導(dǎo)語(yǔ)：黨內(nèi)民主應(yīng)合理構(gòu)建思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

作為執(zhí)政黨，黨內(nèi)民主建設(shè)對(duì)黨自身和黨的事業(yè)發(fā)展具有根本性、關(guān)鍵性的影響。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是黨的**大以來(lái)，各地黨組織在探索發(fā)展黨內(nèi)民主方面傾注了極大的熱情，做出了許多有效探索，形成了黨的建設(shè)中引人注目的新亮點(diǎn)。一方面，這些新亮點(diǎn)成為黨的建設(shè)制度創(chuàng)新的重要源頭；另一方面也顯示出，正在推進(jìn)的探索實(shí)踐還需要突破某些制度缺陷的羈絆。

對(duì)有關(guān)制度建設(shè)，有必要以黨的**大報(bào)告指明的“從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”為基本方向，繼續(xù)加以健全。

以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)

黨員是黨內(nèi)權(quán)力的主人。發(fā)展黨內(nèi)民主，實(shí)質(zhì)涵義是充分實(shí)現(xiàn)和保障黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督制約黨內(nèi)權(quán)力的民主權(quán)利。但是，黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力之間的關(guān)系在黨內(nèi)制度體系中還應(yīng)當(dāng)有具體而明確的規(guī)定，否則黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)程度上將取決于“權(quán)力意志”。

比如，近年來(lái)一些地方嘗試了“兩推一選”、“公推直選”、“兩票制”等探索基層直選，反映普遍良好。但這些嘗試都與當(dāng)?shù)攸h委主要領(lǐng)導(dǎo)干部大力支持、親自督促分不開(kāi)。于是有不少黨員群眾擔(dān)心，假若領(lǐng)導(dǎo)換人了，直選還能繼續(xù)嗎？事實(shí)上也確實(shí)出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走、直選停頓，或者上面有叫停意向、下面探索再難繼續(xù)的現(xiàn)象。

又如，有的地方讓黨員參加對(duì)任用考察領(lǐng)導(dǎo)干部的一系列民意測(cè)評(píng)，但一些地方民意測(cè)評(píng)結(jié)果由“組織”掌握，黨員的知情權(quán)并不完整。

再如，有的領(lǐng)導(dǎo)干部把決策中聽(tīng)取黨員意見(jiàn)看作是“發(fā)揚(yáng)”民主的體現(xiàn)，而不認(rèn)為黨員參與黨內(nèi)事務(wù)是黨員自身不可剝奪的權(quán)利。對(duì)一些“暗箱操作”的不當(dāng)決策，黨員事先因不知情而難以阻止，事后又在“服從組織決定”的藉口下被迫執(zhí)行。

還如，在黨內(nèi)監(jiān)督中，盡管明確了監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，但是在一些地方，黨員能否有效監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)干部本人的意愿，甚至出現(xiàn)黨員檢舉揭發(fā)問(wèn)題反而被“雙規(guī)”、“勞教”的事情。河北一普通黨員干部郭光允檢舉原省委書(shū)記程維高8年遭到打擊報(bào)復(fù)與迫害，就是一個(gè)典型的例子。

與此相應(yīng)，黨內(nèi)職能部門(mén)所擁有和行使的是工作職權(quán)，但如果黨員權(quán)利與黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系的制度安排缺失，就可能出現(xiàn)某些職能部門(mén)把工作職權(quán)演變?yōu)辄h內(nèi)的政治特權(quán)，再以黨的整體名義來(lái)驅(qū)使黨員、限制黨員權(quán)利。

由此，如何在黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)決策、黨務(wù)公開(kāi)、黨內(nèi)監(jiān)督等各個(gè)方面，通過(guò)制定實(shí)行具體而明確的制度規(guī)定和程序規(guī)則，并使之具有普遍效力，來(lái)改變事實(shí)上存在的黨員民主權(quán)利與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之間的不平衡狀態(tài)，以達(dá)到黨員民主權(quán)利對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效控制，是今后健全黨內(nèi)民主制度所要解決好的基本問(wèn)題。

合理構(gòu)建黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架

要達(dá)到黨員權(quán)利對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的有效控制，必然要考慮黨內(nèi)的權(quán)力體制問(wèn)題。黨的**大報(bào)告提出，發(fā)展黨內(nèi)民主要“以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手”。積極探索實(shí)行黨代表大會(huì)常任制，成為近年來(lái)引人注目的黨建創(chuàng)新熱點(diǎn)。

其實(shí)，早在1980年代末，就已經(jīng)有十多個(gè)實(shí)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，如浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)黨代表大會(huì)常任制堅(jiān)持了下來(lái)并在努力發(fā)揮作用。從一些試點(diǎn)中也可看到還有需要破解的不少問(wèn)題，其中一個(gè)重要問(wèn)題是黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架還需進(jìn)一步完善。

現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力體制中，黨代表大會(huì)與黨委會(huì)究竟是什么關(guān)系？黨代表大會(huì)實(shí)質(zhì)發(fā)揮什么作用？在黨內(nèi)制度體系中尚未具體明確。從權(quán)力運(yùn)作的客觀規(guī)律看，黨內(nèi)需要分別設(shè)立行使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)。從黨內(nèi)民主原則說(shuō)，黨代表大會(huì)應(yīng)是黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)和對(duì)大會(huì)決策執(zhí)行情況的監(jiān)督權(quán)；黨委會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)是執(zhí)行黨代表大會(huì)決議的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)。但由于現(xiàn)行規(guī)定中以“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”稱(chēng)謂模糊了黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)區(qū)別，很容易使黨委會(huì)及其常委會(huì)將執(zhí)行大會(huì)決議、處理日常工作的具體問(wèn)題決策權(quán)與黨代表大會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策權(quán)混為一體，實(shí)際代行了黨代表大會(huì)才有權(quán)行使的決策權(quán)。

同時(shí)，目前的黨內(nèi)制度設(shè)計(jì)還沒(méi)有完全解決黨的紀(jì)檢委受制于地方同級(jí)黨委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)人的問(wèn)題，黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)事實(shí)上“三權(quán)合一”于黨委會(huì)。而許多地方在工作中實(shí)行所謂“一把手”負(fù)責(zé)制，黨委書(shū)記權(quán)重過(guò)大，黨委會(huì)權(quán)力趨向于集中到書(shū)記手里。

黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系如果出現(xiàn)倒置或權(quán)力配置的嚴(yán)重失衡，就會(huì)形成黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)特性，一方面使得主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力過(guò)大而很容易越權(quán)濫權(quán)，另一方面造成權(quán)力限制的缺失，黨代表大會(huì)對(duì)黨委會(huì)的監(jiān)督權(quán)虛化，黨委會(huì)內(nèi)委員難以監(jiān)督書(shū)記，同級(jí)紀(jì)檢委難以監(jiān)督同級(jí)黨委會(huì)，黨員更無(wú)能力監(jiān)督制約主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

正視權(quán)力結(jié)構(gòu)的集中特性問(wèn)題，才能有效防范黨內(nèi)關(guān)系上出現(xiàn)權(quán)力崇拜、人身依附、家長(zhǎng)特權(quán)等問(wèn)題。健全黨內(nèi)民主制度，就要在黨內(nèi)體制層面上明確黨代表大會(huì)在黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)，就要考慮黨的體制中決策、執(zhí)行、監(jiān)督“三權(quán)”分設(shè)及權(quán)力各部分之間關(guān)系的合理安排，以根本改變某種程度上集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

著力健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

發(fā)展黨內(nèi)民主的探索實(shí)踐顯示出，這幾年各地黨組織在黨內(nèi)選舉、黨代表大會(huì)常任制、黨內(nèi)干部人事制度改革、黨務(wù)公開(kāi)等方面有了不少創(chuàng)新之舉，但是僅僅推進(jìn)“單項(xiàng)”制度改革，很容易受到黨內(nèi)其他相關(guān)制度的牽制，難以達(dá)到中央的要求。還要注意有極少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部打著發(fā)展黨內(nèi)民主的旗號(hào)而玩弄民主，變相茍延一些不適應(yīng)實(shí)際要求并且弊端重重的制度規(guī)定。這表明，發(fā)展黨內(nèi)民主必須考慮一整套制度安排，特別是建立黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)機(jī)制，杜絕“權(quán)力意志”任意操控的現(xiàn)象。

科學(xué)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，至少要包含三個(gè)方面的考慮：一是權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行，杜絕暗箱操作；二是權(quán)力在一定軌道上的封閉有限運(yùn)行，防止權(quán)力運(yùn)用無(wú)邊界、無(wú)規(guī)矩；三是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的制度必須具有高度的剛性權(quán)威，使制度權(quán)威高于人的權(quán)威。

為此，需要根據(jù)黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利的互動(dòng)規(guī)律來(lái)設(shè)計(jì)一整套制度鏈，使各項(xiàng)制度之間有機(jī)結(jié)合、相互補(bǔ)充、配套銜接，環(huán)環(huán)相扣，以機(jī)制的力量來(lái)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系、配置黨內(nèi)權(quán)力、規(guī)范黨內(nèi)生活、指導(dǎo)約束黨員行為，管住干部手中的權(quán)，保證黨員對(duì)黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際控制。

四川省成都市新都區(qū)抓住權(quán)力運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革舊制革除積弊，在初步建立控制權(quán)力運(yùn)作的機(jī)制方面作了很好的探索。他們?cè)诟刹咳斡梅矫嫱七M(jìn)基層黨委書(shū)記直選；在決策方面區(qū)委全委會(huì)（常委會(huì)只議事不決事）公開(kāi)舉行、透明決策；在干部監(jiān)督方面實(shí)行千名黨員群眾評(píng)議區(qū)四套班子主要領(lǐng)導(dǎo)干部，并利用電視報(bào)紙等媒體公布評(píng)議結(jié)果等。

新都區(qū)的創(chuàng)新探索啟示我們，健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的每一環(huán)都要緊緊扣住權(quán)力委托關(guān)系，始終堅(jiān)持體現(xiàn)和保證黨員作為權(quán)力主體對(duì)委托主體——黨的工作機(jī)關(guān)、職能部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部——的有效控制和監(jiān)督，以防止在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中出現(xiàn)委托主體取代權(quán)力主體，并反過(guò)來(lái)控制、驅(qū)使權(quán)力主體的現(xiàn)象出現(xiàn)，減少乃至避免產(chǎn)生由個(gè)人意志控制黨內(nèi)生活和黨組織活動(dòng)的情況。

高度重視制度程序問(wèn)題

以黨內(nèi)民主控制權(quán)力活動(dòng)，還需要解決制度規(guī)定的程序建設(shè)問(wèn)題。程序建設(shè)非小事，有沒(méi)有完善的程序最終關(guān)系到能不能真正形成黨內(nèi)民主的制度秩序，使黨內(nèi)民主成為黨內(nèi)生活的基本方式。以往我們強(qiáng)調(diào)原則要求多，重視實(shí)際操作不夠，由此出現(xiàn)有制度卻缺程序或程序不全，結(jié)果使一些很好的制度規(guī)定難以真正實(shí)行。近年來(lái)，許多地方黨組織開(kāi)始注意到了程序建設(shè)問(wèn)題。

但是，一方面，制度程序的建設(shè)是一個(gè)量大、面廣、瑣細(xì)，反復(fù)試驗(yàn)不斷完善的工作過(guò)程，還需要我們做長(zhǎng)期不懈的努力，另一方面，必須重視程序設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和目的。

從工具手段角度看，各項(xiàng)制度程序的設(shè)計(jì)出發(fā)點(diǎn)是減少黨內(nèi)協(xié)調(diào)成本、形成和維護(hù)黨內(nèi)生活的民主秩序，使黨的組織運(yùn)轉(zhuǎn)順暢；從價(jià)值取向角度看，制度程序的制定和實(shí)行，必須保障黨內(nèi)一切權(quán)力歸黨員所有，黨員通過(guò)直接或間接方式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)，控制黨內(nèi)權(quán)力。離開(kāi)了這一價(jià)值取向，任何黨內(nèi)民主制度都可能空殼化，變成徒具形式而無(wú)實(shí)質(zhì)意義的東西。比如，有的地方在黨內(nèi)選舉中設(shè)置所謂的選舉程序“同意的不動(dòng)筆，不同意的就動(dòng)筆”，煞費(fèi)苦心地限制黨員自主行使選舉權(quán)，以保證實(shí)現(xiàn)所謂的領(lǐng)導(dǎo)意圖。

由此，為體現(xiàn)黨內(nèi)民主原則，保障黨員權(quán)利實(shí)現(xiàn)，制度規(guī)定、程序規(guī)則的靈魂不可缺失。必須十分明確并強(qiáng)調(diào)制度程序安排的目的，必須確保黨內(nèi)重大決策以及黨內(nèi)事務(wù)的處理充分體現(xiàn)黨員的整體意志，必須維護(hù)黨內(nèi)民主制度的本質(zhì)內(nèi)涵和不可逆的權(quán)威性。

黨的**大以來(lái)黨內(nèi)民主的探索實(shí)踐還揭示了黨內(nèi)民主制度應(yīng)是一個(gè)制度體系，它至少包含四個(gè)層面：一是黨內(nèi)的權(quán)力體制；二是黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，三是保證黨內(nèi)民主制度能夠?qū)嶋H操作的程序性規(guī)定；四是約束和指導(dǎo)黨員干部個(gè)人行為的紀(jì)律要求。

在黨內(nèi)制度體系的四個(gè)層面中，黨內(nèi)體制、機(jī)制、程序這三個(gè)層面綜合構(gòu)成黨內(nèi)的制度環(huán)境。制度環(huán)境作為一種客觀力量，對(duì)黨員干部思想言行有著直接的影響，在相當(dāng)程度上決定著黨內(nèi)民主和黨的建設(shè)的實(shí)際成效。