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**年5月，全國首次強(qiáng)化稅源管理工作專業(yè)會議在北京舉行。國家稅務(wù)總局謝旭人局長指出：稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，是反映稅收征管水平的重要方面，也是落實科學(xué)化、精細(xì)化管理的最終落腳點。這些年，經(jīng)過不斷探索，稅務(wù)系統(tǒng)逐步形成和完善了"以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強(qiáng)化管理"的34字稅收征管模式，其中增加的"強(qiáng)化管理"，既是對稅收征管的總要求，也是對應(yīng)于征管查分工，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)稅源管理。依法治稅、依法征管在一定意義上講就是要搞清稅源。從廣義上講，征和查也是管理。關(guān)鍵要有強(qiáng)有力的稅源管理、強(qiáng)有力的稅務(wù)稽查。有了這兩條，稅款征收就很容易了。強(qiáng)化稅源管理不是權(quán)宜之計，需要一代又一代人的努力，必須常抓不懈。因此，謝局長對抓好稅源管理工作提出了“強(qiáng)化稅收經(jīng)濟(jì)分析、抓好戶籍管理、扎實推進(jìn)企業(yè)的納稅評估工作、堅持不懈地推進(jìn)稅控器具的運(yùn)用和發(fā)票管理、重視稅種分析與總體分析的有機(jī)結(jié)合”五項要求。

筆者長期在鎮(zhèn)、縣兩級國稅機(jī)關(guān)從事業(yè)務(wù)工作，基層國稅機(jī)關(guān)在稅源管理方面離總局領(lǐng)導(dǎo)的要求尚有很大差距，如何在新形勢下積極探索強(qiáng)化稅源管理的新路子，是不容回避的現(xiàn)實問題?，F(xiàn)結(jié)合工作實踐試作粗淺的分析并根據(jù)基層稅收工作的實際提出一些解決問題的辦法。

一、基層國稅機(jī)關(guān)稅源管理工作存在的問題

（一）稅收管理員的綜合素質(zhì)與稅源管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求存在一定差距，稅收管理員制度應(yīng)進(jìn)一步完善

基層國稅機(jī)關(guān)是稅收法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)，稅收管理員是各項稅收政策的具體落實者和執(zhí)行者，稅收管理員綜合素質(zhì)的高低，直接決定著稅源管理的水平。

實行稅收管理員制度以來，“疏于管理，淡化責(zé)任”的問題得到了一定程度的解決，但筆者通過走訪基層稅干，實地調(diào)研、分析稅收管理員的管理水平后發(fā)現(xiàn)，由于思想認(rèn)識和業(yè)務(wù)水平的限制，在稅收管理員隊伍中還存在著兩個突出問題：一是部分稅收管理員不思進(jìn)取，思想渙散，業(yè)務(wù)水平低，對工作敷衍塞責(zé)，怕承擔(dān)責(zé)任，得過且過，缺乏工作激情。二是有的稅收管理員雖有工作積極性，但業(yè)務(wù)技能和知識結(jié)構(gòu)，不能適應(yīng)稅源管理科學(xué)化、精細(xì)化的工作要求，心有余而力不足。另外，由于對責(zé)任區(qū)納稅人缺少必要的層級管理和有效監(jiān)督，造成部分稅收管理員“專管員”意識較濃，將責(zé)任區(qū)視為自己的“領(lǐng)地”，影響了稅收征管的質(zhì)量和效率。

（二）戶籍管理水平尚需進(jìn)一步提高

戶籍管理是稅源管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是稅收征管基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分。認(rèn)真分析戶籍管理工作現(xiàn)狀，基層國稅機(jī)關(guān)存在著稅務(wù)登記戶數(shù)和工商、地稅登記戶數(shù)存在非正常差異，納稅人稅務(wù)登記信息發(fā)生變化后不及時辦理變更登記，注銷稅務(wù)登記環(huán)節(jié)清算工作不到位，非正常戶認(rèn)定不規(guī)范等突出問題。以某縣級國稅機(jī)關(guān)為例，全市1－5月份工商傳遞個體登記信息956戶，1－6月份新辦個體設(shè)立登記僅200戶，5月份工商傳遞企業(yè)登記信息20戶，及時辦理設(shè)立登記的僅13戶；1－6月份45戶企業(yè)注銷稅務(wù)登記，除結(jié)清申報稅款外，核查、清算環(huán)節(jié)查補(bǔ)稅款為0；6月底累計企業(yè)非正常戶101戶，主管分局缺少對非正常戶的巡查回訪記錄。

（三）個體工商業(yè)戶及零散稅收征管亟待進(jìn)一步規(guī)范

個體及零散稅收征管是基層國稅機(jī)關(guān)面廣量大的一項基礎(chǔ)工作，個體工商業(yè)戶起征點提高后，個體及零散稅收征管更是處在被忽略甚至是放棄的邊緣。目前，筆者所在縣級國稅機(jī)關(guān)個體工商業(yè)戶辦證戶數(shù)4719戶，起征點以上戶數(shù)僅為457戶，月定額稅款14萬余元，征稅戶數(shù)和定額稅款均與個體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模不相適應(yīng)。另外，隨著市場多元化的趨勢不斷加強(qiáng)，部分零散稅收納稅人生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模很大，卻因未取得營業(yè)執(zhí)照等原因基層主管分局未納入辦證戶實行計算機(jī)管理，游離在征管業(yè)務(wù)部門的監(jiān)控之外，在應(yīng)納稅款核定、稅款征收、停歇業(yè)管理等方面，存在一定程度的隨意性，需要進(jìn)一步加以規(guī)范。

(四)企業(yè)納稅人申報、納稅的真實性、準(zhǔn)確性需進(jìn)一步加強(qiáng)分析與監(jiān)控

綜合利用各種征管措施和手段，盡可能提高企業(yè)納稅人申報、納稅的真實性、準(zhǔn)確性，是加強(qiáng)企業(yè)稅收征管的終極目的。通過對某縣級市進(jìn)行宏觀稅負(fù)分析和深入企業(yè)實地調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)企業(yè)納稅人在申報、納稅方面存在以下三個方面的突出問題：一是小規(guī)模納稅人企業(yè)戶均入庫稅款偏低，與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢不匹配。該縣級市680戶小規(guī)模納稅人企業(yè)，**年1－6月份僅入庫增值稅410萬元，戶均入庫稅款不足1萬元。二是一般納稅人企業(yè)宏觀稅負(fù)與上級局制定的參考指標(biāo)存在差距，部分企業(yè)稅負(fù)率明顯偏低。經(jīng)測算，該縣級市工業(yè)企業(yè)一般納稅人2005年平均稅負(fù)率為3.41％左右，商業(yè)企業(yè)一般納稅人平均稅負(fù)率為1.42％左右，工業(yè)企業(yè)稅負(fù)率明顯低于按參考指標(biāo)分行業(yè)分析、預(yù)測的平均稅負(fù)水平，商業(yè)企業(yè)稅負(fù)率也低于1.92％的所屬地級市平均稅負(fù)水平。另外，鋼鐵、有色金屬冶煉行業(yè)平均稅負(fù)率僅為3.14%，該行業(yè)部分納稅人的稅負(fù)率更是畸低至不到1％。三是部分能耗和單位成品成穩(wěn)定比例關(guān)系的工業(yè)企業(yè)，稅負(fù)率雖接近或超過參考指標(biāo)，但能耗總量和企業(yè)核算、申報的成品產(chǎn)量明顯不成比例，存在較大偷稅嫌疑。如該縣級市最大的三戶從事鋼材壓延、制造企業(yè)，2005年稅負(fù)分別為3.23％、2.09％、2.52％，雖基本接近上級局測算制定的參考稅負(fù)指標(biāo)，但耗用電量分別為6400萬度、4835萬度、2350萬度，核算和申報的鋼產(chǎn)量僅為26283噸、18851噸、5010噸，耗用電量和核算、申報的成品產(chǎn)量極不配比。

（五）稅收分析、納稅評估、稅務(wù)稽查未建立良性互動機(jī)制

稅源管理作為現(xiàn)代稅收征收管理的核心內(nèi)容，包括了對納稅人和應(yīng)稅財產(chǎn)的管理，對稅收工具（發(fā)票、稅控器具和賬戶）的管理和對稅源的過程管理。稅源的過程管理主要包括分析、評價和實施三個環(huán)節(jié)，在實際操作中表現(xiàn)為稅收分析、納稅評估和稅務(wù)稽查三個方面。

建立稅收分析、納稅評估和稅務(wù)稽查良性互動機(jī)制，就是將稅源管理的分析、評價和實施統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化重組管理流程，在內(nèi)部相關(guān)職能部門之間構(gòu)建信息共享、良性互動、有機(jī)統(tǒng)一的工作格局和運(yùn)行機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)征管中存在的問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，把握征管關(guān)鍵點，不斷加以改進(jìn)和提高。其核心是建立稅收分析、納稅評估和稅務(wù)稽查三者之間的信息共享和雙向反饋機(jī)制，形成一個以稅收分析指導(dǎo)納稅評估和稅務(wù)稽查，納稅評估為稅務(wù)稽查提供有效案源，稅務(wù)稽查保證納稅評估有效實施，評估檢查與稽查反饋結(jié)果改進(jìn)評估和稅收分析工作的機(jī)制。

目前稅收分析、征管和稽查在機(jī)構(gòu)、人員配備上的相對獨立，分析、評估和稽查三者之間尚未形成一個良好的互動機(jī)制?，F(xiàn)階段稅收分析、納稅評估、稅務(wù)稽查的業(yè)務(wù)主管部門分別是縣級國稅機(jī)關(guān)的計統(tǒng)科、稅政科、稽查局，業(yè)務(wù)處理部門分別為計統(tǒng)科、稅源管理分局、稽查局，各部門缺少必要的溝通和銜接，不僅制約了稅源管理信息的共享與稅收征管質(zhì)量和效率的提高，而且已成為影響當(dāng)前稅收工作深度的一大因素。因此，建立稅收分析、納稅評估和稅務(wù)稽查良性互動機(jī)制，不僅是科學(xué)管理稅源的內(nèi)在要求，也是提高稅收征管水平、確保稅收收入的客觀必然，勢在必行。

二、解決基層國稅機(jī)關(guān)稅源管理工作存在問題的對策

通過多種途徑不斷提升稅收管理員的綜合素質(zhì)，并在稅收征管信息化水平不斷提高的基礎(chǔ)上創(chuàng)新稅源管理的方法、積極探索稅源管理的經(jīng)驗和規(guī)律，是解決基層國稅機(jī)關(guān)稅源管理工作存在問題的根本途徑。

（一）重視思想教育和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，不斷提高稅收管理員的綜合素質(zhì)，建立稅收管理責(zé)任區(qū)層級管理制度

人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，凡事有人則立，無人則廢。采取多種措施提高稅收管理員的綜合素質(zhì)，想方設(shè)法調(diào)動其工作積極性，充分發(fā)揮其主觀能動性，是確保稅源管理工作取得成效的前提和基礎(chǔ)。

一是嚴(yán)格按照《稅收管理員考核辦法》的各項規(guī)定進(jìn)行考核，獎懲兌現(xiàn)，建立健全稅收管理員管理質(zhì)量和管理效率的考核評價體系。二是定期舉行星級稅收管理責(zé)任區(qū)及優(yōu)秀稅收管理員評選活動，從精神上予以肯定和鼓勵，以此調(diào)動稅收管理員工作的積極性和主動性。三是通過多種渠道對稅收管理員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)技能和管理水平。四是縣級局的業(yè)務(wù)科室應(yīng)對管理責(zé)任區(qū)納稅人的申報納稅質(zhì)量和稅收管理員的管理水平負(fù)有考核、指導(dǎo)和監(jiān)督職能；分局內(nèi)部逐級明確管理職責(zé)，按照下級對上級負(fù)責(zé)的原則，建立稅收管理責(zé)任區(qū)層級管理制度，有效解決原專管員制度存在的諸多弊端。

（二）通過定期進(jìn)行征管基礎(chǔ)信息分析、比對、傳遞，摸清稅源，強(qiáng)化戶籍管理

縣級國稅機(jī)關(guān)應(yīng)將工商部門傳遞的登記信息、變更信息、注銷信息、吊銷信息分解到分局和各鎮(zhèn)，管理人員應(yīng)將工商部門傳遞的信息與各分局納稅人申請辦理設(shè)立登記、變更登記、注銷登記的情況認(rèn)真進(jìn)行對照并實地核查。凡納稅人未辦理相關(guān)登記手續(xù)的，主管稅務(wù)分局應(yīng)依法責(zé)令其限期改正并實施稅務(wù)行政處罰，同時對稅收管理人員依法追究其執(zhí)法過錯責(zé)任。凡未按照工商登記信息及時辦理稅務(wù)登記的，應(yīng)要求稅收管理員逐戶說明原因并形成書面材料，報分局長簽署意見后報縣級國稅機(jī)關(guān)按規(guī)定進(jìn)行處理。

凡申請注銷稅務(wù)登記的企業(yè)，經(jīng)營期銷售額超過一定規(guī)?；蛐袠I(yè)稅負(fù)率低于上級局稅負(fù)監(jiān)控指標(biāo)的，分局在辦理注銷稅務(wù)登記手續(xù)前，應(yīng)要求稅收管理員將管理型核查報告先期報縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)審核，如有必要，可由縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織人員進(jìn)行注銷清算。

對認(rèn)定的非正常戶，應(yīng)要求主管稅務(wù)分局在一定期限內(nèi)進(jìn)行回訪性巡查，發(fā)現(xiàn)納稅人恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營或原法定代表人又重新登記注冊的，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，以堵塞征管上可能存在的漏洞。

（三）深入調(diào)研、建章立制，進(jìn)一步規(guī)范個體工商業(yè)戶及零散稅收征管

縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)在全面了解個體稅源狀況的基礎(chǔ)上，定期修訂《分行業(yè)、劃地段最低起點定額標(biāo)準(zhǔn)》，并要求各分局嚴(yán)格按照業(yè)戶自報、典型調(diào)查、核定定額、下達(dá)定額、公示定額的要求進(jìn)行定額核定（調(diào)整）。在準(zhǔn)確測算相關(guān)定額核定（調(diào)整）參數(shù)的基礎(chǔ)上，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)大力推行計算機(jī)定稅，以實現(xiàn)定額核定（調(diào)整）的公平、公正。

依照工商行政管理機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定不需要或者暫不予辦理營業(yè)執(zhí)照從事生產(chǎn)經(jīng)營的單位和個人，且主管稅務(wù)機(jī)關(guān)確定采取定期定額征收或者查定征收、查驗征收方式征收稅款的，方可作為零散稅收納稅人管理?？h級國稅機(jī)關(guān)應(yīng)要求主管國稅分局建立零散稅收征收管理臺賬，定期報送零散稅收征管情況統(tǒng)計表。凡已依法辦理工商營業(yè)執(zhí)照的納稅人，一律不得作為零散稅收納稅人進(jìn)行征管。

對能耗可控制的行業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格按照其耗用的原材料、燃料或者動力推算或者測算其營業(yè)額。個體定額戶辦理停業(yè)時，各分局應(yīng)在顯要位置進(jìn)行公示，并進(jìn)行不低于兩次的停業(yè)檢查，發(fā)現(xiàn)問題，依法進(jìn)行處理。

（四）建立健全各項制度及納稅人納稅申報質(zhì)量評估分析指標(biāo)體系，提高企業(yè)納稅人納稅申報質(zhì)量

現(xiàn)階段，個體私營經(jīng)濟(jì)是十分重要的稅源。受稽查力量和管理手段的制約，偷稅與反偷稅，依然是當(dāng)前征管工作中的主要矛盾。無論是管理還是稽查，都要有“跳出賬面看稅收”這個能力，就賬論賬，稅收管理員的思維就會被束縛，稅款就會流失。如何增強(qiáng)工作責(zé)任心，如何提高管理、稽查的能力和水平，如何透過現(xiàn)象看本質(zhì)，是需要長期思索的問題。筆者認(rèn)為采取以下幾種方法，可以有效地提高企業(yè)納稅人申報納稅的真實性和準(zhǔn)確性。

一是分類管理法。即對小規(guī)模納稅人企業(yè)的賬簿設(shè)置、會計核算和申報納稅情況認(rèn)真進(jìn)行實地核查、評估，凡具有《征管法》第三十五條所列情形之一的，一律改查賬征收為核定征收；能準(zhǔn)確核算收入、成本費用和應(yīng)納稅額的，方可采取查賬征收方式。

二是能耗控制法。即對能耗和單位成品成穩(wěn)定比例關(guān)系，且企業(yè)能耗能準(zhǔn)確掌控的工業(yè)企業(yè)，由稅收管理員采用駐廠蹲點的方式，測算出該企業(yè)單位產(chǎn)成品的能耗，然后根據(jù)一定時期該企業(yè)的能耗總量，推算或測算出其該時期的產(chǎn)成品實際生產(chǎn)量，再根據(jù)行業(yè)稅負(fù)，控制企業(yè)申報納稅額。

三是全程控制法。針對部分收入可以不通過開具發(fā)票反映的工業(yè)企業(yè)一般納稅人，為了有效防止其從原材料購進(jìn)環(huán)節(jié)即賬外核算，應(yīng)對其原材料購進(jìn)、產(chǎn)成品入庫、產(chǎn)成品出庫等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施有效控管，概括起來就是“驗三簿、管四單、監(jiān)控五類人”?！膀炄尽奔丛牧喜轵灥怯洸尽a(chǎn)成品查驗登記簿、產(chǎn)成品出庫登記簿；“管好四單”即管好原材料入庫單、產(chǎn)成品入庫單、檢驗化驗單、產(chǎn)成品出庫單；“監(jiān)控好五類人員”即定期、不定期約談材料采購員、保管員、化驗檢驗員、過磅員、門衛(wèi)人員。同時針對少數(shù)企業(yè)銷售不開票、不入賬的現(xiàn)象，縣級國稅機(jī)關(guān)還可以統(tǒng)一印制工業(yè)企業(yè)發(fā)貨單，要求隨貨同行，一旦發(fā)現(xiàn)有貨無單，應(yīng)依法進(jìn)行處理；并應(yīng)將發(fā)貨單同企業(yè)申報銷售進(jìn)行核對，查驗其申報是否真實、準(zhǔn)確。某縣級國稅機(jī)關(guān)在對一鋼廠實施全程控制法5天后，該企業(yè)即自行補(bǔ)充申報增值稅30余萬元。

對大型商業(yè)企業(yè)，應(yīng)積極推行稅控收款機(jī)，全面實行銷售貨物逐筆開具發(fā)票。在現(xiàn)階段，可以設(shè)計相關(guān)軟件定期提取企業(yè)收款機(jī)運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)的收款信息，與其申報的銷售額及時比對。

四是規(guī)?？刂品ā＜聪壬钊肫髽I(yè)實地調(diào)查了解生產(chǎn)經(jīng)營能力、生產(chǎn)工藝流程，再將掌握的情況和企業(yè)申報納稅情況及會計核算情況聯(lián)系起來，認(rèn)真進(jìn)行比對，分析其申報納稅準(zhǔn)確性、真實性。某合金廠2005年申報銷售收入1710萬，實現(xiàn)應(yīng)納稅款1.3萬元，稅負(fù)率僅為0.08%，可賬面上卻毫無問題。安排稅收管理員進(jìn)行實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)企業(yè)設(shè)備生產(chǎn)能力較小，一年絕對做不了1710萬的銷售收入，同時，其賬面庫存和實物庫存不相符，可能存在虛開增值稅發(fā)票、虛抵進(jìn)項稅額和隱瞞銷售收入等問題。稅收管理員在納稅輔導(dǎo)中提出上述疑問后，企業(yè)即自行補(bǔ)充申報增值稅23萬余元。鑒于該企業(yè)可能存在重大涉稅問題，按照有關(guān)規(guī)定將該案提請公安機(jī)關(guān)提前介入后，經(jīng)進(jìn)一步查處，公安機(jī)關(guān)證實該企業(yè)確有重大涉稅犯罪嫌疑。

（五）積極探索新形勢下建立稅收分析、納稅評估、稅務(wù)稽查良性互動機(jī)制的新路子

縣級國稅機(jī)關(guān)信息、會統(tǒng)、稅政、征管部門當(dāng)前要重點加強(qiáng)對稅源的監(jiān)控分析和稅收征管質(zhì)量的深入分析。通過開展稅負(fù)、稅收彈性和同比、環(huán)比等趨勢分析，研究地區(qū)稅源發(fā)展情況以及稅收管理中存在的主要問題；通過重點行業(yè)分析、同業(yè)稅負(fù)比較、重點企業(yè)解剖，尋找征管的薄弱環(huán)節(jié)；通過稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部各類數(shù)據(jù)的綜合比對以及與相關(guān)部門的信息交流，揭示稅收管理工作中存在的漏洞；通過稅收入庫數(shù)與應(yīng)征數(shù)的對比分析，以及對欠稅、緩稅、減免稅等問題的專項分析，反映稅收收入的質(zhì)量；通過對稅源變化、稅收收入變化、納稅遵從成本和內(nèi)部管理成本、人員等變化的交叉彈性分析，提高稅收征管效率。

可以嘗試將分析結(jié)果分為藍(lán)色、黃色、紅色三級警戒，分別交由管理、評估、稽查部門進(jìn)行落實和反饋?？h級國稅機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室在確定評估、稽查對象及制定稅收征管措施方面，應(yīng)充分發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，可建立縣級國稅機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)科室、稅源管理分局專業(yè)稅收分析人員、稽查局選案人員兩級分析預(yù)警及選案機(jī)制。同時應(yīng)在制度上明確每一個環(huán)節(jié)的責(zé)任單位和責(zé)任人、信息反饋要求和條件、信息共享方式，做到實時反饋和定期反饋相結(jié)合、重大問題隨時報告處理和定期召開聯(lián)席會議相結(jié)合。稅收分析由計劃統(tǒng)計部門牽頭，納稅評估由綜合稅源管理部門牽頭，其他相關(guān)部門參加。每月定期召開稅收情況分析會議，分析當(dāng)前稅收收入及征管工作中存在的問題，找出薄弱環(huán)節(jié)，通報納稅評估和稅務(wù)稽查發(fā)現(xiàn)的問題和處理結(jié)果，提出解決問題的措施和辦法。加強(qiáng)對稅收分析和評估成果的運(yùn)用，建立健全稅收分析和評估成果傳遞機(jī)制。要在制度上明確納稅評估環(huán)節(jié)移送的案源將由目前的來源之一逐步成為稽查案源的主要來源，確保評估選戶、評估檢查與稅務(wù)稽查的緊密銜接。

稅源管理是稅收業(yè)務(wù)工作的重點和難點，必須持之以恒、常抓不懈。只要基層國稅機(jī)關(guān)能始終堅持以人為本和與時俱進(jìn)的理念，不斷探索新形勢下強(qiáng)化稅源管理工作的新路子，就一定能在這一領(lǐng)域取得新的更大的成績。