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于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣有關(guān)情況的調(diào)查與研究

2007年1月19日，**省長在省十屆人大五次會議所作《政府工作報(bào)告》中提出：我省今年將“積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)，對15個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣賦予市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，進(jìn)一步調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性”。之后,省政府制定了《關(guān)于擴(kuò)大部分縣管理權(quán)限的決定（征求意見稿）》，將我市的**縣和**縣列入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)，以此標(biāo)志著我省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作已由醞釀討論層面進(jìn)入決策實(shí)施層面。最近，按照市政府主要領(lǐng)導(dǎo)指示，我們分別到市發(fā)改委、財(cái)政局、國土局、工商局、國稅局、物價(jià)局等有關(guān)部門和**縣，對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣有關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)研。

一、市上向擴(kuò)權(quán)縣需要下放的權(quán)力

按照省政府《關(guān)于擴(kuò)大部分縣管理權(quán)限的決定（征求意見稿）》精神，“在行政建制不變的情況下，通過省、市政府委托或授權(quán)等方式，把原需設(shè)區(qū)市審批或管理的事項(xiàng)，交由擴(kuò)權(quán)縣自行審批或管理，把原需設(shè)區(qū)市審核報(bào)省審批的事項(xiàng)，改由擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省審批，但都應(yīng)抄送設(shè)區(qū)市備案。”這就意味著，市級政府部分權(quán)力將要下放到擴(kuò)權(quán)縣。據(jù)我們調(diào)查，按照省政府關(guān)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的要求，我市7個(gè)職能部門的部分行政權(quán)力需要下放，具體是：

1、市發(fā)改委：①對備案制管理（政府不投資）項(xiàng)目，包括投資5000萬—1億元的項(xiàng)目和5000萬元以上的房地產(chǎn)項(xiàng)目，在市發(fā)改委備案；②實(shí)行核準(zhǔn)管理的項(xiàng)目，按照省政府《關(guān)于投資體制改革決定的實(shí)施意見》（陜政發(fā)〔2004〕50號）規(guī)定，市發(fā)改委具有縣域水資源配置調(diào)整項(xiàng)目、風(fēng)電站總裝機(jī)容量1萬千瓦以下的項(xiàng)目、縣道鄉(xiāng)道建設(shè)項(xiàng)目、10萬噸以下的磷鉀礦肥項(xiàng)目、日供水10萬噸以下供水項(xiàng)目、日處理城市生活垃圾200噸以下的垃圾處理項(xiàng)目、日處理能力5萬噸以下的污水處理項(xiàng)目的審批權(quán)；③所有國債項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)管理，由市發(fā)改委預(yù)審后，報(bào)省投資主管部門審批或轉(zhuǎn)報(bào)上一級主管部門審批。

上述權(quán)力下放后，擴(kuò)權(quán)縣擁有了項(xiàng)目的直接申報(bào)權(quán)和一定規(guī)模項(xiàng)目的審批權(quán)，有利于擴(kuò)權(quán)縣爭取項(xiàng)目和資金，簡化了程序，提高了效率。但同時(shí)對擴(kuò)權(quán)縣的工作提出了更高的要求，特別是在前期運(yùn)行中，仍需市發(fā)改委在業(yè)務(wù)上進(jìn)行指導(dǎo)和工作上的配合,做好與省發(fā)改委的銜接。

2、市國土資源局：對縣一級建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)用地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收等，由市上下放到擴(kuò)權(quán)縣直接報(bào)省有關(guān)部門審批。

從目前運(yùn)行看，市、縣兩級都沒有土地審批管理權(quán)限。上述權(quán)力下放后，對擴(kuò)權(quán)縣來說存在人員技術(shù)力量欠缺等問題，市國土局表示將配合擴(kuò)權(quán)縣做好與省國土資源廳的工作銜接和業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

3、市國稅局：①對縣一級申請西部大開發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠減免（第一年度）及國產(chǎn)設(shè)備投資抵免企業(yè)所得稅（500萬元以上），直接報(bào)省稅務(wù)部門審批；②對縣一級申請以后年度西部大開發(fā)優(yōu)惠減免、國產(chǎn)設(shè)備投資抵免所得稅500萬元以下（不含500萬）及其它企業(yè)所得稅減免，由市稅務(wù)部門下放到擴(kuò)權(quán)縣直接辦理。

從目前運(yùn)行看，所有縣區(qū)及有關(guān)企業(yè)都可按第①條報(bào)省國稅部門進(jìn)行第一年度審批，關(guān)鍵是第一年度享受稅收減免存在資格認(rèn)定問題，可以說此項(xiàng)權(quán)力已下放。據(jù)調(diào)查，以后年度的稅收減免辦理權(quán)限由市稅務(wù)部門下放到擴(kuò)權(quán)縣后，并不影響各級的實(shí)際稅收。

4、市工商局：①對縣所在地申報(bào)的外商投資企業(yè)，按照國家工商總局授權(quán)，核發(fā)各類證照；②對縣所在地股份有限公司實(shí)行登記注冊（依照《公司法》規(guī)定）；③對縣所在地申報(bào)需冠寶雞市名稱的企業(yè)實(shí)行審批。

上述權(quán)力能否下放，受三方面因素因制約：其中第①條需國家工商總局授權(quán)；第②條與《公司法》相違背（《公司法》明確市級工商管理部門才具有股份有限公司的登記注冊權(quán)），需有關(guān)部門授權(quán)；第③條下放后，易造成企業(yè)名稱重復(fù)，需市工商部門復(fù)核。

5、市物價(jià)局：對縣一級城市供水價(jià)格、居民天然氣安裝工料費(fèi)價(jià)格、城鎮(zhèn)集中供熱價(jià)格審批權(quán)將下放。

從目前運(yùn)行看，污水處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、有線電視初裝材料費(fèi)由省物價(jià)部門審批。住房租金、公有住房出售價(jià)格、居民生活垃圾處理費(fèi)、城市停車費(fèi)、殯葬服務(wù)價(jià)格、高中階段住宿取暖費(fèi)、初中以下學(xué)校住宿費(fèi)、出租車與公交車運(yùn)價(jià)、地方道路客運(yùn)票價(jià)定權(quán)已下放到縣。城市供水價(jià)格、居民天然氣安裝工料費(fèi)價(jià)格、城鎮(zhèn)集中供熱價(jià)格審批權(quán)由市下放給擴(kuò)權(quán)縣后，市物價(jià)局建議由擴(kuò)權(quán)縣核定后報(bào)市上備案，以利于擴(kuò)權(quán)縣與其它縣之間物價(jià)水平的平衡。

6、市財(cái)政局：①對縣一級財(cái)政體制制定權(quán)；②對縣級財(cái)政資金調(diào)度權(quán)；③市級財(cái)政專項(xiàng)資金安排權(quán)。

在省財(cái)政部門具體實(shí)施細(xì)則未制定出臺前，參照借鑒省對縣財(cái)政直管做法，市財(cái)政局負(fù)責(zé)同志分析認(rèn)為，我省2004年調(diào)整了省以下、市以下財(cái)政管理體制，在短期內(nèi)不會對財(cái)政體制作出重大調(diào)整，對市級財(cái)政有影響的主要是對擴(kuò)權(quán)縣財(cái)政資金調(diào)控。若現(xiàn)行體制調(diào)整，對市本級財(cái)政收入有影響的是**縣境內(nèi)寶二電、西鳳酒、東嶺等幾戶大企業(yè)的收入分成，目前預(yù)計(jì)影響不大。**縣因2005年市上決定，市級對蔡家坡地區(qū)共享收入（以2004年為基數(shù)，超過部分全部返還**縣，一定三年不變），所以對**縣不會造成大的影響。具體情況因省財(cái)政部門的實(shí)施辦法未出臺，暫無法測算。

另外，省政府《關(guān)于擴(kuò)大部分縣管理權(quán)限的決定（征求意見稿》中提出的“關(guān)于財(cái)政收入計(jì)劃、體制上解（補(bǔ)助）基數(shù)、體制改革收支基數(shù)核定、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)助、資金調(diào)度、預(yù)決算管理等事項(xiàng)由省財(cái)政直接對擴(kuò)權(quán)縣進(jìn)行管理”不具備操作性，特別是財(cái)政預(yù)算市上在匯總時(shí)，已將縣級預(yù)算、縣級預(yù)算草案報(bào)告直接上報(bào)省財(cái)政；財(cái)政決算，已實(shí)現(xiàn)了省對縣決算管理。

7、市統(tǒng)計(jì)局：有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的審核。

目前，由市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)上報(bào)省統(tǒng)計(jì)局需要評估認(rèn)定的主要指標(biāo)有：GDP，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、增加值、糧食產(chǎn)量、農(nóng)民人均純收入，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值及增加值、建筑業(yè)增加值，社會品零售總額，全社會固定資產(chǎn)投資。對各縣區(qū)的上述指標(biāo)由市統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)評估認(rèn)定。

二、對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的綜合分析

從當(dāng)前全國整體運(yùn)行看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣仍然存在雙刃效應(yīng)。因此，必須冷靜對待這一改革，全面深入地分析其在推進(jìn)過程中帶來的利弊因素，從而保證決策正確順利的推進(jìn)。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣目的是在行政區(qū)劃不變的情況下，把部分權(quán)限下放給縣，減少了管理層次，提高了工作效率，降低了行政成本，對市級影響不明顯，對擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將產(chǎn)生積極的推動作用。

一是有利于促進(jìn)擴(kuò)權(quán)縣經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。通過市對縣擴(kuò)權(quán)，有利于擴(kuò)權(quán)縣增強(qiáng)發(fā)展的自主權(quán)，增強(qiáng)縣級政府調(diào)控能力，提高縣級政府加快發(fā)展的積極性，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的體制環(huán)境。

二是有利于加強(qiáng)省對縣轉(zhuǎn)移資金、技術(shù)、人才。我市列入擴(kuò)權(quán)縣試點(diǎn)的**縣、**縣是典型的“吃飯財(cái)政”或需轉(zhuǎn)移支付的“補(bǔ)貼財(cái)政”。擴(kuò)權(quán)后財(cái)政往來直接對省，省級財(cái)政必將加大補(bǔ)助力度，以促進(jìn)擴(kuò)權(quán)縣加快發(fā)展，增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動力，達(dá)到將來減少補(bǔ)助的目的。同時(shí)，省一級要素發(fā)達(dá)且相對集中，為加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的對接和管理上的便利，省級業(yè)務(wù)部門必將加大對擴(kuò)權(quán)縣的人才培訓(xùn)、人才交流和設(shè)備配置，從而推動擴(kuò)權(quán)縣級政府提高管理水平和行政效率。

三是有利于各類信息資源的先期共享。列入擴(kuò)權(quán)縣試點(diǎn)后，省政府召開的綜合性會議、省政府各部門召開的專業(yè)性會議、印發(fā)的有關(guān)文件、指導(dǎo)工作的各類信息，將直接到縣，避免了層級傳達(dá)，有利于擴(kuò)權(quán)縣及早掌握國家投資政策及重點(diǎn)，及時(shí)把握項(xiàng)目申報(bào)機(jī)會，提高項(xiàng)目申報(bào)的成功率。

在看到擴(kuò)權(quán)帶來有利方面的同時(shí)，對其帶來的負(fù)面效應(yīng)也不容忽視。據(jù)我們調(diào)查，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策實(shí)施后，對市、縣的副作用主要將表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一方面削弱了市級調(diào)控力，從一定程度上影響了寶雞大城市建設(shè)進(jìn)程。近年來，寶雞市大城市建設(shè)勢頭強(qiáng)勁，在發(fā)揮對**、**集聚與輻射作用的同時(shí)，其自身的發(fā)展也離不開兩縣在資源、產(chǎn)業(yè)、市場等方面的基礎(chǔ)作用和有效支撐。通過市與縣的優(yōu)勢互補(bǔ)、設(shè)施共建、資源共享，形成區(qū)域內(nèi)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)、合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、開敞的生態(tài)空間，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展的有序、互動、集約、高效。從長遠(yuǎn)來看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣體制的調(diào)整削弱了市級調(diào)控力，對寶雞市的大城市建設(shè)和城市化進(jìn)程將帶來負(fù)面影響。

另一方面激發(fā)了縣級行政動力，弱化了行政監(jiān)督管理。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣強(qiáng)化了縣域發(fā)展的自主權(quán)，給予縣域較之原來更為寬松的發(fā)展空間。但擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之后，卻有可能導(dǎo)致市對縣級行政監(jiān)督和約束力度的削弱。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣使市級政府的一些權(quán)力下放，客觀上必然削弱市對縣級行政的管理力度和權(quán)力制約能力，從而不利于對縣級行政的監(jiān)督和約束。

通過調(diào)查，我們認(rèn)為，市級職能部門需要下放的權(quán)力，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有大的制約。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣對經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，特別是縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過市的縣作用明顯，對這些縣擺脫“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市抽縣”的束縛，無疑是一場革命。我市的**縣、**縣可支配財(cái)力有限，仍需要市級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助，不存在上述情況，從長遠(yuǎn)看有積極的作用，但短期內(nèi)作用不夠明顯。在調(diào)查中，**縣甚至擔(dān)心，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策試行后，市級對其的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助將會減少，建議市上一如繼往支持?jǐn)U權(quán)縣的發(fā)展。

三、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的趨勢

從全國大背景看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是一種趨勢，是“省管縣”的有序過渡。目前，“省管縣”已經(jīng)由學(xué)者討論層面進(jìn)入國家政策層面。2005年，總理曾提出“有條件的地方可以在財(cái)政上進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)”，“十一五”規(guī)劃中對推進(jìn)財(cái)政體制上的“省管縣”進(jìn)行了肯定，而且還提出“逐步減少行政層級”。許多學(xué)者認(rèn)為，實(shí)施真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙，有的建議增加省級數(shù)目來減小省的規(guī)模，有的建議先把財(cái)權(quán)和人事權(quán)提出來，削弱地級市對縣級的限制，有的建議把五級政府層級改革為中央、省、市縣、鄉(xiāng)四級，改革的方向應(yīng)該朝減少行政層級方向進(jìn)行；還有的建議，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣需要擴(kuò)權(quán)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱的縣更需要擴(kuò)權(quán)。

2002年以來，浙江、湖北、河南、山東、福建、湖南等10省先后實(shí)行了“省直管縣”試點(diǎn)。在試點(diǎn)中，也出現(xiàn)一些典型，暴露出了一些問題。比如，浙江省義烏市（縣級市）通常被作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的成功范例，但義烏有其它地區(qū)難以學(xué)習(xí)和參考的成功經(jīng)驗(yàn)，一是義烏的經(jīng)濟(jì)實(shí)力比其上一級金華市強(qiáng)，二是浙江省四次對義烏進(jìn)行了放權(quán)，賦以它地級市的管理權(quán)限，做到了“能放則放”。再如，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策也有擱淺、受阻的地區(qū)。2006年初，江蘇省人代會上曾明確要求推進(jìn)省管縣改革，當(dāng)年12月卻因種種原因被迫停了下來。2003年，湖北省將239項(xiàng)審批權(quán)限下放到一些縣，但實(shí)際運(yùn)行來看，落實(shí)較好的只有87項(xiàng)，未能落實(shí)的有99項(xiàng)，缺乏可操作性的有27項(xiàng)；也有部分地級市把所轄的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣變?yōu)閰^(qū)，使擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的實(shí)施受到一定阻礙。

改革本身需要一個(gè)過程，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣—省管縣也是一個(gè)探索試點(diǎn)的過程，這個(gè)過程有可能還將持續(xù)很長時(shí)間。因此，我們認(rèn)為，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，是新形勢下市縣利益關(guān)系的大調(diào)整，將使市和縣之間重新分配在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的公共行政權(quán)力資源，加強(qiáng)了縣級管理權(quán)限，弱化了市對縣級的控制與干預(yù)，從而將形成新型的“競爭—合作—分工”市縣關(guān)系格局。

四、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的應(yīng)對措施

擴(kuò)權(quán)就是“放權(quán)”，實(shí)質(zhì)是減少審批環(huán)節(jié)，降低“過程成本”，勢在必行。市級各有關(guān)部門都要充分認(rèn)識此項(xiàng)工作的重要性，加強(qiáng)對擴(kuò)權(quán)工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和銜接，切實(shí)做到放權(quán)到位。擴(kuò)權(quán)縣要強(qiáng)化改革和發(fā)展意識，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新工作方式，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、加強(qiáng)與省級部門的溝通聯(lián)系。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及發(fā)改、財(cái)政、國土、國稅、物價(jià)等部門，省政府對此項(xiàng)工作進(jìn)行了總體安排部署，市級各相關(guān)部門及早加強(qiáng)與省級職能部門的聯(lián)系，搞好上下工作銜接，在省級職能部門制定實(shí)施辦法時(shí)充分考慮市、縣發(fā)展現(xiàn)狀。

2、強(qiáng)化對擴(kuò)權(quán)縣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。市級相關(guān)部門要加大對擴(kuò)權(quán)縣對口部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高擴(kuò)權(quán)縣政府部門的業(yè)務(wù)工作水平，提高縣一級政府的行權(quán)能力，使擴(kuò)權(quán)縣減少因擴(kuò)權(quán)帶來的不適應(yīng)期。

3、擴(kuò)權(quán)縣應(yīng)做好應(yīng)對工作。列入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的縣，只是為縣域發(fā)展提供了一種相對較好的發(fā)展環(huán)境，賦予縣更大的發(fā)展自主權(quán)，但自主權(quán)并不代表發(fā)展能力。列入擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的**縣、**縣，要跟蹤研究中、省關(guān)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的有關(guān)政策，吃透精神，做好應(yīng)對，用足用活擴(kuò)權(quán)政策，用擴(kuò)權(quán)達(dá)到強(qiáng)縣的目的。