導(dǎo)語(yǔ)：城市社區(qū)建設(shè)調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

自從2000年中辦、國(guó)辦23號(hào)文件，各地大力貫徹和推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，社區(qū)建設(shè)不僅是城市民政工作的重點(diǎn)，而且是整個(gè)城市管理和建設(shè)的重點(diǎn)。但是筆者近兩年對(duì)社區(qū)建設(shè)的研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)中存在著一些問(wèn)題，在這里提出和大家討論，以求推進(jìn)中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)更好的發(fā)展。

一、社區(qū)建設(shè)中基層政府職能擴(kuò)張，居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重

中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)雖然是在社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)問(wèn)題增多，社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變的背景下開(kāi)展的，但是這些更應(yīng)該放在更大的基層民主自治進(jìn)程當(dāng)中來(lái)考慮。當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)“單位制”的解構(gòu)產(chǎn)生了單位功能專(zhuān)門(mén)化，追求效率的趨向，導(dǎo)致單位減員增效、社會(huì)保障社會(huì)化，提出了單位制管理向社區(qū)制管理的要求。又加上流動(dòng)人口增多、農(nóng)民進(jìn)城打工人員增多等，似乎都提出了要增強(qiáng)社區(qū)管理職能要求。而在《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中也規(guī)定了居委會(huì)有協(xié)助政府有關(guān)部門(mén)作好管理工作的職責(zé)。在這種條件下，各地都具體規(guī)定了居委會(huì)必須要幫助政府相關(guān)部門(mén)作好社區(qū)治安、流動(dòng)人口管理、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、最低生活保障、失業(yè)職工就業(yè)、離退休人員管理計(jì)劃生育和青少年教育等職責(zé)。這些職責(zé)有的是通過(guò)居民教育、居民組織、居民服務(wù)等形式開(kāi)展的，但是很多卻是要求居委會(huì)替政府部門(mén)填表格、建檔案、出具證明材料、代收費(fèi)用等行政性工作。又加上，基層政府各部門(mén)臨時(shí)性的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、統(tǒng)治、檢查等任務(wù)都通過(guò)街道辦事處落實(shí)到居委會(huì)來(lái)執(zhí)行。使居委會(huì)工作的大部分時(shí)間都花在所謂的“協(xié)助”政府部門(mén)的工作上去。而《居委會(huì)組織法》規(guī)定的居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的本質(zhì)工作職責(zé)恰恰沒(méi)有時(shí)間落實(shí)開(kāi)展。居委會(huì)進(jìn)一步成了政府辦事的腿，行政化趨勢(shì)嚴(yán)重，居民民主自治被行政化工作覆蓋。

關(guān)鍵的問(wèn)題是如何理解居委會(huì)的“協(xié)助政府部門(mén)管理”的職責(zé)。協(xié)助不是替政府部門(mén)承擔(dān)工作，給政府部門(mén)跑腿、填表、發(fā)錢(qián)和收費(fèi)。協(xié)助也應(yīng)該通過(guò)《居委會(huì)組織法》規(guī)定的自我管理、自我教育和自我服務(wù)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如城市居民低保制度是政府的一項(xiàng)社會(huì)救助福利政策，當(dāng)然是政府部門(mén)的行政管理工作，有關(guān)居民申請(qǐng)低保、調(diào)查居民的家庭人均收入、審批補(bǔ)助對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)放領(lǐng)取等都應(yīng)該是政府部門(mén)的工作，而居委會(huì)的協(xié)助政府開(kāi)展此項(xiàng)工作的職責(zé)應(yīng)該體現(xiàn)在通過(guò)居民教育來(lái)宣傳國(guó)家的城市居民低保政策和申領(lǐng)程序、對(duì)申請(qǐng)低保的居民家庭情況進(jìn)行如實(shí)介紹、向政府反映低保的審批、發(fā)放中存在的問(wèn)題等。而在實(shí)際工作中，很多城市都規(guī)定由居委會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)接受居民的低保申請(qǐng)、填寫(xiě)申請(qǐng)表格、對(duì)申請(qǐng)居民的家庭基本情況核實(shí)簽署意見(jiàn)上報(bào)審批等工作。這等于是在替政府部門(mén)工作，而不是協(xié)助開(kāi)展工作，盡管規(guī)定是接受政府委托，但是大量的行政工作委托給居委會(huì)，居委會(huì)的本質(zhì)工作誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。另外委托就應(yīng)該是雙方協(xié)商決定，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，但是很多情況是強(qiáng)行委托、免費(fèi)委托。如此以來(lái)，協(xié)助就變成執(zhí)行行政工作，居民的自治權(quán)落空。

二、社區(qū)建設(shè)中專(zhuān)職工作者扮演雙重身份，角色沖突嚴(yán)重

為了推動(dòng)社區(qū)建設(shè)工作的開(kāi)展，2000年中辦、國(guó)辦23號(hào)文件中提出了要推進(jìn)社區(qū)工作的職業(yè)化，靠職業(yè)社區(qū)工作者來(lái)開(kāi)展工作。以此為依據(jù)，各地都在開(kāi)始試行社區(qū)專(zhuān)職工作者制度。但是當(dāng)前一些地方的社區(qū)專(zhuān)職工作者存在著雙重身份、角色沖突問(wèn)題。一方面是街道聘任的受薪的工作者，另一方面要被放到居委會(huì)接受選舉，當(dāng)選居委會(huì)主任。正是這種雙重身份，導(dǎo)致社區(qū)專(zhuān)職工作者工作上對(duì)街道負(fù)責(zé)，執(zhí)行街道分派下發(fā)的行政任務(wù)，把居委會(huì)變成了政府派出機(jī)關(guān)（街道辦事處）的派出機(jī)關(guān)。而且大多數(shù)招聘的社區(qū)專(zhuān)職工作者沒(méi)有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的學(xué)科背景，對(duì)專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)工作方法并不熟悉，不懂得如何開(kāi)展居民教育、居民組織、民主決策和民主管理等社區(qū)工作方法，只好聽(tīng)從于上級(jí)政府布置分配任務(wù)。又加上我國(guó)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的社會(huì)地位不高，專(zhuān)業(yè)認(rèn)同度低，工資待遇低，使大多數(shù)社區(qū)工作者并不打算走專(zhuān)業(yè)工作道路，而是希望自己能夠向政府級(jí)別靠攏。但是作為居委會(huì)主任，他們是居民大會(huì)選舉出來(lái)居民領(lǐng)袖，要代表居民利益、反映居民的問(wèn)題、做好居民管理和教育、為居民服務(wù)。

當(dāng)政府委派的工作和居民的自治工作發(fā)生沖突時(shí)，社區(qū)專(zhuān)職工作者當(dāng)然是犧牲居民的自治工作，保全政府委派的工作，因?yàn)樗麄兪墙值榔溉蔚?，街道給他們發(fā)工資、決定著他們的聘任，用他們的話說(shuō)就是“拿人錢(qián)財(cái)，替人消災(zāi)”。但是社區(qū)工作者天天深入在居民區(qū)中和居民打交道，目睹著居民的問(wèn)題、面臨著居民的不滿(mǎn)和抗?fàn)?，他們也?duì)居民的問(wèn)題有同感體會(huì)，也希望給居民解決一些實(shí)際問(wèn)題，反映居民的意見(jiàn)和建議，為居民擔(dān)憂和操心。社區(qū)工作者是憂心仲仲、矛盾重重，一頭是自己的工作對(duì)象，使自己愧不能當(dāng)、慨莫能助；一頭是自己的頂頭上司，使自己謹(jǐn)小慎微、保住飯碗。

三、社區(qū)建設(shè)中工作方法單調(diào)落后，社會(huì)和居民自主參與程度低

中國(guó)城市基層社區(qū)居委會(huì)工作一直都是依附在基層政府行政體系下工作的，近來(lái)隨著城市社會(huì)管理體制的改革，社區(qū)有進(jìn)一步行政化的趨勢(shì)，加上我國(guó)缺乏專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作教育和基層社區(qū)工作的結(jié)合，導(dǎo)致當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中工作方法單調(diào)落后，社會(huì)單位和社區(qū)居民自主性參與社區(qū)建設(shè)的程度較低。

當(dāng)前我國(guó)社區(qū)居委會(huì)工作的方法仍然是主要靠行政化方法為主，結(jié)合一定的群眾教育、居民組織和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。所謂主要是行政化方法，是說(shuō)我國(guó)現(xiàn)在居委會(huì)的工作仍然是通過(guò)每周的街道召開(kāi)的工作例會(huì)布置工作任務(wù)，居委會(huì)主任再通過(guò)召開(kāi)居委會(huì)工作會(huì)議和社區(qū)積極分子工作會(huì)議，把任務(wù)布置傳達(dá)下去。各個(gè)社區(qū)的積極分子網(wǎng)絡(luò)是布置落實(shí)上級(jí)工作任務(wù)的非正式的組織依托，大部分由老黨員、退休人員和老居民以及申請(qǐng)政府福利救助的居民組成。這種非正式居民積極分子網(wǎng)絡(luò)是傳統(tǒng)上國(guó)家高度壟斷社會(huì)資源的再分配經(jīng)濟(jì)體制下留下來(lái)的居民動(dòng)員組織的成果，體現(xiàn)了社區(qū)居委會(huì)工作的居民教育和居民組織的核心，同時(shí)居民對(duì)政府的資源依附性較強(qiáng)。但是這種居民非正式組織正面臨著社會(huì)資源、文化多元化的沖擊，居民的自主性資源和空間的增多，帶來(lái)了居民對(duì)行政機(jī)構(gòu)的依附性減弱。所以現(xiàn)在的依附性的居民積極分子網(wǎng)絡(luò)主要是依靠國(guó)家救助的社會(huì)貧困群體、思想上組織觀念強(qiáng)烈的老居民和離退休人員。越來(lái)越多的居民面向市場(chǎng)，成為獨(dú)立的市民成員，公民意識(shí)在增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)的依附性參與減弱，自主性參與的意識(shí)增強(qiáng)，權(quán)益維護(hù)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)社區(qū)工作者的行政分配式的工作方法開(kāi)始抗拒和不滿(mǎn)。

動(dòng)員社區(qū)中的企事業(yè)單位參與社區(qū)建設(shè)是中辦、國(guó)辦2000年23號(hào)文件的精神。但是長(zhǎng)期以來(lái)我們國(guó)家實(shí)行的就是對(duì)單位的縱向的垂直管理，單位和社區(qū)的橫向聯(lián)系一直很薄弱，單位參與社區(qū)建設(shè)的積極性不高。當(dāng)前動(dòng)員單位參與社區(qū)建設(shè)的方法主要靠一是具體的政策法規(guī)的強(qiáng)制；二是行政人員的個(gè)人影響力。比如一些地方就出臺(tái)有《關(guān)于利用單位內(nèi)部設(shè)施開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的若干規(guī)定》的法規(guī)，一些地方是通過(guò)建立社區(qū)黨建聯(lián)系會(huì)議和社區(qū)管理委員會(huì)等制度把社區(qū)中的單位納入社區(qū)建設(shè)中來(lái)。但是靠強(qiáng)制性方法動(dòng)員社區(qū)參與社區(qū)建設(shè)雖然有法制化和規(guī)范化的口號(hào)作旗幟，但畢竟是有悖社區(qū)自愿、民主參與建設(shè)的精神。

四、社區(qū)建設(shè)內(nèi)容局限在社會(huì)、文化、環(huán)境、政治等方面，忽視了社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

不管是2000年的中辦、國(guó)辦頒布的23號(hào)文件，還是2001年民政部頒發(fā)的社區(qū)建設(shè)示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要，關(guān)于中國(guó)當(dāng)前的城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容的規(guī)定基本上排除了社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，認(rèn)為這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的范疇，不是政府和社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容。不過(guò)在社區(qū)服務(wù)中又強(qiáng)調(diào)了社區(qū)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化和面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)。這種做法既有歷史原因，又有理論薄弱的原因。從歷史的角度來(lái)看，我們國(guó)家一直存在一種所謂集體性質(zhì)的街居經(jīng)濟(jì)形態(tài)。而街居經(jīng)濟(jì)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由街道和居委會(huì)管理的集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)，政府官辦色彩濃厚，雖然街居經(jīng)濟(jì)對(duì)當(dāng)年安置社會(huì)邊緣群體和返城知青就業(yè)、增加國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)居民生活等方面做出了很大的貢獻(xiàn)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，本著“政企分開(kāi)”的原則，各地紛紛實(shí)施街居經(jīng)濟(jì)改革，把它變成獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，脫離街道和居委會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)。但是對(duì)社區(qū)服務(wù)卻在福利的名義下存在的經(jīng)營(yíng)性的服務(wù)存而不論。

在理論上，我們國(guó)家對(duì)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的概念一直沒(méi)有深入的研究，視同原來(lái)的街居經(jīng)濟(jì)。其實(shí)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社區(qū)服務(wù)一樣不是簡(jiǎn)單地說(shuō)在社區(qū)中的經(jīng)濟(jì)都是社區(qū)經(jīng)濟(jì)、或者說(shuō)為社區(qū)提供的服務(wù)都是社區(qū)服務(wù)，嚴(yán)格地說(shuō)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)是一種發(fā)展性社會(huì)政策的體現(xiàn)，是政府資助和扶持的面向貧困社區(qū)或社區(qū)中的弱勢(shì)群體，組織動(dòng)員大家團(tuán)結(jié)互助，開(kāi)發(fā)利用社區(qū)資源，增加社區(qū)居民就業(yè)和收入的活動(dòng)。社區(qū)經(jīng)濟(jì)類(lèi)型包括倡導(dǎo)式經(jīng)濟(jì)，也就是倡導(dǎo)政府給居民提供扶持政策、資助和福利措施等；準(zhǔn)資本主義式經(jīng)濟(jì)，也就是按照市場(chǎng)模式培訓(xùn)社區(qū)居民成立社區(qū)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)，但是由社區(qū)居民就業(yè)、管理和受益；另類(lèi)發(fā)展模式，是指通過(guò)社區(qū)居民間的自助、互助、合作等形式開(kāi)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增加就業(yè)和滿(mǎn)足需求，避免市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)（HerbertJ.RubinandIreneS.Rubin，1992）。在西方國(guó)家，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，發(fā)展性社會(huì)政策日益成為政府社會(huì)政策的主流，比如美國(guó)關(guān)于社區(qū)發(fā)展和社區(qū)能力建設(shè)的資助項(xiàng)目在2000年時(shí)社區(qū)復(fù)興計(jì)劃有40個(gè)、社區(qū)發(fā)展撥款資助1000多個(gè)中心城市和普通城市、社區(qū)能力建設(shè)計(jì)劃要開(kāi)發(fā)58000個(gè)工作機(jī)會(huì)?！懊绹?guó)聯(lián)邦政府一年大約支出120億美圓，提供14億美圓的稅收激勵(lì)來(lái)幫助州和地方創(chuàng)造工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以支持工商業(yè)的發(fā)展。各種聯(lián)邦計(jì)劃已經(jīng)幫助了很多這樣的社區(qū)穩(wěn)定下來(lái)并得到新生，使他們擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資助居民，特別是那些急需幫助的居民。”（美國(guó)政府預(yù)算編制研究課題組，2002）

當(dāng)前中國(guó)城市的社會(huì)分層加劇，社會(huì)低層貧困弱勢(shì)群體增多，失業(yè)率增高，通過(guò)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決城市居民就業(yè)問(wèn)題、增加居民收入、恢復(fù)老城的活力也應(yīng)該是中國(guó)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的主題。一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是，隨著城市低保制度的推行，低保救助成為當(dāng)前城市居委會(huì)工作的最大的難題，居民申請(qǐng)人數(shù)多，政策執(zhí)行難度大。政府資助和扶持面向城市低層人士的社區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加他們的就業(yè)和收入是緩解低保救助壓力的預(yù)防發(fā)展性策略。

面對(duì)上述社區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，筆者在總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)和一些學(xué)者的理論觀點(diǎn)，提出如下對(duì)策建議。

（一）如何解決城市基層政府職能越位，居委會(huì)工作行政化問(wèn)題。不管是我們國(guó)家的憲法的規(guī)定、還是《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，以及中辦、國(guó)辦2000年23號(hào)文件的規(guī)定，加強(qiáng)城市基層居民民主自治建設(shè)是我們國(guó)家整個(gè)民主化進(jìn)程的一部分。比須把當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)放在基層民主自治建設(shè)中來(lái)推進(jìn)，不能出現(xiàn)社區(qū)管理行政化趨勢(shì)，切實(shí)落實(shí)基層居民的民主自治權(quán)利。目前一些地方在探索社區(qū)建設(shè)中真正落實(shí)居民自治上，大致有三種方向：

一是沈陽(yáng)市在基層社區(qū)探索的“一個(gè)大會(huì)、兩個(gè)機(jī)構(gòu)制度”。即在各社區(qū)建立社區(qū)居民代表大會(huì)、議事協(xié)商機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。社區(qū)居民代表大會(huì)是社區(qū)居民表達(dá)自己意愿的組織形式，通過(guò)民主選舉、民主表決的形式，表達(dá)和體現(xiàn)社區(qū)公眾的利益。社區(qū)議事協(xié)商機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民代表大會(huì)的代行機(jī)構(gòu)，在社區(qū)居民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由社區(qū)居民代表大會(huì)授權(quán)并代表社區(qū)居民代表大會(huì)開(kāi)展日常工作。社區(qū)辦事機(jī)構(gòu)是社區(qū)居民代表大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，受社區(qū)居民代表大會(huì)委托管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。沈陽(yáng)的改革創(chuàng)新推出后被認(rèn)為是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)代社區(qū)自治組織體系，突破了傳統(tǒng)的議行合一的體制，在議行分離的基礎(chǔ)上走社區(qū)民主自治的新路子，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下組織管理的基本慣例（吳剛，2000）。但是沈陽(yáng)的社區(qū)自治組織體系的探索仍然沒(méi)有解決的一個(gè)問(wèn)題是基層自治組織和基層政府及街道派出辦事處的關(guān)系。這才是城市基層管理體制的核心。

二是武漢市社區(qū)建設(shè)中推行的通過(guò)文件協(xié)議來(lái)規(guī)范街道辦事處和居民委員會(huì)的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，在和街道辦事處的關(guān)系上，主要是把《城市居民委員會(huì)組織法》賦予居委會(huì)的自治權(quán)落實(shí)，把街道的行政工作收縮回街道，僅就法定的工作責(zé)任落實(shí)到居委會(huì)，對(duì)居委會(huì)落實(shí)人事權(quán)、資金支配權(quán)和資產(chǎn)管理權(quán)，建立居委會(huì)對(duì)街道的評(píng)議考核制度。在和區(qū)政府職能部門(mén)的關(guān)系上，真正體現(xiàn)合作協(xié)助關(guān)系，而不是行政指派任務(wù)的關(guān)系，區(qū)政府職能部門(mén)如果有在社區(qū)基層的工作，應(yīng)作到“五個(gè)到社區(qū)：工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)，工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū)”。武漢的社區(qū)治理模式是要作到政府行政體系和社區(qū)自治體系“兩種機(jī)制結(jié)合、兩種功能互補(bǔ)、兩種資源整合、兩種力量互動(dòng)”的新機(jī)制。（陳偉東，2000）。

三是青島等地試行的撤消街道辦事處，在街道層面實(shí)行社區(qū)自治管理的體制。青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)自治管理體制，概括起來(lái)就是一個(gè)核心、三套工作體系。一個(gè)核心就是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心——社區(qū)黨工委；三套工作體系，即社區(qū)自治工作體系——社區(qū)委員會(huì)，行政事務(wù)工作體系——社區(qū)事務(wù)受理中心，社區(qū)服務(wù)工作體系——社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)黨工委是區(qū)黨委的派出機(jī)構(gòu)，是社區(qū)中多種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，成立由社區(qū)單位黨組織主要負(fù)責(zé)人參加的社區(qū)黨建指導(dǎo)委員會(huì)，在每個(gè)小區(qū)都選舉產(chǎn)生小區(qū)黨支部。社區(qū)委員會(huì)是社區(qū)代表大會(huì)的常設(shè)理事機(jī)構(gòu)，是由小區(qū)居委會(huì)、駐社區(qū)單位和社區(qū)居民推選代表，通過(guò)召開(kāi)社區(qū)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的自治組織，設(shè)主任1人和副主任3人，下設(shè)辦公室和社區(qū)服務(wù)、文化教育、計(jì)劃生育、人民調(diào)解、衛(wèi)生環(huán)境5個(gè)委員會(huì)，每個(gè)委員會(huì)聘請(qǐng)社區(qū)行政事務(wù)受理中心的工作助理為工作指導(dǎo)員，實(shí)現(xiàn)政府行政工作和群眾工作的聯(lián)結(jié)，社區(qū)委員會(huì)受社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)。在社區(qū)委員會(huì)的下面，有小區(qū)居民委員會(huì)負(fù)責(zé)本小區(qū)的居民自治管理。社區(qū)委員會(huì)和小區(qū)居民委員會(huì)共同構(gòu)成所謂的“二級(jí)自治管理體制”。社區(qū)事務(wù)受理中心是由區(qū)政府職能部門(mén)的派出人員組成，承接社區(qū)中的行政執(zhí)法、行政管理職能，在社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，由1名主任和8名工作助理組成，負(fù)責(zé)城市管理、綜合治理、計(jì)劃生育、民政、財(cái)稅、司法、社會(huì)保障、文教衛(wèi)生等行政事務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心是產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的非贏利機(jī)構(gòu)，除自己開(kāi)展各種服務(wù)之外，還通過(guò)“社區(qū)E家”網(wǎng)站，中介、調(diào)控社區(qū)單位和居民群眾開(kāi)展便民利民服務(wù)活動(dòng)。（舒順林、劉同昌，2003）。青島的試點(diǎn)是在組織制度上消除街道辦事處，探索街道曾面的社區(qū)參與式社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)，較好實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化參與的社區(qū)建設(shè)，做到資源共享、民主商討、社區(qū)共建。同時(shí)也一定程度上減少了街道對(duì)居委會(huì)的任務(wù)攤派。但是對(duì)于上級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)下派的任務(wù)仍然無(wú)法拒絕。

當(dāng)前大規(guī)模成建制地撤消街道辦事處可能還有很大的阻力，所以武漢的做法值得各地推廣借鑒，通過(guò)文件協(xié)議明確規(guī)范街道辦事處、區(qū)政府職能部門(mén)和居委會(huì)的職責(zé)關(guān)系，是解決居委會(huì)工作行政化的切實(shí)有效的辦法。但是有條件的城市或城區(qū)應(yīng)該學(xué)習(xí)青島等地的做法，撤消或不設(shè)街道辦事處，兩極或一級(jí)社區(qū)自治管理體制，這是從根本上消除基層政府派出機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)分配行政任務(wù)的組織基礎(chǔ)。

而且，要明確的是對(duì)居委會(huì)攤派行政任務(wù)很大程度是上級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)的行政條例規(guī)定的，而不僅僅是街道政府?dāng)偱傻摹Ｋ詢(xún)H僅在街道層面的改革也不能徹底解決居委會(huì)行政化問(wèn)題，還需要整個(gè)社會(huì)和政府樹(shù)立基層民主自治的法制意識(shí)，樹(shù)立政府依法行政意識(shí)，在此基礎(chǔ)上重新檢討我們的一些部門(mén)條例和政府行為，不要把居委會(huì)當(dāng)作一個(gè)政府工作的落腳點(diǎn)，政府的工作自己作，居委會(huì)的協(xié)助只是通過(guò)居民的自我教育、自我管理和自我服務(wù)的形式來(lái)協(xié)助政府工作。政府的工作真正需要延伸到社區(qū)也應(yīng)象武漢市的試點(diǎn)規(guī)定的一樣“五個(gè)到社區(qū)：工作人員到社區(qū)、工作任務(wù)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)到社區(qū)?！?/p>

（二）社區(qū)專(zhuān)職工作者的角色定位和職責(zé)劃分問(wèn)題。中辦、國(guó)辦2000年23號(hào)文件中規(guī)定的社區(qū)專(zhuān)職工作者，本來(lái)是一件符合國(guó)際慣例的社區(qū)工作新方向。但是確實(shí)需要理清楚社區(qū)專(zhuān)職工作者的角色和職責(zé)，避免現(xiàn)在的角色和職責(zé)混同居委會(huì)主任委員的角色和職責(zé)。

前邊談到，首先應(yīng)該規(guī)范政府和居委會(huì)雙方的職能，政府依法行政，自覺(jué)收回對(duì)居委會(huì)的行政攤派任務(wù)，政府工作進(jìn)社區(qū)是要做到權(quán)責(zé)相稱(chēng)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，下派或聘任專(zhuān)門(mén)的行政工作人員到社區(qū)，建立專(zhuān)門(mén)工作站，撥付經(jīng)費(fèi)，開(kāi)展工作，而不應(yīng)變成向居委會(huì)的任務(wù)下派；居委會(huì)應(yīng)該是真正成為居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾自治性組織。但是接下來(lái)的問(wèn)題是，當(dāng)居委會(huì)沒(méi)有實(shí)權(quán)和利益的時(shí)候，居民民主參與的熱情和動(dòng)機(jī)會(huì)減少，居民民主自治會(huì)漸漸虛化。其實(shí)這在理論上和西方社區(qū)工作實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生和認(rèn)識(shí)到的。民主參與不是人們的生活必須品，而是一件奢侈品，人們參與社會(huì)公共事物是要靠職業(yè)社區(qū)工作者來(lái)動(dòng)員、教育和組織的，這才是設(shè)置專(zhuān)職社區(qū)工作者的基本動(dòng)因。美國(guó)學(xué)者奧爾森就分析了集體行動(dòng)的邏輯：集體行動(dòng)的效果是一種公共物品，公共物品是大家可以免費(fèi)共享的消費(fèi)品，但是集體行動(dòng)是要靠個(gè)體來(lái)參與，而個(gè)體的參與是一種私人行為，有投入和成本。理性的個(gè)體會(huì)算計(jì)個(gè)體的投入和收益，當(dāng)他發(fā)現(xiàn)自己可以免費(fèi)享受集體行動(dòng)的成果時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)“搭便車(chē)”心理，希望其他人參與集體行動(dòng)，自己坐享其成，結(jié)果就會(huì)失去集體行動(dòng)（曼庫(kù)爾.奧爾森著，呂應(yīng)中等譯，1999）。所以基層民主必須要有職業(yè)社區(qū)工作者去發(fā)動(dòng)居民增強(qiáng)集體意識(shí)、團(tuán)結(jié)意識(shí)和民主意識(shí)，動(dòng)員居民參與討論集體問(wèn)題，并集體行動(dòng)尋找資源和采取策略，來(lái)解決社區(qū)問(wèn)題，改善社區(qū)環(huán)境，建設(shè)美好家園。就是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和教育素質(zhì)較高的西方國(guó)家，也需要職業(yè)社區(qū)工作者來(lái)深入基層居民之中，去培養(yǎng)居民社區(qū)參與的意識(shí)、方法和策略。

那么，我國(guó)城市基層社區(qū)民主自治當(dāng)然也需要職業(yè)社區(qū)工作者來(lái)做居民的動(dòng)員、組織和教育。這是因?yàn)槲覀儑?guó)家的城市社會(huì)管理也要求走民主化的方向，逐漸改變?cè)瓉?lái)的行政化的居民動(dòng)員方式。居民也在逐漸擺脫對(duì)基層政府的資源的依附性，走向經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和自主，靠行政化動(dòng)員已經(jīng)漸漸失去效力。所以，我認(rèn)為社區(qū)專(zhuān)職工作者的角色應(yīng)該是基層政府負(fù)責(zé)社區(qū)建設(shè)的職能部門(mén)聘任的社區(qū)工作者，是一種受薪的職業(yè)人員，不應(yīng)該是居委會(huì)的主任或委員；他的任務(wù)是深入到基層居民群眾，聯(lián)系居民、動(dòng)員居民、組織居民和教育居民，并且支持、資助居民民主參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理；他應(yīng)該接受系統(tǒng)的社區(qū)社會(huì)工作理論和方法的培訓(xùn)，有良好的職業(yè)道德、專(zhuān)業(yè)理論和工作技巧，有較高的社會(huì)地位和社會(huì)平均的薪水。社區(qū)居民委員會(huì)委員仍然是居民選舉產(chǎn)生的義務(wù)志愿工作者，接受政府的資助、補(bǔ)貼和支持。

這樣做，似乎會(huì)增加政府的人員和經(jīng)費(fèi)，但是如果綜合考慮當(dāng)前街道辦事處人浮于事，需要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員和轉(zhuǎn)變職能的話，把精簡(jiǎn)下來(lái)的人轉(zhuǎn)為培訓(xùn)為專(zhuān)業(yè)的社區(qū)工作者，總體政府人員和經(jīng)費(fèi)并不增多，只是由原來(lái)的坐在辦公室里，開(kāi)會(huì)布置任務(wù)給居委會(huì)，改為深入基層群眾中，動(dòng)員、教育和組織群眾開(kāi)展居民自治。

如此說(shuō)來(lái)，在基層社區(qū)居委會(huì)，政府工作人員有兩類(lèi)：一類(lèi)是政府各個(gè)部門(mén)的行政工作員，辦政府各職能部門(mén)的行政工作，比如計(jì)劃生育工作員、低保工作員、社會(huì)保險(xiǎn)工作員、片警等；另一類(lèi)才是社區(qū)工作員，專(zhuān)門(mén)做居民的動(dòng)員、教育和組織工作，推動(dòng)居民自治工作的深入開(kāi)展。政府各個(gè)職能部門(mén)的行政工作員不是專(zhuān)職的社區(qū)工作者，只有專(zhuān)門(mén)從事居民動(dòng)員、組織、教育的社區(qū)工作者才是專(zhuān)職的社區(qū)工作者。

（三）社區(qū)工作方法的專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題。首先需要再次聲明的是社區(qū)工作方法專(zhuān)業(yè)化不是說(shuō)居委會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)化。因?yàn)榍懊嫖覀円呀?jīng)闡明，居委會(huì)是一種居民自治組織，一種群眾志愿參與的民主管理組織，要避免居委會(huì)的行政化和科層化。但是居委會(huì)的成立和健全發(fā)展，需要職業(yè)的社區(qū)工作者來(lái)靠專(zhuān)業(yè)工作方法去推動(dòng)。所以，社區(qū)工作方法的專(zhuān)業(yè)化是說(shuō)，職業(yè)社區(qū)工作者要學(xué)習(xí)訓(xùn)練專(zhuān)業(yè)化的工作方法，更好地去和居民建立聯(lián)系、動(dòng)員居民參與民主管理和社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)中來(lái)。

社區(qū)工作專(zhuān)業(yè)化可以借鑒西方社會(huì)工作成熟的工作模式和工作程序及技巧，現(xiàn)在我們的大學(xué)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)有專(zhuān)門(mén)教授社區(qū)工作方法課程的老師，另外也有國(guó)外的基金會(huì)組織在中國(guó)做相應(yīng)的工作方法的培訓(xùn)。比如社區(qū)工作的基本程序有英國(guó)學(xué)者亨德森和托馬斯總結(jié)出鄰舍工作的九個(gè)步驟的過(guò)程模式；社區(qū)工作的基本策略有美國(guó)學(xué)者羅斯曼總結(jié)出的社區(qū)發(fā)展、社會(huì)策劃和社會(huì)行動(dòng)等三大模式(JackRothman，1995)，以及后來(lái)英國(guó)發(fā)展出的社區(qū)照顧模式等；社區(qū)工作的技巧更是豐富，包括社區(qū)調(diào)查技巧、居民聯(lián)系溝通技巧、社區(qū)領(lǐng)袖培養(yǎng)技巧、社區(qū)組織催化技巧、社區(qū)資源開(kāi)發(fā)技巧、組織間的協(xié)調(diào)技巧等（香港社區(qū)工作教育工作者聯(lián)系會(huì)議，1998）。我們可以借鑒和學(xué)習(xí)西方成熟的社區(qū)工作的專(zhuān)業(yè)方法和技巧。另外應(yīng)看到社區(qū)工作方法在中國(guó)有很好的傳統(tǒng)可供總結(jié)，實(shí)際上西方的社區(qū)工作方法有很多是和中國(guó)20世紀(jì)30、40年代的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)相聯(lián)系的，后來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的運(yùn)動(dòng)和合作社運(yùn)動(dòng)方法也可以總結(jié)出一種社區(qū)工作方法，中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線可以成為社區(qū)工作方法的指南。

在當(dāng)前各地的社區(qū)工作者的培訓(xùn)中，已經(jīng)開(kāi)始加如了專(zhuān)業(yè)社區(qū)工作方法的培訓(xùn)的內(nèi)容，但是感覺(jué)還是不夠系統(tǒng)、時(shí)間短、師資弱、學(xué)生動(dòng)機(jī)不強(qiáng)、教學(xué)效果差。這里的原因有：一是在招聘專(zhuān)職社區(qū)工作者時(shí)，沒(méi)有限制專(zhuān)業(yè)，工作者的學(xué)歷教育背景和社會(huì)工作差別大，所以對(duì)社會(huì)工作方法比較陌生，有些理念不認(rèn)同；二是招聘的社區(qū)工作者干的很多工作是行政性工作，是在替政府部門(mén)完成行政任務(wù)，僅僅需要辦公行政技巧培訓(xùn)，不認(rèn)同社區(qū)工作的聯(lián)系居民、組織居民、教育居民的群眾性工作；三是培訓(xùn)老師不是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的老師，臨時(shí)轉(zhuǎn)行受培訓(xùn)，再二傳手給一線工作者，以訛傳訛的較多；四是培訓(xùn)組織規(guī)模大，為普及性的培訓(xùn)，缺乏有針對(duì)性的培訓(xùn)，合班大教室上課，單靠老師的講授，無(wú)法和學(xué)生交流互動(dòng)。目前全國(guó)已有近百所高校有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)，在培養(yǎng)社會(huì)工作學(xué)生，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)資格制度，也應(yīng)進(jìn)一步修改專(zhuān)職社區(qū)工作者的學(xué)歷背景，不能什么專(zhuān)業(yè)的都可以干專(zhuān)職社區(qū)工作者，應(yīng)該限制在社會(huì)工作和相近的專(zhuān)業(yè)（如社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、社會(huì)政策、法律）。

（四）如何界定和開(kāi)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。前面已經(jīng)闡明社區(qū)經(jīng)濟(jì)不是簡(jiǎn)單的街道和居委會(huì)辦的經(jīng)濟(jì)，而是受?chē)?guó)家的社會(huì)政策扶持、資助、引導(dǎo)，靠社區(qū)工作者鼓勵(lì)，由社區(qū)居民（尤其是社區(qū)中的弱勢(shì)群體）利用社區(qū)資源和市場(chǎng)，參與創(chuàng)辦、管理和勞動(dòng)、受益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它是國(guó)家的一種社會(huì)政策，一種積極性、發(fā)展性社會(huì)政策。社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)做的好，一是可以繁榮社區(qū)，防止社區(qū)衰退；二是可以增加居民就業(yè)和收入，改善居民生活；三是可以減輕國(guó)家的社會(huì)救助政策的壓力，減少低保救助的申請(qǐng)；四是可以增強(qiáng)社區(qū)居民的能力建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的團(tuán)結(jié)和凝聚力。

在當(dāng)前，我們國(guó)家已經(jīng)有社區(qū)經(jīng)濟(jì)的萌芽，比如在社區(qū)服務(wù)中提倡面向下崗失業(yè)職工的再就業(yè)服務(wù)，又比如國(guó)家出臺(tái)有對(duì)下崗職工的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助和小額貸款。但是我們國(guó)家缺乏的是如何引導(dǎo)下崗失業(yè)和其他弱勢(shì)群體在社區(qū)中利用社區(qū)資源和市場(chǎng)來(lái)開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、社區(qū)合作生產(chǎn)、社區(qū)合作消費(fèi)等多元化的社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。開(kāi)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)需要做好這幾個(gè)方面的工作：

第一、加大政府對(duì)投資性發(fā)展性社會(huì)政策的撥款、擔(dān)保貸款和稅收減免，支持、鼓勵(lì)低下階層居民的生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)；

第二、區(qū)分不同社區(qū)環(huán)境，提出不同層次的社區(qū)環(huán)境和市容建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，給居民的社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供寬松的環(huán)境。當(dāng)前城市社區(qū)分化已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的趨勢(shì)，富人社區(qū)和窮人社區(qū)的要求是不一樣的。富人社區(qū)更關(guān)注的是社區(qū)美化、整潔和開(kāi)闊，大家有錢(qián)享受這些公共環(huán)境；窮人社區(qū)更關(guān)注的是自己的生計(jì)問(wèn)題，增加社區(qū)就業(yè)和家庭收入是他們的迫切要求。如果不考慮社區(qū)居民的特點(diǎn)和不同需求，統(tǒng)一要求高標(biāo)準(zhǔn)的公共環(huán)境美化，對(duì)窮人社區(qū)是一種奢侈。所以對(duì)窮人社區(qū)，政府的市容管理和環(huán)境美化應(yīng)該適應(yīng)居民自己的需要，容許居民開(kāi)展因陋就簡(jiǎn)的社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不要為了一個(gè)外人參觀的美化環(huán)境，搞得居民失去生計(jì)，無(wú)以聊生。要知道，當(dāng)正當(dāng)職業(yè)難以開(kāi)展了，諸如走私、販毒、黑幫團(tuán)伙等不正當(dāng)職業(yè)就會(huì)乘虛而入。

第三，社區(qū)工作者應(yīng)具備引導(dǎo)居民組織社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的知識(shí)和能力。應(yīng)明白社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的要素，不要混同于一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)或什么稅源經(jīng)濟(jì)，而是一種居民參與和受益的社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；還應(yīng)明白如何引導(dǎo)居民尋找資源，投入社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；如何爭(zhēng)取政府部門(mén)的寬松環(huán)境，支持居民開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)；如何開(kāi)拓社區(qū)居民的需求，開(kāi)發(fā)社區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)項(xiàng)目；如何引導(dǎo)居民民主管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)，培養(yǎng)一種合作、友情式的工作關(guān)系等。