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對(duì)地方人大及其常委會(huì)

行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的再思考

討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，是憲法、法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。但當(dāng)前這一職權(quán)還沒(méi)有得到有效的行使，直接影響了地方人大及其常委會(huì)職能作用的發(fā)揮，也影響了地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的形象和威信。分析地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的問(wèn)題及其原因，探討改進(jìn)措施，促使決定權(quán)的行使盡可能的到位，是當(dāng)前人大工作亟需研究的課題。

一、地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問(wèn)題及原因

地方人大常委會(huì)設(shè)立以來(lái)尤其是近幾年來(lái)，在依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了積極探索，作出了很大努力，取得了一些進(jìn)展和成效，一些地方人大常委會(huì)還制定了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，但從整體上看，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使還很不到位，存在的主要問(wèn)題和原因，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面：

（一）難為問(wèn)題。憲法和地方組織法雖然明確規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)討論，地方人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，但這一規(guī)定太原則，太抽象，哪些事項(xiàng)屬重大事項(xiàng)應(yīng)由人大及其常委會(huì)討論決定，人大及其常委會(huì)怎樣討論、決定重大事項(xiàng)，具體程序是什么等都缺乏明確的界定和規(guī)范，在實(shí)踐中難以操作，人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)過(guò)程中與同級(jí)人民政府發(fā)生分歧時(shí)無(wú)所遵循，使地方人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)處于難為境地。

（二）不為問(wèn)題。由于地方人大常委會(huì)設(shè)立時(shí)間不長(zhǎng)，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“黨委決策、政府執(zhí)行”的思維定勢(shì)的影響根深蒂固，尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于憲法和法律規(guī)定的“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。（《憲法》第96條）“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)”，（地方組織法第40條）地方各級(jí)人大及其常委會(huì)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”。（《憲法》第10條）“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。”（《憲法》第105條）地方人大及其常委會(huì)與同級(jí)人民政府的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系缺乏應(yīng)有的正確認(rèn)識(shí)；一方面，一些在黨委、政府工作的領(lǐng)導(dǎo)同志習(xí)慣于傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行方式，對(duì)人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上仍處于可又不習(xí)慣的狀態(tài)，每遇重大事項(xiàng)，往往采取黨委決策，政府執(zhí)行或黨委、政府聯(lián)合決策、聯(lián)合發(fā)文貫徹落實(shí)的方式，把人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)拋到一邊，使之處于十分的境地，無(wú)法作為。另一方面，也有一些從事人大工作的同志錯(cuò)誤地認(rèn)為，重大事項(xiàng)由黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督就行了，或者怕行使重大事項(xiàng)決定權(quán)被說(shuō)是與黨委爭(zhēng)權(quán)，與政府分權(quán)，影響關(guān)系，自身就缺乏依法行使決定權(quán)的膽略和主動(dòng)性，放棄依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。

（三）虛為問(wèn)題。當(dāng)前每年一次的地方各級(jí)人代會(huì)，往往就是聽(tīng)取審議一下“一府兩院”的幾個(gè)報(bào)告，作出幾個(gè)年年類(lèi)同，內(nèi)容表述大同小異的程序性的“決議”外，極少或者根本沒(méi)有討論、決定過(guò)像全國(guó)人大討論決定的海南設(shè)省、修建三峽水利工程那樣的，本行政區(qū)域內(nèi)的某一具體重大事項(xiàng)。每?jī)蓚€(gè)月一次的地方人大常委會(huì)會(huì)議，雖然安排聽(tīng)取和審議了市政府的一些專(zhuān)題工作報(bào)告，作出了一些決議或決定，但這些決議、決定多數(shù)比較原則，可操作性較差，執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行起來(lái)較為困難，同時(shí)對(duì)決議、決定的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查也不夠，缺乏必要的制約反饋機(jī)制。這樣，雖然看起來(lái)地方人大及其常委會(huì)也在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，而實(shí)際上重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使處于一種例行公事的虛為狀態(tài)，并沒(méi)有產(chǎn)生法律賦予地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的應(yīng)有效果的作用。

（四）濫為問(wèn)題。有些應(yīng)該提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)不提請(qǐng)人大及其常委會(huì)討論、決定、而有些工作不屬于重大事項(xiàng)但在推行中困難較多，或者社會(huì)各方面有不同意見(jiàn)，如籌措資金、集資收費(fèi)、拆遷開(kāi)發(fā)等，為了借助人大及其常委會(huì)的權(quán)威，卻主動(dòng)提交人大及其常委會(huì)請(qǐng)求作出相關(guān)的決議、決定。少數(shù)地方的人大及其常委會(huì)還錯(cuò)誤地認(rèn)為這是政府重視人大，尊重人大，應(yīng)該同政府“同唱一臺(tái)戲”，“支持政府工作”而輕易作出決議、決定。結(jié)果使人大及其常委會(huì)成了借助力量，管了不該管的事情，影響地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)尊嚴(yán)和權(quán)威。

二、地方人大及其常委會(huì)依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的措施

針對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面存在的上述問(wèn)題，要保障重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，筆者認(rèn)為可采取以下措施：

（一）提高思想認(rèn)識(shí)。地方人大及其常委會(huì)討論決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，不僅是憲法、法律的規(guī)定，是人民代表大會(huì)制度的重要內(nèi)容，是人民當(dāng)家作主，依法管理國(guó)家事務(wù)的具體體現(xiàn)，也是將黨的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要方式，是實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化、制度化的必然要求。地方人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)，有利于廣泛集中民智，充分反映民意，最大限度地反映人民群眾的根本利益，避免可能出現(xiàn)的片面性和重大失誤。所以，必須從堅(jiān)持和完善我國(guó)根本政治制度的高度，從貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的高度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重大意義，各級(jí)黨委和人民政府要充分尊重人大及其常委會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)，各級(jí)地方人大及其常委會(huì)要積極主動(dòng)地認(rèn)真行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。

（二）正確處理關(guān)系。地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，既不是與黨委“爭(zhēng)權(quán)”，也不是與政府“分權(quán)”，而是依法行使職權(quán)。雖然長(zhǎng)期以來(lái)形成的黨委或行政決策為主的模式仍然有某些存在的“合理性”和實(shí)用價(jià)值，而且憑著原有思維定勢(shì)的強(qiáng)大慣性，而今后一個(gè)時(shí)期會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生作用，但隨著依法治國(guó)基本方略的實(shí)施和政治體制改革的推進(jìn)，我國(guó)憲法、法律賦予人大及其常委會(huì)的職權(quán)必將逐步行使到位，將目前“黨委決策-----政府執(zhí)行----人大監(jiān)督”的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h委建議----人大決定----政府執(zhí)行”的法定運(yùn)行模式。從當(dāng)前的實(shí)際情況出發(fā)，保障地方人大及其常委會(huì)依法使重大事項(xiàng)決定權(quán)，應(yīng)重視處理好三個(gè)關(guān)系：一是與黨委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。隨著依法治國(guó)基本方略的實(shí)施，這種關(guān)系正在進(jìn)一步理順，發(fā)展軌道也日益清晰。黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)是政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)這種領(lǐng)導(dǎo)方式的途徑就是同志指出的：“對(duì)法律規(guī)定須經(jīng)人大及其常委會(huì)審議、決定的重大事項(xiàng)，經(jīng)黨委審查原則同意后，應(yīng)當(dāng)依照法定程序提交人大及其常委會(huì)審議、決定，支持人大依法行使職權(quán)，使黨的主張通過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志和人民的自覺(jué)行動(dòng)。”以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。這就要求，一方面黨委要自覺(jué)主動(dòng)地將法律規(guī)定由人大及其常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)提交人大及其常委會(huì)討論決定。另一方面人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)前，應(yīng)向黨委匯報(bào)，取得黨委的原則同意。二是與政府行使行政權(quán)的關(guān)系。依照我國(guó)法律規(guī)定，地方人大及其常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，同級(jí)人民政府是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。但在當(dāng)前的實(shí)踐中卻存在很大反差，由于對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和作用缺乏認(rèn)識(shí)，加之傳統(tǒng)觀念的影響，不少地方的政府不愿意、不習(xí)慣把屬于人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)提交人大及其常委會(huì)討論決定，如重大改革措施的出臺(tái)、重大建設(shè)項(xiàng)目的上馬、本行政區(qū)域內(nèi)涉及多數(shù)公民切身利益的改革方案的實(shí)施等，都是自行決定、或與黨委共同決定。因此，正確處理人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)與政府行使行政權(quán)的關(guān)系，一方面政府要依法行政，該由人大及其常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)主動(dòng)提交審議，做到不越位。另一方面，人大及其常委會(huì)要增強(qiáng)依法行使決定權(quán)的主動(dòng)性，對(duì)屬于自己決定范圍的重大事項(xiàng)要要求、督促政府提請(qǐng)審議，做到不失職。三是與審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)執(zhí)關(guān)系。我國(guó)法律規(guī)定，人民法院、人民檢察院獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉。地方人大及其常委會(huì)可以對(duì)同級(jí)人民法院、人民檢察院適用法律中的重大問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，并可就人民法院、人民檢察院的重工作作出決定，但是不得撤銷(xiāo)人民法院、人檢察院的法律文件。人大及其會(huì)有權(quán)對(duì)人民法院、人民檢察院執(zhí)法情況進(jìn)行檢查評(píng)議，有權(quán)受理人民群眾對(duì)人民法院、人民檢察院及其工人員的審訴，對(duì)發(fā)現(xiàn)顯失公正或適用法律不當(dāng)?shù)陌讣?，可要求重新審理，依法進(jìn)行糾正，堅(jiān)持不予糾正的可報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批轉(zhuǎn)最高人民法院、最高人民檢察院處理。同時(shí)，依據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察委員會(huì)在討論重大案件和其他重大問(wèn)題時(shí)，如果檢察長(zhǎng)不同意多數(shù)人的意見(jiàn)，可以報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)決定。

（三）科學(xué)界定范圍。依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，必須首行著清什么是重大事項(xiàng)？如何界定重大事項(xiàng)？這既是一個(gè)理論問(wèn)題，也是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，筆者認(rèn)為，解決這個(gè)問(wèn)題，既要依據(jù)法律規(guī)定，又要從本地實(shí)際情況出發(fā)。具體應(yīng)把握好幾個(gè)原則：一是合法性原則。對(duì)于憲法、法律明確規(guī)定的，人大及其常委會(huì)要敢于討論、決定，認(rèn)真行使職權(quán)。對(duì)于法律規(guī)定不具體、不明確的，要按照法律確立的職責(zé)范圍來(lái)加以選擇和確定。二是全局性原則。確定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)要著眼于全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)算外資金問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)算外資金管理、依法治市實(shí)施方案等。三是人民性原則。凡與廣大人民群眾的切身利益息息相關(guān)，人民群眾普遍關(guān)注、反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的問(wèn)題，如社會(huì)保障、住房制度、醫(yī)療制度等改革措施的出臺(tái)等。四是區(qū)域性原則。我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，在甲地地重大事項(xiàng)而在乙地就可能不是重大事項(xiàng)；在縣一級(jí)屬于重大事項(xiàng)，而在市或省一級(jí)就可能不是重大事項(xiàng)。因此，要從本行政區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)來(lái)確定重大事項(xiàng)。五是動(dòng)態(tài)性原則。事物是不斷發(fā)展變化的，重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容也不是固定不變的，伴隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，此時(shí)是重大事項(xiàng)，彼時(shí)就可能不再是重大事項(xiàng)，而此時(shí)不是重大事項(xiàng)，彼時(shí)則可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笫马?xiàng)，因此，應(yīng)根據(jù)情況的發(fā)展變化，適時(shí)確定重大事項(xiàng)。

（四）規(guī)范運(yùn)行程序。地方人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)民主、科學(xué)決策的過(guò)程，必須有嚴(yán)格的程序，規(guī)范進(jìn)行操作。地方人大及其常委會(huì)可以通過(guò)制定地方性法規(guī)，作出決議、決定或制定規(guī)范性文件等方式，在對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)范圍、內(nèi)容加以界定的同時(shí)，對(duì)行使范圍、內(nèi)容加以界定的同時(shí)，對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序加以明確。筆者認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序包括：1、方案提出。法定提出方案的主體依法以書(shū)面形式向人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)提出有關(guān)重大事項(xiàng)的議案，在人代會(huì)期間向人民代表大會(huì)提出的議案由大會(huì)主席團(tuán)決定列入大會(huì)議程，向人大常委會(huì)提出的議案，經(jīng)人大常委會(huì)黨組報(bào)同級(jí)黨委原則通過(guò)后，由主任會(huì)議決定列入常委會(huì)會(huì)議議程。2、調(diào)研論證。由主任會(huì)議決定提交常委會(huì)會(huì)議審議的方案，應(yīng)由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)工作委員會(huì)組織有關(guān)常委會(huì)組成人員和專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行專(zhuān)題視察、調(diào)查，廣泛聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，全面了解掌握情況，進(jìn)行認(rèn)真論證，向常委會(huì)提出內(nèi)容翔實(shí)的視察、調(diào)查報(bào)告。3、討論審議。在人代會(huì)或常委會(huì)討論審議時(shí)，議案提出單位或領(lǐng)銜人應(yīng)報(bào)告議案的內(nèi)容及有關(guān)說(shuō)明，人大代表和常委會(huì)組成人員要暢所欲言，各舒已見(jiàn)，集思廣益，在充分討論審議的基礎(chǔ)上，由工作人員集中大家的意見(jiàn)，起草決議或決定草案，經(jīng)大會(huì)主席團(tuán)或主任會(huì)議審定后交代表或常委會(huì)組成人員討論審議，進(jìn)一步修改、完善后提交全體會(huì)議表決。4、表決通過(guò)。在表決之前，人大代表或常委會(huì)組成人員還可對(duì)決議或決定草案進(jìn)一步提出修改意見(jiàn)，而后以按表決器或無(wú)記名投票的方式進(jìn)行表決，由人大代表或常委會(huì)組成人員總數(shù)的過(guò)半數(shù)通過(guò)生效。為充分發(fā)揚(yáng)民主，表決一般不應(yīng)采取舉手表決的方式。5、公布實(shí)施。討論、決定重大事項(xiàng)的決議或決定通過(guò)后，要及時(shí)在本級(jí)人大常委會(huì)公報(bào)或新聞媒體上刊播公布，進(jìn)行有關(guān)的新聞報(bào)道和宣傳，營(yíng)造實(shí)施的良好輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)決議或決定的貫徹落實(shí)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)督反饋。人大及其常委會(huì)就重大事項(xiàng)作出決議或決定，并不是行使重大事項(xiàng)決定權(quán)全過(guò)程的完成，更重要的是要保證行使決定權(quán)成果的落實(shí)，確保行使決定權(quán)的實(shí)效。“一府兩院”要建立完善的辦理落實(shí)制度，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的意識(shí)，將決議、決定的落實(shí)工作明確責(zé)任，目標(biāo)到單位到人，并及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告落實(shí)情況和落實(shí)結(jié)果。人大常委會(huì)要建立規(guī)范的督辦制度。通過(guò)組織代表和常委會(huì)組成人員對(duì)辦理工作進(jìn)行視察、調(diào)查，及時(shí)提出改進(jìn)工作的意見(jiàn)建議，對(duì)辦理落實(shí)不力的可采取提出詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)等方式，加強(qiáng)對(duì)討論、決定重大事項(xiàng)的辦理落實(shí)工作的跟蹤監(jiān)督，維護(hù)人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)威和嚴(yán)肅性，真正把行使決定權(quán)的成果落實(shí)到實(shí)處。