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風(fēng)險管理由來已久，在一些發(fā)達國家風(fēng)險管理不僅在理論上發(fā)展迅速，而且被廣泛地應(yīng)用于企業(yè)、跨國集團、金融、政府的管理活動之中。在我國，風(fēng)險管理理論的發(fā)展及應(yīng)用相對滯后，普遍存在著風(fēng)險管理意識不足，風(fēng)險管理較為被動，缺乏風(fēng)險管理專業(yè)人才等，2006年6月國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會下達《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》，開始在中央企業(yè)實施風(fēng)險管理，標志著我國有了自己的全面風(fēng)險管理指導(dǎo)性文件。2004年國家稅務(wù)總局提出稅收科學(xué)化、精細化管理后，基層稅務(wù)機關(guān)在落實稅收科學(xué)化、精細化管理過程中，已無形中將風(fēng)險管理理論引入到稅源管理中，取得了一定效果，但與風(fēng)險管理理論的要求相比，還存在很大的差距。如何將風(fēng)險管理理論運用到稅源管理的實踐中，本文將作膚淺的探索，供與大家商榷。

一、稅收風(fēng)險管理理論基本內(nèi)容

風(fēng)險是指未來的不確定性。按照《中央企業(yè)全面風(fēng)險管理指引》給出的定義，風(fēng)險管理是指企業(yè)圍繞總體經(jīng)營目標，通過在企業(yè)管理的各個環(huán)節(jié)和經(jīng)營過程中執(zhí)行風(fēng)險管理的基本流程，培育良好的風(fēng)險管理文化，建立健全全面風(fēng)險管理體系，包括風(fēng)險管理策略、風(fēng)險理財措施、風(fēng)險管理的組織職能體系、風(fēng)險管理信息系統(tǒng)和內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而為實現(xiàn)風(fēng)險管理的總體目標提供合理保證的過程和方法。風(fēng)險管理基本流程包括以下主要工作：收集風(fēng)險管理初始信息；進行風(fēng)險評估；制定風(fēng)險管理策略；提出和實施風(fēng)險管理解決方案；風(fēng)險管理的監(jiān)督與改進。風(fēng)險管理理論是研究風(fēng)險發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險控制的理論，它針對各行業(yè)特點，綜合運用各種風(fēng)險分析手段、工具，對各種可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行分析預(yù)測，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化各種風(fēng)險管理技術(shù)，制定風(fēng)險防范措施，對風(fēng)險實施有效控制，使風(fēng)險和危害降低到最小程度，達到最大限度的管理效能。

筆者認為，稅收風(fēng)險管理是指稅務(wù)機關(guān)圍繞總體稅收管理目標，通過在稅務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)中執(zhí)行風(fēng)險管理的基本流程，建立健全風(fēng)險管理體系和內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而為實現(xiàn)稅收管理的目標提供合理保證的過程和方法。其基本流程：收集風(fēng)險管理信息——風(fēng)險評估——提出和實施風(fēng)險管理解決方案——風(fēng)險管理的監(jiān)督與改進。稅收風(fēng)險管理的核心內(nèi)容是包含風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險評價在內(nèi)的稅收風(fēng)險評估。

二、目前風(fēng)險管理理論在稅源管理中運用現(xiàn)狀及不足

在日常稅源管理實踐中，有許多管理方式已無形中引入了風(fēng)險管理理論。如我國在納稅評估、涉外稅收審計中所做的工作已具有風(fēng)險管理的特性。再如建立稅收分析、納稅評估、稅源監(jiān)控和稅務(wù)稽查的良性互動機制，也是防范稅收風(fēng)險所采取的一項組織協(xié)調(diào)措施。還有基層稅源管理部門在稅源管理中建立稅負、物能耗指標、成本構(gòu)成指標等預(yù)警體系，加強稅源監(jiān)控。這些做法的目的是為了防范稅收風(fēng)險，具有稅收風(fēng)險管理雛形。但與風(fēng)險管理理論要求，不管在形式上，還是在內(nèi)容上還存在著很大差距。

（一）風(fēng)險管理意識不足。就納稅人而言，在實現(xiàn)自己利益最大化的“道路”上，往往采取不計較任何風(fēng)險希望以最快的方式獲得回報，以僥幸的心態(tài)對待稅收風(fēng)險。而稅務(wù)機關(guān)在風(fēng)險意識上，則過多地從規(guī)避執(zhí)法責(zé)任方面考慮稅收風(fēng)險，錯誤地把規(guī)避執(zhí)法責(zé)任作為稅收風(fēng)險管理的目標，沒有將實現(xiàn)稅收管理目標，即最大限度地實現(xiàn)稅收征收率的最大化，減少稅收流失作為稅收風(fēng)險管理的目標。在這種認識的指導(dǎo)下，稅收風(fēng)險管理重點放在對內(nèi)監(jiān)控上，而對納稅人沒有建立一個長期防范稅收風(fēng)險策略，對稅收風(fēng)險缺乏系統(tǒng)地、定時地評估，缺少積極主動的風(fēng)險管理機制，不能從根本上防范風(fēng)險以及其所帶來的損失。以致重大偷稅騙稅、虛開增值稅專用發(fā)票、行業(yè)性或地區(qū)性稅收流失，以及稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員重大工作失職等案件不能得到有效遏制。

（二）沒有建立與稅收風(fēng)險管理相適應(yīng)的風(fēng)險信息收集標準及傳遞渠道。當(dāng)前稅收機關(guān)掌握的納稅人信息是基于納稅人在自行申報的基礎(chǔ)上形成的稅收管理信息，這是稅收管理信息的主要來源，這些信息只反映納稅人基本生產(chǎn)經(jīng)營情況，由于部分小企業(yè)財務(wù)核算水平低，財務(wù)信息“失真”、不完整。同時稅務(wù)機關(guān)基于減輕納稅人負擔(dān)的考慮，沒有建立旨在實施稅收風(fēng)險管理的信息收集標準和制度，實施稅收風(fēng)險管理基礎(chǔ)尚未建立。基層稅源管理部門要想實施稅收風(fēng)險管理，就必須花大量的人力和時間去采集和核實信息，由于稅源管理中管戶多人手少的矛盾較為突出，即使實施稅收風(fēng)險管理也是局部的、短期的、缺乏全面性和長效性。

（三）沒有建立完善稅收風(fēng)險管理預(yù)警系統(tǒng)。要進行稅源管理風(fēng)險評估必須要有“參照物”和分析模型，也就是預(yù)警系統(tǒng)。要對稅收風(fēng)險進行因素分析，系統(tǒng)的梳理稅收的風(fēng)險要素、風(fēng)險環(huán)節(jié)、風(fēng)險行業(yè)、風(fēng)險區(qū)域、風(fēng)險時期和風(fēng)險來源，找準風(fēng)險控制點，就必須要建立預(yù)警機制和預(yù)警指標體系，提高風(fēng)險評估和認定的準確性，才能使稅源管理部門和稅收管理員對稅收風(fēng)險實施有效的控制，卓有成效地開展稅收分析、納稅評估工作，以提高稅收風(fēng)險預(yù)警與控制能力。而目前尚未建立一套有效、完整的風(fēng)險管理預(yù)警系統(tǒng)。

（四）稅收風(fēng)險管理職能過于分散不利于風(fēng)險管理?，F(xiàn)行的稅收征管理模式是一種建立在專業(yè)化管理基礎(chǔ)上的分權(quán)管理體制，雖然經(jīng)過幾次征管理改革，建立以縣（區(qū)）局實體化為基礎(chǔ)的稅源管理體制，實現(xiàn)了縣局集中征收，稅源管理權(quán)分散在各個職能分局（部門），由于配合、聯(lián)動不夠，未形成稅源管理一體化與集中的稅收風(fēng)險管理職能體系，難以集中優(yōu)勢重點加強對重點風(fēng)險點的管理，很難達到的分類管理目的。

三、如何在稅源管理中運用風(fēng)險管理理論

要將風(fēng)險管理理論運用到稅源管理中，按照稅源管理的特點和業(yè)務(wù)流程，應(yīng)建立健全稅收風(fēng)險管理的基本流程和內(nèi)部控制體系，建立稅收風(fēng)險管理預(yù)警和雙向控制機制。

（一）建立健全稅收風(fēng)險管理流程。稅收風(fēng)險管理的基本流程主要包括：收集風(fēng)險管理信息、進行風(fēng)險評估、提出和實施風(fēng)險管理解決方案、風(fēng)險管理的監(jiān)督與改進。稅收風(fēng)險管理的核心內(nèi)容是包含風(fēng)險識別、風(fēng)險估測、風(fēng)險評價在內(nèi)的稅收風(fēng)險評估。

1、風(fēng)險管理信息收集或采集。信息是實施風(fēng)險管理的前提和基礎(chǔ)，沒有信息也就無法作出稅收風(fēng)險評估，不完整或失真的稅收信息直接影響稅收風(fēng)險管理的效率。稅收風(fēng)險評估的第一步工作是根據(jù)稅收風(fēng)險管理業(yè)務(wù)需求對納稅人有關(guān)信息進行采集，信息來源于外部和內(nèi)部，對收集的信息要充分利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)信息共享。（1）收集內(nèi)部信息。主要是企業(yè)申報信息和稅收管理員管理過程中收集和采集的信息。（2）收集外部信息。主要是與納稅有關(guān)部門的信息，如海關(guān)、銀行、地稅、工商以及其他經(jīng)濟管理職能部門。（3）收集風(fēng)險管理典型案例。主要是由于風(fēng)險失控導(dǎo)致稅收流失的案例以及通過風(fēng)險管理減少稅收流失的案例，通過典型案例，收集稅收風(fēng)險管理的重點。

2、風(fēng)險評估。風(fēng)險評估包括風(fēng)險辯識、風(fēng)險分析、風(fēng)險評估三個步驟，這是稅收風(fēng)險管理的核心環(huán)節(jié)，應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)負責(zé)。主要是稅務(wù)機關(guān)稅源管理部門和風(fēng)險評估人員對收集的信息進行篩選、提煉、對比、分類、組合，進行風(fēng)險評估。風(fēng)險辨識是指查找納稅人各業(yè)務(wù)單元、各項重要生產(chǎn)經(jīng)營活動及其重要業(yè)務(wù)流程中有無風(fēng)險，有哪些風(fēng)險。風(fēng)險分析是對辨識出的風(fēng)險及其特征進行明確的定義描述，分析和描述風(fēng)險發(fā)生可能性的高低、風(fēng)險發(fā)生的條件。風(fēng)險評價是對稅收管理實現(xiàn)目標的影響程度、風(fēng)險的價值等。進行風(fēng)險辨識、分析、評價，應(yīng)將定性與定量方法相結(jié)合。定性方法可采用集體討論、專家咨詢、政策分析、行業(yè)標桿比較和調(diào)查研究等。定量方法可采用統(tǒng)計推論、計算機模擬等。在進行稅收風(fēng)險評估時，應(yīng)統(tǒng)一制定各風(fēng)險的度量單位和風(fēng)險度量模型，并通過測試等方法，確保評估系統(tǒng)的假設(shè)前提、參數(shù)、數(shù)據(jù)來源和定量評估程序的合理性和準確性。同時還要根據(jù)環(huán)境的變化，定期對假設(shè)前提和參數(shù)進行復(fù)核和修改，并將定量評估系統(tǒng)的估算結(jié)果與實際效果對比，據(jù)此對有關(guān)參數(shù)進行調(diào)整和改進。

3、制定解決方案。根據(jù)稅收風(fēng)險評估發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險，制定出相應(yīng)的稅收管理措施及應(yīng)對解決方法。方案一般應(yīng)包括風(fēng)險解決的具體目標，所需的組織領(lǐng)導(dǎo)，所涉及的管理及業(yè)務(wù)流程，所需的條件、手段等資源，風(fēng)險事件發(fā)生前、中、后所采取的具體應(yīng)對措施以及風(fēng)險管理工具。

4、風(fēng)險管理的監(jiān)督與改進。稅務(wù)風(fēng)險管理職能部門應(yīng)定期對各部門和業(yè)務(wù)單位風(fēng)險管理工作實施情況和有效性進行檢查和檢驗，對部門和業(yè)務(wù)單位的風(fēng)險管理解決方案進行評價，提出調(diào)整或改進建議，出具評價和建議報告。稅源管理部門應(yīng)依托現(xiàn)有的信息化條件建立貫穿于整個風(fēng)險管理基本流程，連接上下級、各部門和業(yè)務(wù)單位的風(fēng)險管理信息溝通渠道，確保信息溝通的及時、準確、完整，為風(fēng)險管理監(jiān)督與改進奠定基礎(chǔ)。

（二）建立完善稅收管理內(nèi)部控制制度。總局在2001年依法治稅工作會議上提出：“內(nèi)外并舉，重在治內(nèi)，以內(nèi)促外”的依法治稅指導(dǎo)思想，推進依法治稅是稅務(wù)部門長期抓好的重點工作。重在治內(nèi)就必須要建立嚴格的內(nèi)部控制措施，這與風(fēng)險管理要求是一致的。一是建立內(nèi)控崗位授權(quán)制度。對內(nèi)控所涉及的各崗位明確規(guī)定授權(quán)的對象、條件、范圍和額度等，任何組織和個人不得超越授權(quán)做出風(fēng)險性決定；二是建立內(nèi)控報告制度。明確規(guī)定報告人與接受報告人，報告的時間、內(nèi)容、頻率、傳遞路線、負責(zé)處理報告的部門和人員等；三是建立內(nèi)控批準制度。對內(nèi)控所涉及的重要事項，明確規(guī)定批準的程序、條件、范圍和額度、必備文件以及有權(quán)批準的部門和人員及其相應(yīng)責(zé)任；四是建立內(nèi)控責(zé)任制度。按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，明確規(guī)定各有關(guān)部門和業(yè)務(wù)單位、崗位、人員應(yīng)負的責(zé)任和獎懲制度；五是建立內(nèi)控審計檢查制度。結(jié)合內(nèi)控的有關(guān)要求、方法、標準與流程，明確規(guī)定審計檢查的對象、內(nèi)容、方式和負責(zé)審計檢查的部門等；六是建立內(nèi)控考核評價制度。把各業(yè)務(wù)單位風(fēng)險管理執(zhí)行情況與績效薪酬掛鉤；七是建立重大風(fēng)險預(yù)警制度。對重大風(fēng)險進行持續(xù)不斷的監(jiān)測，及時預(yù)警信息，制定應(yīng)急預(yù)案，并根據(jù)情況變化調(diào)整控制措施；八是建立重要崗位權(quán)力制衡制度，明確規(guī)定不相容職責(zé)的分離，對內(nèi)控所涉及的重要崗位可設(shè)置一崗雙人、雙職、雙責(zé)，相互制約，明確該崗位的上級部門或人員對其應(yīng)采取的監(jiān)督措施和應(yīng)負的監(jiān)督責(zé)任，將該崗位作為內(nèi)部審計的重點等。①

（三）建立差別化分類管理規(guī)則。稅收管理部門和風(fēng)險評估人員在對各類信息進行詳細分析的基礎(chǔ)上，按行業(yè)對企業(yè)風(fēng)險程度的高低進行分類、分級，形成下寬上窄的金字塔式稅源構(gòu)架，對處于金字塔不同層次的納稅人應(yīng)采取不同的管理方法。對金字塔底層廣泛的、守法的納稅人，推行自我管理，建立自我評估機制，稅源管理部門和稅收管理員對其進行簡單的監(jiān)督和觀察；對金字塔中間納稅人采取加強納稅管理性輔導(dǎo)和評估相結(jié)合的管理方法，督促其提高稅收風(fēng)險意識和糾正潛在的稅收風(fēng)險；對金字塔上層抵觸稅法、不守法的納稅人，則要采用重點管理控制、納稅評估、稽查和移送法辦等措施。依據(jù)金字塔管理思想，從資源配置考慮，稅收風(fēng)險管理的重點是金字塔頂端的高風(fēng)險企業(yè)。②

（四）建立稅收風(fēng)險監(jiān)控預(yù)警機制。稅收預(yù)警機制是指稅務(wù)部門通過對企業(yè)的財務(wù)和管理指標進行分析，預(yù)測企業(yè)出現(xiàn)偷稅、騙稅行為的機率，合理測定稅務(wù)部門對不同企業(yè)的管理風(fēng)險，確定對各類企業(yè)在不同階段的管理重點，科學(xué)調(diào)配稅收管理資源，必要時實施一對一的全程監(jiān)控。建立稅源監(jiān)控預(yù)警機制是加強稅源監(jiān)控、防止稅款流失重要監(jiān)控手段，同時稅收風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)對企業(yè)也有警戒提示作用，促進企業(yè)遵守稅法。當(dāng)前預(yù)警機制重點應(yīng)以防范和打擊虛開、代開增值稅專用發(fā)票，騙取出口退稅等涉稅違法行為以及加強對涉農(nóng)加工企業(yè)、廢舊物資回收加工企業(yè)等稅收管理高風(fēng)險企業(yè)的稅收管理為重點。對這些管理重點建立稅收預(yù)警機制和稅收風(fēng)險控制辦法，加強資格準入認定、指標預(yù)警風(fēng)險評判、信息情報交換、定期預(yù)警通報、納稅評估與核查、實施風(fēng)險分類控制等方面工作。

（五）建立“雙向”稅源管理控制體系?？刂贫愂诊L(fēng)險重在管理和預(yù)防。由于稅收征管工作隱含的漏洞或制度上的缺陷，未來稅收流失的風(fēng)險長期存在。因此，稅收風(fēng)險管理應(yīng)注重防范和控制風(fēng)險相結(jié)合；內(nèi)外控制相結(jié)合，以內(nèi)部控制為重點。隨著稅收管理對象的增多，傳統(tǒng)的稅收控制方式無法適應(yīng)精細化稅收管理的需要，要轉(zhuǎn)變控制理念，改變單方控制為稅務(wù)機關(guān)管理性控制與納稅人自控相結(jié)合的稅源控制方式。在納稅人自控上，可引用稅收管理上所用的“預(yù)約定價”管理方式，由稅務(wù)機關(guān)制定控制標準，然后與納稅人簽定自我控制協(xié)議，由納稅人自行對照標準，糾正自身存在的問題。真正實現(xiàn)由稅務(wù)機關(guān)控制稅收風(fēng)險變?yōu)槎悇?wù)機關(guān)控制與納稅人自我控制稅收風(fēng)險良性互動機制，這是控制管理的最高境界，也是真正實現(xiàn)優(yōu)化稅收服務(wù)，構(gòu)建和諧征納關(guān)系重要途徑。