導(dǎo)語：政府績效評估調(diào)研報告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

隨著新公共管理思想的發(fā)展,“顧客取向”、“成本取向”等理念開始廣為公眾接受。現(xiàn)代政府一方面面臨公眾要求政府提供更多、更好的公共服務(wù),另一方面又面臨著公眾要求政府縮減開支,降低施政成本的雙重壓力。因此,政府績效評估作為一項有效的管理工具,在世界各國理論與實踐研究中受到廣泛關(guān)注。

一、政府績效管理的涵義

(一)績效的涵義

績效在不同時期、不同類型的組織中有不同的涵義。但總而言之,績效可以劃分為個人績效、組織績效兩個層面。

從個人層面來講,績效可以區(qū)分為兩種價值取向。一種是以“結(jié)果”為衡量標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為績效是個人工作所達到的結(jié)果,是個人工作成績的記錄。另一種績效價值取向則重點關(guān)注“行為過程”,認(rèn)為結(jié)果取向的績效觀容易滋長為達目的而不擇手段的做法,關(guān)注過程有助于測評管理者的努力程度以及指揮組織能力。因此,需要重點考慮個人在獲取績效過程中的努力程度。筆者以為,這兩種看法均有失偏頗,應(yīng)該將兩種價值取向綜合起來?？冃У墨@取,是個人在行為過程中努力的結(jié)果,但是這個行為過程本身就是為績效目標(biāo)的實現(xiàn)而服務(wù)的,因此不能將二者截然對立起來。

從組織層面來講,學(xué)者們對組織績效的探討主要是基于組織績效是由個人績效決定的假設(shè)。他們認(rèn)為在制定績效計劃時,組織目標(biāo)將被分解為部門目標(biāo),部門目標(biāo)又繼續(xù)被分解為下一級部門目標(biāo),最終被分解為個人目標(biāo)。大多數(shù)個人目標(biāo)實現(xiàn),意味著部門目標(biāo)實現(xiàn),最終意味著組織目標(biāo)的實現(xiàn)。

(二)政府績效的涵義

美國國家績效評估的績效衡量小組曾定義績效管理為:“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo),進行資源配置與優(yōu)先順序的安排,以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃,并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程?！彼麄冋J(rèn)為,績效管理是對公眾鼓舞和計劃目標(biāo)進行設(shè)定與實現(xiàn),并對實現(xiàn)結(jié)果進行系統(tǒng)評估的過程。這種解釋在一定范圍內(nèi)影響較大。

政府績效是指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能,是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。或者說,政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。

另外,楊紅明認(rèn)為政府績效不單純是一個政績層面的概念,還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。具體而言,政府績效包括:經(jīng)濟績效、社會績效、政治績效。三者之中,經(jīng)濟績效是政府績效的核心,在整個體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。維持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展,社會財富穩(wěn)定增長,是政府績效的首要指標(biāo)。社會績效是政府績效體系中的價值目標(biāo)。實現(xiàn)經(jīng)濟績效的目的,就是為了實現(xiàn)社會績效,保持國家安全、社會穩(wěn)定,居民安居樂業(yè)。政治績效是整個政府績效的中樞。實現(xiàn)經(jīng)濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

二、國內(nèi)外政府績效評估的現(xiàn)狀

(一)國外政府績效評估現(xiàn)狀

以政府為對象的績效評估始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算制度,興起于20世紀(jì)70～80年代。從此時開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運動,強調(diào)顧客取向和以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理,無一不將績效評估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、新西蘭、荷蘭等國家都引進并實施了政府績效評估,并將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

1.美國。

如前所述,20世紀(jì)50年代,美國開始推行績效預(yù)算制度。1973年,尼克松政府頒布了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案”,依據(jù)這一方案,有關(guān)部門擬訂了三千多個績效示標(biāo),由勞工統(tǒng)計局對各個政府部門的工作績效進行統(tǒng)計分析。到了20世紀(jì)90年代,一方面,民間對政府績效評估開始關(guān)注,如曾任卡特總統(tǒng)人事改革顧問、聯(lián)邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休后,創(chuàng)辦了名揚歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機構(gòu)的名義對政府展開了大規(guī)模的績效評估活動;另一方面,政府為了應(yīng)對20世紀(jì)60～80年代政府管理中遭遇的經(jīng)濟、社會、財政、政府信任等一系列危機,開始主動展開政府績效評估活動。

1993年,克林頓政府頒布了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),并將其作為國家財政預(yù)算改革的舉措之一。根據(jù)GPRA的要求,美國所有的聯(lián)邦機構(gòu)都要制定一個至少包括未來5年工作目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,并將戰(zhàn)略計劃分解成年度執(zhí)行計劃,同時每年都要對年度計劃執(zhí)行的結(jié)果進行評價,形成年度計劃執(zhí)行情況報告。戰(zhàn)略規(guī)劃、年度執(zhí)行計劃、年度執(zhí)行計劃情況報告將提交給國會中相應(yīng)的專門委員會、美國審計總局以及行政管理和預(yù)算局。各機構(gòu)的規(guī)劃制定情況及工作績效的評估情況將與來年的財政預(yù)算分配掛鉤?？梢哉f,GPRA試圖通過運用財政撥款的杠桿去調(diào)節(jié)政府部門的工作績效,其特點正是在于將財政預(yù)算與政府績效緊密結(jié)合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進行決策。GPRA頒布后相當(dāng)長一段時間內(nèi)并沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統(tǒng)戈爾多次強調(diào)提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

2.英國。

1979年,英國撒切爾夫人當(dāng)選首相后,推行了“雷納評審”,對公共部門的績效進行調(diào)查評估。雷納評審針對公共部門中人們相當(dāng)熟悉并司空見慣的事務(wù)提出問題和置疑,以便發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,并廣泛征詢意見。在相關(guān)人員對這些方法和措施達成共識后,由被評審單位的負(fù)責(zé)人組織實施改革的具體措施。1980年,英國環(huán)境事務(wù)部率先建立了“部長信息系統(tǒng)”,集目標(biāo)管理與績效評估于一體,旨在向部長提供全面、規(guī)范的信息。隨后,撒切爾政府頒布了“財務(wù)管理新方案”,要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年,英國衛(wèi)生與社會保障部第一次提出了較為系統(tǒng)的績效評估方案,在衛(wèi)生管理部門與衛(wèi)生和服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)實施運用。1987年,著名的《下一步》報告(《改變政府管理:下一步行動方案》),將提供公共服務(wù)的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能,以提高政府提供公共服務(wù)的效率。這些舉措又都進一步促進了英國政府績效評估的實踐。

3.澳大利亞。

澳大利亞審計署從20世紀(jì)70年代初期開始對聯(lián)邦公共部門開展績效審計。當(dāng)時主要是適應(yīng)建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量。1997年,議會通過的《1997審計長法案》規(guī)定了審計長作為聯(lián)邦公共部門的外部審計人員,享有對聯(lián)邦政府部門、事業(yè)單位和公司及其下屬單位進行績效審計的權(quán)力。

(二)我國政府績效評估現(xiàn)狀

在我國,隨著政府目標(biāo)責(zé)任制的推行,政府績效評估問題已經(jīng)成為理論界和實踐界研究的熱點問題。但是我國政府績效評估無論在理論還是實踐上都極不成熟。

1.理論研究為主,與政府績效管理實踐脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。目前,有關(guān)政府績效管理的研究在學(xué)術(shù)界是一個熱門話題,但是在研究人員當(dāng)中以高校教師為主體,政府部門的主動參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對象,對政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學(xué)者們的研究提供數(shù)據(jù),造成實證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同于公務(wù)員評估。

2.政府績效管理在評估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評估標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的評估程序。政府部門的績效評估大致可以分為三種:普適性的政府機關(guān)績效評估、具體行業(yè)的組織績效評估、專項績效評估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學(xué)的評估指標(biāo)體系。沒有標(biāo)準(zhǔn),自然談不上評估結(jié)果的客觀性、有效性。另外,政府部門評估多處于自發(fā)狀態(tài),評估過程與結(jié)果存在很大的隨意性,甚至完全表面化而流于形式,使政府績效評估失去其應(yīng)有的意義。

3.在績效評估的形式上趨于單一,缺乏全面有效的監(jiān)督。目前,政府部門的評估主要以上級對下級的評估為主,政府自評為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級的好評就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級的評估指標(biāo)擺在第一位,而忽視社會公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會公眾與專家的參與,媒體的監(jiān)督甚少,不夠開放、透明。

三、改進我國政府績效管理的思考

由于起步較晚,我國政府績效評估的發(fā)展還處于初級階段,所以有必要借鑒國外先進的理論和實踐經(jīng)驗,結(jié)合我國國情和政治環(huán)境,逐步探索、完善、發(fā)展我國的政府績效評估。我以為,改進我國政府績效管理應(yīng)從以下幾個方面著手:

1.在制度上,為開展政府績效評估提供立法保障。政府的公共權(quán)力在很大程度上具有壟斷性,有國家強制力作為支撐。因此,政府績效的評估不同于工商領(lǐng)域的績效評估,尤其是對其自身行為的績效評估,沒有法律保障是很難進行下去的,而且規(guī)范化、法律化、制度化也是當(dāng)前國際上評估活動的趨勢之一。對于我國,當(dāng)務(wù)之急是借鑒先進國家的經(jīng)驗和做法,通過完善政策和立法使我國政府績效評估走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；牡缆?。

2.在思想意識上,樹立以公眾為本的績效觀。我國過去對政府績效的評估往往是通過政府內(nèi)部的工作檢查制度實現(xiàn)的,這種制度往往激勵被評價的政府官員更多地去琢磨上級政府的檢查評估意圖,而不是著眼于為本地公民服務(wù)。隨著政府職能進一步由“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”,評價政府績效的參照系不應(yīng)僅僅是政府及其工作人員,而應(yīng)該是公眾。而且政府管理所追求的經(jīng)濟、效率、效益、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意程度等,都是從公眾的立場和角度來看待政府績效的。因此,以公眾為政府績效評估的最終出發(fā)點和落腳點,是有效開展政府績效評估的必要條件。

3.在評估方法上,采用先進的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測技術(shù)等作為技術(shù)支持。計算機技術(shù)的發(fā)展使政府績效評估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲、分析、快速查詢得以實現(xiàn),評估方法更為科學(xué),增強了評估結(jié)果的真實性、可信性。同時節(jié)省了大量人力、物力、財力,提高了效率,減輕了政府工作人員的壓力。同時,信息化使政府績效評估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化,有利于社會公眾對政府工作績效的監(jiān)督。另外,政府績效評估的成功還需要建立一個完善的信息系統(tǒng),廣泛、及時地進行信息收集、分析,從而既滿足政府績效評估的信息需求,又滿足政府日常管理工作的信息需求。

4.以公民評估促進政府績效。在中國政府績效評估體制方面,不僅包括政府機關(guān)的自我評估、上級評估、黨的組織和權(quán)力機關(guān)(人大)的評估,還包括相關(guān)專業(yè)的專家評估。但我以為更重要的是引進政府管理和服務(wù)的對象即社會公眾的評估,逐步實現(xiàn)官方評估與民間評估并重,如美國的“坎貝爾實驗室”。通過民間渠道進行的考核和評價方式,運用社會調(diào)查、民意測驗等方法,定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度等,可以作為對政府績效評價的最終依據(jù)。這使政府機關(guān)不僅對上級機關(guān)負(fù)責(zé),更重要的是對公民負(fù)責(zé),形成上級自上而下的監(jiān)督和公民自下而上的監(jiān)督相結(jié)合的績效推動機制,強化政府的服務(wù)意識。

5.強調(diào)專家獨立評估作用。政府績效評估是通過制度保障的、規(guī)范化的工作行為,同時也是專業(yè)性很強、技術(shù)含量很高的研究活動。除了社會公眾對政府進行績效評估之外,還有必要成立包括各方面專家的績效評估機構(gòu)。為了保證評估機構(gòu)獨立工作,必須保證評估機構(gòu)的獨立性,使其免受被評估的政府部門的干擾,從而保證評估結(jié)果只對客觀事實負(fù)責(zé),只對數(shù)據(jù)和法律負(fù)責(zé)。例如許多西方國家的政府績效評估機構(gòu)雖然也是政府的一個部門,但其官員從屬于文官系列,不受政府內(nèi)閣更替的影響,確保了評估工作的獨立性。