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一直把國有企業(yè)改革的重點放在“放權(quán)讓利”、加大對經(jīng)營者的物質(zhì)激勵和增強其工作動力上，雖然取得了很大成效，但是，隨著改革的深入和我國社會主義市場經(jīng)濟體制的深化，以及經(jīng)濟全球化浪潮的加劇，這種改革思路暴露出明顯的局限性。表面上國企經(jīng)營者“代行出資者權(quán)利”，但由于對其行政控制弱化的同時，未能構(gòu)建出相應(yīng)的新的監(jiān)督約束機制，結(jié)果導(dǎo)致“內(nèi)部人控制”，造成對企業(yè)運營的失控，突出表現(xiàn)為貪污腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生和國有資產(chǎn)的大量流失。于志安、褚時健以及勞德容等案件的發(fā)生，讓人觸目驚心。重構(gòu)和強化國有資本所有權(quán)對經(jīng)營人責(zé)任關(guān)系的監(jiān)督約束，已成為當(dāng)前極為緊迫任務(wù)。

一、國有企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督約束中存在的主要問題

國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督約束問題，是隨著我國經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的逐步深化而日漸擺上議事日程的。新制度的建設(shè)中仍帶有大量舊體制的痕跡，未能從根本上解決對經(jīng)營者的監(jiān)督約束問題。

1.產(chǎn)權(quán)不清

由于政府機構(gòu)改革滯后，政資、政企難分，形成國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任主體缺位，職能管理多頭和權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，造成國有資本所有權(quán)對企業(yè)運作及其成果約束與控制的虛化與弱化。國企最常見的監(jiān)督約束部門之上級主管部門，占31.7%①。由于上級主管部門是多元的，其監(jiān)督約束很難保證其有效性和及時性，結(jié)果導(dǎo)致國企經(jīng)營管理者的“尋租”行為時有發(fā)生。這種監(jiān)督方式?jīng)Q定了經(jīng)營者不是按照市場或企業(yè)的需要來塑造自己，而是按照上級主管部門的需求來塑造自己，看上級臉色行事，對上負責(zé)對下推諉，從而影響了企業(yè)的經(jīng)營績效。同時，又因國有企業(yè)“扮演”的多重角色和職能多元化，這不僅造成其運行的高成本、低效率，還造成資產(chǎn)運行的經(jīng)濟責(zé)任界限不明、難以評價和事實上無人承擔(dān)的局面。

2.監(jiān)控能力不足

在國有企業(yè)“出資人不到位”的情況下實行“放權(quán)讓利”的策略，在“管資產(chǎn)與管人相對分離”的情況下實行“授權(quán)經(jīng)營”的體制，使得國企法人財產(chǎn)控制權(quán)在向企業(yè)及其經(jīng)營者轉(zhuǎn)移的同時，外部政府監(jiān)控手段和能力明顯不足。經(jīng)營者與企業(yè)員工小集體結(jié)成“利益同盟”，導(dǎo)致短期經(jīng)營行為、欺瞞行為。經(jīng)營者通過關(guān)聯(lián)交易、轉(zhuǎn)移投資、在職消費、賬務(wù)處理、小金庫、“惡性”舉債，以及追求員工的工資、獎金、福利最大化的行為，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到少數(shù)人手中，并通過制度安排，披上“合法”的外衣，導(dǎo)致企業(yè)效益受損。

3.治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范

國有獨資和控股公司雖然建立了以法人治理結(jié)構(gòu)為框架的組織管理體系，但是企業(yè)董事長、總經(jīng)理仍由組織人事部門任免以及普遍相互兼任的狀況，嚴(yán)重影響了對其進行監(jiān)督約束的效力。調(diào)查顯示，全國范圍內(nèi)國企經(jīng)營者中，董事長兼任總經(jīng)理的比例達44.1%，董事長或總經(jīng)理兼任本企業(yè)黨委書記的高達66.1%，大型企業(yè)經(jīng)營管理者由上級主管部門任命的比例明顯高于中小企業(yè)，其中大型企業(yè)的比例達65%，中小企業(yè)經(jīng)營管理者的任命比例為39.9%，相差25%。①在這種情況下，企業(yè)內(nèi)部的分權(quán)管理、權(quán)責(zé)均衡和監(jiān)督制衡體系難以形成。

4.經(jīng)營機制不健全

國有出資人代表以及國有公司的董事、監(jiān)事，就其本質(zhì)而言均為人。但是，在實際工作中，經(jīng)營者不僅缺乏內(nèi)在的利益動機，也未形成對其有效的責(zé)任壓力機制。經(jīng)營不善的經(jīng)營者易地做“官”，這是傳統(tǒng)經(jīng)營者選拔方式的一大弊端。事實表明，經(jīng)營者一旦失去解職威脅和監(jiān)督懲戒，就會不思進取。這無形中保護了落后者，同時對優(yōu)秀的經(jīng)營者構(gòu)成嚴(yán)重消極的影響。調(diào)查顯示②，近5年內(nèi)，55%以上的國有企業(yè)沒有被“免職”的經(jīng)營者，有三成的經(jīng)營者被安排到其他企業(yè)或政府機關(guān)任職。

5.國有企業(yè)監(jiān)督制衡體系的作用發(fā)揮不到位，沒有形成監(jiān)督制約的合力

在國有獨資和控股公司中，董事會、監(jiān)事會、總經(jīng)理與黨委會之間的協(xié)調(diào)問題，不僅包括相互間具體的職務(wù)安排、職能的劃分，還有各部門經(jīng)營者的人際關(guān)系協(xié)調(diào)問題，以及一些在企業(yè)改制中遺留下的問題等等。這就把許多復(fù)雜的“人為”因素引入了公司的治理結(jié)構(gòu)中，甚至成為企業(yè)能否有效運行的一個關(guān)鍵因素。在人不明確的情況下，往往會造成以維護所有者權(quán)益為目的治理結(jié)構(gòu)變形，削弱了其本身具有的監(jiān)督制衡功能。

二、重構(gòu)國有企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督約束機制的基本要求

國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督約束問題，已經(jīng)成為影響國有資本市場運作效率和效益的重要因素，成為危及社會經(jīng)濟發(fā)展的主要制度障礙。構(gòu)建以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)的新型國有資產(chǎn)管理和運行體制，實現(xiàn)對經(jīng)營者的監(jiān)督約束的機制創(chuàng)新，成為當(dāng)前的主要任務(wù)。

因此，構(gòu)建國企經(jīng)營者監(jiān)督約束機制，至少包含四個方面的基本要求：

1.堅持監(jiān)督與激勵相對等的原則

運用科學(xué)的方式、手段促進經(jīng)營者決策與管理的科學(xué)化，保證其能干事、干成事，盡可能的“規(guī)避”市場風(fēng)險，確保所有者的利益不受到損失。實踐表明，經(jīng)營者不是在他們的經(jīng)營自主權(quán)受到制約時，也不是在他們能夠穩(wěn)定的獲得較大的收益時，而是在其必須對其經(jīng)營業(yè)績承擔(dān)責(zé)任時，工作才最具效率，最富創(chuàng)造性。

2.堅持對企業(yè)經(jīng)營管理的全過程監(jiān)督的原則

把監(jiān)督融入企業(yè)經(jīng)營管理的各主要環(huán)節(jié)，尤其是財務(wù)管理、對重要人事安排的監(jiān)控。對國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督約束實質(zhì)上就是要通過對企業(yè)組織與管理制度的設(shè)置安排，有效規(guī)范委托雙方的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，防范風(fēng)險，控制成本，激勵約束經(jīng)營者努力工作。

3.堅持建立合理有效的法人治理結(jié)構(gòu)

按照現(xiàn)代企業(yè)制度法人治理結(jié)構(gòu)所形成的分層管理決策的時效性和重大經(jīng)營決策的群體性、科學(xué)性，在經(jīng)營管理層形成對經(jīng)營者的制衡力量。要在堅持制度構(gòu)架中“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系對稱原則的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)各級人經(jīng)濟責(zé)任的最大化、顯現(xiàn)化、人格化和物質(zhì)化。同時，必須根據(jù)責(zé)任關(guān)系運動的特有規(guī)律，形成責(zé)任主體明確、責(zé)任關(guān)系清晰、責(zé)任轉(zhuǎn)移機制健全、責(zé)任評價科學(xué)和責(zé)任處置公正的經(jīng)濟管理制度、市場環(huán)境及法律規(guī)范體系，保證監(jiān)督和責(zé)任追究的實效性。

4.堅持制約有力、運行高效的監(jiān)督約束原則

要克服層次多、鏈條長，對經(jīng)營者監(jiān)督不到位的情況。目前，國有資本市場運行較為完善的實現(xiàn)形式，必須經(jīng)過復(fù)雜的委托程序加以實現(xiàn)，不僅直接降低所有者(委托人)的信息能力，加大監(jiān)督成本，而且加劇了信息不對稱現(xiàn)象，增大了人機會主義行為的可能性，并最終導(dǎo)致總成本過大，政府約束控制能力更趨弱化。

5.堅持監(jiān)督與約束并舉的原則

現(xiàn)代企業(yè)制度下，經(jīng)營者擁有自主經(jīng)營的權(quán)力，但并不意味著就可以“隨心所欲”、不受約束、不受監(jiān)督。建立國有企業(yè)經(jīng)營者的監(jiān)督約束機制，目的是為經(jīng)營者設(shè)置行為規(guī)則，規(guī)范行為，維護經(jīng)濟秩序。把監(jiān)督與約束結(jié)合起來，有利于把對經(jīng)營者的外部監(jiān)督與內(nèi)部制衡、直接監(jiān)督與間接約束、硬性規(guī)范與自律約束有效結(jié)合起來，形成對經(jīng)營者進行全方位監(jiān)控的合力，達到監(jiān)督成本與收益、監(jiān)督合力與約束時效的最佳結(jié)合，建立起監(jiān)督約束的長效機制。

三、構(gòu)建國有企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督約束機制的策略

建立與市場運行相匹配、合理運行、制約有效的國有企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督約束機制，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。根據(jù)當(dāng)前監(jiān)督約束中存在的主要問題和構(gòu)建經(jīng)營者監(jiān)督約束機制的基本要求，整合后的監(jiān)督機制主要包括五個方面的主要內(nèi)容：

1.以重塑所有權(quán)主體為重點，從體制層面確立對經(jīng)營者的經(jīng)濟監(jiān)控機制

這一制度創(chuàng)新的主要任務(wù)是：重構(gòu)獨立、明確的所有權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)主體和資產(chǎn)責(zé)任主體，實現(xiàn)政資和政企職能完全分開、權(quán)責(zé)明確、管理高效的運作，形成國有資產(chǎn)的專職行政管理機構(gòu)、國有資產(chǎn)的經(jīng)營運行機構(gòu)和國有獨資、控股與參股的基層工商企業(yè)合理運營的局面，實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理職能與資產(chǎn)所有者職能的分開；國有資本的所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的分開：并通過授權(quán)經(jīng)營、多級持股，形成清晰明確的資產(chǎn)責(zé)任體系，解決國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的責(zé)任主體“缺位”和責(zé)任關(guān)系模糊的體制問題。

(1)科學(xué)界定國有資產(chǎn)專職行政管理機構(gòu)、經(jīng)營運行機構(gòu)和國有獨資、控股與參股的基層工商企業(yè)三個層次的國有資產(chǎn)管理和運營主體的權(quán)、責(zé)關(guān)系。關(guān)鍵是合理確定政府國資委(局)的職能范圍和權(quán)、責(zé)關(guān)系。對于資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)、各類工商實體企業(yè)而言，其職能性質(zhì)、目標(biāo)、行為方式和權(quán)責(zé)利關(guān)系，均由企業(yè)制度、有關(guān)法律法規(guī)和契約關(guān)系予以規(guī)范。國資管理機構(gòu)作為所有者代表，承擔(dān)其保值增值的管理監(jiān)督責(zé)任，因此，必須解決行政管理職能對授權(quán)經(jīng)營職能的直接干預(yù)、過度干預(yù)問題。其職能行為的基本準(zhǔn)則，應(yīng)由《公司法》有關(guān)規(guī)定和特殊的專項法規(guī)予以界定規(guī)范。對于管理人——行政官員的監(jiān)督約束，應(yīng)設(shè)置特殊的制度規(guī)范，有效解決其“動力問題”和控制“道德風(fēng)險”。

(2)合理劃分不同功能的國有企業(yè)類型，科學(xué)確定不同類別國有資產(chǎn)管理運作的控制方式與目標(biāo)要求。通過制定不同的企業(yè)經(jīng)濟(或社會)發(fā)展目標(biāo)、資產(chǎn)責(zé)任目標(biāo)及其他經(jīng)營管理目標(biāo)責(zé)任體系，制定不同的企業(yè)行為規(guī)范，對不同類型國有企業(yè)實行不同管理方式，適用不同的監(jiān)控約束機制。對承擔(dān)部分政府職能、政策性義務(wù)的少數(shù)壟斷性國有獨資企業(yè)，國資部門的管理、監(jiān)控亦應(yīng)采取特殊的、以行政方式為主、結(jié)合市場實施虧損補償和監(jiān)督制約的方式；對各類國有資本增值型企業(yè)，國資部門應(yīng)在力求資本關(guān)系多元化基礎(chǔ)上，運用市場主導(dǎo)型約束制度和機制體系實現(xiàn)其運作監(jiān)督職能。

(3)逐步推行稽查員制度，強化國有資產(chǎn)所有權(quán)的監(jiān)督約束。各級國資管理機構(gòu)作為一定區(qū)域國有資產(chǎn)獨立的所有者管理機關(guān)，必須與其所有者權(quán)能相對應(yīng)設(shè)立完善的職能實施機構(gòu)：就其監(jiān)督約束權(quán)能而言，需設(shè)置專門督查員制度，通過定期與不定期的、定人定責(zé)的、分片管理、權(quán)責(zé)明確的檢查監(jiān)督制度，才能保證國有資產(chǎn)所有者代表機構(gòu)能夠正常、準(zhǔn)確、迅速地掌握各類企業(yè)以及經(jīng)營者的信息，實現(xiàn)外在的所有者對其人有效的行使監(jiān)督約束的權(quán)力。

2.以科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，合理設(shè)立分權(quán)決策管理體系和內(nèi)部監(jiān)督制衡機制

(1)正確設(shè)置董事會的權(quán)責(zé)關(guān)系。董事會作為公司法人的代表機構(gòu)，整體承擔(dān)受托責(zé)任并實行集體決策和個別承擔(dān)決策責(zé)任的運作方式，按照多數(shù)原則來保證公司決策符合股東的基本利益。但現(xiàn)行“法定代表人”的有關(guān)規(guī)定，客觀上形成企業(yè)最高委托權(quán)力與責(zé)任的特定人控制和事實上的集權(quán)管理。因此，要淡化或修改《公司法》中有關(guān)“法定代表人”法律地位與權(quán)利關(guān)系的規(guī)定，更具體地對董事會的法律地位、權(quán)利程序和責(zé)任承擔(dān)形式做出操作性強的規(guī)范，保證其決策的科學(xué)性和權(quán)力的制衡性要求。

(2)落實監(jiān)事會、財務(wù)總監(jiān)兩大監(jiān)督控制職能機構(gòu)及其權(quán)責(zé)安排。強化監(jiān)事會職能，要切實解決三個問題：一是其職責(zé)、權(quán)限的科學(xué)定位；二是組織機構(gòu)健全，要有專職監(jiān)事、專職主席和專業(yè)素質(zhì)人員；三是要強化考核，對監(jiān)事會及其成員的任期職責(zé)、績效進行定期考核、評價與獎懲。財務(wù)總監(jiān)是公司董事會對經(jīng)理運作系統(tǒng)實施監(jiān)督控制的職能設(shè)置，執(zhí)行企業(yè)財務(wù)管理監(jiān)督、參與重大決策等職責(zé)，還可實行大額資金運用的總經(jīng)理與財務(wù)總監(jiān)“聯(lián)簽制度”，以直接保證財務(wù)信息、資金運用與管理等重大事項的董事會控制。同時，對公司下屬企業(yè)財務(wù)管理的監(jiān)控，亦可采取財務(wù)總監(jiān)甚至財務(wù)主管“下派一級”的“鏈控制”方式。

(3)對大量的資本增值型國有企業(yè)，應(yīng)切實按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系決定企業(yè)經(jīng)營管理人的人事任免機制。要根本改革現(xiàn)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人管理體制，建立與經(jīng)濟競爭規(guī)律相適應(yīng)的管資產(chǎn)與管人相結(jié)合的、競爭上崗、擇優(yōu)錄用的選任淘汰機制。一方面在堅持黨管干部的原則下，取消經(jīng)營者的行政級別，改變政府組織部門直接任命經(jīng)營者甚至“同紙任命”的傳統(tǒng)方式；組織部門的工作重點應(yīng)放在用人標(biāo)準(zhǔn)、考核程序的參與制定和培訓(xùn)、監(jiān)督工作上。另一方面，為適應(yīng)國有資本關(guān)系及其運作的社會化要求，增強決策的科學(xué)性和監(jiān)督的有效性，應(yīng)合理借鑒西方企業(yè)制度創(chuàng)新的成果，確定一定比例的各類外部專家、學(xué)者、資深經(jīng)營人員等擔(dān)任董事、監(jiān)事職務(wù)，實職實責(zé)，根除“內(nèi)部人控制”的條件和土壤。

3.以經(jīng)營者風(fēng)險責(zé)任制為突破，形成對經(jīng)營者的風(fēng)險約束機制

在市場經(jīng)濟條件下，風(fēng)險與利益存在極強的正相關(guān)關(guān)系。合理設(shè)置經(jīng)營者的風(fēng)險責(zé)任是分解國有資產(chǎn)的市場風(fēng)險與管理風(fēng)險，降低成本的必然選擇?？偨Y(jié)國內(nèi)外現(xiàn)代企業(yè)的管理實踐，經(jīng)營者風(fēng)險責(zé)任制度的建設(shè)，應(yīng)做好三方面的工作：一是在嚴(yán)格考核機制的過程中，強化企業(yè)家職業(yè)風(fēng)險機制，把經(jīng)營者的職業(yè)命運、經(jīng)濟利益與其資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績直接聯(lián)系起來。二是實行經(jīng)營者資產(chǎn)風(fēng)險抵押的損失賠償制度。通過合理、有效的契約關(guān)系，把國企運作的資產(chǎn)責(zé)任和經(jīng)營責(zé)任人格化和物質(zhì)化。三是解決與風(fēng)險責(zé)任制相關(guān)的社會配套機制和執(zhí)行體系問題，完善獨立的社會審計、評價與仲裁體系，保證考核評價的客觀性、公正性、權(quán)威性，培育和發(fā)展多種形式的經(jīng)濟責(zé)任違約賠償?shù)纳鐣ｋU體系，增強損失賠償?shù)默F(xiàn)實可行性等。

4.以強化市場競爭機制的為目標(biāo)，建立對經(jīng)營者的市場約束機制

市場競爭機制對經(jīng)營者的監(jiān)督約束作用，主要形式是資本市場競爭的“接管機制”。這一機制的作用過程，是在公司經(jīng)營管理狀況不良的條件下，廣大股東為“規(guī)避”投資風(fēng)險而普遍采用的“用腳投票”的方式，導(dǎo)致企業(yè)市場價值大幅縮水。這便為“收購者”提供了極大的投資機會，通過收購、接管、改組來改善經(jīng)營管理狀況和盈利能力，從而在公司股價回升的過程中獲得差額利潤?！敖庸軝C制”給經(jīng)營者們帶來極大的威脅，包括權(quán)利、地位的喪失甚至破產(chǎn)。這迫使經(jīng)營者按照所有者的利益要求，提高企業(yè)盈利與增值能力。

經(jīng)理市場競爭的擇優(yōu)淘汰機制，亦稱“賽馬機制”，是對經(jīng)營者監(jiān)督約束的另一種重要形式。隨著經(jīng)理市場的發(fā)展、人力資本市場評價能力的提高和經(jīng)營者流動性的增強，這一機制對現(xiàn)代公司形成了有利的擇優(yōu)環(huán)境，對職業(yè)經(jīng)營者則構(gòu)成了強大的競爭壓力和有效約束。對國有公司而言，這一機制更具有現(xiàn)實意義，應(yīng)在改革過程中轉(zhuǎn)變觀念，按照經(jīng)濟與競爭的原則確定擇優(yōu)的標(biāo)準(zhǔn)，正確認識人力資本的概念，努力培育和發(fā)展經(jīng)理人才市場，鼓勵經(jīng)營者參與流動與競爭。

5.以健全的法律體系為保障，形成監(jiān)督約束的制度機制

監(jiān)督約束經(jīng)營者行為的法律規(guī)范，主要有兩大類，一是對處于“市場失靈”的特殊經(jīng)濟領(lǐng)域，具有特殊性質(zhì)與功能的國有企業(yè)，應(yīng)分別根據(jù)其所處的行業(yè)性質(zhì)、承擔(dān)的政府職能內(nèi)容和政策義務(wù)、經(jīng)營的范圍、規(guī)模、目標(biāo)以及行為責(zé)任、管理原則等，制訂專門法律，實行特殊規(guī)范管理，另一類是對處于競爭性行業(yè)的、以資本增值為目標(biāo)的國有企業(yè)，則與其他非國有公司一樣，受國家的公共法律和一般民事行為規(guī)范的約束。同時，所有各類法律規(guī)范，應(yīng)包括三方面主要內(nèi)容：一是對現(xiàn)代企業(yè)組織、管理制度的內(nèi)容規(guī)范。主要任務(wù)是解決企業(yè)法人的財產(chǎn)關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)及其運作的范圍界定、行為規(guī)范和權(quán)利保障。二是對企業(yè)行為的約束規(guī)范。主要包括財務(wù)、稅收、投資、競爭、消費者權(quán)益等各方面內(nèi)容的社會公共規(guī)范。三是對經(jīng)營者行為約束規(guī)范。主要涉及各類經(jīng)營者及其監(jiān)督、制約主體在權(quán)、責(zé)、利關(guān)系上的安排與確定，具體包括責(zé)任關(guān)系質(zhì)與量的界定及其履約解除或違約追究的程序、手段和處置方式的明確規(guī)定。日本的《商法》以及美英等國的有關(guān)法律，都具體細致地規(guī)定了經(jīng)營者對企業(yè)所負的各種責(zé)任和義務(wù)以及有效追究經(jīng)營者責(zé)任的法律手段和程序，具有較強的可操作性。

國有企業(yè)經(jīng)營者監(jiān)督約束機制的構(gòu)建和完善，從根本上說，取決于社會主義市場經(jīng)濟實踐的發(fā)展，即作為不同經(jīng)濟要素的所有者和經(jīng)營者雙方隨著各類環(huán)境條件的變化而不斷反映出的博奕差異，也是一個不斷調(diào)整創(chuàng)新的經(jīng)濟利益關(guān)系的動態(tài)均衡過程。認識約束機制的這一性質(zhì)，這意味著不僅要在國企改革過程中重視對經(jīng)營者監(jiān)督約束機制的建設(shè)，更要從長遠發(fā)展的視角去審視，切實推動國有企業(yè)改革的深入發(fā)展。