的，但要把它作為一種依靠，作為解決老年人養(yǎng)老問題的主要途徑，客觀上行不通。

我國國情已決定在相當(dāng)長的時期內(nèi)，老年人以“居家養(yǎng)老為主，福利機構(gòu)養(yǎng)老為輔”的格局不會改變。而傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老模式對于低齡老人或身體狀況尚好、生活能夠自理的老年人比較合適，對于高齡老人、體弱多病老年人家庭則存在負擔(dān)日益加重的問題。特別是還有一些沒有離退休養(yǎng)老金的獨居老人、空巢老人及貧困老人，他們身邊無人照顧，更需要政府、社會給予扶助。老年人居家養(yǎng)老問題已不是單個家庭的困難，已成為帶有共性的社會難題，成為老年福利事業(yè)發(fā)展的第一要務(wù)。鼓樓區(qū)于2003年11月策劃、設(shè)計了“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，以政府買單，民間組織運作的機制探索“居家養(yǎng)老，政府、社區(qū)共同扶助”的養(yǎng)老模式，2004年加大公共財政購買服務(wù)的力度，撥出30萬元專款，為220位獨居老人及部分空巢老人、困難老人提供無償?shù)纳钫樟虾途裎拷宸?wù)，民間組織——心貼心社區(qū)服務(wù)中心選派經(jīng)過培訓(xùn)的128名服務(wù)員擔(dān)當(dāng)服務(wù)工作，深受老年人歡迎。這種方式不啻為建起一個220張床位的老年福利機構(gòu)，并且對老年人是免費的，比老年人機構(gòu)養(yǎng)老還要交納費用更具福利性。至于公共財政所花的30萬元，按眼下商品房的價格只能買個小套。據(jù)說某大城市有個名叫“金色港灣”的老年機構(gòu)，平均每床位造價就達30萬元，相信任何人都算得出這筆關(guān)于成本與效益的帳。鼓樓區(qū)現(xiàn)已作2005年財政預(yù)算，擴大“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”規(guī)模，安排100萬元專款，服務(wù)老年人增至600多名。這事已引起南京市政府的高度重視，市老齡委與市發(fā)改委、市財政局等部門已專門就此籌劃方案，擬向全市推廣。

國有、公辦機構(gòu)改制，從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟

國有、公辦老年福利機構(gòu)必須從依賴政府（主要指民政）“直屬、直辦、直管”的“部門型”向自主經(jīng)營、自負盈虧、自我積累、自我發(fā)展的“實體型”轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)當(dāng)放權(quán)，賦予國有、公辦老年福利機構(gòu)經(jīng)營、用工和分配等方面的自主權(quán)，通過建立與實行院長負責(zé)制，打破干部、工人界限，競爭上崗，推行全員勞動合同制、崗位責(zé)任制、民主管理參與制、按勞分配和股份分紅分配制等，激發(fā)機構(gòu)內(nèi)部的生機和活力，提高管理服務(wù)水平和經(jīng)營創(chuàng)收能力。

南京市國有、公辦老年福利機構(gòu)的改革思路：一是盡快樹立憂患意識，發(fā)揮能動性，積極挖潛改造，創(chuàng)優(yōu)爭先，升格提級。二是突破“單打獨斗”的體制壁壘，走聯(lián)合之路，實施行業(yè)管理，組建“老年福利機構(gòu)協(xié)會”或“老年福利服務(wù)集團”，以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，資源整合，做大做強的集約化經(jīng)營之戰(zhàn)略目標。

開發(fā)社會民間資源，提升老年福利事業(yè)社會化水平

推進老年福利事業(yè)社會化，應(yīng)有對策，有切實可行的措施。積極扶持社會辦老年福利機構(gòu)，開發(fā)、利用、整合社會民間資源，是又一有效途徑。

鼓樓區(qū)抓住國有大中型企業(yè)職工醫(yī)院改制（這些醫(yī)院既有康復(fù)醫(yī)療的現(xiàn)成條件，又有一定的規(guī)模，床位數(shù)均在100張以上，有的達200張）機遇，因勢利導(dǎo)，積極扶持，取得顯著成效。其做法一是政策扶持，引導(dǎo)駐區(qū)的長江機器集團、3503工廠、市建三公司、市交通系統(tǒng)職工醫(yī)院改制成老年公寓、老年康復(fù)中心，幫助其從經(jīng)營型醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)為老年福利機構(gòu)，按照民政部門社會福利事業(yè)機構(gòu)標準進行規(guī)范，享受國家減免稅的同等待遇。二是資金扶持，以這些機構(gòu)的規(guī)模、床位數(shù)、老人入住率、服務(wù)質(zhì)量、管理水平及經(jīng)營效益為參數(shù)，劃分資助等級，從公共財政撥付近10萬元資金給予扶持，激勵、調(diào)動其積極性，增強辦好老年福利機構(gòu)的信心與決心，與國有、公辦老年福利機構(gòu)共同為老年福利事業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)績，作貢獻。

科學(xué)發(fā)展觀強調(diào)“全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”的方針和“五個統(tǒng)籌”的原則，這是科學(xué)與實踐的結(jié)晶，是老年福利事業(yè)當(dāng)前與未來發(fā)展應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想。至此，未來的老年福利事業(yè)發(fā)展思路業(yè)已形成，即：建立公共財政投資機制；構(gòu)建以居家養(yǎng)老為主，福利機構(gòu)養(yǎng)老為輔的老年福利服務(wù)體系；加快國有、公辦福利機構(gòu)改革步伐，提升老年福利社會化水平，促進老年福利事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。