導(dǎo)語(yǔ)：社區(qū)體制創(chuàng)新研究報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，全國(guó)各地的社區(qū)建設(shè)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，社區(qū)建設(shè)工作呈現(xiàn)出嶄新局面。但是，在社區(qū)實(shí)踐中，許多地方要么過(guò)于強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)，要么偏向社區(qū)自治，在運(yùn)行過(guò)程中普遍存在著服務(wù)和自治相脫離、社區(qū)服務(wù)和自治兩層皮的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在，制約了社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步深入開(kāi)展。為了解決這些問(wèn)題，全國(guó)各地結(jié)合地域特點(diǎn)，勇于探索，大膽實(shí)踐，創(chuàng)造了各具特色的社區(qū)建設(shè)的思路、做法和經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成了各具特色的社區(qū)建設(shè)模式，其中以四種模式影響最大，也最具代表性。這四種模式包括以政治模仿為鮮明特征的沈陽(yáng)模式、街居一體化行政推進(jìn)式的上海模式、以社區(qū)服務(wù)為龍頭的青島模式和以主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容的武漢江漢模式等。這些模式在推進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展過(guò)程中有著至關(guān)重要的影響，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)的社區(qū)建設(shè)起到了示范和借鑒作用。受這些有代表性模式的啟發(fā)，在充分吸收借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我市在社區(qū)管理體制、運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行了更進(jìn)一步的探討，結(jié)合我市實(shí)際在2007年9月提出在全市社區(qū)建立社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心，探索社區(qū)建設(shè)的“長(zhǎng)春模式”。

社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是社區(qū)居委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，在街道辦事處的指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)落實(shí)政府在社區(qū)的公共服務(wù)職能。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的工作要接受街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和居民的考核、評(píng)議和監(jiān)督。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心主任由社區(qū)居委會(huì)主任兼任，副主任自行確定。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心人員由機(jī)關(guān)、事業(yè)單位下派人員，社區(qū)公益崗位人員等組成。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心人員實(shí)行職責(zé)分工負(fù)責(zé)制，在街道辦事處的指導(dǎo)下，各司其職，各負(fù)其責(zé)。中心成立后，我市形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心四位一體的社區(qū)組織體系。

“長(zhǎng)春模式”具有與上述四個(gè)模式截然不同的組織設(shè)置和管理體制，其主要特點(diǎn)主要表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的定位上。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是在社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，賦予“民辦非企業(yè)單位”社團(tuán)法人身份，實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化。

社區(qū)建設(shè)“長(zhǎng)春模式”的探索，我局于2007年9月開(kāi)始推動(dòng)，2007年底在全市范圍內(nèi)全面推行，現(xiàn)已持續(xù)半年多的時(shí)間。這個(gè)模式，堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位和堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是中心的基本定位；“民辦非企業(yè)單位”的法人身份是中心開(kāi)展社區(qū)工作的根本前提；實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化是開(kāi)創(chuàng)我市社區(qū)建設(shè)新局面的體制保證。既堅(jiān)持了社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，理順了社區(qū)內(nèi)各種組織之間的內(nèi)在關(guān)系，又成功的融合了社區(qū)服務(wù)和自治的關(guān)系。

二、成立的緣起和背景

（一）和諧社區(qū)建設(shè)工作的推進(jìn)迫切需要制度創(chuàng)新

2000年以來(lái)，在國(guó)家民政部、省委、省政府的指導(dǎo)下，長(zhǎng)春市委、市政府從推進(jìn)城市建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，把社區(qū)建設(shè)發(fā)展納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃，圍繞建設(shè)有序、文明、和諧新型社區(qū)的目標(biāo)，從解決社區(qū)建設(shè)發(fā)展的瓶頸入手，各項(xiàng)工作取得了突破性進(jìn)展。2003年，全市僅用1年多的時(shí)間，一次性、高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋地完成了社區(qū)公共服務(wù)用房建設(shè)。形成了社區(qū)功能齊全、服務(wù)設(shè)施配套的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，充分發(fā)揮了社區(qū)在提高居民生活質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的重要作用。

但是，伴隨著和諧社區(qū)建設(shè)的不斷深入，居民群眾對(duì)和諧社區(qū)建設(shè)的要求越來(lái)越高。因此，在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)發(fā)展中，還存在制約社區(qū)發(fā)展的困難和問(wèn)題。政府一些職能部門(mén)對(duì)社區(qū)工作缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，出現(xiàn)社區(qū)工作職責(zé)不清關(guān)系不順，社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)象。社區(qū)建設(shè)在“行政化”的困境中迫切需要找到新的發(fā)展思路，強(qiáng)調(diào)社區(qū)公共意識(shí)和社區(qū)凝聚力的培育越來(lái)越成為政府和學(xué)者一致認(rèn)同的“突破口”。社區(qū)迫切需要以社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)劃、分配、監(jiān)督、管理等共同活動(dòng)來(lái)吸引社區(qū)居民的廣泛參與，以整合社區(qū)成員、社區(qū)組織、社區(qū)公共設(shè)施、公共項(xiàng)目等物質(zhì)性因素和社區(qū)投入機(jī)制、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、公共意識(shí)和社區(qū)認(rèn)同意識(shí)等非物質(zhì)性要素，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的新發(fā)展。

而居民在日常生活服務(wù)方面的需求得到一定滿足后，他們對(duì)如改善社區(qū)公共環(huán)境、加強(qiáng)公共治安、優(yōu)化公共設(shè)施等方面的需求進(jìn)一步提高，這些具有公共事務(wù)特點(diǎn)的服務(wù)需求，要求由社區(qū)以更加公共化的方式來(lái)提供。在這種狀況下，就需要一種機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)提供方和接受方的對(duì)接，這種需求促成了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的成立。

（二）公益崗人員的管理問(wèn)題制約社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展

當(dāng)前我市社區(qū)居委會(huì)的組成人員主要有居民選舉產(chǎn)生的主任、副主任、委員，機(jī)關(guān)下派干部，街道下派機(jī)關(guān)干部，事業(yè)單位分流人員。近年來(lái)，又有近萬(wàn)名公益崗位人員通過(guò)考試招聘到社區(qū)工作。在社區(qū)設(shè)立公益崗位的初始目的是為落實(shí)政府公共服務(wù)職能，解決“4050”人員就業(yè)問(wèn)題。政府通過(guò)這種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，設(shè)立社區(qū)公益崗，對(duì)于解決“4050”人員再就業(yè)，緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。

公益崗人員主要是承擔(dān)協(xié)助落實(shí)政府的公共服務(wù)職能。這些人員進(jìn)入社區(qū)工作，有利于減輕社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，使其更好地行使民主自治的職能。但是，由于當(dāng)前社區(qū)缺乏有效的管理機(jī)制和運(yùn)行模式，大批分流教師、特別是公益崗位人員進(jìn)入社區(qū)后，沒(méi)有凝聚社區(qū)工作的力量，卻導(dǎo)致社區(qū)工作人員內(nèi)部相互攀比，人心不穩(wěn)，管理不順。加之有些部門(mén)在管理上“政出多門(mén)”，導(dǎo)致一些地方公益崗人員“各為其主”、“各行其事”?！皩８伞蓖兂闪恕皢胃伞?，沒(méi)有形成共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的整體合力。主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)居委會(huì)與公益崗位人員關(guān)系不順。公益崗位人員是由政府各部門(mén)統(tǒng)一招聘后，分派到社區(qū)工作，業(yè)務(wù)上由各部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)。由于這些部門(mén)沒(méi)有賦予社區(qū)居委會(huì)對(duì)公益崗人員日常管理職責(zé)，因此公益崗人員不服從社區(qū)居委會(huì)的管理，致使公益崗位人員管理上出現(xiàn)“真空”。二是公益崗位人員素質(zhì)參差不齊。由于我市招聘的公益崗位人員大多來(lái)自企業(yè)“4050”人員，他們的素質(zhì)和能力參差不齊，很多人缺乏與居民溝通聯(lián)系的熱心和熱情，對(duì)服務(wù)對(duì)象不熟悉、不了解，對(duì)現(xiàn)代化辦公設(shè)備不會(huì)操作，不能獨(dú)立承擔(dān)本職工作。很多與居民聯(lián)系的工作需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助和配合。三是侵占了社區(qū)的活動(dòng)空間?，F(xiàn)在平均每個(gè)社區(qū)的工作者近30名，服務(wù)大廳容納不下，因此按照有些部門(mén)要求，將居民的活動(dòng)空間騰出來(lái)做辦公室，侵占了社區(qū)活動(dòng)空間。因此，近年來(lái)公益崗位人員的管理問(wèn)題，制約了我市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）社區(qū)居委會(huì)的依附性地位使社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐陷入困境

根據(jù)法律和文件的規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)主要包括兩個(gè)方面，一是組織居民開(kāi)展社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治；二是協(xié)助政府工作。

從理論上來(lái)講，作為基層群眾性自治組織，社區(qū)居委會(huì)更多的時(shí)間和精力應(yīng)當(dāng)花在社區(qū)的自治事務(wù)之上。但是從社區(qū)居委會(huì)自身來(lái)看，存在著對(duì)自治性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足的問(wèn)題，沒(méi)有把自身置于自治的地位，無(wú)論大事小情都依附于街道辦事處，絕對(duì)服從其領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)居民的參與意識(shí)也比較弱，社區(qū)居委會(huì)無(wú)法把握社區(qū)居民的自治意愿和服務(wù)需求，缺乏獨(dú)立的自治能力。

特別是一些政府職能部門(mén)，由于政績(jī)驅(qū)動(dòng)，向社區(qū)分派了大量社區(qū)力所不能及的事務(wù)，為完成這些事務(wù)，占據(jù)了社區(qū)居委會(huì)的很多時(shí)間和精力。同時(shí)，當(dāng)前社區(qū)服務(wù)體系的運(yùn)作形式是硬件投資與建設(shè)由政府承擔(dān)，社區(qū)居委會(huì)各項(xiàng)工作的考核也由街道辦事處負(fù)責(zé)。據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)與街道辦事處的工作關(guān)系主要表現(xiàn)在“街道經(jīng)常開(kāi)會(huì)布置任務(wù)”（76.5%）、“街道經(jīng)常檢查考評(píng)居委會(huì)工作”（54.7%）、“街道規(guī)定居委會(huì)的工作任務(wù)和工作程序”、“街道與社區(qū)居委會(huì)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)”（41.7%），所以，社區(qū)居委會(huì)的日常工作就是圍繞上級(jí)部門(mén)尤其是街道辦事處的各項(xiàng)要求而展開(kāi)，只對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，而忽視社區(qū)居民的服務(wù)需求；社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展各種社區(qū)服務(wù)的資金來(lái)源也主要依賴政府尤其是街道辦事處的投入，街道辦事處托管社區(qū)財(cái)務(wù)，居委會(huì)各項(xiàng)支出由街道辦事處審批，這樣，社區(qū)居委會(huì)在財(cái)政、工作程序、服務(wù)內(nèi)容等方面對(duì)政府尤其是街道辦事處形成了全方位的依附局面，成為政府辦事的“一條腿”。

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定居委會(huì)是群眾自治組織，不具備法人身份。法人身份的缺失，使社區(qū)居委會(huì)在開(kāi)展社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中面臨兩個(gè)方面的困境。一是由于不具備獨(dú)立法人身份，就無(wú)法承擔(dān)獨(dú)立的民事法律責(zé)任。社區(qū)居民的很多活動(dòng)和事務(wù)需要社區(qū)居委會(huì)出具證明，蓋章生效，社區(qū)居委會(huì)本身并不具備法律效力，無(wú)力承擔(dān)；社區(qū)居委會(huì)的公共用房和公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)無(wú)法劃歸社區(qū)居委會(huì)，日常維護(hù)無(wú)法進(jìn)行；社區(qū)居委會(huì)在開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生民事糾紛，無(wú)法以獨(dú)立法人的身份去處理。二是由于不具備法人身份，無(wú)法建獨(dú)立的賬號(hào)。社區(qū)居委會(huì)現(xiàn)有財(cái)政由街道辦事處托管，上級(jí)部門(mén)對(duì)社區(qū)各項(xiàng)服務(wù)的撥款也只能到達(dá)街道辦事處，居務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)活動(dòng)的開(kāi)展也因此會(huì)受到限制，不利于群眾監(jiān)督；駐地單位給社區(qū)居委會(huì)的各項(xiàng)贊助經(jīng)費(fèi)無(wú)法劃撥到位；一些經(jīng)營(yíng)性的、滿足社區(qū)居民需求深受社區(qū)居民歡迎的服務(wù)項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)展。

基于上述原因，我市探索賦予社區(qū)居委會(huì)下設(shè)的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“民辦非企業(yè)單位”的法人身份，通過(guò)法人身份的確立改變社區(qū)居委會(huì)的依附性地位，避免社區(qū)居委會(huì)自治功能弱化的傾向，解決居民參與社區(qū)建設(shè)不足的現(xiàn)狀。從而推動(dòng)社區(qū)建設(shè)朝向提高公共服務(wù)供給的質(zhì)和量的方向，動(dòng)員社區(qū)居民的參與意識(shí)，走向社區(qū)自治，以社區(qū)居民自治為依托，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)的一體化，就成為推進(jìn)社區(qū)行政體制改革的應(yīng)有舉措，在一定程度上也應(yīng)是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的最佳道路選擇。

三、基本特征

（一）堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)建設(shè)的主體，居委會(huì)是自治組織，政府部門(mén)應(yīng)該對(duì)社區(qū)居委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，社區(qū)居委會(huì)有義務(wù)協(xié)助政府部門(mén)開(kāi)展工作。因此，在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程中，我們要充分認(rèn)識(shí)社區(qū)居委會(huì)的法律地位，始終把社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)建設(shè)的主體。無(wú)論是各級(jí)政府還是各種社會(huì)組織，開(kāi)展任何相關(guān)社區(qū)建設(shè)活動(dòng)，都必須在社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)下進(jìn)行。

我市在探索社區(qū)建設(shè)“長(zhǎng)春模式”的進(jìn)程中，堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)的主體地位，明確規(guī)定社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是社區(qū)居委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，接受社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并提出由社區(qū)居委會(huì)主任兼任中心主任。這種定位，標(biāo)示了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的附屬地位，為社區(qū)居委會(huì)更好的開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、推進(jìn)全市社區(qū)建設(shè)提供了良好的制度和組織環(huán)境。根據(jù)社區(qū)工作人員問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有82%的人員認(rèn)為“中心成立后，有力地整合了社區(qū)資源，解決了社區(qū)內(nèi)部各部門(mén)專干各自為政的難題”；90.5%的人認(rèn)為“中心成立后，公益崗位人員開(kāi)始有了被社區(qū)居委會(huì)管理的意識(shí)，服從管理”。

社區(qū)居委會(huì)主體地位的確立，有利于社區(qū)服務(wù)的深入和擴(kuò)展。社區(qū)服務(wù)的深入和擴(kuò)展主要表現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容兩個(gè)方面。社區(qū)服務(wù)的最初對(duì)象是社區(qū)的貧困居民，隨著社區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)，社區(qū)服務(wù)對(duì)象逐漸向普通人群擴(kuò)展。在推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中，我們必須擴(kuò)展社區(qū)服務(wù)對(duì)象，把僅僅針對(duì)社區(qū)弱勢(shì)群體的社區(qū)服務(wù)擴(kuò)展為面向全體社區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容也必須由傳統(tǒng)意義上的助貧幫困、完成政府交辦的各項(xiàng)行政任務(wù)擴(kuò)展為面對(duì)全體居民的全方位的服務(wù)。

我市社區(qū)公共服務(wù)中心的工作職責(zé)除了承擔(dān)《中華人民共和國(guó)城市城市居民委員會(huì)組織法》確定的居委會(huì)任務(wù)中的相關(guān)事務(wù)和政府在社區(qū)的相關(guān)公共服務(wù)工作，執(zhí)行社區(qū)居委會(huì)決議，做好與居民利益相關(guān)的社區(qū)低保、社區(qū)就業(yè)、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)治安、法律服務(wù)、人口與計(jì)劃生育、社區(qū)助殘、社區(qū)救助等工作之外，還必須配合社區(qū)居委會(huì)組織居民開(kāi)展自助和互助服務(wù)、組織開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)，負(fù)責(zé)受理、承辦、代辦、轉(zhuǎn)辦社區(qū)居民事務(wù)。這種工作職責(zé)的安排極大地推進(jìn)了全市社區(qū)建設(shè)。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，中心運(yùn)行半年多來(lái)，社區(qū)工作人員的服務(wù)觀念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，有54.4%的社區(qū)工作人員認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)的首要任務(wù)應(yīng)是“為社區(qū)全體居民服務(wù)”，66.2%的社區(qū)工作人員認(rèn)為組織社區(qū)公共活動(dòng)的目的是“更好的為全體社區(qū)居民服務(wù)”。數(shù)據(jù)中雖然有67.5%的社區(qū)工作人員反映現(xiàn)階段社區(qū)居委會(huì)主要關(guān)注的居民群體依然主要是包括老年人、殘疾人、低保戶和下崗職工在內(nèi)的社區(qū)弱勢(shì)群體，但是數(shù)據(jù)同樣顯示有46.3%的社區(qū)工作人員認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)服務(wù)的對(duì)象群體應(yīng)該是“全體社區(qū)居民”，兩個(gè)數(shù)據(jù)充分反映了服務(wù)觀念的變化。

所以，從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的定位及工作職責(zé)的安排，符合當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的需要，充分體現(xiàn)和滿足了社區(qū)居民的服務(wù)需求。我們的調(diào)查表明，有25%的社區(qū)居民認(rèn)為中心的建立對(duì)社區(qū)服務(wù)“影響很大”，54.2%的社區(qū)居民認(rèn)為中心的建立對(duì)社區(qū)服務(wù)“有一定的影響”。有34.2%的社區(qū)居民認(rèn)為中心成立后，社區(qū)提供的服務(wù)與成立前相比“有變化，服務(wù)態(tài)度好多了”，46%的社區(qū)居民認(rèn)為中心成立后，“辦事比以前方便了”。同時(shí)，社區(qū)工作人員問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，有92%的人認(rèn)為“中心成立后，社區(qū)為民服務(wù)更方便、更直接，人員管理更統(tǒng)一”。

（二）賦予中心“民非”法人身份

就社區(qū)服務(wù)的供給模式而言，當(dāng)前國(guó)內(nèi)很多地方的社區(qū)均已成立社區(qū)服務(wù)中心，并以社區(qū)服務(wù)中心為依托提供社區(qū)服務(wù)。近幾年來(lái)，各地的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施都有了很大程度的改善。但是，這些社區(qū)服務(wù)中心的投資主體和開(kāi)辦運(yùn)營(yíng)主體的主要提供者是政府，絕大多數(shù)中心決策權(quán)和管理權(quán)歸街道辦事處，尤其是社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)資金管理權(quán)在街道。盡管社區(qū)服務(wù)中心也聘用人員，形成了一個(gè)操作班子和一定的規(guī)章制度，如果說(shuō)這也算是一種依托設(shè)施的實(shí)體組織，卻由于缺乏有效的組織化的管理思路、規(guī)劃和方法，以及一個(gè)組織所必需的決策權(quán)和管理權(quán)，所以頂多只能算是隸屬街道的一個(gè)行政事業(yè)小組。一些地方的社區(qū)服務(wù)中心也嘗試開(kāi)展了賦予法人身份的試點(diǎn)，但成效不大，根源就在于雖然賦予了“民非”法人的身份，但其管理模式依然采取陳舊的方式，社區(qū)服務(wù)中心一無(wú)法人的權(quán)利二無(wú)法人的能力，其地位甚至不如舊體制下的事業(yè)單位。由于缺乏成熟的管理模式和規(guī)范，加之缺乏營(yíng)運(yùn)資金，導(dǎo)致管理狀況普遍不佳，出現(xiàn)了效率低下和盲目追求盈利等弊端，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的功能發(fā)揮嚴(yán)重不足，社區(qū)居民很不滿意。

鑒于此，我局本著改革創(chuàng)新、勇于探索的原則，在上級(jí)民政部門(mén)的積極支持和指導(dǎo)下，在全市各城區(qū)民政局進(jìn)行了社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心按“民辦非企業(yè)單位”注冊(cè)登記，賦予社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心以“民辦非企業(yè)單位”的法人身份，允許其以民間組織法人的名義根據(jù)社區(qū)居民的服務(wù)需求開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，同時(shí)賦予中心相應(yīng)的法人權(quán)利，支持和鼓勵(lì)每個(gè)社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心以法人名義設(shè)立賬號(hào)，進(jìn)行獨(dú)立的財(cái)經(jīng)核算。

這個(gè)舉措得到了絕大多數(shù)一線社區(qū)工作人員的支持，也取得了很大成效。在我們的社區(qū)工作人員的問(wèn)卷調(diào)查里，有74%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為賦予社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“民辦非企業(yè)單位”法人身份的舉措“順應(yīng)社區(qū)發(fā)展趨勢(shì)，能推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的步伐”。有88.1%的社區(qū)工作人員認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該以社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的名義建立一個(gè)獨(dú)立賬戶，并單獨(dú)管理，認(rèn)為社區(qū)居委會(huì)建立賬戶后，“政府的各項(xiàng)撥款可直接到各社區(qū)賬戶，能有效防止撥款截留，增強(qiáng)上級(jí)撥款透明度”（68.4%），“社區(qū)服務(wù)的各項(xiàng)收益能直接入賬，有效防止腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生”（39.7%），建立賬戶，“社區(qū)能根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展對(duì)外經(jīng)營(yíng)和服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力”（41.1%），“能增強(qiáng)駐區(qū)單位對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金贊助力度，方便各項(xiàng)贊助直接入賬”（25.7%），同時(shí)，他們認(rèn)為建立賬戶后，“社區(qū)居委會(huì)擁有獨(dú)立的資金運(yùn)作權(quán)利，有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)工作積極性”（47.8%）。在社區(qū)居民的問(wèn)卷調(diào)查里，我們專門(mén)進(jìn)行了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)滿意度的測(cè)量，發(fā)現(xiàn)91.9%的社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施表示滿意，94.3%的對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容滿意，95.6%的社區(qū)居民對(duì)服務(wù)態(tài)度表示滿意。

（三）實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化

社區(qū)自治與服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的兩大主題，其它一切工作都是這兩大主題的拓展和延伸。其中，自治是社區(qū)建設(shè)的核心和靈魂，服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的宗旨。二者之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系，并非孤立存在的。離開(kāi)了自治，社區(qū)居委會(huì)就會(huì)改變性質(zhì)，成了無(wú)源之水；離開(kāi)了服務(wù)，社區(qū)居委會(huì)就會(huì)失去基點(diǎn)，成為無(wú)本之木。但是在社區(qū)建設(shè)的具體實(shí)踐中，對(duì)于社區(qū)自治與服務(wù)兩者之間的緊密關(guān)系，大部分社區(qū)居委會(huì)干部擺放得不是很好，總是埋頭于具體事務(wù)性工作而很少把兩者聯(lián)系起來(lái)看。他們往往自覺(jué)或不自覺(jué)地把這兩大主題分開(kāi)對(duì)待，抓社區(qū)服務(wù)，單一為服務(wù)而服務(wù)；抓社區(qū)居民自治，單純?yōu)槊裰鞫裰?。其結(jié)果往往是居民的服務(wù)需求、政治訴求等愿望得不到充分滿足，群眾中蘊(yùn)含的社區(qū)建設(shè)積極性沒(méi)有得到充分的調(diào)動(dòng)和激發(fā)，久而久之，居民主體的參與熱情難免受到挫傷。

所以，如何更好的處理社區(qū)自治與服務(wù)的關(guān)系，一直是社區(qū)建設(shè)的難題和關(guān)鍵所在。我們?cè)谶@個(gè)問(wèn)題上敏銳的抓住兩者之間相依相存的互動(dòng)關(guān)系，打破目前社區(qū)建設(shè)過(guò)程中社區(qū)自治和服務(wù)互不融合、兩張皮的僵局，實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化，圍繞服務(wù)開(kāi)展自治，通過(guò)自治落實(shí)服務(wù)。具體地說(shuō)就是，社區(qū)居委會(huì)在組織開(kāi)展社區(qū)服務(wù)的過(guò)程中，要了解掌握居民群眾的利益需求，通過(guò)發(fā)動(dòng)居民廣泛參與和民主決策，確定為居民服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容，并對(duì)服務(wù)的質(zhì)量、時(shí)效、滿意度實(shí)行有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)；在發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參加民主自治實(shí)踐的過(guò)程中，要緊緊圍繞為居民服務(wù)的內(nèi)容展開(kāi)，通過(guò)平等參與、積極對(duì)話、民主協(xié)商，切實(shí)解決居民群眾的服務(wù)需求。社區(qū)“服務(wù)與自治一體化”的目的、意義即在于將二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到“你中有我，我中有你”，虛實(shí)結(jié)合，相得益彰的效果。

我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心在運(yùn)行過(guò)程中充分尊重社區(qū)居委會(huì)自治性質(zhì)，強(qiáng)化社區(qū)自治功能，在社區(qū)自治的各種活動(dòng)中開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。明確規(guī)定，社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心設(shè)立后，社區(qū)居委會(huì)成員主要行使自治職能，分片包戶，走家串戶，收集信息，了解居民情況，進(jìn)行民事調(diào)解，采集社情民意，努力實(shí)現(xiàn)為民所需。我們的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中心成立后實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)的一體化，社區(qū)的自治功能和服務(wù)功能都得到了強(qiáng)化。社區(qū)工作人員問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有88.4%的人認(rèn)為“中心的成立，規(guī)范了社區(qū)工作，降低了社區(qū)居委會(huì)的行政色彩，加強(qiáng)了社區(qū)服務(wù)”，89.4%的人認(rèn)為“中心成立后，重點(diǎn)受理社會(huì)化服務(wù)與政府下派任務(wù)，有利于社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展自治活動(dòng)”。在前面兩個(gè)特點(diǎn)的分析中，社區(qū)居民問(wèn)卷調(diào)查中獲得的社區(qū)居民對(duì)中心成立后社區(qū)服務(wù)滿意度的數(shù)據(jù)同樣能論證實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化后的社會(huì)效果。

四、幾點(diǎn)探索

（一）關(guān)于社區(qū)居委會(huì)定位及其法人身份問(wèn)題的探索

關(guān)于社區(qū)居委會(huì)的定位和性質(zhì)問(wèn)題一直是近幾年以來(lái)學(xué)術(shù)界和各地社區(qū)建設(shè)實(shí)踐者討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在這個(gè)法律里將社區(qū)居委會(huì)定性為群眾性自治組織?？墒沁@個(gè)法律頒布實(shí)施已將近20年的時(shí)間，且這十幾年來(lái)中國(guó)社會(huì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)在由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，社會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位人”向“社會(huì)人”的身份轉(zhuǎn)變，為緩解體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型給社會(huì)帶來(lái)的重大壓力，消除社會(huì)隱患，政府各個(gè)部門(mén)紛紛向社區(qū)伸手，社區(qū)居委會(huì)要想成為純粹法律意義上的群眾自治組織已經(jīng)不可能。同時(shí)，由于傳統(tǒng)意識(shí)的影響，中國(guó)的社會(huì)力量薄弱，社區(qū)居民的自治意識(shí)、參與意識(shí)不強(qiáng)，社區(qū)居委會(huì)在努力成為群眾性自治組織的進(jìn)程中缺乏群眾基礎(chǔ)，舉步維艱。

在這種情況下，如何突破現(xiàn)有社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的困境，彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)缺陷，同時(shí)又不與《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定沖突，便成為各地社區(qū)建設(shè)的主要探索內(nèi)容。沈陽(yáng)模式從劃分社區(qū)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)著眼，江漢模式從轉(zhuǎn)變政府職能出發(fā)，上海模式立足依靠政府行政力量，青島模式從完善社區(qū)服務(wù)切入，分別提出了各自的發(fā)展思路和做法，這些模式為我市的嘗試和探索提供了充分的借鑒經(jīng)驗(yàn)，有益于“長(zhǎng)春模式”的創(chuàng)新和發(fā)展。

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》雖然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，但其對(duì)社區(qū)居委會(huì)的群眾性自治組織的定位卻是對(duì)1954年《城市居民委員會(huì)組織條例》頒布以來(lái)長(zhǎng)達(dá)幾十年社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，這個(gè)定位在社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中不容忽視，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位不可動(dòng)搖。我市在長(zhǎng)期社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，牢牢把握社區(qū)居委會(huì)的群眾性自治組織的定位，堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位不動(dòng)搖，將社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心置于社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，賦予中心以“民非”社團(tuán)法人身份，鼓勵(lì)中心建立獨(dú)立賬號(hào)，這樣中心的日常運(yùn)作，既有合理合法的身份，又有相應(yīng)的權(quán)利，提高了社區(qū)居委會(huì)的服務(wù)效能，使社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展的各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)都以社區(qū)自治為前提，實(shí)行社區(qū)自治和服務(wù)的一體化，必將極大的推動(dòng)全市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程。

中國(guó)目前的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)跨入和諧社區(qū)的建設(shè)階段。學(xué)界認(rèn)為和諧社區(qū)的建設(shè)目標(biāo)主要包括：第一，要把為社區(qū)居民服務(wù)作為社區(qū)一切工作的出發(fā)點(diǎn)。以滿足居民需求、提高居民生活質(zhì)量為根本目標(biāo)，大力發(fā)展和完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)形式，提高服務(wù)質(zhì)量。第二，要把解決困難群體的生活和社區(qū)就業(yè)問(wèn)題作為社區(qū)工作的重點(diǎn)。第三，要把完善居民自治工作作為社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)。第四，要把提高社區(qū)工作者素質(zhì)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，培養(yǎng)和建設(shè)一支新型高素質(zhì)的社區(qū)工作者隊(duì)伍。第五，要把加強(qiáng)社區(qū)黨建作為社區(qū)建設(shè)的組織保證。所有的這些都要通過(guò)探索在制度上體現(xiàn)出來(lái)。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的建立，是對(duì)當(dāng)前社區(qū)制度的創(chuàng)新，完整的體現(xiàn)了上述5點(diǎn)內(nèi)容，中心成立以后，全市形成了社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表會(huì)議、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心四位一體的社區(qū)組織體系，是對(duì)“和諧社區(qū)”理念的經(jīng)典詮釋。

（二）關(guān)于多中心秩序社區(qū)服務(wù)模式的探索

李學(xué)舉部長(zhǎng)在《一篇重要的歷史文獻(xiàn)》一文中指出“社區(qū)服務(wù)是指政府、社區(qū)居委會(huì)以及其他各方面力量直接為社區(qū)成員提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)。”所以，和諧社區(qū)建設(shè)階段的社區(qū)服務(wù)是廣義社區(qū)服務(wù)，包括了社區(qū)公共服務(wù)、自助互助服務(wù)、志愿服務(wù)、與居民生活相關(guān)的商業(yè)服務(wù)。

社會(huì)政策研究專家楊團(tuán)運(yùn)用社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)概念來(lái)考察社區(qū)的各項(xiàng)服務(wù)。發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中國(guó)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)品的組織模式已經(jīng)出現(xiàn)變化，這種變化推進(jìn)了目前在大多數(shù)社區(qū)還處于隱形階段的社會(huì)團(tuán)結(jié)。社區(qū)公共服務(wù)供給方式的變化，首先表現(xiàn)在服務(wù)的生產(chǎn)者不再限于政府部門(mén)或者事業(yè)單位，企業(yè)和非營(yíng)利組織也在接受政府的委托，加入公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)，而且從宏觀意義上，它們正在為未來(lái)成為公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分而努力。其次是各級(jí)政府之間的關(guān)系越來(lái)越明晰，在日漸成長(zhǎng)的公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)中，在不同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)中，它們可因所在機(jī)構(gòu)的服務(wù)特征，承擔(dān)提供者或生產(chǎn)者的不同角色，甚至也可能成為同一項(xiàng)服務(wù)產(chǎn)品在不同層級(jí)的提供者。再次是消費(fèi)者的狀態(tài)也改變了。由于人們所需要的服務(wù)產(chǎn)品的特性不同，有些適于社區(qū)提供，有些適于社會(huì)提供，這樣就出現(xiàn)了每個(gè)消費(fèi)者依所享用的服務(wù)產(chǎn)品的不同，參與多個(gè)由不同提供者提供服務(wù)的消費(fèi)單位或消費(fèi)群體的狀況在這種狀況下，每一個(gè)公民都不由一個(gè)政府單位或者準(zhǔn)政府單位提供一攬子服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的提供者和生產(chǎn)者共同服務(wù)。這就形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消費(fèi)者個(gè)人與提供者角色的主要承擔(dān)者政府、準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系，與公共服務(wù)的生產(chǎn)者的關(guān)系，以及與其他消費(fèi)者的關(guān)系都發(fā)生了重要變化。

多中心秩序的社區(qū)公共服務(wù)模式是當(dāng)前國(guó)際社區(qū)治理的基本模式。當(dāng)前國(guó)際社區(qū)的多中心秩序主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)的來(lái)源。主要包括政府撥款和個(gè)人、組織捐款，社區(qū)公共事務(wù)治理資金的籌集的基本原則是政府引導(dǎo)、社區(qū)動(dòng)員，社會(huì)上的資本支持。二是治理機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)外社區(qū)最突出的制度創(chuàng)新就是市場(chǎng)化和民營(yíng)化。市場(chǎng)化包括兩個(gè)層次，一是社區(qū)公共事務(wù)的提供者的市場(chǎng)化，二是社區(qū)公共產(chǎn)品消費(fèi)的市場(chǎng)化，即公私部門(mén)所生產(chǎn)的公共物品都必須平等地接受市場(chǎng)或者公眾的檢驗(yàn)，并按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律進(jìn)行優(yōu)勝劣汰。民營(yíng)化意在通過(guò)實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共事務(wù)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化，打破政府對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的壟斷，從而削弱政府既得利益集團(tuán)對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)。在多元化治理主體的經(jīng)營(yíng)下，自然形成科學(xué)的治理機(jī)制。三是建立了責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。社區(qū)公共事務(wù)治理的責(zé)任由原來(lái)政府單獨(dú)負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)為政府、社區(qū)、社會(huì)其他組織共同負(fù)責(zé)。這樣，不僅擴(kuò)大了社會(huì)責(zé)任的覆蓋面，而且大大激發(fā)了民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量，開(kāi)發(fā)利用了高品質(zhì)的社區(qū)資源。不過(guò)，責(zé)任分擔(dān)，并不表明政府減輕了對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理責(zé)任，更不意味著政府可以放棄責(zé)任。這要求政府必須以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份，通過(guò)制定公共政策和公共服務(wù)的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、原則去監(jiān)督各個(gè)市場(chǎng)主體的承諾與運(yùn)行狀況，審視社區(qū)公共事務(wù)的質(zhì)量和效益，促進(jìn)社區(qū)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大，并調(diào)動(dòng)一切力量，致力于為社區(qū)提供有效的、經(jīng)濟(jì)的、高質(zhì)量的公共事務(wù)和公共服務(wù)，給飛速發(fā)展變化的社區(qū)增添新的生機(jī)和活力。

我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的運(yùn)作模式緊跟國(guó)際社區(qū)建設(shè)新形勢(shì)。在日常運(yùn)營(yíng)中，在政府部門(mén)（主要是街道辦事處）的指導(dǎo)和監(jiān)督下，把依托社區(qū)居委會(huì)自治功能開(kāi)展的互助自助服務(wù)、社區(qū)志愿者開(kāi)展的志愿服務(wù)、公益崗人員的政府公共服務(wù)以及社區(qū)企業(yè)、駐區(qū)單位和便民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)開(kāi)展的商業(yè)服務(wù)緊密結(jié)合在一起，共同開(kāi)創(chuàng)社區(qū)服務(wù)事業(yè)。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心成立以來(lái)，各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)開(kāi)展得有聲有色，取得了很大成效。

（三）關(guān)于政府在社區(qū)建設(shè)中的“新公共服務(wù)”理念的探索

當(dāng)前國(guó)際各國(guó)政府開(kāi)展公共行政所尊奉的均為“新管理主義”理念，倡導(dǎo)公共企業(yè)家精神，建立一種自下而上、簡(jiǎn)政放權(quán)式的企業(yè)家政府。這種企業(yè)家政府模式風(fēng)靡一時(shí)，在某種程度上解除了傳統(tǒng)公共官僚制下繁冗和不必要的規(guī)則、規(guī)制及其他約束造成的績(jī)效不良現(xiàn)象，但在實(shí)際操作過(guò)程中過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)公民的管理而忽略了服務(wù)，強(qiáng)調(diào)績(jī)效卻失卻公平，給政府公共行政帶來(lái)了諸如公平、正義、參與和自治等方面的問(wèn)題。為彌補(bǔ)這些缺陷，學(xué)術(shù)界建立了一種新的公共行政理論——“新公共服務(wù)”，強(qiáng)調(diào)公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)應(yīng)集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，主要包括以下幾個(gè)觀點(diǎn)：1.服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來(lái)越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會(huì)。2.公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。3.戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。符合公共需要的政策和計(jì)劃，通過(guò)集體努力和協(xié)作的過(guò)程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。政府不能創(chuàng)造社會(huì)，但政府(特別是政治領(lǐng)袖)能夠?yàn)橛行У?、?fù)責(zé)任的公民行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。人們必須逐漸意識(shí)到政府是開(kāi)放的、容易接近的;事實(shí)上，也只有政府是開(kāi)放的、容易接近的，人們才會(huì)意識(shí)到這一點(diǎn)。4.服務(wù)于公民而不是顧客。公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。5.責(zé)任并不是單一的。公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會(huì)價(jià)值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。6.重視人而不只是生產(chǎn)率。公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作，它們最終就更有可能獲得成功。7.超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。與企業(yè)家式的管理者視公共資金為己所有的行事方式相比，如果公務(wù)員和公民都致力于為社會(huì)做出有意義的貢獻(xiàn)，那么公共利益就會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)。

對(duì)照“新公共服務(wù)”理念的幾個(gè)觀點(diǎn)，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的實(shí)踐已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了其中的5個(gè)方面：1、服務(wù)而非掌舵。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心實(shí)踐本身就是服務(wù)導(dǎo)向的，這不僅僅從中心制定的宗旨、基本職責(zé)，更主要從其服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)中看出。2、戰(zhàn)略地思考，民主地行動(dòng)。從本文上述的介紹可以看出，我局一開(kāi)始，就通過(guò)戰(zhàn)略地思考，引入城市社區(qū)公共服務(wù)的非政府機(jī)構(gòu)，賦予中心“民非”社團(tuán)法人身份，增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)自治職能，引導(dǎo)社區(qū)志愿者開(kāi)展各種服務(wù)，這些舉措充分體現(xiàn)了民主的行動(dòng)過(guò)程。3、服務(wù)于公民而不是顧客。公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn)單相加。我市的社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心在日常服務(wù)過(guò)程中，沒(méi)有像商業(yè)機(jī)構(gòu)那樣，僅僅將服務(wù)對(duì)象看作顧客。由街道辦事處、居民委員會(huì)牽頭的各項(xiàng)公共服務(wù)活動(dòng)，十分關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。4、重視人而不只是生產(chǎn)率。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心開(kāi)展的各項(xiàng)服務(wù)，重視的是社區(qū)中的“人”，重視社區(qū)“人”對(duì)公共組織的參與以及參與的網(wǎng)絡(luò)，其開(kāi)展的社區(qū)公共服務(wù)都是在尊重社區(qū)人的基礎(chǔ)上通過(guò)合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)程來(lái)運(yùn)作的。5、超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心基本做到了使街道辦事處人員、居民委員會(huì)成員、社區(qū)公民都致力于為社區(qū)做出有意義的貢獻(xiàn)，而且創(chuàng)建了通過(guò)努力將社區(qū)公共利益做得越來(lái)越好的社區(qū)文化，公民對(duì)社區(qū)文化的認(rèn)同不斷增強(qiáng)。

基于我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心同時(shí)具備了上述5個(gè)方面的“新公共服務(wù)特征”，這種“四位一體”向城市社區(qū)居民提供公共服務(wù)的實(shí)踐，總體來(lái)看，已經(jīng)可以被認(rèn)為具有“新公共服務(wù)”的基本理念和意識(shí)。盡管這一公共服務(wù)的實(shí)踐仍面臨一些新的問(wèn)題，但至少?gòu)睦碚撋现v，我們可以認(rèn)為，它為中國(guó)城市基層公共服務(wù)發(fā)育初期階段的方向提供了具有開(kāi)創(chuàng)意義的示范，為城市基層公共行政的今天和未來(lái)提供了一種全新的行為模式選擇。

五、結(jié)論和建議

通過(guò)上述幾個(gè)方面的分析和論述，我們可以看出，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是在推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中所做的有益探索和社區(qū)制度創(chuàng)新。和諧社區(qū)建設(shè)本身就是當(dāng)代社會(huì)轉(zhuǎn)型中社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度變革的產(chǎn)物。社區(qū)制度創(chuàng)新是在社區(qū)居民現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活環(huán)境下，通過(guò)創(chuàng)新的、更能有效激勵(lì)社區(qū)居民行為的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的持續(xù)發(fā)展和進(jìn)步。社區(qū)建設(shè)中的所有創(chuàng)新活動(dòng)都有賴于社區(qū)制度創(chuàng)新的積淀和持續(xù)激勵(lì)，通過(guò)創(chuàng)新的制度加以固化，并以制度化方式持續(xù)發(fā)揮作用。社區(qū)建設(shè)需要社區(qū)制度創(chuàng)新，社區(qū)制度在社區(qū)建設(shè)中不斷完善并發(fā)揮作用，兩者相輔相成，相互促進(jìn)。

在長(zhǎng)達(dá)3個(gè)多月的社會(huì)調(diào)查研究過(guò)程中，我局與吉林大學(xué)社會(huì)學(xué)系課題組一起，針對(duì)以社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心為特色的長(zhǎng)春市社區(qū)建設(shè)各個(gè)方面進(jìn)行了廣泛的調(diào)查和深入的研究。一致認(rèn)為，長(zhǎng)春市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是社區(qū)建設(shè)的新事物，是在推進(jìn)長(zhǎng)春市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程中所做的積極探索，既遵循相關(guān)法律規(guī)定，又符合當(dāng)前我市社區(qū)建設(shè)的實(shí)際，是一種具備長(zhǎng)久生命力、具有推廣價(jià)值的社區(qū)建設(shè)新模式，可以命名為社區(qū)建設(shè)的“長(zhǎng)春模式”。該模式的主要特點(diǎn)正如前文所述，主要表現(xiàn)在對(duì)社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心的定位上。我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心是在社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，賦予“民辦非企業(yè)單位”社團(tuán)法人身份，實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化。其中，堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，堅(jiān)持社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是該模式的基本定位；“民辦非企業(yè)單位”的社團(tuán)法人身份是中心開(kāi)展社區(qū)工作的根本前提；實(shí)行社區(qū)自治與服務(wù)一體化是開(kāi)創(chuàng)我市社區(qū)建設(shè)新局面的體制保證。

但是，我市社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心尚屬社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的新事物，在實(shí)踐過(guò)程中還需要不斷的加以完善。我們?cè)谡{(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)我市社區(qū)建設(shè)的實(shí)際，提出以下幾條建議：

（一）關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的問(wèn)題

“長(zhǎng)春模式”中強(qiáng)調(diào)了社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，并賦予社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心“民非”社團(tuán)法人身份，承擔(dān)獨(dú)立的民事法律責(zé)任，實(shí)行社區(qū)自治和服務(wù)的一體化。社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心擁有了法人身份，成為了獨(dú)立的民事主體，在承擔(dān)相應(yīng)民事責(zé)任的同時(shí)，必須規(guī)范中心的運(yùn)營(yíng)，賦予相應(yīng)的權(quán)力。主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是必須完善中心的各項(xiàng)規(guī)章制度，規(guī)范中心的各項(xiàng)運(yùn)行。中心建立后，中心工作人員的工作職責(zé)就包括了業(yè)務(wù)工作和社區(qū)工作兩大內(nèi)容，如何處理兩大工作內(nèi)容之間的關(guān)系是保障中心工作人員順利開(kāi)展工作的前提。在這一點(diǎn)上，必須尊重中心各類專干的業(yè)務(wù)工作，保障專干業(yè)務(wù)工作的順利進(jìn)行，在此基礎(chǔ)上，配合社區(qū)居委會(huì)開(kāi)展相關(guān)社區(qū)自治與服務(wù)活動(dòng)。二是中心在承擔(dān)獨(dú)立民事責(zé)任的同時(shí)，必須享有各種自主權(quán)，尤其是掌握中心工作人員的用人權(quán)和財(cái)權(quán)。當(dāng)前中心工作人員主體為公益崗位人員。由于部門(mén)利益的分割，公益崗人員開(kāi)展的社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)各自為政、各為其主的混亂局面，浪費(fèi)了大量社區(qū)建設(shè)資源，社區(qū)居民也甚為不滿。所以，在給予中心獨(dú)立民事責(zé)任的同時(shí)，必須實(shí)行權(quán)力下放。中心工作人員的工作開(kāi)展和績(jī)效評(píng)估，均有中心依照相關(guān)制度執(zhí)行；中心的獨(dú)立賬號(hào)建立以后，社區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)資金由中心統(tǒng)一調(diào)度；政府各部門(mén)入駐社區(qū)的人員和事務(wù)要充分尊重中心的意見(jiàn)；下放中心選聘用人的權(quán)限；社區(qū)工作人員的各項(xiàng)工作考核由中心全面負(fù)責(zé)。在社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心運(yùn)作層面實(shí)現(xiàn)真正意義上的責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，調(diào)動(dòng)中心開(kāi)展社區(qū)自治與服務(wù)活動(dòng)的積極性。

（二）關(guān)于建立和完善社區(qū)參與機(jī)制的問(wèn)題

和諧社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)需要依賴社區(qū)全體居民的共同努力，只有全體社區(qū)居民的共同參與才能構(gòu)建真正意義上的和諧社區(qū)。但目前社區(qū)居民的社區(qū)參與度并不高，主要集中在低保人員、困難家庭等社區(qū)受益居民。所以，必須要建立和完善社區(qū)參與機(jī)制，以社區(qū)共同的利益需求激發(fā)社區(qū)居民參與的內(nèi)在動(dòng)力，強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望；堅(jiān)持參與的多樣性，為每個(gè)居民找尋適當(dāng)?shù)膮⑴c位置，從居民群眾的實(shí)際承受能力出發(fā)，做到盡力而為與量力而行相結(jié)合，不使參與社區(qū)自治活動(dòng)成為居民的沉重負(fù)擔(dān)。同時(shí)，從身邊小事做起，力所能及，積少成多，并且注意發(fā)揮每個(gè)居民的特長(zhǎng)，使他們?cè)趨⑴c中獲得樂(lè)趣，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值；構(gòu)建完善的參與規(guī)則，通過(guò)民主程序和法定程序制定相應(yīng)的規(guī)章制度，形成一整套參與機(jī)制。既明確社區(qū)居民參與的事項(xiàng)，又明確參與的方式，既明確社區(qū)居民的參與權(quán)利，又明確應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。

加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)必須堅(jiān)持社區(qū)的性質(zhì)，依法尊重社區(qū)的自治權(quán)力，在提高社區(qū)開(kāi)展自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的能力，加強(qiáng)社區(qū)民主建設(shè)上下功夫。社區(qū)要緊緊依靠廣大居民群眾，充分發(fā)揮居民的主體作用，尊重居民首創(chuàng)精神，積極探索居民參與社區(qū)自治的有效形式，社區(qū)居民自治組織，建立社區(qū)居民行為規(guī)范及社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理制度，引導(dǎo)各類組織健康發(fā)展。要通過(guò)實(shí)行居務(wù)公開(kāi)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查等形式，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，集中民智。社區(qū)工作人員要經(jīng)常深入居民群眾之中，了解、分析社情民意，注意兼顧不同方面群眾的利益，正確處理人民內(nèi)部矛盾，加強(qiáng)民事調(diào)解、協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系，維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定。暢通民意訴求渠道，及時(shí)反映居民對(duì)社區(qū)治安、環(huán)境、物業(yè)管理及社會(huì)問(wèn)題的意見(jiàn)，努力將各種問(wèn)題和矛盾解決在基層。定期開(kāi)展民主監(jiān)督與評(píng)議活動(dòng)，增加社區(qū)工作的透明度，調(diào)動(dòng)居民的參與熱情，教育、啟發(fā)、引導(dǎo)居民參與社區(qū)建設(shè)，培育居民的主體意識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)，保證社區(qū)居民直接參與社區(qū)內(nèi)重大事務(wù)的管理、決策、監(jiān)督。

（三）關(guān)于改善社會(huì)工作人員隊(duì)伍的問(wèn)題

當(dāng)前，我市社區(qū)工作者隊(duì)伍由居委會(huì)民選干部、機(jī)關(guān)下派干部和教師及公益崗位人員組成。機(jī)關(guān)下派干部和教師雖然自身文化素質(zhì)比較高，但是到社區(qū)工作缺乏熱情、踏實(shí)和責(zé)任感。公益崗是特殊時(shí)期的產(chǎn)物，是政府為解決“4050”人員的就業(yè)問(wèn)題而設(shè)置的，這些人員的總體素質(zhì)不高，缺乏獨(dú)立工作的能力，無(wú)法為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的服務(wù)；而且這些公益崗人員進(jìn)入社區(qū)工作的目的是為了解決生存問(wèn)題，必然缺乏足夠服務(wù)意識(shí)。同時(shí)當(dāng)前我市公益崗的設(shè)置是由于政府職能部門(mén)政績(jī)驅(qū)動(dòng)使然，因人、因部門(mén)而異。所以，社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)中心中的公益崗人員由于不同的政府職能部門(mén)歸屬，在工資水平、福利水平以及工作勞累程度上呈現(xiàn)很大差異，造成公益崗人員內(nèi)部之間互相攀比、關(guān)系緊張的局面。所以社區(qū)工作者現(xiàn)狀與新形勢(shì)下對(duì)社區(qū)工作者知識(shí)化、專業(yè)化的要求還相差很遠(yuǎn)，整體素質(zhì)、工作水平有待進(jìn)一步提高。

面臨這種現(xiàn)實(shí)，必須采取相應(yīng)措施推進(jìn)社區(qū)工作人員隊(duì)伍的建設(shè)。一是實(shí)現(xiàn)公益崗人員的分類管理。每個(gè)公益崗位人員均承擔(dān)相應(yīng)的工作內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)各類專干不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容、工作量大小等設(shè)定不同層次，區(qū)分高低不同檔次，實(shí)行分類管理。二是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)干部的培訓(xùn)工作，通過(guò)短期培訓(xùn)、學(xué)歷教育培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察等方式提高社區(qū)工作者的管理水平和業(yè)務(wù)能力，使他們能適應(yīng)社區(qū)工作的發(fā)展需要。三是加強(qiáng)專職社區(qū)工作者隊(duì)伍的建設(shè)。隨著全市社區(qū)建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，當(dāng)前我市社區(qū)中的公益崗人員將不適應(yīng)社區(qū)服務(wù)的需求，專職社會(huì)工作者隊(duì)伍的建設(shè)問(wèn)題應(yīng)早日提上社區(qū)建設(shè)的日程。要按照國(guó)家對(duì)社會(huì)工作者職業(yè)認(rèn)證的要求，探索社區(qū)工作“職業(yè)化”，要把社區(qū)工作做為一種“職業(yè)”，設(shè)立社區(qū)工作者職務(wù)等級(jí)工資制度和按年度晉級(jí)制度，使工資待遇與工作職務(wù)、工作年限、工作能力掛鉤。同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，完善獎(jiǎng)勵(lì)制度，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)工作職業(yè)化、規(guī)范化。