導(dǎo)語：街道管理體制改革的調(diào)查與思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

最近，我們從城市社區(qū)建設(shè)的角度，對街道管理體制改革的有關(guān)問題進行了調(diào)查。隨著調(diào)查的深入，我們越來越深切地感受到，街道已經(jīng)成為解決當前城市管理和服務(wù)中諸多矛盾的焦點。

一、社會轉(zhuǎn)型期街道辦事處錯位現(xiàn)象評析

我國在城市普遍設(shè)立街道辦事處是從19*年開始的。其目的是“為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔?！保ㄅ碚妗蛾P(guān)于街道辦事處組織、居委會組織和經(jīng)費問題的報告》）可見，街道辦事處從一開始就是單位管理體制的一個“補侗，在城市社會整合中僅僅起到補充作用。

隨著市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變，單位管理體制的“破綻”屢屢出現(xiàn)，需要打“補侗的地方越來越多。在這種情況下，各級各有關(guān)部門都不約而同地把目光轉(zhuǎn)向街道，紛紛把從單位和政府剝離的事務(wù)推到了街道，街道辦事處的任務(wù)也急劇擴展到管理集體經(jīng)濟、社會治安、市容衛(wèi)生、勞動力安置、文化教育、民政福利等30多個方面，共計100余項工作。盡管街道越來越多地承擔起大量的社會性、地區(qū)性、群眾性工作，起到區(qū)域行政管理中心、經(jīng)濟發(fā)展中心、社會服務(wù)中心的作用，但由于城市管理體制沒有進一步理順，街道沒能從根本上改變“補侗的角色，工作中常常處于十分尷尬的境地。

其一：性質(zhì)與作用相矛盾。街道辦事作為“市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機關(guān)”，其性質(zhì)決定了作用的局限性。隨著形勢的發(fā)展，街道在整合城市社會過程的作用發(fā)生了新的變化：需要街道依法行政的范圍越來越寬，協(xié)調(diào)的社會事務(wù)越來越復(fù)雜，承擔的社會責任越來越大，提供的服務(wù)內(nèi)容越來越多。從黨的建設(shè)到群團組織，從工業(yè)生產(chǎn)到發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，從計劃生育到文化教育，從社會治安到社區(qū)服務(wù)，街道幾乎包涵了城市管理工作的所有內(nèi)容，這已經(jīng)遠遠超出了一個“補侗所能起到的作用。

其二：職責與權(quán)利不統(tǒng)一。一方面，街道辦事處作為上級政府的派出機關(guān)，要無條件地接受上級部門交辦的工作。另一方面，上級政府卻沒有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限。如在與居民生活息息相關(guān)的環(huán)境衛(wèi)生、計劃生育、社會治安等許多看得見、摸得著的工作方面，相應(yīng)的管理權(quán)、處罰權(quán)及收費權(quán)都在上級主管部門手中，街道辦事處只負責抓落實、抓管理，在開展工作時，只能靠“講面子”、“磨嘴皮”的方式去完成，工作難度非常大，很難做到依法行政。

其三：條塊分割、關(guān)系不順。條塊關(guān)系是現(xiàn)代城市社會管理體制中一種基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。長期以來，受計劃經(jīng)濟體制的影響，過分強調(diào)高度集中，而忽視建立分級管理、層層負責的管理體制，造成城市管理體制條塊分割嚴重的局面。街道作為“塊塊”管理在工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)力和一定的約束機制。如上級政府部門在街道設(shè)立的各類事業(yè)單位，它的人員任免權(quán)、經(jīng)費管理權(quán)以及審批權(quán)都在上級主管部門手里，街道無權(quán)過問。各類單位只服從于“條條”管理，對“塊塊”的管理則置之不理。

其四：機構(gòu)設(shè)置不合理。由于街道辦事處的機構(gòu)設(shè)置非常簡單，只設(shè)了黨委辦、政工辦、工業(yè)辦和社會事務(wù)辦等四大辦公室，造成了整個社會行政機構(gòu)設(shè)置呈“倒三角型”的格局。即越是上一級政府部門機構(gòu)就越多，而到了街道辦事處機構(gòu)就越來越少。以社會事務(wù)辦公室為例，與上級政府相對應(yīng)的部門就有教育、計生、民政、衛(wèi)生、文化等五、六個之多。這就像一個大“漏斗”，街道處于“漏斗”的底部，上級政府部門的工作由此“漏”向社會。這種“倒三角型”的行政機構(gòu)設(shè)置，使街道辦事處在開展工作中只能疲于奔波、被動應(yīng)付。

其五：財力不足。目前街道的財政管理體制采取財政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法，辦公經(jīng)費由上級財政部門統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費由各業(yè)務(wù)部門分別管理，街道雖負有綜合管理服務(wù)的職責，卻沒有相應(yīng)的籌資、融資的權(quán)力。由于資金不足，街道只能負擔一部分居委會干部的工資，開展社區(qū)服務(wù)、為民辦實事的過程中，更是捉襟見肘，心有余而力不足。

其六：社會組織化程度低。社會組織是政府管理社會的一個非常重要的中介和有效途徑，是政府管理社會的有力杠桿。雖然近年來社會上已建立了一些中介組織，但是由于官辦比例較大，行政手段和權(quán)力介入較多，導(dǎo)致其實質(zhì)仍是政府職能的一部分，并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。在這種情況下，街道一方面要苦苦支撐著上級政府交付的大量工作，另一方面，由民間組織和中介組織發(fā)育不全，致使大量本應(yīng)由社會組織自我管理的事務(wù)不能下放到社會，使街道在開展工作中有苦難言，常常做出一些“公公背媳婦過河”——出力不討好的事。

二、對街道管理體制改革取向的思考與選擇

要擺脫街道目前的尷尬境地，使之真正發(fā)揮應(yīng)有作用，就必須從根本上改變“補侗的角色，確立街道在整合城市社會中處于主體地位。那么，究竟通過什么途徑來完成街道角色的轉(zhuǎn)變呢？從上面分析的情況看，最直接、最有效、最根本的途徑是通過行政手段來強化街道職能，按照責權(quán)利統(tǒng)一的原則，賦予街道在城市管理中應(yīng)有的權(quán)利。從國家（政府）與社會關(guān)系的角度看，這實質(zhì)是一個權(quán)利下放的過程。在這個過程中，必須強化街道辦事處的職能，待民間組織、社會中介組織發(fā)育成熟后，再由街道向社會分權(quán)。從經(jīng)濟學(xué)角度看，管理社會的權(quán)利在政府部門，那么其管理社會的成本必須由政府來負擔，也就是說，如果管理權(quán)利下放到街道，則其管理成本也應(yīng)相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到街道，政府要轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)建“小政府、大社會”的格局，就必須要付出這一成本。然而不論從哪個角度看，按這種觀點運行所帶來的另一個結(jié)果是街道辦事處的機構(gòu)膨脹。街道就會像計劃經(jīng)濟時期的一個“大單位”，很有可能重走“單位辦社會”的老路，這與精簡機構(gòu)，建立“小政府”的要求相悖。因此，在強化街道辦事處職能的同時，必須解決街道機構(gòu)過分膨脹的問題。我們認為應(yīng)該進一步轉(zhuǎn)化政府社會管理職能，在政府和社會個體包括個人、家庭、社會組織和企業(yè)之間建立起一個寬厚的中間層，或者說建立一個社會自我管理層。即通過民主的方式大量培育社會民間組織，使其以自治組織的形態(tài)來承擔一些政府（街道）的行政職能，把大量本可以由居民自主管理的事務(wù)交由居民自己處理，讓居民實現(xiàn)自我管理，自我服務(wù)。這樣可以弱化政府微觀管理職能，使政府權(quán)力從“無限”變?yōu)椤坝邢蕖保档驼芾沓杀?，實現(xiàn)“小政府、大社會”的管理模式。應(yīng)該說這種模式，是符合社會發(fā)展趨勢的。在實際工作中，我們認為應(yīng)堅持“兩手抓”的原則。即一手抓強化街道辦事處職能建設(shè)，一手抓培育發(fā)展民間自治組織和社會中介組織建設(shè)。只有強化街道辦事處的職能，賦予街道辦事處應(yīng)有的權(quán)利，把街道辦事處這塊“蛋糕”做大，才能使其在城市管理中有足夠的權(quán)利去管理、監(jiān)督、檢查與居民利益密切相關(guān)的社會事務(wù)，才能夠有足夠的財力去為居民服務(wù)，真正起到管理城市的作用。同樣，積極培育發(fā)展民間自治組織和社會中介組織，不僅可以增強社會自我管理和自主管理的能力，更重要的意義在于架起了政府與市場主體之間相互溝通的橋梁，接受政府委托管理的某些事務(wù)，這樣既可避免政府對微觀經(jīng)濟的干預(yù)，同時也可避免政府承擔過多的職能。

三、提高街道整合城市社會能力的主要措施

如何提高街道在整合城市社會中的作用，從威海市目前城市管理體制看，可以從五個方面入手：

（一）進一步明確街道辦事處的職責，賦予街道相應(yīng)的權(quán)利。要賦予街道辦事處對轄區(qū)的城市管理負總責的權(quán)利，行使綜合的政府管理職能。對轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會性、群眾性工作要全面負責；對轄區(qū)內(nèi)的城市管理、社區(qū)服務(wù)、社會治安綜合治理、精神文明建設(shè)等方面的工作要行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查的行政管理職能；對市（區(qū)）政府專業(yè)管理部門的派出機構(gòu)要實行相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進一步向街道下放權(quán)利，加強街道對轄區(qū)內(nèi)各項工作的綜合管理的權(quán)威。具體講：一是要把街道黨委改為街道黨的工作委員會，作為市（區(qū)）委的派出機關(guān)，在街道各種組織和各項工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是要賦予街道辦事處對市（區(qū)）政府專業(yè)管理部門的派出機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。三是要賦予街道辦事處對城市監(jiān)察大隊設(shè)在街道的中隊擁有指揮調(diào)度權(quán)。四是要賦予街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)各專業(yè)管理機構(gòu)工作的監(jiān)督權(quán)。

（二）建立街道財力保障機制。一是要根據(jù)事權(quán)與財權(quán)統(tǒng)一的原則，通過從上級財政部門切塊下?lián)茇斄?，從有關(guān)部門下放收費權(quán)、處罰權(quán)以及建立街道協(xié)管稅收制度等措施，逐步增加街道的財力。二是要在街道設(shè)立財經(jīng)審計所，加強對街道財務(wù)的管理和監(jiān)督工作。三是要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，為轄區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，走稅源經(jīng)濟的發(fā)展路子。

（三）強化法制管理，推行綜合執(zhí)法。一是要嚴格依法行政，切實把城市管理納入依法治市的軌道，形成依法管理的新型管理方式和運行機制。二是要明確部門責任，要按照城市管理重心下移的要求，進一步明確和規(guī)范市政、規(guī)劃、園林、綠化、工商、公安、房產(chǎn)、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保等專業(yè)部門的管理職責和管轄范圍，適時、適當?shù)貙⒉糠謱I(yè)管理權(quán)限下移到設(shè)在街道的派出機構(gòu)，并充實派出機構(gòu)的管理人員。三是要推行綜合執(zhí)法。對設(shè)在街道辦事處的綜合執(zhí)法隊伍，要實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，由街道辦事處調(diào)度指揮。

（四）調(diào)整街道機構(gòu)，加強隊伍建設(shè)。一是要合理設(shè)置街道機構(gòu)，本著加強管理、精簡機構(gòu)、提高素質(zhì)的原則，構(gòu)筑街道“小政府、大社會”的管理框架，根據(jù)街道承擔的職能和任務(wù)，科學(xué)確定機構(gòu)與編制，嚴格定責、定崗、定編。二是要加強街道隊伍建設(shè)。按照城市現(xiàn)代化管理的要求，選好配強街道領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政一把手。要積極培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，改善班子整體素質(zhì)，采取多種形式，從市、區(qū)機關(guān)中選拔一批學(xué)歷較高、素質(zhì)較好、年齡較輕的優(yōu)秀干部充實到街道一線。同時，要加強對行政執(zhí)法人員、中介服務(wù)人員的業(yè)務(wù)知識、專業(yè)技能及職業(yè)道德、職業(yè)紀律培訓(xùn)，努力培養(yǎng)一批能力強、素質(zhì)好的適應(yīng)城市現(xiàn)代化管理需要的街道工作者隊伍。

（五）建立和完善以中介組織為主體的社會組織體系。對社會中介組織建設(shè)，一是要放手發(fā)展。通過開展社區(qū)建設(shè)，積極培育發(fā)展民間自治組織和社會中介組織，讓廣大社區(qū)居民樹立起有公共意識的“社會人”的觀念，即不再認為自己是哪一個小圈子中的一員，而是大社會中的一員，把和自己生活直接相關(guān)的社區(qū)作為是實踐民主和參與的公共場合，并以此為載體推動各類社會民間組織和中介組織的發(fā)展。同時要加強對中介組織和行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督和管理，為各類社會組織的發(fā)展提供一個良好的、公平環(huán)境。二是要與政府脫鉤。中介組織要徹底改變作為政府的管理部門的性質(zhì)，真正成為社會服務(wù)部門，完全承擔起諸如會計事務(wù)、審計事務(wù)、法律事務(wù)、資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)評估、物業(yè)管理、行業(yè)管理、社區(qū)自治管理等技術(shù)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性的工作。通過建立和完善社會中介組織建設(shè)，為街道連接社會提供了可靠的抓手和依托，也為承接從街道分權(quán)到社會做好物質(zhì)上的準備，為提高街道的城市整合能力打牢組織基矗