導(dǎo)語(yǔ)：法制辦行政獎(jiǎng)勵(lì)調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

獎(jiǎng)勵(lì)作為一種施政手段由來(lái)已久。早在我國(guó)兩千多年前的商鞅變法，就有獎(jiǎng)勵(lì)軍功、耕織、告奸者的規(guī)定。其后，無(wú)論朝代更迭，獎(jiǎng)勵(lì)始終是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治、緩和階級(jí)矛盾的重要手段。到了近代，晚清政府為了發(fā)展工商業(yè)，曾頒行《獎(jiǎng)勵(lì)公司章程》和《獎(jiǎng)勵(lì)商勛章程》；民國(guó)初年，又有《航業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《造林獎(jiǎng)勵(lì)條例》、《公海漁業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)條例》等一批獎(jiǎng)勵(lì)性法規(guī)出臺(tái)——近代意義上的行政獎(jiǎng)勵(lì)登上歷史舞臺(tái)。新中國(guó)成立后，行政獎(jiǎng)勵(lì)仍是政府行政管理活動(dòng)中較為常用的重要施政手段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，行政獎(jiǎng)勵(lì)成為政府激發(fā)相對(duì)人積極性的主要方式，只是帶有較為濃厚的“自上而下”的權(quán)力色彩；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的平等性，政府在行政管理活動(dòng)中越來(lái)越尊重相對(duì)人的意志和權(quán)利，逐步弱化行政行為的強(qiáng)制性，增強(qiáng)民主性與合意性——行政獎(jiǎng)勵(lì)正契合了此種發(fā)展趨勢(shì)，被越來(lái)越廣泛地應(yīng)用于現(xiàn)代行政管理實(shí)踐。

但是，透過(guò)蓬勃發(fā)展的表象，深入到我國(guó)行政管理實(shí)踐中行政獎(jiǎng)勵(lì)的具體運(yùn)作，我們卻發(fā)現(xiàn)，行政獎(jiǎng)勵(lì)從觀念層面到制度構(gòu)建再到具體實(shí)施，都存在許多偏差、缺失甚至混亂的狀況，基本游離于法律規(guī)制之外，既與法治的原則相悖，亦影響了行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)有作用的發(fā)揮。

本課題從行政獎(jiǎng)勵(lì)的概念、特性、分類(lèi)等基本問(wèn)題入手，通過(guò)對(duì)我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)狀的考察，揭示對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)必要性和理論正當(dāng)性，并對(duì)具體路徑作以探索，以期為推動(dòng)行政獎(jiǎng)勵(lì)逐步走上法治化軌道有所助益。

一、行政獎(jiǎng)勵(lì)概述：

（一）概念

雖然行政獎(jiǎng)勵(lì)在我國(guó)有著悠久的歷史，并早在我國(guó)行政法學(xué)恢復(fù)時(shí)期，便有學(xué)者意識(shí)到其獨(dú)特價(jià)值而納入行政法學(xué)體系進(jìn)行研究，但是由于若干年來(lái)我國(guó)行政法學(xué)發(fā)展的重點(diǎn)不在于此，所以有關(guān)研究的深度和廣度與其他行政行為的研究狀況相比較為遜色，至今尚未形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的概念表述。但是，在現(xiàn)有各種不同的概念表述中，也可以總結(jié)出一些共識(shí)性的東西：（1）大都認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體在行政活動(dòng)中實(shí)施的一種具體行政行為；（2）大都將行政獎(jiǎng)勵(lì)的目的界定為激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，以促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步；（3）相應(yīng)地，行政獎(jiǎng)勵(lì)的客體也大都被界定為“為國(guó)家和社會(huì)做出重要貢獻(xiàn)”或“模范地遵紀(jì)守法”等先進(jìn)行為；（4）大都以精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為行政獎(jiǎng)勵(lì)的主要形式。

但是，這些概念表述大都帶有較深的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，已落后于日新月異的行政管理實(shí)踐，所以有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)有概念進(jìn)行解構(gòu)與重構(gòu)，并提出了一種新的定義：行政獎(jiǎng)勵(lì)，是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，通過(guò)賦予物質(zhì)、精神及其他權(quán)益，引導(dǎo)、激勵(lì)和支持行政相對(duì)人實(shí)施一定的符合政府施政意圖行為的非強(qiáng)制行政行為。

筆者以為，這一定義突破了傳統(tǒng)的觀念束縛和范疇界定，更加豐富了行政獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)涵和外延，反映了行政獎(jiǎng)勵(lì)的觀念變遷與制度變革，較好地概括了行政獎(jiǎng)勵(lì)的本質(zhì)屬性：（1）其將行政獎(jiǎng)勵(lì)的目的定位于引導(dǎo)、激勵(lì)和支持相對(duì)人實(shí)施一定的符合政府施政意圖的行為，以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，顯然較“激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)”的目的更加擴(kuò)展了行政獎(jiǎng)勵(lì)的適用范圍；（2）相應(yīng)地，行政獎(jiǎng)勵(lì)的客體也擴(kuò)展為一定的符合政府施政意圖的行為，而不僅限于“先進(jìn)行為”；（3）豐富了行政獎(jiǎng)勵(lì)的形式，即除精神、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還包括賦予其他權(quán)益，雖然后者最終也是帶來(lái)某些精神或物質(zhì)利益，但與直接的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)仍存在差別，這是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代行政的發(fā)展而產(chǎn)生的新的獎(jiǎng)勵(lì)形式；（4）明確了行政獎(jiǎng)勵(lì)的“非強(qiáng)制”屬性。

（二）特性

概念畢竟是精煉和抽象的，要更加深入、全面地研究行政獎(jiǎng)勵(lì)，還須對(duì)該行為本身及其形成的法律關(guān)系的特性作以分析：

1、行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種具體行政行為。首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)的主體是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織；其次，行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是特定的行政相對(duì)人，而非不特定的多人；再次，行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際的法律上的權(quán)利義務(wù)效果。

2、行政獎(jiǎng)勵(lì)的授益性?！胺彩菫樾姓鄬?duì)人創(chuàng)設(shè)、確認(rèn)權(quán)利或法律上利益的決定都是授益性行政行為?！盵3]行政獎(jiǎng)勵(lì)以賦予相對(duì)人物質(zhì)、精神或其他權(quán)益為形式特征，確立了相對(duì)人的“受獎(jiǎng)權(quán)”，即“行政相對(duì)人根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)享有某種利益的所有權(quán)或使用權(quán)，對(duì)精神獎(jiǎng)勵(lì)享有名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)，對(duì)權(quán)能獎(jiǎng)勵(lì)享有某種資格，對(duì)信息獎(jiǎng)勵(lì)享有知悉權(quán)，等等”[4]，因而是一種典型的授益性行政行為?！笆塥?jiǎng)權(quán)”作為行政相對(duì)人的一種新的權(quán)利類(lèi)型已經(jīng)逐漸得到人們的認(rèn)可，這也是對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

3、行政獎(jiǎng)勵(lì)的非強(qiáng)制性。非強(qiáng)制行政行為是隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而逐漸興起的一種新型而有效的政府治理手段，它改變了傳統(tǒng)行政行為的“命令－服從”模式，更加關(guān)注行政相對(duì)方在行政過(guò)程中的地位和作用，以協(xié)商、服務(wù)、自愿履行為基本特征，體現(xiàn)了服務(wù)、合作的現(xiàn)代行政法理念，越來(lái)越受到人們的關(guān)注和歡迎。行政獎(jiǎng)勵(lì)就是一種非強(qiáng)制行政行為，其“非強(qiáng)制性”主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）行政相對(duì)人是否實(shí)施應(yīng)受獎(jiǎng)行為，取決于自己的意志，行政主體不能強(qiáng)制；（2）行政相對(duì)人實(shí)施了應(yīng)受獎(jiǎng)勵(lì)的行為以后，是否接受行政獎(jiǎng)勵(lì)，由行政相對(duì)人自主決定，行政主體不能強(qiáng)制[5]——這也體現(xiàn)了行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)相對(duì)人的“權(quán)利”屬性。需要說(shuō)明的是，我們所說(shuō)的“非強(qiáng)制性”是針對(duì)行政相對(duì)人而言的，對(duì)行政主體而言，行政獎(jiǎng)勵(lì)卻是強(qiáng)制性的，只要行政相對(duì)人實(shí)施了應(yīng)受獎(jiǎng)行為，行政主體就必須進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，除非相對(duì)人放棄，因?yàn)榕c相對(duì)人的“權(quán)利”相對(duì)應(yīng)，給予獎(jiǎng)勵(lì)就成為了行政主體的義務(wù)。

4、行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的合意性。依照傳統(tǒng)行政法理論，“行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅，一般由行政主體的單方意志所決定”，如在行政處罰、行政強(qiáng)制等法律關(guān)系中，一般均無(wú)需考慮相對(duì)人的合意，即使行政許可，從形式上看需要相對(duì)人的申請(qǐng)，但是否許可仍取決于行政主體的意志，仍具有單方性。而行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系則不然，如果沒(méi)有行政相對(duì)人實(shí)施受獎(jiǎng)行為，則行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系就難以形成，只有相對(duì)人的應(yīng)受獎(jiǎng)行為與行政主體的獎(jiǎng)勵(lì)意圖形成合意，行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系才能成立。明確這一點(diǎn)的意義在于，行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系并不取決于行政主體的單方意志，還必須要有相對(duì)方的配合，相對(duì)方是否實(shí)施受獎(jiǎng)行為由其自己決定，而其一旦實(shí)施了受獎(jiǎng)行為，就與行政主體形成“合意”，進(jìn)而產(chǎn)生法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)行政主體形成制約。行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的這一特性在行政獎(jiǎng)勵(lì)有明確法律依據(jù)或行政主體有事先承諾的情況下，表現(xiàn)得尤為明顯。而在行政管理實(shí)踐中還存在一些裁定的行政獎(jiǎng)勵(lì)（參見(jiàn)行政獎(jiǎng)勵(lì)的分類(lèi)），通常無(wú)事先明確的行為法依據(jù)或承諾，而是由行政主體依據(jù)自由裁量權(quán)隨機(jī)作出的，行政主體具有較大的主動(dòng)權(quán)，“合意性”的表現(xiàn)會(huì)弱一些，但也必須是行政相對(duì)人的行為與行政主體的意圖相合，才會(huì)產(chǎn)生獎(jiǎng)勵(lì)的可能性，是否獎(jiǎng)勵(lì)、如何獎(jiǎng)勵(lì)也并不完全取決于行政主體的意志，還要受到行政獎(jiǎng)勵(lì)的原則性規(guī)定和程序規(guī)則的制約。

（三）分類(lèi)

在實(shí)踐中，行政獎(jiǎng)勵(lì)的表現(xiàn)形式具有多樣性，從不同的角度可以進(jìn)行多種分類(lèi)：根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)的形式，可以分為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)和其他權(quán)能獎(jiǎng)勵(lì)；根據(jù)受獎(jiǎng)行為的形態(tài)，可以分為行為性獎(jiǎng)勵(lì)和結(jié)果性獎(jiǎng)勵(lì)，如見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)就是典型的行為性獎(jiǎng)勵(lì)，而科技發(fā)明、創(chuàng)造方面的獎(jiǎng)勵(lì)通常都是結(jié)果性獎(jiǎng)勵(lì)；根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)影響特定相對(duì)人權(quán)益的方式，可以分為賦予權(quán)益的獎(jiǎng)勵(lì)和減免義務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)，前者通常賦予特定相對(duì)人某種法定基本權(quán)利之外的權(quán)益，是比較常見(jiàn)的獎(jiǎng)勵(lì)方式，而后者則是減輕或免除特定相對(duì)人負(fù)有的某種義務(wù)，如稅收優(yōu)惠就是典型的減免義務(wù)的行政獎(jiǎng)勵(lì)。

但是，筆者以為，上述分類(lèi)大多著眼于行政獎(jiǎng)勵(lì)的外在形態(tài)，屬于較為直觀的層面，還有一些更深層次的分類(lèi)，對(duì)于我們研究行政獎(jiǎng)勵(lì)更有意義，筆者將對(duì)此作以詳述。

1、內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)與外部獎(jiǎng)勵(lì)

這是基于行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系主體之間的不同地位與關(guān)系所作的分類(lèi)，與內(nèi)、外部行政行為之分相對(duì)應(yīng)。內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)是指行政主體對(duì)有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)、公務(wù)員或其他工作人員所作的獎(jiǎng)勵(lì)；外部行政獎(jiǎng)勵(lì)則是行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人所作的獎(jiǎng)勵(lì)。但是，也不能單純地從形式上看獎(jiǎng)勵(lì)主體與對(duì)象是否存在隸屬關(guān)系就做判斷，還要看獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容是否存在職務(wù)因素，因?yàn)樵谀承┣闆r下，受獎(jiǎng)?wù)唠m然也是公務(wù)員，但其獲獎(jiǎng)的事由并非基于職務(wù)原因，或者說(shuō)與其公務(wù)員身份無(wú)關(guān)，而是作為普通的行政相對(duì)人，此時(shí)就是外部獎(jiǎng)勵(lì)而非內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)。區(qū)分內(nèi)、外部行政獎(jiǎng)勵(lì)的意義還在于，二者在獎(jiǎng)勵(lì)形式、救濟(jì)渠道等方面也存在差異，如在內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)中可以“職務(wù)晉升”為獎(jiǎng)勵(lì)形式，但在外部獎(jiǎng)勵(lì)中則難以適用，而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)是不能提請(qǐng)行政復(fù)議或訴訟的，只能通過(guò)申訴等內(nèi)部行政糾紛解決機(jī)制尋求救濟(jì)，但外部行政獎(jiǎng)勵(lì)則以復(fù)議或訴訟為主要救濟(jì)方式。從廣義上講，行政獎(jiǎng)勵(lì)是應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)與外部獎(jiǎng)勵(lì)的，但由于在行政法上，內(nèi)、外部行政行為適用的是兩套不同的規(guī)則體系，且行政法始終圍繞著行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系這一核心問(wèn)題展開(kāi)，因而必然以外部行政行為為重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象，所以，為了突出重點(diǎn)且論述便宜，本文僅以外部行政獎(jiǎng)勵(lì)為研究對(duì)象。

2、普遍性獎(jiǎng)勵(lì)與競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)

這是以受獎(jiǎng)主體的范圍或數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類(lèi)。在普遍性獎(jiǎng)勵(lì)中，凡符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的行政相對(duì)人，行政主體均予以獎(jiǎng)勵(lì)；而在競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)中，行政主體僅對(duì)部分符合獎(jiǎng)勵(lì)條件的相對(duì)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，即在符合一般獎(jiǎng)勵(lì)條件的相對(duì)人中，進(jìn)一步擇優(yōu)確定。由于競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)在激勵(lì)的基礎(chǔ)上，又引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因而更能激發(fā)相對(duì)人的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，通常被應(yīng)用于一些比較重大的獎(jiǎng)項(xiàng)，如我國(guó)的“國(guó)家自然科學(xué)獎(jiǎng)”、“國(guó)家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)”、“國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)”等重要獎(jiǎng)項(xiàng)，法律都明確規(guī)定了每年的獲獎(jiǎng)數(shù)目，因而競(jìng)爭(zhēng)也較為激烈。需要注意的是，由于競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)最終只能獎(jiǎng)勵(lì)部分相對(duì)人，因而此種獎(jiǎng)勵(lì)依法公開(kāi)、公平、公正地進(jìn)行就顯得尤為重要，否則很容易挫傷相對(duì)人的積極性，并對(duì)行政主體的公信力造成嚴(yán)重?fù)p害，所以此類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)是法律規(guī)制的重點(diǎn)。

3、法定的行政獎(jiǎng)勵(lì)、裁定的行政獎(jiǎng)勵(lì)與承諾的行政獎(jiǎng)勵(lì)

這是根據(jù)行政獎(jiǎng)勵(lì)作出的依據(jù)所作的分類(lèi)。法定的行政獎(jiǎng)勵(lì)，是指有明確法律依據(jù)的行政獎(jiǎng)勵(lì)。按照傳統(tǒng)的行政法定原則，行政行為都應(yīng)有明確的法律依據(jù)，“無(wú)法律即無(wú)行政”，亦即所謂的“法律全部保留論”。但是，隨著行政實(shí)踐的發(fā)展，固守“法律全部保留論”是不現(xiàn)實(shí)的，正如有學(xué)者所言：“雖然把法律保留僅限于嚴(yán)密意義的侵害行為，未免失之狹隘。不過(guò)，沒(méi)有法律依據(jù)，就不能進(jìn)行補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)措施、公共設(shè)施建設(shè)與行政指導(dǎo)，行政無(wú)論如何也不能完成其任務(wù)，在此意義上可以說(shuō)，全部保留說(shuō)缺乏現(xiàn)實(shí)性?！彼裕笏械男姓?jiǎng)勵(lì)都必須有明確的法律依據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榉删哂小皽笮浴?，而行政?shí)踐則是千變?nèi)f化的，堅(jiān)持嚴(yán)格的法定主義，將使行政獎(jiǎng)勵(lì)的適用空間大大縮小，也會(huì)使其作為一種靈活施政手段的效果大打折扣。所以，在行政實(shí)踐中，即使沒(méi)有明確的法律規(guī)定，行政主體也可以根據(jù)行政管理的需要在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)作出行政獎(jiǎng)勵(lì)，我們稱(chēng)之為裁定的行政獎(jiǎng)勵(lì)，如20**年9月17日，為了穩(wěn)定豬肉價(jià)格，調(diào)動(dòng)地方生豬生產(chǎn)的積極性，中央財(cái)政決定對(duì)生豬調(diào)出大縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，即為此例。需要說(shuō)明的是，我們這里所說(shuō)的“法定”與“裁定”只是相對(duì)的，法定的獎(jiǎng)勵(lì)也有裁量的空間，而裁定的獎(jiǎng)勵(lì)也要受到一般法律原則和程序法的規(guī)制。對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制，并不意味著要禁止裁定的獎(jiǎng)勵(lì)，而是在承認(rèn)裁定性獎(jiǎng)勵(lì)存在價(jià)值和必要性的基礎(chǔ)上，從一般規(guī)定和程序法上對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和制約。

另外，還有一類(lèi)比較特殊的獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)型，通常是行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定目的，事先主動(dòng)作出獎(jiǎng)勵(lì)承諾，在相對(duì)人達(dá)到行政主體要求時(shí)予以兌現(xiàn)，我們稱(chēng)之為承諾的行政獎(jiǎng)勵(lì)，最常見(jiàn)的就是公安機(jī)關(guān)為偵破某一案件而做的懸賞。在廣義上，此類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)也是由行政主體依據(jù)自由裁量權(quán)作出，應(yīng)屬裁定性獎(jiǎng)勵(lì)的范疇，但是與其他裁定性獎(jiǎng)勵(lì)相比，此類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)又有其特殊性，在形式上類(lèi)似于民法上的要約，因而也有人認(rèn)為由此形成的法律關(guān)系應(yīng)屬行政合同的范疇，但是筆者以為，此類(lèi)行為實(shí)質(zhì)上仍是運(yùn)用的行政激勵(lì)機(jī)制，與行政機(jī)關(guān)為完成某項(xiàng)工作而與相對(duì)人簽訂的合同存在本質(zhì)差別，仍應(yīng)屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)的范疇。由于在此類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)中自由裁量的色彩更為濃厚，并與政府的公信力直接相關(guān)，所以應(yīng)作為法律規(guī)制的重點(diǎn)。

二、對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

行政獎(jiǎng)勵(lì)的現(xiàn)實(shí)狀況，就是對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。具言之，筆者將通過(guò)對(duì)我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)狀的考察，來(lái)揭示對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的現(xiàn)實(shí)必要性。

應(yīng)該說(shuō)，在我國(guó)的行政管理實(shí)踐中，一直以來(lái)是比較重視運(yùn)用行政獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)相對(duì)人積極參與行政管理活動(dòng)的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于缺乏市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，行政獎(jiǎng)勵(lì)成為行政機(jī)關(guān)激發(fā)相對(duì)人積極性的主要方式，被廣泛應(yīng)用于行政管理活動(dòng)中，但是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理體制相對(duì)應(yīng)，這些行政獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)力色彩比較濃厚，獎(jiǎng)與不獎(jiǎng)、獎(jiǎng)多獎(jiǎng)少、如何獎(jiǎng)勵(lì)等問(wèn)題都由行政機(jī)關(guān)自行決定，帶有很大的隨意性，而相對(duì)人基本處于被動(dòng)地位。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理體制發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，政府的施政理念和手段也有很大變革，但是筆者通過(guò)對(duì)我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)狀的考察，卻發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的觀念與制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政管理實(shí)踐的發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）觀念上的偏差

受傳統(tǒng)文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在我國(guó)的行政管理實(shí)踐中，一直以來(lái)存在著行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體的“恩賜”的觀念，雖然隨著行政法治的發(fā)展，這種觀念有所改變，但影響依然存在，行政主體仍處于一種強(qiáng)勢(shì)地位，而相對(duì)人一方則較為弱勢(shì)，恣意行政在行政獎(jiǎng)勵(lì)領(lǐng)域仍屢見(jiàn)不鮮，行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政相對(duì)人的權(quán)利的觀念和意識(shí)還未深入人心。

有學(xué)者曾對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)公民權(quán)利觀念和意識(shí)的演進(jìn)作過(guò)總結(jié)，其中有以下兩點(diǎn)：

1、財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)強(qiáng)于政治權(quán)利和人身權(quán)利意識(shí)。人們?cè)跈?quán)利方面，最重視的是財(cái)產(chǎn)權(quán)，即特別關(guān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)涉及經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，人們敢于較真。

2、被動(dòng)性。公民已經(jīng)在法律上享有政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化教育的各種權(quán)利和自由。但是對(duì)于這些法定權(quán)利，公民缺乏一種認(rèn)知。當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)，公民缺乏尋求救濟(jì)的主動(dòng)性。公民始終沒(méi)有形成不斷提出新的權(quán)利要求的習(xí)慣。

在我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利觀念和意識(shí)的演進(jìn)中也存在類(lèi)似的問(wèn)題，即人們對(duì)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)一般比較重視，敢于較真，但對(duì)單純的精神獎(jiǎng)勵(lì)往往不太在乎；公民對(duì)“受獎(jiǎng)權(quán)”這一新型權(quán)利的認(rèn)知程度仍有待提高，從認(rèn)知到普遍接受再到主動(dòng)行使，仍需一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。所以，在一定意義上可以說(shuō)，觀念上的偏差是我國(guó)當(dāng)前行政獎(jiǎng)勵(lì)法治化程度不高的主要原因，因?yàn)椤拔覀兊挠^念就是我們的眼睛”，觀念對(duì)制度的構(gòu)建和實(shí)施具有導(dǎo)向性的影響。

（二）法律上的缺失

雖然行政獎(jiǎng)勵(lì)在我國(guó)行政管理實(shí)踐中的運(yùn)用由來(lái)已久，但有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)定卻很不健全，且十分散亂、不成體系，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、缺乏對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的一般的原則性規(guī)定。我國(guó)《憲法》中直接涉及行政獎(jiǎng)勵(lì)的條款只有兩條，即第二十條：“國(guó)家發(fā)展自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)事業(yè)，普及科學(xué)和技術(shù)知識(shí)，獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造”、第四十二條：“······國(guó)家提倡社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽，獎(jiǎng)勵(lì)勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者······”。但是，這兩條都是針對(duì)具體事項(xiàng)的獎(jiǎng)勵(lì)，而有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的原則、權(quán)限、程序、救濟(jì)等一般性規(guī)定并未涉及。另?yè)?jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有70多部法律、300余件行政法規(guī)都規(guī)定有行政獎(jiǎng)勵(lì)[10]，但這些規(guī)定也都是針對(duì)某些具體事項(xiàng)或某個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的，而沒(méi)有對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的統(tǒng)一的原則性規(guī)定。

2、行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范本身存在諸多問(wèn)題。在對(duì)已有的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范進(jìn)行梳理的過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)這些規(guī)范大多是些宣傳式、號(hào)召式的條文，有的甚至缺乏法律規(guī)范的基本構(gòu)成要件。比如，許多法律規(guī)范對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的主體規(guī)定得十分含糊，最常見(jiàn)的就是概括性地規(guī)定由國(guó)家或者政府給予獎(jiǎng)勵(lì)，如《農(nóng)業(yè)法》第8條：“國(guó)家對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)”，有的甚至根本沒(méi)有規(guī)定主體，如《消防法》第七條：“對(duì)在消防工作中有突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)”；對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件規(guī)定得也較為籠統(tǒng)，大多使用一些無(wú)法量化、彈性較大的詞語(yǔ)，如“顯著成績(jī)”、“突出貢獻(xiàn)”等，使行政主體自由裁量的空間過(guò)大，也表明現(xiàn)有行政獎(jiǎng)勵(lì)仍然局限在獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)的價(jià)值定位上，顯然已不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要；另外，在現(xiàn)有的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范中，鮮見(jiàn)程序性規(guī)定，行政獎(jiǎng)勵(lì)幾乎無(wú)程序可循，即使有部分法律規(guī)范涉及程序性規(guī)定，但也主要是關(guān)于某一具體獎(jiǎng)項(xiàng)的評(píng)定、授獎(jiǎng)等步驟的操作性規(guī)定，而缺乏真正程序法意義上的規(guī)范······這些法律規(guī)范本身的缺失，必然對(duì)實(shí)踐產(chǎn)生不利影響。

3、部分行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的缺位。前已述及，我國(guó)現(xiàn)行立法中已有大量的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范存在，但是仍有一些亟待立法肯定和規(guī)范的獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)，如見(jiàn)義勇為獎(jiǎng)勵(lì)，卻遲遲未能在國(guó)家法律的層面確立，以致英雄流血又流淚的事件時(shí)有發(fā)生。需要注意的是，行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的缺位，不僅會(huì)使行政獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)法可依，同時(shí)也使政府的價(jià)值導(dǎo)向和施政意圖難以明示，無(wú)法對(duì)相對(duì)人的行為形成確定的指引，必然影響到行政獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)、引導(dǎo)功能的發(fā)揮。

（三）實(shí)施中的混亂

觀念上的偏差與法律上的缺失直接導(dǎo)致了行政獎(jiǎng)勵(lì)在實(shí)施中的混亂，以致有學(xué)者呼吁：“獎(jiǎng)勵(lì)的無(wú)原則、無(wú)規(guī)則、無(wú)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)是非，已到了非治不可的時(shí)候了?！?/p>

行政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施中的混亂，主要表現(xiàn)在以下方面：

1、行政獎(jiǎng)勵(lì)的隨意性較大。在實(shí)踐中，許多行政主體認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于其自由裁量的范疇，加之行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)范很不健全，在實(shí)踐中，除了該獎(jiǎng)而不獎(jiǎng)、該多獎(jiǎng)而少獎(jiǎng)等情況的存在，行政主體任意設(shè)獎(jiǎng)、隨意授獎(jiǎng)的現(xiàn)象也十分普遍，如**島市政府對(duì)航天英雄**父母的獎(jiǎng)勵(lì)，就曾引發(fā)公眾的質(zhì)疑。

20**年，“神五”飛天成功，中國(guó)“太空第一人”**成為家喻戶曉的“航天英雄”，贏得了無(wú)數(shù)鮮花、掌聲和榮譽(yù)；不僅如此，他的家鄉(xiāng)遼寧**島市政府更是決定，對(duì)培養(yǎng)“航天英雄”有功的**父母，獎(jiǎng)勵(lì)一套位于龍灣新區(qū)的別墅。消息傳出，在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)眾議。許多網(wǎng)友認(rèn)為：英雄應(yīng)該獎(jiǎng)勵(lì)、應(yīng)該學(xué)習(xí)，但他身邊的人值不值得如此炒作？這到底是愛(ài)英雄還是害英雄？

從法律的角度，我們不禁還要追問(wèn)：**島市政府的獎(jiǎng)勵(lì)是否于法有據(jù)？**的父母是否適格的受獎(jiǎng)主體？政府獎(jiǎng)勵(lì)的資金從何而來(lái)？如果是財(cái)政資金，是否經(jīng)過(guò)了必要的程序？政府是否可以想獎(jiǎng)勵(lì)誰(shuí)就獎(jiǎng)勵(lì)誰(shuí)，想如何獎(jiǎng)勵(lì)就如何獎(jiǎng)勵(lì)？與此相類(lèi)似的，還有一些地方政府每年對(duì)“高考狀元”的重獎(jiǎng)[13]，也是倍受爭(zhēng)議。這些都表明，當(dāng)前許多行政主體在實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)隨意性過(guò)大、功利主義、機(jī)會(huì)主義色彩過(guò)濃、自由裁量的空間過(guò)大，而其根源就在于行政獎(jiǎng)勵(lì)法律制度的缺失，由此更加凸顯出對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的必要性。

2、獎(jiǎng)勵(lì)不當(dāng)，破壞社會(huì)公平。行政主體在作出行政獎(jiǎng)勵(lì)決定時(shí)，未能平衡、兼顧各方利益，顧此失彼，對(duì)社會(huì)公平造成損害。以下就是一則典型事例：

20**年3月，福建**市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》，規(guī)定民營(yíng)企業(yè)家子女在高中階段招生錄取時(shí)，可享受20分的優(yōu)惠政策，此外，還為50家企業(yè)辦理公務(wù)車(chē)輛通行證，兩年內(nèi)可以在該市各收費(fèi)站免費(fèi)通行。據(jù)此，**市教育局20**年的招生政策規(guī)定，凡是經(jīng)市政府辦審核公布的20**年度**市民營(yíng)企業(yè)前100名的納稅大戶，“其控股企業(yè)主的子女中考均可享受20分的照顧。外商子女也參照?qǐng)?zhí)行。”

應(yīng)該說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)家和外商為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)本無(wú)可厚非，但是不能以獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)立特權(quán)，不能突破社會(huì)公平的底線。這樣的事例在實(shí)踐中仍時(shí)有發(fā)生，又如《法制日?qǐng)?bào)》20**年9月23日的一則報(bào)道：

河北邯鄲市委、市政府將冀DQ0001至冀DQ00××的50個(gè)車(chē)牌授予全市的50強(qiáng)企業(yè)，并頒發(fā)了特別通行證。凡使用這些車(chē)牌照的車(chē)輛，在市域范圍內(nèi)可以享有以下便利：免查進(jìn)入市委、市政府及市內(nèi)黨政機(jī)關(guān)；除高速公路外，其他各類(lèi)收費(fèi)站免受通行費(fèi)；各停車(chē)場(chǎng)（點(diǎn)）免收停車(chē)費(fèi)；非嚴(yán)重違章行駛，不罰款、不扣車(chē)、不扣執(zhí)照；不經(jīng)批準(zhǔn)，不得封車(chē)、吊銷(xiāo)專(zhuān)用車(chē)牌照；免費(fèi)審驗(yàn)車(chē)，隨到隨審等。

邯鄲的這一舉措也可視為對(duì)50強(qiáng)企業(yè)的一種獎(jiǎng)勵(lì)，其初衷可能是好的，希望以此激發(fā)這些企業(yè)的積極性，進(jìn)一步推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這一舉措以破壞社會(huì)公平為代價(jià)，其結(jié)果可能適得其反，將這些企業(yè)推上了“風(fēng)口浪尖”，正如該則新聞配發(fā)的評(píng)論文章所指出的：“法治不允許為特定相對(duì)人設(shè)定特權(quán)”——這也是行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)當(dāng)恪守的“底線”。

3、缺乏事后監(jiān)督。當(dāng)前很多行政主體在實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，往往一獎(jiǎng)了之，只負(fù)責(zé)授獎(jiǎng)，而缺乏后續(xù)監(jiān)督，以致我們經(jīng)常會(huì)在新聞報(bào)道中看到一些被查處的商家卻掛有“誠(chéng)信企業(yè)”等榮譽(yù)牌匾、身受各種榮譽(yù)的相對(duì)人卻違法亂紀(jì)等現(xiàn)象，使行政獎(jiǎng)勵(lì)的可信度和權(quán)威性受到嚴(yán)重?fù)p害。以下便是一則相關(guān)案例：

河南**消費(fèi)者**于20**年先后四次在**市質(zhì)監(jiān)局認(rèn)定的某“購(gòu)物放心商場(chǎng)”購(gòu)買(mǎi)了標(biāo)示為吉林省某制藥股份有限公司生產(chǎn)的“男士膠囊”、青海省某制藥廠生產(chǎn)的“藏汴寶”、“刻除根”、“藏雄鷹膠囊”，后發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，向**市藥品監(jiān)督管理局作了舉報(bào)。經(jīng)鑒定，**購(gòu)買(mǎi)的上述藥品均系假藥，其中“藏雄鷹膠囊”的生產(chǎn)廠家根本就不存在。20**年11月7日，**向**市質(zhì)監(jiān)局遞交書(shū)面申請(qǐng)，要求該局責(zé)令該商場(chǎng)退還其購(gòu)貨款并承擔(dān)法律責(zé)任，同時(shí)要求該局收回或取消頒發(fā)給該商場(chǎng)的“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

筆者以為，在此類(lèi)案例中，受到損害的不僅是消費(fèi)者的利益、商家的信譽(yù)，更重要的還有政府的公信力。所以，行政主體在實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)既要嚴(yán)把“授獎(jiǎng)”關(guān)，也要把好“授后”關(guān)，在受獎(jiǎng)主體的資格發(fā)生變化時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

三、對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

（一）由行政獎(jiǎng)勵(lì)的行為特性引發(fā)的疑問(wèn)

前文對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的特性進(jìn)行了分析，指出行政獎(jiǎng)勵(lì)是一種非強(qiáng)制性和授益性的行政行為。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，與強(qiáng)制性、侵益性行政行為不同，對(duì)此類(lèi)行為是無(wú)需進(jìn)行嚴(yán)格法律規(guī)制的，這一觀點(diǎn)的理論預(yù)設(shè)是，非強(qiáng)制行政行為和授益性行政行為一般不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成直接、顯著的侵害。但是，行政實(shí)踐的發(fā)展，卻使我們看到此類(lèi)行為也會(huì)影響相對(duì)人權(quán)益，也應(yīng)納入法律規(guī)制的范疇。正如羅豪才教授所說(shuō)：“由于行政機(jī)關(guān)在非強(qiáng)制性行政中也有可能濫用職權(quán)、或者違法行使職權(quán)，從而違反行政法制原則，因此，現(xiàn)代行政法必須防止非強(qiáng)制行政行為對(duì)行政法治原則的背離?！蓖瑯?，“授益行政行為作為一種調(diào)配利益格局的行政手段，侵入了公民的生活領(lǐng)域，不僅針對(duì)直接授益的行政相對(duì)人，而且攪動(dòng)的利益格局需要其他的行政相對(duì)人來(lái)共同承擔(dān)”，即某一行為對(duì)其直接相對(duì)人可能是授益的，但對(duì)其他相對(duì)人卻可能是侵益的。所以，對(duì)行政主體實(shí)施的行為是否需要進(jìn)行法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)取決于該行為是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生影響以及在多大程度上產(chǎn)生影響，而不論其是強(qiáng)制行為還是非強(qiáng)制行為、是侵益行為還是授益行為。

（二）權(quán)利—權(quán)力的博弈與平衡

這要從分析行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的內(nèi)容入手。根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論，權(quán)利義務(wù)關(guān)系是法律關(guān)系的核心內(nèi)容，并據(jù)此確定法律關(guān)系的權(quán)利主體和義務(wù)主體，通常是相對(duì)應(yīng)的。那么，按此邏輯，在行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中，行政主體就是義務(wù)主體，而行政相對(duì)人則是權(quán)利主體，于是有人將此與“命令－服從”模式下的行政行為相對(duì)照，認(rèn)為行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系的一個(gè)顯著特征就是權(quán)利義務(wù)關(guān)系配置上的倒置，這似乎也可以為行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)制提供理論基礎(chǔ)，因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)既然是行政主體的義務(wù)，自然要受到權(quán)利的制約。

但是，筆者以為，這種觀點(diǎn)也有值得商榷之處。一個(gè)最重要的原因就是，它沒(méi)有注意到，行政獎(jiǎng)勵(lì)仍然是一種公權(quán)行為，仍然有“權(quán)力”因素的存在，不能簡(jiǎn)單地以私法上的“權(quán)利－義務(wù)”模式來(lái)套，而必須要注意到權(quán)力因素的存在及其可能對(duì)法律關(guān)系產(chǎn)生的影響。

某學(xué)者對(duì)法律關(guān)系的重構(gòu)理論或許可以幫助我們更好地解釋這一問(wèn)題，該學(xué)者認(rèn)為：法律關(guān)系的第一構(gòu)成要素，也是基本的構(gòu)成要素，是由法律調(diào)整的個(gè)人與國(guó)家之間的關(guān)系，并將這種關(guān)系進(jìn)一步劃分為以權(quán)利為主導(dǎo)的權(quán)利－權(quán)力關(guān)系和以權(quán)力為主導(dǎo)的權(quán)力－權(quán)利關(guān)系兩個(gè)亞種。在以權(quán)利為主導(dǎo)的權(quán)利－權(quán)力關(guān)系中，雖然表現(xiàn)為個(gè)人行使權(quán)利、國(guó)家機(jī)關(guān)履行義務(wù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但實(shí)際上是權(quán)利和權(quán)力相互作用而形成的關(guān)系，這種關(guān)系的法律內(nèi)容是權(quán)利－權(quán)力，社會(huì)內(nèi)容是個(gè)人獲得利益，國(guó)家支出或損失利益，從物質(zhì)內(nèi)容看歸到底是個(gè)人保全或獲得財(cái)產(chǎn)，國(guó)家支出或損失財(cái)產(chǎn)。所以，行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)歸屬這一法律關(guān)系范疇，實(shí)質(zhì)上是權(quán)利與權(quán)力的博弈，而在此種法律關(guān)系中，權(quán)利居于主導(dǎo)地位，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利，為了保證權(quán)利的實(shí)現(xiàn)并達(dá)致與權(quán)力的平衡，必然要從法律和制度設(shè)計(jì)上對(duì)權(quán)力加以規(guī)制。

（三）政府公信力與信賴保護(hù)

公信力是政府存在和施政的基礎(chǔ)，“民無(wú)信不立”，政府亦然，“只有獲得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持續(xù)存在和不斷鞏固”。而政府的公信力又是通過(guò)日常的具體行為來(lái)體現(xiàn)和確立的，正所謂“小信成則大信立”。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為政府的具體行政行為之一種，與政府公信力有著尤為密切的關(guān)系：一方面，行政獎(jiǎng)勵(lì)的運(yùn)行機(jī)制即以行政相對(duì)人對(duì)政府的信任為基礎(chǔ)；另一方面，行政獎(jiǎng)勵(lì)又是樹(shù)立政府公信力的有效途徑。兩千年多前的商鞅變法，就曾提出“民信其賞，則事功成”，并以“徙木立信”之策取信于民，最終使變法得以推行。但是，從前文的分析中，我們卻發(fā)現(xiàn)當(dāng)前很多行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有意識(shí)到行政獎(jiǎng)勵(lì)與政府公信力的密切關(guān)系，沒(méi)有意識(shí)到行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)政府公信力的“雙刃劍”效應(yīng)——實(shí)施得好能夠樹(shù)立政府公信力，實(shí)施不好卻也最容易破壞政府公信力。所以，基于對(duì)政府公信力的維護(hù)，必須對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行有效規(guī)制，使之發(fā)揮“加分”而不是“減分”效應(yīng)。

與政府公信力密切相關(guān)的還有行政法上的一項(xiàng)基本原則——信賴保護(hù)，該原則“要求行政機(jī)關(guān)信守自己的諾言，要求行政活動(dòng)具有真實(shí)性、穩(wěn)定性和善良性，不得變化無(wú)常，不得溯及既往”。信賴保護(hù)最初就是主要適用于授益行政行為的撤銷(xiāo)與廢止的，即“當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)授益性行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷(xiāo)或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益”。后來(lái)，信賴保護(hù)逐漸發(fā)展為行政法的一項(xiàng)基本原則。對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)而言，遵循信賴保護(hù)原則最基本的要求就是，行政主體必須以誠(chéng)信精神進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，不得朝令夕改，不得隨意撤銷(xiāo)與廢止，即使確因公共利益需要而必須撤銷(xiāo)或廢止時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)過(guò)錯(cuò)的相對(duì)人予以補(bǔ)償。這既是對(duì)相對(duì)人合理預(yù)期利益的保護(hù)，也是維護(hù)政府公信力的需要。

（四）行政獎(jiǎng)勵(lì)的局限性

唯物辯證法告訴我們，事物都具有兩面性，都有其無(wú)法克服的局限性。行政獎(jiǎng)勵(lì)雖然是一種有效的行政手段，但與其他手段一樣，行政獎(jiǎng)勵(lì)也會(huì)“失靈”，也有其局限性：首先，行政獎(jiǎng)勵(lì)的資源來(lái)源于國(guó)家——物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)源于公共財(cái)政、精神或權(quán)能獎(jiǎng)勵(lì)也是對(duì)公共利益的再分配，雖然這一分配的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)目標(biāo)，但由于公共財(cái)政、利益的有限性，對(duì)特定相對(duì)人的獎(jiǎng)勵(lì)也會(huì)直接或間接地影響到其他相對(duì)人的利益，稍有不慎，即可能造成分配不公，所以在進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)必須綜合平衡各方利益，避免顧此失彼，這就需要遵循一些基本的法律原則和程序規(guī)則；其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)該是資源配置的主體，行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種行政手段應(yīng)避免過(guò)多地介入市場(chǎng)領(lǐng)域，因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)畢竟是一種公權(quán)行為，“如果公權(quán)力介入本應(yīng)當(dāng)平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，就會(huì)使一些產(chǎn)品獲得特殊的公信力，從而更加容易地被消費(fèi)者接受，這就會(huì)使一些產(chǎn)品獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”[25]，進(jìn)而破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，所以，行政獎(jiǎng)勵(lì)也應(yīng)當(dāng)有所為有所不為，其適用的范圍應(yīng)當(dāng)受到法律的規(guī)制；再次，由于行政獎(jiǎng)勵(lì)以利益激勵(lì)為其運(yùn)行機(jī)制，受其可能帶來(lái)的利益刺激，一些相對(duì)人可能會(huì)弄虛作假、騙取獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)此也需加以防范。

四、對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制的路徑探索

（一）觀念的變革

“行政法制觀念與行政法律制度之間具有較強(qiáng)的互動(dòng)性”[26]，觀念變革通常是制度變化的先導(dǎo)和基礎(chǔ)。要對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行法律規(guī)制，必須首先從觀念上端正對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的認(rèn)識(shí)。筆者以為，最關(guān)鍵的是要明確：行政獎(jiǎng)勵(lì)雖是行政主體行使行政權(quán)的方式之一，但在符合特定條件下的“受獎(jiǎng)”是行政相對(duì)人的法定權(quán)利而不是行政主體的“恩賜”；在行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中權(quán)利居于主導(dǎo)地位，權(quán)力服務(wù)于權(quán)利。

隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，行政相對(duì)人的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒，在實(shí)踐中，相對(duì)人向行政主體主張行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)利的案例也越來(lái)越多，如有我國(guó)“公益訴訟第一人”之稱(chēng)的福建省龍巖市海平面法律服務(wù)所法律工作者邱建東向上杭縣人民政府申請(qǐng)行政獎(jiǎng)勵(lì)一案就具有一定的代表性。

20**年4月13日，邱建東向上杭縣人民法院提起訴訟，指稱(chēng)上杭縣郵政局對(duì)同城特快專(zhuān)遞收費(fèi)20元有誤，相關(guān)行業(yè)文件規(guī)定同城收費(fèi)為10元，故要求上杭縣郵政局退還多收取的10元費(fèi)用。上杭縣郵政局得知此事后，隨即報(bào)上級(jí)主管部門(mén)，并依照規(guī)定將該項(xiàng)費(fèi)用調(diào)整為10元。后經(jīng)調(diào)解，丘建東撤訴。

20**年6月27日，邱建東根據(jù)《福建省實(shí)施〈消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉辦法》第39條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)涉及消費(fèi)者合法權(quán)益的信息告知消費(fèi)者，對(duì)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益成績(jī)突出的單位和個(gè)人給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”的規(guī)定，向上杭縣人民政府發(fā)出《要求人民政府對(duì)公益訴訟行為給予行政獎(jiǎng)勵(lì)的信訪書(shū)》，提出三點(diǎn)行政獎(jiǎng)勵(lì)請(qǐng)求：1、請(qǐng)求政府獎(jiǎng)勵(lì)給付信訪人275元，用于等值彌補(bǔ)他因公益訴訟向上杭縣人民法院繳納的案件受理費(fèi)、其他訴訟費(fèi)；2、請(qǐng)求政府獎(jiǎng)勵(lì)給付信訪人100元，用于彌補(bǔ)信訪人第二次寄信費(fèi)、訴狀打印費(fèi)、交通費(fèi)等；3、請(qǐng)求政府獎(jiǎng)勵(lì)給付信訪人100元，以示精神鼓勵(lì)。

上杭縣信訪局對(duì)邱建東的要求以不符合法律規(guī)定為由駁回。其后，上杭縣政府卻派專(zhuān)人給邱建東送去800元錢(qián)，并口頭表示這就是獎(jiǎng)勵(lì)金，但不撤銷(xiāo)信訪局的批文，也不另出獎(jiǎng)勵(lì)的紅頭文件。[27]

在這一案例中，作為行政相對(duì)人的邱建東敢于就自己的公益訴訟行為依法向縣政府申請(qǐng)行政獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)，是值得肯定的。但上杭縣政府的回應(yīng)卻表明其對(duì)這種行為顯然不太適應(yīng)，雖然最終給了獎(jiǎng)勵(lì)，卻是“猶抱琵琶半遮面”般的羞羞答答。同時(shí)，我們也要看到，這一案例作為一則新聞而廣受關(guān)注，說(shuō)明其仍具有稀缺性，邱建東畢竟還只是少數(shù)的“另類(lèi)”，只有當(dāng)我們大家都能對(duì)此習(xí)以為常，行政主體也能坦然面對(duì)時(shí)，才可以說(shuō)我們的觀念發(fā)生了根本性變革，對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)制也才真正有了觀念層面的強(qiáng)力支撐。

（二）立法的完善

對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)制，最根本的還是要通過(guò)立法的完善，包括完善對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的一般的原則性規(guī)定，完善有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)體性規(guī)定，特別是從程序法的角度對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行規(guī)制。

1、完善對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的一般的原則性規(guī)定

前已述及，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》及其他相關(guān)法律、法規(guī)都缺乏對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的一般的原則性規(guī)定，這也是當(dāng)前行政獎(jiǎng)勵(lì)較為混亂和法治化程度不高的重要原因，因?yàn)槿狈σ话愕脑瓌t性規(guī)定，就會(huì)導(dǎo)致行政獎(jiǎng)勵(lì)缺乏明確的依據(jù)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往各行其是。所以，要從根本上改變行政獎(jiǎng)勵(lì)的混亂狀況，首要的就是通過(guò)一般性規(guī)定為行政獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定統(tǒng)一的原則性規(guī)范，包括行政獎(jiǎng)勵(lì)的原則、主體、范圍、種類(lèi)、權(quán)限劃分、等級(jí)體系、救濟(jì)方法、法律責(zé)任等等，以致有學(xué)者建議應(yīng)該就此制定一部綜合性的《行政獎(jiǎng)勵(lì)法》[28]。國(guó)務(wù)院辦公廳曾有過(guò)一份《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)獎(jiǎng)勵(lì)表彰工作的意見(jiàn)》的討論稿，但后來(lái)并未正式，而且這份文件將所有以行政機(jī)關(guān)為主體的獎(jiǎng)勵(lì)行為都籠而統(tǒng)之，將外部獎(jiǎng)勵(lì)與內(nèi)部獎(jiǎng)勵(lì)混在一起，缺乏針對(duì)性和可操作性，效力等級(jí)也較低。值得期待的是，最近有媒體報(bào)道，我國(guó)正在抓緊研究政府獎(jiǎng)勵(lì)制度框架，啟動(dòng)行政獎(jiǎng)勵(lì)法的研究論證工作。[29]

筆者以為，在對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的一般的原則性規(guī)定中又尤以行政獎(jiǎng)勵(lì)的基本原則、等級(jí)體系、權(quán)限劃分等內(nèi)容為重。關(guān)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的基本原則，學(xué)界已有較多討論，基本達(dá)成共識(shí)的包括以下幾項(xiàng)：法治原則、公正原則、效益原則、信賴保護(hù)原則、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的原則等，篇幅所限，不再展開(kāi)論述。而行政獎(jiǎng)勵(lì)的等級(jí)體系與權(quán)限劃分是兩個(gè)密切相關(guān)的問(wèn)題，其所要解決的是不同層級(jí)的法律規(guī)范和行政主體可以設(shè)定何種獎(jiǎng)勵(lì)的問(wèn)題，以明確行政主體的獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)限，避免行政主體任意設(shè)獎(jiǎng)、隨意授獎(jiǎng)，減少行政獎(jiǎng)勵(lì)的重復(fù)設(shè)置，使行政獎(jiǎng)勵(lì)形成清晰的層次、體系，為進(jìn)行有效的法律規(guī)制奠定體制基礎(chǔ)。

2、完善有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)體性規(guī)定

現(xiàn)行有關(guān)行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)體性規(guī)定存在的問(wèn)題，前文也有提及，主要是法律規(guī)范的構(gòu)成過(guò)于粗糙——集中體現(xiàn)為主體的含糊和條件的模糊，以及部分領(lǐng)域行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的缺位。

首先，主體含糊會(huì)導(dǎo)致職責(zé)不明，難以確定由誰(shuí)來(lái)行使行政獎(jiǎng)勵(lì)的職權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致相互推諉、不作為的情況，使相對(duì)人無(wú)法主張權(quán)利。所以，針對(duì)具體的獎(jiǎng)勵(lì)事項(xiàng)，必須明確其獎(jiǎng)勵(lì)主體，使之具體化到相應(yīng)的部門(mén)，盡量避免類(lèi)似于“由國(guó)家或政府給予獎(jiǎng)勵(lì)”等概括性規(guī)定。

其次，獎(jiǎng)勵(lì)條件的模糊會(huì)導(dǎo)致行政主體與相對(duì)人做出不同的解讀，以致在是否應(yīng)當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或應(yīng)當(dāng)如何獎(jiǎng)勵(lì)等問(wèn)題上發(fā)生異議，這也是實(shí)踐中最為常見(jiàn)的爭(zhēng)議事由?，F(xiàn)行的行政獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范大多使用一些諸如“較大成績(jī)”、“突出貢獻(xiàn)”等籠統(tǒng)的、無(wú)法量化的詞語(yǔ)，使行政主體自由裁量的空間過(guò)大。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件和標(biāo)準(zhǔn)，使什么樣的行為應(yīng)獲得何種獎(jiǎng)勵(lì)一目了然，既可以避免爭(zhēng)議的發(fā)生，也可以對(duì)行政主體的自由裁量形成有效規(guī)制。

再次，針對(duì)部分行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范缺位的情況，應(yīng)當(dāng)盡快予以完善?！胺墒强隙ǖ摹⒚鞔_的、普遍的規(guī)范”，通過(guò)立法的肯定，既可使相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)有法可依，亦可使相對(duì)人形成明確的行為預(yù)期，進(jìn)而使行政主體所倡導(dǎo)的事項(xiàng)逐漸成為全社會(huì)共同的價(jià)值和行為取向，推動(dòng)行政主體施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，對(duì)缺位的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范的完善，不等同于多設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)，不能走向另一個(gè)極端，還必須堅(jiān)持有所為有所不為的原則，對(duì)確需以行政獎(jiǎng)勵(lì)方式引導(dǎo)、激勵(lì)的事項(xiàng)，要通過(guò)立法肯定下來(lái)，而對(duì)可以市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)、激勵(lì)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)交由市場(chǎng)以其自身的方式解決，盡量避免公權(quán)力對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)多干預(yù)，保證公平合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3、完善行政獎(jiǎng)勵(lì)的程序法規(guī)范

“用實(shí)體——程序控權(quán)模式來(lái)取代單一的實(shí)體控權(quán)模式，或者說(shuō)以正當(dāng)程序模式的行政法彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模式行政法之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的潮流。”[31]但是，從我國(guó)現(xiàn)有的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律規(guī)范來(lái)看，卻鮮見(jiàn)程序性規(guī)定，即使有少數(shù)的程序規(guī)定，也是很不完備的。而程序規(guī)制對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)卻具有特殊重要的意義，因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)中的重要類(lèi)型——裁定性獎(jiǎng)勵(lì)和承諾性獎(jiǎng)勵(lì)，往往是在沒(méi)有明確行為法依據(jù)的情況下由行政主體依自由裁量權(quán)作出的，對(duì)這些行政獎(jiǎng)勵(lì)除了通過(guò)一般的原則性規(guī)定進(jìn)行規(guī)制外，更需要以程序法進(jìn)行規(guī)范，即使法定的行政獎(jiǎng)勵(lì)，也必須遵循相應(yīng)的程序性規(guī)定，才能保證其規(guī)范實(shí)施，這也是為什么我們現(xiàn)在的一些行政獎(jiǎng)勵(lì)雖然有實(shí)體法依據(jù)，但在實(shí)施中仍出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，原因就是缺乏必要的程序法規(guī)制。

對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)而言，以下程序法制度尤為重要：

（1）行政公開(kāi)制度?！罢x，不僅應(yīng)該得以進(jìn)行，而且還必須能夠明確看到其得以進(jìn)行而不存在任何懷疑的余地?！盵32]行政獎(jiǎng)勵(lì)也必須公開(kāi)、公正地進(jìn)行，而公開(kāi)又是公正的前提和基礎(chǔ)，只有公開(kāi)，相對(duì)人才能參與其中，才能實(shí)現(xiàn)其參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能與行政權(quán)進(jìn)行博弈，從而保證行政獎(jiǎng)勵(lì)的公正實(shí)施。實(shí)踐中，很多行政獎(jiǎng)勵(lì)的爭(zhēng)議就是因?yàn)樾姓黧w“一言堂”或暗箱操作，使行政相對(duì)人處于“不知情”的被動(dòng)地位，其權(quán)利也自然無(wú)法得到有效保障。行政獎(jiǎng)勵(lì)的公開(kāi)，就是要求行政主體將行政獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、過(guò)程、結(jié)果等向相對(duì)人公開(kāi)，以保證行政獎(jiǎng)勵(lì)的過(guò)程民主、結(jié)果公正?！墩畔⒐_(kāi)條例》即將于20**年5月1日起施行，這也為行政獎(jiǎng)勵(lì)的公開(kāi)提供了法律基礎(chǔ)。

（2）聽(tīng)證制度。聽(tīng)證是一項(xiàng)重要的現(xiàn)代民主程序，其目的是為相對(duì)人提供“陳情”的機(jī)會(huì)，使行政主體在作出某項(xiàng)行政決定時(shí)，能夠充分聽(tīng)取并考量利害相關(guān)人的意見(jiàn)，以避免行政的偏私或失當(dāng)。聽(tīng)證程序?qū)π姓?jiǎng)勵(lì)具有雙重意義：其一，為相對(duì)人與行政主體提供一個(gè)博弈的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，使相對(duì)人能夠充分發(fā)表意見(jiàn)，以維護(hù)自身的權(quán)利；其二，前文述及，由于公共資源的有限性以及行政獎(jiǎng)勵(lì)可能使特定相對(duì)人獲得某種特殊公信力等原因，行政獎(jiǎng)勵(lì)也可能對(duì)受獎(jiǎng)?wù)咧獾牡谌藱?quán)益產(chǎn)生影響，所以，聽(tīng)證程序可以為利害相關(guān)人提供“陳情”機(jī)會(huì)，盡量避免行政獎(jiǎng)勵(lì)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。當(dāng)然，考慮到行政效率和聽(tīng)證的成本，并不能要求所有的行政獎(jiǎng)勵(lì)都要進(jìn)行聽(tīng)證，還要根據(jù)獎(jiǎng)勵(lì)的重要程度及其社會(huì)影響的大小等因素來(lái)決定是否聽(tīng)證，并賦予相對(duì)人和利害相關(guān)人申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。同時(shí)，還需明確聽(tīng)證的法律效力，使之對(duì)行政主體形成制約，避免“聽(tīng)而不證”的現(xiàn)象發(fā)生。

（3）說(shuō)明理由制度。“最能證實(shí)法治和確保行政爭(zhēng)議公正解決的······是堅(jiān)持一個(gè)行政決定應(yīng)由有關(guān)該決定的事實(shí)和基于理由的陳述所支持?！睂W(xué)界的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，說(shuō)明理由是為了確保相對(duì)人權(quán)益不受損害，因此主要適用于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政行為，對(duì)有利于行政相對(duì)人的行為則不必說(shuō)明理由。據(jù)此，在行政獎(jiǎng)勵(lì)中，行政主體在作出給予行政獎(jiǎng)勵(lì)的決定時(shí)，因?yàn)閷?duì)相對(duì)人是有利的，似乎不必嚴(yán)格要求其說(shuō)明理由，但是在競(jìng)爭(zhēng)性獎(jiǎng)勵(lì)或者可能對(duì)第三人權(quán)益造成影響的獎(jiǎng)勵(lì)中，還是應(yīng)當(dāng)要求行政主體說(shuō)明理由，以消除其他利害關(guān)系人的疑慮；而如果行政主體作出不予獎(jiǎng)勵(lì)等對(duì)相對(duì)人不利的決定時(shí)，則必須說(shuō)明理由，使相對(duì)人“心服口服”。所以，在一定意義上，說(shuō)明理由制度不失為避免行政主體在“恩賜”觀念支配下恣意行政的有效方式。

（4）事后監(jiān)督制度。行政獎(jiǎng)勵(lì)的授予通常是一次性的行為，但由此產(chǎn)生的影響卻可能是持續(xù)性的，所以有必要確立對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的事后監(jiān)督制度，以防止受獎(jiǎng)主體在獎(jiǎng)勵(lì)“光環(huán)”的“庇蔭”下或放松了要求、或故意實(shí)施一些不法行為，避免出現(xiàn)“盛名之下、其實(shí)難副”的情況并使政府公信力隨之受損——這既是行政主體的職權(quán)，更是其義務(wù)所在。

另外，針對(duì)實(shí)踐中一些相對(duì)人可能會(huì)在利益刺激下弄虛作假、騙取獎(jiǎng)勵(lì)的情況，筆者以為，一方面，在設(shè)定獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)不宜過(guò)重，應(yīng)當(dāng)與行為的公益價(jià)值相適，獎(jiǎng)當(dāng)其行，避免相對(duì)人為重獎(jiǎng)鋌而走險(xiǎn)；另一方面，要加強(qiáng)授獎(jiǎng)時(shí)的審查力度，并通過(guò)事后監(jiān)督制度對(duì)弄虛作假的情況及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)糾正。

當(dāng)然，行政獎(jiǎng)勵(lì)還應(yīng)當(dāng)受到其他程序制度的規(guī)制，如回避制度、時(shí)效制度等，篇幅所限，茲不贅述。

（三）救濟(jì)體系的健全

從廣義上講，救濟(jì)體系的健全也屬于立法完善的一個(gè)方面，但是由于其對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)制具有特殊重要的意義，所以有必要單獨(dú)進(jìn)行論述。

西方法諺有云：“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利?！本葷?jì)是實(shí)現(xiàn)權(quán)利、防止侵害或補(bǔ)償侵害的方法。前文我們已經(jīng)明確了“受獎(jiǎng)權(quán)”是行政相對(duì)人的一項(xiàng)新型權(quán)利，權(quán)力需要制約、權(quán)利需要保護(hù)、損害必須救濟(jì)是現(xiàn)代行政法治的基本要求，因而必須通過(guò)健全的救濟(jì)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障相對(duì)人的權(quán)利，并對(duì)行政主體的權(quán)力形成制約。

基于我國(guó)行政救濟(jì)法的現(xiàn)狀，筆者以為，應(yīng)從以下方面健全對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律救濟(jì)：

1、行政復(fù)議與行政訴訟。復(fù)議和訴訟是最常見(jiàn)的行政救濟(jì)方式，對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律救濟(jì)也將以此為主。我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》在受案范圍上，均采用列舉加概括的規(guī)定方式，如《行政復(fù)議法》第六條的前十項(xiàng)列舉了可以申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為，又在第十一項(xiàng)規(guī)定“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，以一種概括性的規(guī)定為擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍留下余地——《行政訴訟法》的第十一條也是類(lèi)似模式。但是，從《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，均未明確將行政獎(jiǎng)勵(lì)列入可復(fù)議或可訴訟的范圍，但也未明確將行政獎(jiǎng)勵(lì)排除在受案范圍之外，而從實(shí)踐的情況來(lái)看，近年來(lái)行政相對(duì)人因行政獎(jiǎng)勵(lì)而申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的案件，基本上都得到了受理，而且最高人民法院曾在20**年下發(fā)一份《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，其中明確將行政獎(jiǎng)勵(lì)作為構(gòu)成行政案件案由的具體行政行為之一加以規(guī)定，可見(jiàn)，隨著行政法治實(shí)踐的發(fā)展，行政獎(jiǎng)勵(lì)的可復(fù)議和可訴性已基本不存在理念上的障礙，只是一個(gè)立法完善的時(shí)間問(wèn)題。

2、關(guān)于公益訴訟。行政公益訴訟是近年來(lái)行政法學(xué)界討論較多的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，特別是在此次行政訴訟法的修訂中，要求建立行政公益訴訟制度的呼聲很高。所謂行政公益訴訟，是指公民、法人或者其他組織針對(duì)損害公共利益的行政行為所提起的行政訴訟，它打破了傳統(tǒng)行政訴訟以直接利害關(guān)系確定訴訟資格的原則，使行政權(quán)力受到更廣泛的監(jiān)督和制約。“從世界范圍來(lái)看，從單一的主觀之訴（即保護(hù)個(gè)人利益之訴）到主觀之訴與客觀之訴（即維護(hù)社會(huì)公共利益之訴）并重已經(jīng)成為各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的一大趨勢(shì)，日本的民眾訴訟、美國(guó)的納稅人訴訟都是行政公益訴訟的典型代表。”

具體到行政獎(jiǎng)勵(lì)的法律救濟(jì)，確定公益訴訟主要是因?yàn)樾姓?jiǎng)勵(lì)作為一種公權(quán)行為，也有可能對(duì)公共利益造成影響，對(duì)此前文已有論述，而實(shí)踐中也確有相關(guān)案例發(fā)生，如前述**消費(fèi)者**在“放心購(gòu)物商場(chǎng)”買(mǎi)到假藥一案，后來(lái)就發(fā)展為一場(chǎng)公益訴訟。

**在收到**市質(zhì)監(jiān)局拒絕取消相關(guān)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的書(shū)面回復(fù)后，向**市中原區(qū)人民法院提起訴訟，訴稱(chēng)被告在法定期限內(nèi)沒(méi)有履行取消或收回其頒發(fā)給某商場(chǎng)的“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的職責(zé)，也沒(méi)有作出責(zé)令該商場(chǎng)改正其違法行為的處理決定，更沒(méi)有處理原告的投訴申請(qǐng)事項(xiàng)，因此要求法院判令被告取消或收回頒發(fā)給該商場(chǎng)的“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

**市中原區(qū)人民法院裁定駁回原告的訴訟請(qǐng)求。其認(rèn)為，被告**市質(zhì)監(jiān)局授予某商場(chǎng)“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)證書(shū)及牌匾，其行為是對(duì)該商場(chǎng)一段工作的評(píng)價(jià)，該評(píng)價(jià)直接指向的是該商場(chǎng)，對(duì)消費(fèi)者而言只是一種對(duì)消費(fèi)的引導(dǎo)，不具有行政強(qiáng)制力，消費(fèi)者并不因被告頒發(fā)牌匾及證書(shū)而必然到該商場(chǎng)購(gòu)物，也不會(huì)因沒(méi)有到該商場(chǎng)購(gòu)物將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。被告**市質(zhì)監(jiān)局授予該商場(chǎng)“購(gòu)物放心商場(chǎng)”榮譽(yù)證書(shū)及牌匾的行為并不影響原告的權(quán)利和義務(wù)，原告在該商場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)到假冒偽劣商品的問(wèn)題，可通過(guò)民事訴訟解決。因此被告頒發(fā)牌匾的行為屬不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，不直接侵犯原告的財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)，不屬于行政訴訟受案范圍。

本案發(fā)展至此，有兩點(diǎn)值得探討：其一，**市質(zhì)監(jiān)局授予某商場(chǎng)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的行為性質(zhì)，是如中原區(qū)法院判定的行政指導(dǎo)還是行政獎(jiǎng)勵(lì)？筆者以為，對(duì)此應(yīng)作具體分析，因?yàn)樵撔袨榭赡芤蛑赶虻牟煌哂胁煌男再|(zhì)和法律意義。首先，該行為的直接指向是某商場(chǎng)，授予其榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)完全符合行政獎(jiǎng)勵(lì)的基本特征；其次，當(dāng)該行為間接地指向消費(fèi)者時(shí)，可能會(huì)形成一定的“引導(dǎo)”，對(duì)此可以有兩種解釋?zhuān)皇切姓?jiǎng)勵(lì)的客觀效果，二是行政主體以行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式實(shí)施的行政指導(dǎo)，二者的區(qū)別在于前者是行政獎(jiǎng)勵(lì)的“副產(chǎn)品”，是客觀形成的，而后者則具有明顯的指導(dǎo)意圖。中原區(qū)法院顯然是采取了后一種解釋?zhuān)m然其沒(méi)有確認(rèn)質(zhì)監(jiān)局頒發(fā)牌匾是行政獎(jiǎng)勵(lì)，而只認(rèn)為是一種“工作評(píng)價(jià)”（但顯然已經(jīng)超出了一般評(píng)價(jià)的范疇），但其顯然注意到了該行為對(duì)不同對(duì)象的不同意義，并從消費(fèi)者的角度認(rèn)為是行政指導(dǎo)，因而判定不屬于行政訴訟的受案范圍。但是筆者以為，從消費(fèi)者的角度，認(rèn)定為行政獎(jiǎng)勵(lì)的客觀影響更為適宜，理由有二：一是消費(fèi)者并非授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)行為的直接對(duì)象，該行為直接指向的是某商場(chǎng)；二是如果**市質(zhì)監(jiān)局真有明顯的指導(dǎo)意圖的話，反倒有干預(yù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之嫌。那么，消費(fèi)者是否可以就這一僅對(duì)自己產(chǎn)生間接影響的行為尋求救濟(jì)呢？這便引出了第二個(gè)問(wèn)題。

其二，**是否有權(quán)要求**市質(zhì)監(jiān)局撤銷(xiāo)某商場(chǎng)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，并在其不作為時(shí)提起訴訟。答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。但是，在我國(guó)現(xiàn)有的行政法律救濟(jì)體系框架內(nèi)卻是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)?*市質(zhì)監(jiān)局的行政獎(jiǎng)勵(lì)行為與**的權(quán)益受損之間似乎并不存在直接的因果關(guān)系，按照傳統(tǒng)行政救濟(jì)的直接利害關(guān)系原則是不能獲得救濟(jì)的。但經(jīng)過(guò)仔細(xì)分析，我們又會(huì)發(fā)現(xiàn)**的消費(fèi)行為在一定程度上包含了對(duì)質(zhì)監(jiān)局行政獎(jiǎng)勵(lì)行為的信任，而且還會(huì)有更多的消費(fèi)者可能基于此種信任繼續(xù)到該商場(chǎng)消費(fèi)，即存在公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的行政主體本應(yīng)主動(dòng)消除這種風(fēng)險(xiǎn)，而如果行政主體不作為，就應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人尋求救濟(jì)的權(quán)利和途徑，這正是行政公益訴訟的功能和價(jià)值所在。所以，確立行政公益訴訟制度，將會(huì)大大加強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)行政主體依法行政的監(jiān)督制約力度，也自然會(huì)對(duì)包括行政獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)的行政主體的行為形成強(qiáng)有力的法律規(guī)制。

行政獎(jiǎng)勵(lì)作為一種柔性、靈活的施政方式，正好契合于這一要求，體現(xiàn)了激勵(lì)、平等、合作、共贏的人文精神和時(shí)念?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，行政獎(jiǎng)勵(lì)在我國(guó)行政管理活動(dòng)中的地位必將越來(lái)越重要。

同時(shí)，在行政法治的大背景下，行政獎(jiǎng)勵(lì)不能再游離于法律規(guī)制之外，也必須納入法治的軌道，受到法律的規(guī)范和制約，本課題對(duì)此作以初步探索，希望能對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)法治化的理論與實(shí)踐有所助益。