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縣市財政運行現(xiàn)狀分析

——困境·成因·對策

在當前形勢下，財政發(fā)展也遇到了諸多困難和問題，特別是縣（市）普遍陷入低效運轉(zhuǎn)和負重運行的困境之中，財政運行質(zhì)量下滑態(tài)勢日益凸現(xiàn)，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地且有不斷惡化的勢頭，從而對地方財政經(jīng)濟的良性循環(huán)構(gòu)成較大障礙。縣（市）財政如何抓住發(fā)展機遇，迎接挑戰(zhàn)，走出困境，是一個需要認真研究和解決的問題，本文就近武穴市財政面臨的困境，剖析成因，并提出初步的對策思考。

一困境

當前武穴市財政收入運行面臨的問題，突出地體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是財政收入占gdp比重偏低。全市財政收入占gdp的比重為5.74%，不足全國平均水平的一半，只相當于全省平均水平的70%，與中央要求的20%目標相差甚遠。這說明，盡管地方財政收入連年增長，但占國民經(jīng)濟產(chǎn)出量的份額卻沒有什么增加，財政的宏觀調(diào)控能力為此大打折扣。由于財政收入占gdp比重上不去，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得不到有效調(diào)整，財政用于重點建設(shè)的資金受到極大限制。

二是財源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，收入增長乏力。宏觀經(jīng)濟運行質(zhì)量不高，直接給市級財政收入帶來負面影響。全市財政收入實績只增長7.8%，而且最能體現(xiàn)收入質(zhì)量的“兩稅”雙雙掉收，這是多年來沒有出現(xiàn)過的現(xiàn)象。與此同時，市級財政“吃飯”難保的嚴峻現(xiàn)實，決定了其支持經(jīng)濟發(fā)展的職能嚴重削弱，導致財源建設(shè)投入減少，財源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，后勁不足，經(jīng)濟增長點匱乏。

三是收支矛盾突出，財政平衡脆弱。由于非稅收入及列收列支等因素影響，可用財力嚴重不足，遠遠抵不上支出絕對額增長，使財政負擔空前加大，嚴重影響財政資金正常運轉(zhuǎn)，沖擊財政預算收支平衡。全市實際可用財力只有15788萬元，僅占總收入的57.4%。從人均財政收入情況看，全市人均財政收入額為374元。

四是歷史掛帳包袱和債務(wù)壓力過大。據(jù)統(tǒng)計，我市財政資金歷年被占用金額達6575.2萬元，其中歷史掛帳部分占用資金4975.2萬元，新增掛帳部分占用資金1600萬元。據(jù)統(tǒng)計，截至目前為止，我市從各級、各部門借入各種資金達8497萬元，由于債務(wù)壓力過多，導致收支平衡困難重重。

五是收入結(jié)構(gòu)和進度不均衡。分稅制后，作為地方稅收主要稅種的營業(yè)稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等大部分屬于分散性和隱蔽性較強的稅種，數(shù)額小，分布廣，征收難度大，收入進度極不均衡，突擊入庫現(xiàn)象十分突出，影響了資金的正常調(diào)度和財政運行。

二、成因

當前地方財政困難是政治經(jīng)濟和社會生活中各種矛盾相互作用的結(jié)果，是各種問題在財政的集中反映。剖析我市財政存在的問題成因，主要有以下幾個方面：

㈠人員問題。造成地方財政困難、赤字嚴重的主要原因是政府機構(gòu)臃腫、人員膨脹、財政不堪重負。據(jù)資料反映，全國平均30個左右的農(nóng)民供養(yǎng)一個鄉(xiāng)村干部，吃“皇糧”的干部數(shù)量增幅遠遠大于財政收入的增長。據(jù)統(tǒng)計，近三年，全市財政供給人員凈增長1500多人，1999年達到15188人。按現(xiàn)行工資標準和必須的公務(wù)費開支計算，實際支出每年每人超過1萬元，預算內(nèi)人員經(jīng)費絕對額比1997年增加2742萬元，支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)畸形變化，財政經(jīng)費幾乎變成了“人頭費”。

與此同時，市級財政在可用財力十分有限的情況下，財政擔負的支出責任無限擴大。主要表現(xiàn)在四個方面：一是財政承擔的法定支出負擔不斷加重。各項法定支出如教育、農(nóng)業(yè)、科技、計劃生育等都要求保持一定增長比例，其中教育每年要求達8%的增長幅度。這種支出的定比增長，與地方財政收入特別是可用財力的不定性增長常常形成巨大反差，使市級財政支出難以平衡各方面利益。二是財政供養(yǎng)的范圍不斷增加。如社保機構(gòu)、糧食行政經(jīng)費等都要求納入財政預算，一些產(chǎn)業(yè)局也千方百計擠進財政籠子。三是財政兜底的領(lǐng)域不斷拓展。如下崗職工和城鎮(zhèn)居民最低生活保障等均要財政承擔、財政兜底。四是財政配套的項目不斷蔓延。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食自給工程、水利建設(shè)項目、九年義務(wù)教育工程、冶沙及防護林建設(shè)工程等都要求地方財政落實配套資金。

㈡體制問題。受現(xiàn)行的財政管理體制影響，各級都側(cè)重于集中后進行整體調(diào)控，作為縣(市)級基層財政要承擔中央、省、地(市州)三層體制上繳和調(diào)控，致使地方財政收入能用于本級財政支出的資金明顯不足。支付不斷增加的人員工資后，余下的資金難以維持地方政權(quán)的運轉(zhuǎn)，用于各項事業(yè)發(fā)展的資金非常有限。從總體上看，我市財政是一種典型“吃飯財政”。

㈢管理問題。一方面，不良資產(chǎn)占用增多，擠占、挪用嚴重，資金沉淀呆滯，嚴重扭曲了財政資金投向，造成資金調(diào)度困難，風險性加大；另一方面，支出管理失控，資金損失浪費嚴重，花在吃喝玩樂等不正當用途和重復建設(shè)上的資金額度大，嚴重削弱了財政實力，從而導致財政最終陷入“收入難增，支出難控，平衡難?！钡睦Ь?。

㈣發(fā)展問題。當前財政出現(xiàn)的嚴重困難，從根本上說，除了支出規(guī)模過大、增長過快以外，發(fā)展不夠是主要原因。要改善收支矛盾，增強財政能力，實現(xiàn)財政狀況的明顯好轉(zhuǎn)，根本途徑還是要依靠發(fā)展生產(chǎn)、培植財源。然而，當前吃飯財政的現(xiàn)實，使財政陷入越吃越無力搞發(fā)展，越不發(fā)展越?jīng)]有飯吃的惡性循環(huán)。

近年來，我市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、國內(nèi)生產(chǎn)總值等主要經(jīng)濟指標都顯現(xiàn)了強勁的增長勢頭，但稅收增長卻相對遜色。導致這種狀況的原因不外乎三點：一是高利稅的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品發(fā)展不夠；二是產(chǎn)值中的“水份”過多；三是說明稅收征管力度不夠，“漏洞”較大，流失嚴重。

㈤資金問題。由于收入可用財力塊頭小，遠遠抵不上支出絕對額增長，故而我市財政收支缺口非但未能縮小，反而在拉大，導致在資金調(diào)度上“拆東墻補西墻”，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債額甚至遠遠高于年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)可組織收入的規(guī)模，資金被墊用、移用，支出性費用被掛帳不付現(xiàn)象十分普遍，嚴重影響財政資金正常運轉(zhuǎn)。

三、對策

基本思路是牢固樹立科學理財觀，通過深化財政改革和體制創(chuàng)新，構(gòu)建公共財政的框架，促進全市經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動社會全面進步。一是根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，實行適當?shù)呢斦{(diào)控政策，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展；二是綜合運用財政政策手段，切實加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位；三是通過增加轉(zhuǎn)移支付等措施，積極促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；四是完善相關(guān)財稅政策，大力推進城市化進程，推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展；五是改革和完善財稅、財務(wù)制度，加快發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)升級；六是加快社會保障體系建設(shè)，推動國有企業(yè)改革和發(fā)展；七是加大對科教領(lǐng)域的投入力度和政策支持，促進科教興國戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)科技教育與經(jīng)濟建設(shè)和社會各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

主要措施是:

1、努力提高三個比重。即提高財政收入占gdp的比重，稅收收入占財政收入的比重，本級收入占全市總收入的比重，這是我們壯大財政收入規(guī)模、提高財政收入質(zhì)量、增加可用財力關(guān)鍵和核心所在。目前我市財政收入占gdp的比重不高，如果財政收入占gdp比重提高3－4個百分點，達到10%左右的水平，按2005年的gdp算帳，可增加財政收入近1億元左右，這是一個不小的進帳，對緩解全市財政支出壓力無疑作用是巨大的。財政是經(jīng)濟的綜合反映，財政實力的壯大必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)。因此，提高三個比重的唯一途徑是培植壯大地方財源，在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展、建設(shè)效益財政上下功夫。要牢固樹立為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的思想，下大力抓好效益財源建設(shè)，促進財稅工作和經(jīng)濟運行的良性循環(huán)。一是發(fā)展龍頭經(jīng)濟，壯大市級財源。要通過培植利稅過200－1000萬元的龍頭企業(yè)，建設(shè)強大的市級財源。二是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建成1－2個以上利稅過百萬的骨干企業(yè)，經(jīng)過3-5年的努力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供的稅源達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入70%以上。三是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，培植村級財源。重點是抓好農(nóng)業(yè)開發(fā)，高標準辦好農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展村級集體經(jīng)濟，力爭通過3-5年努力，村級經(jīng)濟提供的稅收占農(nóng)業(yè)稅收的一半以上。四是發(fā)展庭院經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)戶財源。要引導農(nóng)民抓好結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力建設(shè)一批萬元田、萬元山、萬元水、萬元庭院，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅收入與農(nóng)業(yè)稅收入并駕齊驅(qū)。

2、嚴格依法征管。一是強化依法治稅觀念，堅持以稅聚財。要堅決落實國務(wù)院確定的“十六字”方針，以“四鐵”精神挖掘稅收潛力，對違反稅法及稅收政策的，除依法征繳、強行扣劃外，執(zhí)法機構(gòu)要堅決從嚴查處。二是繼續(xù)完善收入保全機制，確保均衡入庫。要按照新一輪鄉(xiāng)級財政體制要求，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入管理，杜絕收入級次混庫行為和截留、挪用財政收入問題。三是開辟新的收入渠道，增加地方可用財力。通過清理收繳國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出售收入和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”占用費收入，抓好國有股股權(quán)和國有產(chǎn)權(quán)權(quán)益監(jiān)繳，加強對行政事業(yè)性收費、罰沒收入、土地收入的征管，壯大地方可用財力。

3、加大財政改革力度。主要是推進四項改革：一是實行部門預算改革，將預算編制明細化，提高預算編制透明度；二是建立國庫集中支付制，改變逐級撥款、分散支付的辦法；三是實施政府采購制度，強化對財政資金的使用監(jiān)督，提高資金的使用效益；四是推進收支兩條線改革，提高財政調(diào)控能力。

4、強化財政監(jiān)督管理。從財力緊張形成的原因中可以看出，無論是稅收秩序混亂還是預算執(zhí)行不嚴，都與財政監(jiān)督不力有著密切聯(lián)系，因此，加強財政監(jiān)督也是解決地方財力緊張的有效途徑。首先要強化財政監(jiān)督職能。取消稅收財務(wù)物價大檢查后，財政監(jiān)督職難不僅不能削弱，相反要進一步加強，要健全內(nèi)部職能，保證監(jiān)督工作順利開展。其次要建立健全財稅監(jiān)督體系。財政部門要與人大、紀檢、審計、稅務(wù)及有關(guān)社會中介機構(gòu)相配合，形成涵蓋面廣、監(jiān)督有力的財政監(jiān)督體系。要建立財政部門、主管部門、資金使用單位、審計部門相互制約的財政財務(wù)監(jiān)督體系，建立企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計制度，加強對重大預算支出的申報、使用和財政專項資金使用情況的全過程監(jiān)督，加強對金融機構(gòu)的財務(wù)監(jiān)管，切實防范和化解財政金融風險。三是加大財稅違紀處罰力度。要根據(jù)財政工作出現(xiàn)的問題盡快出臺有關(guān)財經(jīng)監(jiān)督法規(guī)，加大財政監(jiān)督法規(guī)落實力度，明確違紀處罰辦法，處罰對象不僅是單位而且要針對單位負責人或主管人員，真正做到執(zhí)法必嚴、違法不究。

5、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保財政收支平衡。一是切實轉(zhuǎn)變政府和財政職能，解決好財政支出“越位”與“缺位”的問題；二是以振興財政為著力點，將改革重點放在理順收支秩序、增強政府和財政的調(diào)控能力上，堅持量財辦事、綜合平衡的原則，提高地方財政對按時足額發(fā)放工資、維護機關(guān)運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定的保障能力；三是突破傳統(tǒng)理財方式，尋求擴大預算總量，優(yōu)化支出構(gòu)、規(guī)范支出范圍、控制支出程序、考檢支出效果的新思路、新辦法，確保財政收支平衡。

6、精兵簡政，切實減輕財政負擔。從當前看，精簡機構(gòu)，壓縮人員，是財政擺脫困境最有效、最徹底的辦法。政府機構(gòu)改革，為精簡人員提供了最有利的時機，在這方面已沒有什么退路可走，必須要抓住機遇，真正把人員減下來，使多余的機構(gòu)和人員形成的過度支出，一勞永逸的壓縮下去。首先要對那些超編人員、臨時人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員進行全面的清理清退；其次是重新界定事業(yè)單位的性質(zhì)，把那些不該由財政負擔的事業(yè)單位推向市場，與財政脫鉤，盡快改變目前財政支出“廣種薄收”的局面。只有把該減的減下來，把該壓的壓下去，才能夠減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，有效改善財政收支狀況。