導(dǎo)語(yǔ)：行政備案實(shí)踐調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

為切實(shí)解決價(jià)格主管部門在工作中遇到的備案困惑，更為進(jìn)一步在實(shí)踐中規(guī)范行政備案行為，以使行政機(jī)關(guān)在今后的工作中能夠正確理解備案含義、規(guī)范備案程序，切實(shí)行使好自身的行政職能，區(qū)物價(jià)局在去年成功舉辦“行政備案制度法理研討”的基礎(chǔ)上，今年又再次邀請(qǐng)了市、區(qū)政府法制辦、市高級(jí)人民法院、區(qū)人民法院、市物價(jià)局等單位的法學(xué)專家們共同參與討論“行政備案制度法律適用與實(shí)踐”的問(wèn)題，以希在更深的層面上解決備案工作的現(xiàn)實(shí)困惑。

一、備案的由來(lái)及法律規(guī)定

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》解釋：“備案指向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由，存案以備查考?！睆姆蓪用婵疾椋瑐浒干婕暗絻蓚€(gè)主體：當(dāng)事方和接受登記方。從當(dāng)事方說(shuō)，備案就是向有關(guān)部門報(bào)告，起告知作用；就接受方而言，備案就是保存有關(guān)資料，具有公示作用。就現(xiàn)行法律制度對(duì)備案問(wèn)題的規(guī)定主要是，年國(guó)務(wù)院頒布的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》（并于年由國(guó)務(wù)院修正），年《中華人民共和國(guó)立法法》，都有關(guān)于備案的規(guī)定，但是，上述法律規(guī)定的備案主要針對(duì)的是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的備案程序，并不涉及行政管理過(guò)程中的備案問(wèn)題。此外，像《城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》等等，雖然以專門法或行政法規(guī)的形式確立了備案制度，但是這些“一事一法”的法律條文，并不能指導(dǎo)所有的行政備案行為，因此，在實(shí)際的操作中，備案問(wèn)題還是會(huì)給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)許多困惑和難題。

二、備案的概念、種類與性質(zhì)

有關(guān)備案的概念，學(xué)界沒(méi)有明確的定義，但是關(guān)于備案概念的探討，則眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。綜觀很多種關(guān)于備案概念的探討，備案的概念大致包括兩大方面：1、備案是指人民政府各工作部門、下級(jí)行政機(jī)關(guān)或被法律、法規(guī)授權(quán)的組織做出具體行政行為或行政管理行為后，將有關(guān)的信息予以登記，并以書面或電子行政公文等形式上報(bào)本級(jí)人民政府、上級(jí)主管部門或法律、法規(guī)授權(quán)的組織備查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤的內(nèi)部行政行為。2、備案還包括行政相對(duì)人在事后用書面形式向行政機(jī)關(guān)提供有關(guān)信息情況予以登記備查，并間接對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律效果的具有行政管理性質(zhì)的外部行政行為。

就備案的種類來(lái)說(shuō)，大致可分為三種類型：第一種是監(jiān)督性備案，這種備案主要用于規(guī)范性文件的備案，是上級(jí)對(duì)下級(jí)制定的規(guī)范性文件合法性的審查備案，這是一種事前備案。下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件如果沒(méi)有按照規(guī)定報(bào)上級(jí)部門審核備案則屬于無(wú)效文件。第二種是備查性備案，就是申請(qǐng)人向主管機(jī)關(guān)報(bào)告需要備案的事由、材料，主管機(jī)關(guān)將其存案以備查?，F(xiàn)在，物價(jià)部門的備案就多屬備查性質(zhì)的備案。第三種是生效性備案，這種備案行為實(shí)際上已經(jīng)變?yōu)閷徟袨?。例如，小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的成立必須經(jīng)房地產(chǎn)部門備案才能成立，也就是說(shuō)如果某一小區(qū)業(yè)主委員會(huì)若未取得房產(chǎn)管理局的備案證明，那么該業(yè)委會(huì)是不能正式運(yùn)作的。這種情形就是典型的生效性備案，此備案行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)是產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響的。

就備案制度的性質(zhì)來(lái)說(shuō)大致具有以下幾點(diǎn)：1、從我國(guó)現(xiàn)有的專門法和行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件關(guān)于備案的相關(guān)規(guī)定可知，備案在多數(shù)情況下是不具有審批或許可效力的信息收集型行政管理行為。對(duì)備案來(lái)說(shuō)，無(wú)論申請(qǐng)方為行政相對(duì)人還是需要備案的行政機(jī)關(guān)，接受備案方均為行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織。依據(jù)備案程序，行政機(jī)關(guān)往往就需要備案的事項(xiàng)、內(nèi)容、方式、時(shí)間等條件予以規(guī)定，行政相對(duì)人只需要按備案要求提供信息或資料即可?？梢?jiàn)，備案不具有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的審批或許可性質(zhì)，而是具有信息披露功能的行政管理行為，目的是方便行政機(jī)關(guān)的管理、監(jiān)督和服務(wù)。2、備案可以是一個(gè)獨(dú)立的內(nèi)部行政行為，如干部任用登記備案制，也可以是履行社會(huì)管理職責(zé)的行政管理行為，如行政相對(duì)人申請(qǐng)注冊(cè)商標(biāo)使用合同備案等。至于備案是否是可訴的具體行政行為，在理論和實(shí)務(wù)界還難以界定清楚，目前主要是以行政法上規(guī)定的具體行政行為的特征來(lái)判斷其性質(zhì)。主要是看該備案行為有沒(méi)有給行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，以及該備案行為是否具備確定力、執(zhí)行力等特征。因此，不對(duì)當(dāng)事方權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的備案就不具有法律概念的特征，當(dāng)然也就不具有可訴性。比如合同備案行為，多數(shù)情況下并不具有鮮明的行政行為特征，這種情況下一般不將其當(dāng)作獨(dú)立的具體行政行為來(lái)看待。另外，法律、法規(guī)、規(guī)范性文件在設(shè)立備案主體的同時(shí)，其實(shí)也設(shè)立了該主體的義務(wù)。按照義務(wù)的性質(zhì)區(qū)分，可將其分為約束性義務(wù)和非約束性義務(wù)。帶有約束性的義務(wù)，會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果；而非約束性義務(wù)一般不會(huì)引起法律后果。那么，就備案行為來(lái)說(shuō)，該行為有沒(méi)有給行政相對(duì)人產(chǎn)生一定的法律后果也是判斷其是否具有可訴性的依據(jù)之一。

通過(guò)對(duì)備案制度的產(chǎn)生、內(nèi)涵、種類、性質(zhì)的分析，我們不難看出，現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)備案的規(guī)定較為原則化，其種類、性質(zhì)等方面的屬性還存在許多模糊之處，理論上的不清晰，必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際操作中的諸多困境。

三、行政備案的現(xiàn)實(shí)困境

“備案”是多數(shù)行政機(jī)關(guān)都具有的行政職能，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家將原本屬于審批、許可范疇的事項(xiàng)劃歸到備案當(dāng)中，通過(guò)備案程序縮短了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間懸殊的社會(huì)地位，也體現(xiàn)了政府管理方式的轉(zhuǎn)變，說(shuō)明政府的管理正向著柔性化的方向發(fā)展，這樣的轉(zhuǎn)變符合有限政府的法治理念，因此，行政備案制度的存在是具有合理性的。

但由于法律、法規(guī)并沒(méi)有對(duì)備案作出一個(gè)明確的具有操作性的規(guī)定，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在工作中無(wú)所適從。在實(shí)際操作中，若備案當(dāng)事方為行政機(jī)關(guān)，則備案是一個(gè)內(nèi)部行政行為，只具有監(jiān)督備查作用；若當(dāng)事方為行政相對(duì)人，則對(duì)接受備案登記方來(lái)說(shuō)，盡管備案不是行政審批行為，但在性質(zhì)上它已經(jīng)演化為了行政管理行為，因而備案的結(jié)果可能會(huì)直接或間接影響相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍，仍值得探討。物價(jià)部門由于工作內(nèi)容與百姓生活息息相關(guān)，其備案問(wèn)題就更受到廣泛的關(guān)注。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，原本計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府定價(jià)的商品和服務(wù)，如今多數(shù)已成為市場(chǎng)定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。對(duì)于市場(chǎng)定價(jià)的商品價(jià)格或服務(wù)收費(fèi)，現(xiàn)已基本放開，無(wú)須物價(jià)部門過(guò)多審批。問(wèn)題關(guān)鍵就在于政府指導(dǎo)價(jià)的商品和服務(wù)，因?yàn)樗^政府指導(dǎo)價(jià)，是指政府只是給出某類商品或某種服務(wù)的一個(gè)價(jià)格幅度，由商家或者是交易的雙方根據(jù)市場(chǎng)情況，在給出的幅度內(nèi)自行制定價(jià)格。其實(shí)，從本質(zhì)上說(shuō)，政府指導(dǎo)價(jià)的商品或服務(wù)其價(jià)格還是由市場(chǎng)決定的，只不過(guò)出于對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的考慮政府才給出了一個(gè)指導(dǎo)的限度。應(yīng)該說(shuō)，交易的雙方只要在指導(dǎo)限度內(nèi)制定的價(jià)格都是合法有效的，但仍然是考慮到要保護(hù)交易中弱勢(shì)的一方，法規(guī)、政策又規(guī)定，諸如，物業(yè)收費(fèi)合同則必須到物價(jià)部門備案，從法律屬性上看，這種備案屬于事后備案的范疇，并不影響物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)本身的生效，它所起到的只是登記、備查的作用，是一種不具有約束力的備案。

然而，有些行政相對(duì)人，并不清楚備案的性質(zhì)、種類，他們?yōu)榱司S護(hù)自身利益往往會(huì)將物價(jià)部門的備案結(jié)論效力擴(kuò)大化，將備案行為演化為審批行為，將此作為收費(fèi)合理的重要依據(jù)。如此以來(lái)，就將出具備案結(jié)論的物價(jià)部門置于一種尷尬的境地，因?yàn)槿绻渲幸环疆?dāng)事人起訴物價(jià)部門，就現(xiàn)在的司法實(shí)踐來(lái)看，法院在多數(shù)情況下都會(huì)受理，這樣物價(jià)部門就因?yàn)楹?jiǎn)單的備案結(jié)論而將自己卷入了司法程序之中，這也是價(jià)格主管部門乃至其他行政機(jī)關(guān)所最為困惑的問(wèn)題所在。

四、解決備案困惑的法理梳理

就備案問(wèn)題來(lái)看，要想解決該制度在現(xiàn)實(shí)中操作難的問(wèn)題，就目前看來(lái)，不論是法律、政策還是規(guī)范性文件都沒(méi)有“放之四海而皆準(zhǔn)”的操作程序。因此，行政機(jī)關(guān)要想緩解在工作中遇到的備案矛盾，就只能“具體情況，具體分析”，具體到物價(jià)部門來(lái)說(shuō)，主要可以從以下幾個(gè)方面去解決：

（一）明確備案行為是法定化職責(zé)

首先，必須清楚，備案行為如果是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，那么備案就是物價(jià)部門的法定職責(zé)，如果物價(jià)部門沒(méi)有承擔(dān)起備案職責(zé)，沒(méi)有給予行政相對(duì)人作出備案行為的話，那么在這種情況下，物價(jià)部門就是行政不作為，物價(jià)部門當(dāng)然要承擔(dān)由不作為所引發(fā)的法律后果。

（二）具體分析個(gè)案中備案行為的法律效力

關(guān)于備案我們應(yīng)當(dāng)從備案本身的法理解釋，具體立法的立法含義，以及行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法當(dāng)中的認(rèn)識(shí)等角度去綜合分析在案件當(dāng)中備案的效力。比如，如果這個(gè)備案是事前備案，而且如果行政相對(duì)人不備案，將會(huì)使之前的原因行為無(wú)效，那么這種備案就是帶有審批性質(zhì)的，這樣的備案行為就是一種具有法律效力的具體行政行為，是具有可訴性的。帶有審批性的事前備案，因?yàn)閷?duì)相對(duì)人或者第三人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生了影響，因此，它就是一種具有可訴性的具體行政行為。

（三）根據(jù)不同層面的備案區(qū)分不同的法律責(zé)任

由于“備案”在文字上、法條中都有很豐富的含義，不同的法律條文也賦予了它不同的約束力、法律效力、法律責(zé)任。因此，必須在不同的層面上分析備案的法律責(zé)任。1、法律、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的強(qiáng)制性的備案，那么這種備案往往是一種能夠產(chǎn)生法律效力的生前備案，這種備案是會(huì)引發(fā)法律責(zé)任的。2、備查性的備案，是一種較為弱勢(shì)的備案行為，這種備案要依據(jù)對(duì)當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)的影響以及立法目的等方面去具體分析，目前爭(zhēng)議較大的就是此類備案行為。如果只是單純的監(jiān)督、管理，比如物價(jià)部門對(duì)物業(yè)收費(fèi)的合同備案，物價(jià)部門對(duì)這類就沒(méi)有審查權(quán)，按照相關(guān)規(guī)定，僅僅是合同備案，那么這就是一種明顯的備查行為，此時(shí)，物價(jià)部門沒(méi)有審查權(quán)，就當(dāng)然沒(méi)有審批責(zé)任。

總之，行政機(jī)關(guān)行為的效力不是機(jī)關(guān)自己定的，而是要以法律規(guī)定的內(nèi)容為基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)在履行備案職責(zé)時(shí)，也必須有明示的、完整的、公示的行政行為，這樣才能保證備案行為的嚴(yán)肅性。

五、解決備案困惑的現(xiàn)實(shí)路徑

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的備案問(wèn)題，建議物價(jià)部門采用出具備案告知書的方式，以此避免行政相對(duì)人的擴(kuò)大使用。

具體包括：1、在備案之前向當(dāng)事人提供備案告知書，內(nèi)容包括：（1）當(dāng)事人申請(qǐng)備案時(shí)必須提供全面的書面材料，并且承諾所交材料必須真實(shí)有效，如果當(dāng)事人提供的材料虛假、不全面，那么由此所引發(fā)的法律后果由當(dāng)事人自行承擔(dān)。（2）備案告知書中還應(yīng)注明備案期限，若超過(guò)期限，當(dāng)事人應(yīng)重新備案。當(dāng)事人未重新備案的，由此所引發(fā)的法律后果由當(dāng)事人自行承擔(dān)。（3）告知書中還應(yīng)說(shuō)明備案章只為備案所用，不做他用。此章代表的只是物價(jià)部門的備案行為，不表示任何其他效力。

2、建議物價(jià)部門制作專門的針對(duì)各種備案事項(xiàng)的備案專用章。比如，針對(duì)小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)合同備案，就制作專門的物業(yè)收費(fèi)合同備案專用章；針對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)機(jī)構(gòu)的教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，就制作專門的教育收費(fèi)備案專用章，如此，能更好地區(qū)分各類備案的具體作用和效力，也能較為有效地避免行政相對(duì)人隨意衍生物價(jià)部門的備案行為。

3、在加蓋備案專用章的同時(shí)，還可以附加收訖文件，說(shuō)明當(dāng)事人所提交的材料，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)收到，而且備案也只是說(shuō)明對(duì)行政相對(duì)人所要求的備案事由，行政機(jī)關(guān)已獲悉，備案只是起到監(jiān)督、備查的作用。

以上是對(duì)行政機(jī)關(guān)特別是物價(jià)部門在備案過(guò)程中具體程序的幾點(diǎn)可行性建議，行政單位可以結(jié)合自身工作特點(diǎn)和備案內(nèi)容，再研討具體的操作步驟?？傊?，備案制度是政府轉(zhuǎn)變管理方式，實(shí)現(xiàn)柔性管理的一個(gè)重要途徑，雖然該項(xiàng)制度在目前還不是很完備，但隨著法治化建設(shè)的推進(jìn)，備案一定會(huì)逐步健全和完善起來(lái)。